政府账本的秘密

由于城投债及地方债的信用资质与地方政府的信用资质紧密相连,因此对城投债及地方债投资的信用分析离不开对当地政府的财政实力分析,这就有必要对我国的财政体系有个大概的了解。 [1]

财政体制是一国之根本,是国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限,据以处理国家各级政权之间、国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。在我国,行政政权分为中央、省、市、县、乡镇五个行政层级,每级都有自己的财政预算。1994年的分税制改革对中央与地方之间的财政收入与支出进行了重新划分。

目前我国的财政预算管理分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四大部分(见图5-3)。也就是说,不管是中央政府还是地方政府,其财政收入和支出均纳入这四个预算科目之一。

在每年年初,各级政府将编制好的财政预算表提交同级人大进行表决通过,当年财政按照预算表执行。在第二年,再根据前一年已经发生的实数,进行财政决算,公布财政决算表,并统计预算与决算之间的完成率。财政预算表与决算表在各级政府网站上都有公布(全国性的及中央政府的,在财政部官网公布)。

图5-3 财政预算的组成部分

一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

按照现金流收支方向,一般公共预算可以分为一般公共预算收入与一般公共预算支出。按照行政层级,一般公共预算可以分为全国一般公共预算、中央一般公共预算和地方一般公共预算,其中全国一般公共预算是中央一般公共预算以及地方一般公共预算的汇总(扣除其中的内部往来重复项)。

在一般公共预算收入方面,税收收入是占比最大、最稳定的部分,也最能反映政府的财政实力。一般公共预算收入一般包含一系列的税收收入及非税收入项目,了解这些收入来源对了解政府的财政实力非常有益。表5-5是2016年地方一般公共预算收入决算表。

表5-5 2016年地方一般公共预算收入决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

注:1.地方一般公共预算支出大于收入的差额=地方一般公共预算支出-收入总量(即地方一般公共预算收入+地方财政使用结转结余及调入资金)。

2.因实施调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,2016年中央一般公共预算收入预算数调整增加1780亿元,相应地,2016年代编地方一般公共预算本级收入预算数调整减少1780亿元;中央一般公共预算支出预算数调整增加1780亿元,全部用于中央对地方税收返还。调整后,地方一般公共预算收入总量不变。

3.根据现行规定,地方财政结转结余当年不列预算支出,在以后年度实际使用时再列预算支出;国库集中支付结余按权责发生制当年列预算支出。2016年地方使用结转结余及调入资金5911.31亿元主要来源于以前年度结转结余资金。据汇总,2015年年底地方财政除国库集中支付结余外结转结余资金为9391亿元。

4.营业税收入超出预算较多,主要是2016年5月1日全面推开营改增试点之前地方清缴积欠营业税所致。

可以看出,税收收入占地方一般公共预算收入的74.15%,是中流砥柱。大部分税收是中央与地方的共享税,中央对地方会有税收返还;同时,中央通过转移支付,平衡不同地区之间的税收平衡。因此,中央税收返还和转移支付在地方综合收入中占比不低。

通过表5-5可以看出,地方一般公共预算收入总量,等于地方本级一般公共预算收入,加中央税收返还和转移支付,再加地方财政使用结转结余及调入资金。即

地方一般公共预算收入总量

=地方一般公共预算收入+地方财政使用结转结余及调入资金

=地方本级一般公共预算收入+中央税收返还和转移支付+地方财政使用结转结余及调入资金

在调入资金方面,可以从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算这几个项目中调入资金,补充一般公共预算收入,从而平衡一般公共预算的收支。

预算稳定调节基金,指财政通过超收收入和支出预算结余安排的具有储备性质的基金,视预算平衡情况,在安排下年度预算时调入并安排使用,或用于弥补短收年份预算执行的收支缺口,基金的安排使用接受同级人大及其常委会的监督。预算稳定调节基金单设科目,补充基金时在支出方反映,调入使用基金时在收入方反映。简单说,预算稳定调节基金是政府“削峰填谷”的手段。

表5-6是2016年地方一般公共预算支出决算表。

表5-6 2016年地方一般公共预算支出决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

图5-4可以帮助我们了解一般公共预算各项目及项目之间的关系。

图5-4 一般公共预算的组成部分

政府性基金预算

政府性基金预算,指对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。

表5-7是2016年地方政府性基金收入决算表。

表5-7 2016年地方政府性基金收入决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

注:1.2016年新增建设用地土地有偿使用费收入472.03亿元,国有土地使用权出让金收入35 639.69亿元,国有土地收益基金收入1189.57亿元,农业土地开发资金收入177.76亿元,构成国有土地使用权出让收入37 479.05亿元。国有土地使用权出让收入反映以招标、拍卖、挂牌、协议和划拨等方式出让国有土地使用权所确定的成交价款,应支付的征地拆迁补偿等成本性支出需从中安排。

2.国家电影事业发展专项资金收入决算数15.86亿元,为上年决算数的2937%,主要是自2015年10月起该基金由中央收入调整为中央与地方4:6分成,2015年地方有少量收入。

3.2016年地方政府专项债券实际发行4037亿元,其中37亿元为2015年结转额度,已在2015年决算中编列反映。

从表5-7中可以看出,政府性基金收入,目前最主要的部分还是出让土地的收入,占到地方政府性基金收入总和的83.93%,也就是我们常说的“土地财政”。值得一提的是,地方政府专项债纳入政府性基金收入核算,不列入一般公共预算。

关于支出方面,让我们来看看2016年地方政府性基金支出决算表(见表5-8)。

表5-8 2016年地方政府性基金支出决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

注:1.2016年新增建设用地土地有偿使用费相关支出748.36亿元,国有土地使用权出让金收入相关支出36 722.08亿元,国有土地收益基金相关支出934.59亿元,农业土地开发资金相关支出112.84亿元,构成国有土地使用权出让收入相关支出38 517.87亿元。

2.收入大于支出的资金3579.26亿元,包括调入一般公共预算资金和结转下年支出两部分。

图5-5可以帮助我们了解政府性基金预算的收支。

图5-5 政府性基金预算的组成部分

国有资本经营预算

国有资本经营预算,指对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。

目前,纳入中央国有资本经营预算编制范围的一级企业共845户,包括:国资委监管企业106户、所属企业36户、最高人民检察院所属企业2户、教育部所属企业371户、工业和信息化部所属企业72户、体育总局所属企业49户、中国国际贸易促进委员会所属企业27户、中央文化企业国有资产监督领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业108户,以及中国烟草总公司、中国邮政集团公司和中国铁路总公司等。地方国有企业纳入地方政府的国有经营预算。

表5-9是2016年地方国有资本经营收入决算表。

表5-9 2016年地方国有资本经营收入决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入,具体包括以下项目内容:①利润收入,即国有独资企业按规定上交给国家的税后利润;②股利、股息收入,即国有控股、参股企业国有股权(股份)享有的股利和股息;③产权转让收入,即国有独资企业产权转让收入和国有控股、参股企业国有股权(股份)转让收入以及国有股减持收入;④清算收入,即扣除清算费用后国有独资企业清算收入和国有控股、参股企业国有股权(股份)享有的清算收入;⑤其他国有资本经营收入;⑥上年结转收入。

关于支出方面,表5-10是2016年地方国有资本经营支出决算表。

表5-10 2016年地方国有资本经营支出决算表(单位:亿元)

资料来源:财政部。

国有资本经营预算支出主要是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家战略、安全需要的支出,弥补国有企业改革成本方面的支出和其他支出等。国有资本经营预算支出可分为四大类:

①国有企业改革中的一些历史遗留问题所需的支出;②资本性支出,即向新设企业注入国有资本金,向现有企业增加资本性投入,向公司制企业认购股权、股份等方面的资本性支出;③对国有企业的财政补贴;④其他支出。

图5-6可以帮助我们了解国有资本经营预算。

图5-6 国有资本经营预算的组成部分

社会保险基金预算

社会保险基金预算,是由社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制。

社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、保准和范围,具有专款专用性。在预算体系中,社会保险基金预算单独编报,与一般公共预算和国有资本经营预算相对独立,有机衔接。社会保险基金不能用于平衡一般公共预算,一般公共预算可补助社会保险基金。

表5-11是2016年全国社会保险基金收支决算情况总表。

社会保险基金预算在预算草案及预算执行报告中披露的内容较少,主要包括当年收入与支出金额、当年结余金额,以及年末滚存结余金额数据。

地方债的预算科目归属

我国地方政府债发展较晚。根据老的《中华人民共和国预算法》(简称《预算法》),严禁地方政府举债。在老《预算法》第28条中,明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

随着最近10年地方政府债务的迅速膨胀,为了规范梳理地方政府债务,防止地方政府的偿债危机,以及为了满足地方的经济发展,2014年8月31日,全国人大常委会审议通过了《预算法》修改决定,明确允许地方政府适度举债,并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。2014年9月,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,即“43号文”,进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排。从2015年起,地方债的发行开始井喷。截至2017年年末,地方债的余额达到14.8万亿元。

根据财政部相关的政策规章,按照地方政府债券的资金用途,地方政府债分为一般债券(一般债)和专项债券(专项债)。

表5-11 2016年全国社会保险基金收支决算情况总表 (单位:万元)

资料来源:财政部。

根据财政部印发的《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号),一般债以一般公共预算收入作为偿债来源,同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。

根据财政部印发的《地方政府专项债务预算管理办法》(财预[2016]155号),专项债以政府性基金收入作为偿债来源,同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

一般地方债与专项地方债的区别如表5-12所示。

表5-12 一般地方债与专项地方债的区别

地方政府的财政实力分析

如果将地方政府比作一家企业,衡量地方政府这家企业的财政实力的最好方式就是看它的收入支出结构,以及收入的稳定性和支出的刚性。上述章节已经把地方政府的账本的秘密都拆解了一遍,下面就看如何具体问题具体分析了。

关于地方政府的财政数据,地方政府的财政局官网均有披露。一个更好的数据获取办法是查阅当地政府城投平台的评级报告,里面有对地方财政数据的详细分析。

地方政府的财政实力,可以从不同大小的口径去衡量。

·大口径统计:财政总收入。为地区内财政收入的总和,包括上解款项(包括上解中央和省级政府的财政收入)。这一部分是当地地区产生的所有预算科目下的所有收入(包括本级的和上解上级政府的)的总和。该口径能够反映该地区的整体经济实力。

·中口径统计:地方政府本级的财政总收入,或者说是政府本级可以使用的财政收入。这部分等于财政总收入扣除上解款项。

·小口径统计:指的是一般公共预算收入,属于财政收入中比较稳定的部分,主要由当地税收收入组成,最能衡量一个地方的经济发展水平及未来财政收入的稳定性。

例5-1 盐城市地方财政实力分析

以“17盐城国投CP001”为例,拆解江苏盐城市政府的财政实力状况。在“17盐城国投CP001”的信用评级报告中,披露了盐城市的财政收支状况。

2014~2016年盐城市财政收支状况表 (单位:亿元)

资料来源:根据盐城市财政局提供资料整理。

以小口径统计,2016年盐城市全市的一般公共预算收入为415.18亿元,在江苏省内排名第七,基本能反映地区的经济实力。

转移性收入主要是上级政府对盐城市的各项转移性收入,总计295.47亿元。转移性收入包括一般公共预算的转移收入及各项基金科目的转移性收入。转移性收入占盐城市全市总收入的34.6%,固然有力补充了地方财政收入,但是也说明其财政收入比较依赖于上级政府的补助。

关于支出方面,尤其需要注意的是刚性支出的占比。

2014~2016年盐城市一般预算支出中的刚性支出占比情况 (单位:亿元)

资料来源:根据盐城市财政局提供资料整理。

刚性支出包括狭义刚性支出及广义刚性支出。狭义刚性支出包括社会保障与就业、医疗卫生、教育和一般公共服务四个支出科目。广义刚性支出除包括狭义刚性支出外,还包括一般预算支出中外交、国防、公共安全、科学技术、文化教育与传媒、环境保护等科目,但不包括城乡社区事务、农林水事务、交通运输和工业商业金融等事务相关科目。

那么,可以从哪些量化指标去衡量地方财政实力呢?

(1)一般公共预算收入的绝对规模。

规模越大,转圜的余地越大。因此,一般公共预算收入的绝对规模与一个地方政府的经济实力成高度相关性。我们不仅要考虑财政的收支平衡,也要考虑绝对规模。2016年盐城市全市的一般公共预算收入为415.18亿元。

(2)财政自给率。

该指标反映的是当地政府一般公共预算收入对一般公共预算支出的覆盖率。比率越低,越说明当地政府对上级政府的转移性收入的依赖,自身造血能力不足。

2016年,盐城市的财政自给率=415.18/730.33=56.85%,将江苏省其他发达城市与之相比,还有差距。

(3)土地财政的依赖度。

在政府性基金收入中,国有土地使用权出让收入是收入占比中最大的一部分,即所谓的“土地财政”。这部分收入既可以平衡政府性基金预算,超过支出的部分还可以调入一般性公共预算,补充一般公共预算的收入。

土地财政依赖度=国有土地使用权出让收入/政府性基金收入

这个比例越高,说明当地政府越依赖于卖地收入。但是这部分受房地产市场及宏观调控影响很大,波动较为剧烈。

盐城市2016年政府性基金收入预算执行情况表

2016年,盐城市此比例为90%(即128.3/142.5),高度依赖于国有土地使用权出让收入。不过这不是局部现象,由于分税制改革后地方政府的财权与事权不匹配,当地政府为了发展地方经济、解决财政困难,看上了土地出让金这块肥肉。因此,全国各地政府的土地出让金收入在政府性基金收入占比都很高。■

[1] 该部分内容参考了招商证券谢亚轩的研究报告《一文看懂财政核算》。