平台公司融资作为最近几十年(尤其是最近10年)地方政府最主要的融资渠道,有其不得已的苦衷。改革开放后,鉴于中央政府对地方政府兑付能力的担忧,中央一直不允许地方政府发行地方政府债(简称“地方债”)进行融资,并且在1995年1月1日起施行的《预算法》第28条明确规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”所谓“‘上帝’给你关上了门,还会给你再打开一扇窗”,平台公司发行的城投债完美地承担了地方债的角色。但是这种开后门的融资方式,埋下了地方债务无序膨胀、道德风险加剧的隐患。从2009年开始,地方债发行有所松动,开始在个别地区试点;到2015年新《预算法》生效,扫清了地方债发行的最后障碍,地方债迎来发行井喷期,“开正门堵后门”成为解决地方债务问题的基本政策方针。
从地方债发展阶段上看,可以分为五个阶段(见表5-4)。
表5-4 地方债的发展阶段
根据财政部对地方债务的摸底情况,截至2014年年末,地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元,负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元,两者合计24万亿元。2015年起全面推出的地方债,主要目的之一是用于置换存量的地方政府负有偿还责任的15.4万亿元债务,同时也要考虑地方政府正常的债务新增。
从募集资金用途和还款来源上看,地方债又可以分为一般债和专项债,其中一般债的还本付息从一般公共预算科目中出,专项债的还本付息从政府性基金预算科目中出。从发行方式上区分,地方债可以分为公开发行和定向承销两种方式,其中定向承销主要用于存量债务置换。从发行场所区分,地方债可以分为银行间发行和交易所发行。
地方政府专项债券值得一提。根据财政部发布的相关政策文件,财政部鼓励地方政府发行项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券,不明显增加地方政府的预算负担。专项债的背后是有一定项目收益的政府性投资项目,并以此项目的现金流作为部分偿债来源。因此,专项债的募集说明书均会披露对应项目的基本情况及收益分析。目前专项债对应项目以土地储备和收费公路为主。