城投债是国内债券市场一个非常特殊的品种,以至于大部分研究报告都会将城投债单独作为一个品种来研究。城投债指的是城投公司发行的债券。城投公司即地方政府融资平台公司。在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010])中将地方政府融资平台公司定义为:“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。”城投企业主要是为地方经济和社会发展筹措资金而设立的地方国有企业,主要从事公益性或准公益性项目,且政府财政补贴是其偿还债务的主要资金来源之一。
城投公司(地方政府融资平台公司)的发展,主要源于1994年的分税制改革。分税制改革后,地方政府财政收入占中国总体财政收入比例大幅降低,而中央财政收入占比急剧增高,解决了当时中央财政困难的问题。但是,地方政府的财政支出责任却未减少,导致了地方政府的财权与事权的严重不匹配(见图5-1和图5-2)。各级地方政府为了发展当地经济,亟须筹措资金。在这种情况下,城投公司应运而生,肩负起为地方政府融资发展经济的重任。
图5-1 中央与地方财政收入占比
资料来源:Wind.
图5-2 中央与地方财政支出占比
资料来源:Wind.
从1993年上海城市建设投资总公司发行第一只城投债“浦东建设债”算起,城投债走过了25年的发展历程。截至2017年年末,城投债存量余额达7万亿元左右。根据其发展历程,可以划分为四个发展阶段(见表5-1)。
表5-1 城投债发展的四个阶段
那么,到底什么才算是城投债呢?中债登曾发布过城投债的定义及划分标准(见表5-2)。
表5-2 城投债定义及判定标准
根据城投公司的业务类型,可以将城投公司分成以下两类(见表5-3)。
表5-3 城投公司的分类
由于城投债背靠的是地方政府的信用,具有刚性兑付的特点,因此,其中的地方债务风险难以显性量化,容易造成地方债务失控,给中央对地方政府的债务甄别和管理带来了困难。
有鉴于此,2014年国务院发布的第43号文,以及2016年10月国务院发布的88号文,都对融资平台的债务(包括但不限于城投债)采取了有堵有疏的治理政策。一方面,对于截至2014年年底纳入地方债政府债务范围内的城投债,通过规定时间内的地方债置换予以化解;另一方面,对于其他的融资平台债务(包括新增),地方政府并不承担全部的偿还责任,其信仰属性减弱。