图书在版编目（CIP）数据

权力是靠不住的：美国政治文化探析／邢悦，詹奕嘉著．—北京：北京大学出版社，2015.7

ISBN 978－7－301－25980－1

Ⅰ．①权…　Ⅱ．①邢…②詹…　Ⅲ．①政治制度—研究—美国　Ⅳ．①D771.221

中国版本图书馆CIP数据核字（2015）第133642号

书　　　名　权力是靠不住的：美国政治文化探析

著作责任者　邢　悦　詹奕嘉　著

责任编辑　徐少燕（shaoyan_xu@163.com）

标准书号　ISBN 978－7－301－25980－1

出版发行　北京大学出版社

地　　　址　北京市海淀区成府路205号　100871

网　　　址　http://www.pup.cn

电子信箱　ss@pup.pku.edu.cn

新浪微博　@北京大学出版社

电　　　话　邮购部62752015　发行部62750672　编辑部62765016

印　刷　者

经　销　者　新华书店

965毫米×1300毫米　16开本　18.5印张　250千字

2015年7月第1版　2015年7月第1次印刷

未经许可，不得以任何方式复制或抄袭本书之部分或全部内容。

版权所有，侵权必究

举报电话：010－62752024　电子信箱：fd@pup.pku.edu.cn

图书如有印装质量问题，请与出版部联系，电话：010－62756370

政治文化——美国政治的灵魂（代序）

人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。

——卡尔•马克思：《路易•波拿巴的雾月十八日》

我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。

——美国《独立宣言》

当一个美国人在思考政府建设问题时，他的思路不是如何去创造权威和集中权力，而是如何去限制权威和分散权力。

——塞缪尔•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》

1776年，一本风靡北美的小册子《常识》告诫人们，政府是不可避免的“祸害”。两百多年后的今天，美剧《纸牌屋》将美国政坛上至总统、副总统，下至普通国会议员全都塑造为争权夺利、明争暗斗、道貌岸然的反面人物。这样的文艺作品在美国绝非孤例。除《空军一号》等少数美国大片之外，骂政府、骂总统、把有权人物塑造为反面人物一直是美国文艺界的“主旋律”。从《暗杀肯尼迪》到《尼克松》，从《越狱》到《24小时》，无一例外。这并不仅仅是在吸引观众的眼球，虽然片中所揭示的美国“肮脏”政治与美国政治现实相去甚远，但却能引发观众的强烈共鸣。因为“抹黑”政府和政治人物在美国一直有着广泛的社会认同。

作为美国最负盛名的期刊之一，《读者文摘》2013年5月登出的“美国人最信任人士排行榜”上，好莱坞明星占据了前三位，从政者却通通靠边站。排名第一的是担任著名电影《阿甘正传》男主角的汤姆•汉克斯，排名最高的政治家是美国前总统吉米•卡特，名列第24位，如今的美国总统奥巴马则只排在第65位。〔1〕

这似乎令人难以理解。因为美国人一直为自己的民主制度深感自豪，美国政府也以向全世界推广美国的自由、民主价值观为己任。那为何美国人对本国的政治制度有着如此高度的自信，而对美国自己的政治人物有着如此低的评价呢？

这是因为，支撑美国政治制度的是视政府为“必要之恶”的政治文化：人们从根本上不信任权力、政府与官员，处处对政府的行为设防。隐藏在美国政治制度背后的人们的政治信念，用一句话来概括，那就是——“权力是靠不住的”。

何谓政治文化？

政治文化是关于政治的文化。正所谓“知人知面不知心”，我们了解一个国家，除了知道它的自然景观和风土人情之外，更需要了解它的发展历程和精神风貌。世界各国的政治，因历史和文化不同而风格各异，譬如国家元首一职，英国是女王，日本是天皇，美国是总统……文化使各国呈现出万千姿态，也是一国区别于他国的主要特征之一。不揭开一国的文化面纱，我们很难透视这个国家的本质。

政治文化是文化的重要组成部分。政治的核心是权力，政治文化也主要是关于权力的文化，它回答权力从何而来、谁该拥有权力、如何运用权力、如何限制权力和如何转移权力等问题。当今世界，主权国家之上没有更高权力，而政府是国家主权的行使者，所以，政治文化主要探讨的是政府的权力，而不是其他行为体的权力。

如果我们把政治体系比做一台电脑，各种制度化的政治组织、机构和规则就是电脑的“硬件”，而政治文化则是电脑的“软件”。电脑的正常运行需要软件、硬件相互兼容，政治文化与政治制度也需要相互匹配。一种政治制度必须建立在相应的政治文化基础之上，才能得以维系和延续；否则，政治系统的运行就会发生障碍，甚至出现“死机”“崩盘”。

作为政治体系的“软件”，政治文化的首要功能是为政治制度提供合法性依据。政治合法性是国家和政府赖以生存、发展和运作的根基，是国家长治久安的基础。从古到今，历代统治者为了巩固统治，首先要获得法理上的合法地位。

古代君主统治强调的“受命于天”或“君权神授”，与近代启蒙运动所宣扬的“社会契约论”和“人民主权论”，是两种完全不同的政治合法性和政治文化，在此基础上建立的政治制度性质迥异，一种是君主专制，一种是民主制。

政治文化的形成不可能一蹴而就，而需要长期的潜移默化。但政治文化一旦形成，就具有相对的稳定性，内化为社会成员的一种心理定式和思维定式，对政治体系的发展演变产生强大的制约作用。

在某一特定的历史时期，民众选择或接受什么样的政治文化，在很大程度上取决于这种政治文化与这个国家历史文化传统结合的程度。只有当一种政治文化获得了社会成员的广泛认同，建立在这种政治文化之上的政权才有稳定性和持续性。政治制度如果偏离了政治文化，政府权力的效力就会被大大削弱，甚至可能会导致社会动荡和国家分裂。所以，研究一国的政治文化，对了解该国政治系统的运行有着极其重要的意义。

为何要了解美国政治文化？

政治文化是政治的灵魂，美国是全球唯一超级大国，了解美国的政治文化对我们认识美国有着特别重要的意义。如果不了解美国的政治文化，就很难深刻准确理解美国的政治制度和政治运行方式。

美国号称是“民治政府”，即人民自治的政府。在现实中，人民确实可以通过各种方式参与政治，美国政治的各个环节——选举各级行政官员和国会议员，设定政治议题，以及国家内外政策的决策、执行、监督等，都有民众的直接或间接参与。与世界上其他国家的民众相比，美国人有更大的参与政治的热情，同时，也为政治付出了大量的时间、精力和金钱。所以，美国政治不是在独立于美国人的生活之外，而是与美国民众紧密联系、息息相关。

然而，现实中，美国政治现象纷繁复杂、扑朔迷离，令人眼花缭乱，光靠读读《纽约时报》、看看美国大片、听听美国新闻是很难领会其要义的。要想深刻理解美国政治制度的内涵，就需要了解美国的政治文化。因为美国的政治制度扎根于美国的政治文化，也就是人们持有的政治信念，它是揭示美国政治奥秘的一把钥匙。

不仅如此，政治文化对美国的意义超过一般国家。虽然政治文化对任何国家都很重要，但并非对任何国家都同等重要。相对而言，在当今世界，政治文化对美国的重要性超过其他大国。在美国，政治文化是攸关国家统一与分裂、强盛与衰亡的头等大事。

世界上大多数国家是建立在民族认同的基础上，民族主义是维系国家的纽带，这些国家也因此被称为民族国家（nation－state）。而美国则不同，美国自视为建立在理念上的国家（idea state），自由、民主、人权、法治、自治等政治信念是建立和维系这个国家的基础。这些政治信念是美国人熟悉的、习以为常的知识，或者说“常识”。

判断一个人是否已经成为美国人，不是看他的种族、宗教、语言、出生地，而是看他是否接受了美国信念。具有美国信念的人才是真正的美国人。所以，美国是一个高度强调政治信念并具有高度一致的政治信念的国家。要想了解美国和美国人，必须要了解美国的政治文化。

从更深层次来看，由于美国政治文化是美国的立国之本，它与美国的强盛之间有着必然的联系，是美国强盛的思想基础和文化根源。早在百年前，我国新文化运动时期的先驱便已经意识到“坚船利炮”“工厂器械”“议会总统”只是中西反差的表面现象，不从美国的立国之本——美国的政治文化着手，则难以找到美国在较短的历史时期内成为世界大国的根本原因，自然也就谈不上如何学习美国、超越美国。从这个意义上讲，研究美国政治文化也就是探究美国强国之道。

什么是美国的政治文化？

美国的政治文化，是美国人关于政府权力的态度、信念和信仰。这种政治文化认为，权利高于权力，权力只有以保护权利为目的才有合法性；权力必定会侵犯权利，因而要想尽各种办法对权力进行监督和制约；只有社会变大，政府才能变小，所以必须强调社会自治和公民义务。

与世界上其他国家相比，美国政治文化最大的特点就是，美国人对权力侵犯权利有着深刻的忧虑和高度的警惕，如果用一句话来概括美国政治文化的特点，那就是“权力是靠不住的”，或者“政府是靠不住的”。这不仅与古代东方国家的政治文化截然不同，而且与跟美国同源同种的欧洲国家有着显著差别。尽管西方国家的政治文化都倾向于认为权力、政府是不可信任的，但没有任何国家像美国对权力的警惕如此强烈。

为什么权力或政府是靠不住的呢？它源于美国人对权力的一种根深蒂固的信念，即权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。政府一旦掌握了权力，就一定会滥用权力，从而侵犯公民权利。

美国人对权力的这种信念，既来自于北美殖民地时期英国移民的亲身体验，也受到启蒙运动时自由主义观点的深刻影响。早期北美英裔移民的思想观念为后来美国政治文化的形成奠定了基础，这些政治理念经过代代相传，成为美国人对权力的共同认知。

既然政府权力是靠不住的，那为何还要建立政府呢？在美国人看来，政府是“不可避免”的“恶”。之所以“不可避免”，是因为只有政府才能保障人权。正如《独立宣言》所言，“我们认为这些真理是不言而喻的：所有人被创造时都是平等的，他们的创造者赋予他们一些不可让渡的权利，其中包括生命、自由和对幸福的追求。为了保障这些权利，才在人们中间建立政府”。

美国宣布独立时，并不想建立一个强大的中央政府。但残酷的事实告诉他们，如果想要获得国家安全和社会秩序，就必须建立政府。因为只有政府的军队和外交才能保障国家安全，只有政府的法律、警察和监狱才能给社会带来秩序。

于是就出现了这样的矛盾：一方面，权力一定会侵犯权利；另一方面，权利有赖于权力来保护。如何既授予政府足够的权力，使其保证国家安全和社会秩序，同时又限制政府的权力，使其不对人民的权利造成威胁？美国政治一直在这二者之间纠结。

不过，美国人对政府侵犯人权的恐惧远大于他们对政府提供安全和秩序的需求。于是，在建立政府之后，为了防止政府滥用权力，美国人想尽一切办法阻止政府做坏事。所以美国宪法的制度设计，不是“民主最大化”，更不是“效率最大化”，而是“制衡最大化”。在这个复杂的政治机器中，权力每启动一次，就有无数的闸门同时被启动，每一扇闸门都要鉴定这次权力的实施属于良性还是恶性，然后才决定是否“放行”。〔2〕

由于时刻担心政府权力损害民众权利，美国容易出现对政府过度的不信任和愤世嫉俗的心态，但在很多美国学者看来，它不完全是坏事，甚至可能是美国政治健康运转的表现，因为这种心态可以把很多侵蚀权利的活动、政府的专断行为扼杀在“萌芽状态”，使这个制度的纠错机制及早被启动，从而防止一个小错变成一个大错。

如果说政府权力是靠不住的，那什么是靠得住的呢？换言之，人民不靠政府靠谁呢？靠自己，靠社会。既然信不过政府，也就别依靠政府、指望政府。美国人之所以能做到不依赖政府，关键在于公民组成的社会组织具有较强的自我管理、自我协调、自我完善能力，使公民在遇到许多困难时可以依赖社会“自力更生”。许多在别的国家要找政府才能办的事，在美国往往是公民结社自己解决。

所以，美国政治文化中的民权至上，不仅强调公民的“天赋人权”，而且特别强调公民义务和社会自治。权利和义务如同一枚硬币的两面，相辅相成，不可分割。美国公民可能是世界上最积极参与政治、最能够为自己的权利而奋斗的公民。美国政府之所以不敢胆大妄为，除了制度上的限制外，也有赖于千千万万美国普通公民的参与和奋斗。

两百多年来，美国既有像梭罗、斯托夫人、马丁•路德•金这样敢于向政府表达不同意见的名人斗士，也有踊跃参与“进步运动”、反越战、“反对华尔街”的数以千万计的普通民众。如果没有美国公民两百多年来一直积极捍卫自身权利的运动，美国国父们写下的宪法和拟定的制度再精妙，今天可能也被扫进历史的垃圾堆了。

美国政治文化从何而来？

美国建国的历史虽然只有两百多年，但奠定其建国基础的政治文化早已经过了数个世纪的酝酿和成长，它以宗教改革后的基督新教信仰为“种子”、以英国革命和启蒙运动为“阳光雨露”、以广袤无垠的北美大陆为“土壤”，最终长成了一棵根深蒂固、枝繁叶茂、延续至今的“参天大树”。

美国政治文化的“种子”，是宗教改革运动之后的基督教，特别是新教中的清教。在美国诞生之前，建立英属北美殖民地的人主要是英裔新教徒。基督教中包含着自由、平等和民主的成分，宗教改革之后的清教徒更是反对天主教会的特权和管制。从被视为美国政治文化起点的《五月花号公约》可以看出，早期清教徒移民已经认定，权力的行使必须基于被统治者的同意，建立政府的目的是为了保护个人的自由、权利和利益。英属北美殖民地人民能够奋起进行独立战争并建立起民主共和制国家，与这些理念不无关系。美国建国后，基督新教思想构成了美国民主和自治思想的深厚基础，宪法背后的基督教价值观被建国者们视为理所当然。

滋养美国政治文化成长的“阳光雨露”，是英国政治革命实践和欧洲启蒙运动思想。英国在全球首创“虚君共和”和“君主立宪”，现代政治也最早在英国得到探索和实践。美国政治文化中的要义——自由、民主、平等等理念最早出现在英国思想家的论著里。作为殖民地人口主体的英裔清教徒移民，自然对宗主国数百年来推行议会政治、不断限制王权的政治革命实践印象深刻。而宗教改革运动之后风行欧洲大陆的启蒙运动，则在政治思想上充分论证了“人民主权”“社会契约”等理论，为美国建立共和政体提供了最直接的思想武器。集中体现美国政治思想和价值观念的《美国宪法》，多处都闪现着《政府论》作者洛克、《论法的精神》作者孟德斯鸠的思想光芒。

滋生美国政治文化的“土壤”，则是堪称现代政治“天赐试验场”的北美大陆。这里天高皇帝远，任何政治理念和社会理想都可以进行几乎不受外界影响的实验和检验。在清教徒到达北美大陆的一个多世纪中，这种政治实验从未间断。那些乘坐“五月花”号漂洋过海的英国清教徒，一开始就以自由自愿订立“契约”的方式构建了新社会，并形成了北美殖民地乡镇管理的自治模式。17世纪前半期，北美殖民地创立后不久就开始出现了地方议会，它比英国议会有更大的民主性，选民比英国选民范围更广。而长达一百多年的西进运动，使美国政治文化经历了一个持续推进、创新和再建的过程，民主、平等、自治的观念在西部开发建设的过程中得以加强，进而渗透在整个民族的血液之中。

所以，尽管美国看起来是个历史并不悠久的“年轻”国家，但“年轻”仅是指美国独立和确定政体的时间而言，孕育和滋养美国政治文化的欧洲传统源远流长。而且，在美国独立之前，美国政治文化的核心要素——自由、平等、自治、宪政等理念在新大陆已经有过上百年的实践。

美国政治文化的实践如何？

任何一种理念或理想在实践中都不可能像人们想象得那么完美。美国政治文化的实践也是如此。美国政治上也有污点和罪恶——政治腐败、侵犯人权、种族歧视等，很多美国学者也不回避，并对这些现象加以谴责。其实，美国政治制度上的问题，美国人自己揭露和批判得最深刻、最彻底。这也是美国政治的一大特点。2014年初，美国政治学者福山在《美国国家利益》上发表了一篇题为《美国政治制度的衰败》的文章，阐述了美国政治制度中因权力制衡而导致的政府与国会之争、政党之争、利益集团之争的种种弊端以及产生的严重后果，引发了最新一轮学界对美国政治现状与前景以及美国是否衰落的激烈讨论。

从美国政治文化的角度来看，毫无疑问，美国的政治实践还远远落后于美国的政治理念，美国人所追求的理想社会还远未到来。不过，这并不意味着美国人的追求不够真诚，或者不够努力。首先，人类对美好价值的追求是永无止境的，而且其标准会随着世易时移而“水涨船高”，美国人所追求的政治理念也是如此。比如，以平等为例，19世纪美国废除了奴隶制，在当时来看就算在很大程度上实现“人人平等”了，但今天看来，那只是美国黑白族裔平等的开始，通往人人平等的路还长着呢。再以自由为例，美国立国时宪法就规定了公民的言论自由、信仰自由和游行集会自由，那在当时真是“石破天惊”之事，美国人简直成了世界上享有最大自由的人，但在第二次世界大战中，美国总统罗斯福又提出了目标更为高远、实现难度更大的“四大自由”——除了言论自由、信仰自由之外，人们还应该有免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。

其次，很多时候，现实与理念的差距源于理念之间本身就存在的张力。自由和安全、平等与公正、信任与监督、权利与义务……这些人类美好的追求在现实中经常会遇到“鱼与熊掌不可兼得”的艰难选择，现实的天平到底偏向哪一边好点？这不仅是美国的难题，而且也是政治学的难题。比如，自由与安全就是一对矛盾。世界上所有国家的人民都热爱自由，但当安全受到严重威胁时，人们不得不对自由做出让步。美国号称是世界上最爱自由的国家，但近十几年来，面对恐怖主义的安全威胁，美国人也不得不在安全与自由之间不断寻找平衡。

再次，再精妙的政治设计在现实中也有失效的时候。比如，很多人认为2003年美国国会批准伊战及后来批准大额战争拨款，就是立法机构对布什政府失去制衡意识的表现。又比如，由于相关利益集团的强大力量，美国的军费开支匪夷所思地庞大，几乎相当于世界上其他所有国家军费开支的总和，但没有足够的体制制衡力量去纠正这个问题。再比如，政府对农业的巨额补贴、在巴以冲突上总是明显偏袒以色列等，都可以说是美国政治文化和制度失灵的表现。

诺贝尔奖得主哈耶克在其名著《自由秩序原理》中充分肯定了美国在宪政方面的成就，但也毫不客气地指出：“就它作为一种安排政府制度的新方法而言，它依旧还只是一项试验，而且我们也决不能认为它已然穷尽了人类于此领域中的所有智慧。”〔3〕

最后，做任何事情都要付出成本，美国人不信任权力、不信任政府的政治文化在实践中被证明代价极其高昂。比方说持枪权问题，允许民众持枪，源于避免美国政府暴政的思路，当政府胡作非为到其他办法都无效的时候，人们还可以组织起来保护自己，反对暴政。问题是，美国每年都有几十万起枪支暴力事件，每年都有数以万计的人在枪支暴力事件中身亡。当人们看到美国发生的震惊世界的枪击案，尤其是发生在校园的枪击案一次就能造成许多年轻生命的消逝时，美国社会总会掀起一波接一波的反思和争辩：究竟怎么办，才能把持枪权所造成的代价控制在可以接受的范围以内呢？

所以，我们熟知的自由、平等、生命、财产权利在美国不仅是具体的，而且必须仰仗他人和社会支付代价才能得以维护。代价有时是金钱，有时是生命，有时候可能是国家利益。这些代价有时候在“外人”看来，真的是“不能承受之重”。不过，既然美国人选择并坚持这样的文化和制度，就说明它被美国人所认同和接受，就说明它适应美国的国情。

总之，虽然美国的政治实践与其政治理念之间存在着明显的差距，但美国的政治实践总体上是按照其政治理念来进行的，并且至今仍被大多数美国人认为是正确的和有效的。这也是为什么福山虽然断言美国很多政治制度都“日渐衰败”，但他也不得不承认，对美国的政治结构进行激进改革是很难想象的。除非美国政治秩序发生重大混乱，美国人是不会怀疑《美国宪法》的最基本的原则的。〔4〕

那么，美国的政治制度是否适合于其他国家呢？由于自20世纪以来在世界舞台上的显赫地位，美国一直是很多国家仰慕和效仿的榜样，美国政府也致力于向全世界推广其自由民主的价值观和政治模式。不过，到目前为止，还没有哪个国家取得了类似美国那样的政治业绩。几乎全盘照搬美国政治的菲律宾成为全世界的笑柄。究其原因，在于美国政治制度的不可复制性。

前文已经阐述过，政治制度是政治文化的载体，政治文化是政治制度的根基。政治制度与政治文化必须像电脑的“硬件”和“软件”那样互相匹配，政治系统才能正常运行。离开了政治文化，政治制度就成了无源之水、无本之木，难以存活。世界上任何一种政治文化的形成和改变都绝非易事，美国的政治文化是经历了数个世纪的酝酿和成长后才逐渐形成的。如果没有与美国政治文化生长发育类似的环境、土壤和气候条件，任何国家都是不可能培育出与美国一样的政治文化的。

美国著名政治学者亨廷顿在《我们是谁》一书中也谆谆告诫美国政府：“其他社会各有自己的文化、价值观、传统和体制，这些特性与按照美国的价值观改造这些社会的做法往往是不相容的。”〔5〕美国不是一个价值观普遍适用的国家，而是一个具有独特的文化价值观的国家。美国的政治制度对其他国家而言，只能是学习和借鉴，而不能照搬照抄。我们研究美国政治文化的意义更多的是为了认识美国、理解美国，而不是试图成为美国。同时，美国成功的政治经验可以为我们思考中国的政治体制改革提供启发和参考。

本书有何特点？

关于美国政治文化的学术著作和教科书不断被翻译和引进我国，远有托克维尔的《论美国的民主》，近有《美国政治文化》《民治政府》。然而，这些书的预定阅读对象是美国民众，特别是美国大学生，他们所具备的政治学基础和美国历史知识，乃至社会实践、人生阅历都和中国读者不可同日而语。我们所致力于撰写的，是一本更加基础、更加生动、更加系统、更加符合中国读者需求的美国政治文化著作。

我们要感谢林达、刘瑜等具备极佳专业训练和在美国学习、生活经历的学人，他们勤奋睿智、默默耕耘，在介绍美国政治知识方面远远地走在了我们前头，用娓娓道来“讲故事”的办法，向国人展示一个真实而丰富的美国。他们的作品既深刻又生动，深受包括我们在内的许多读者欢迎。

本书吸取了此类“随笔”著作的生动性和具体感，同时集中于美国的政治文化，旨在通过系统阐述美国政治文化的产生背景、内涵以及美国政治的运行方式和特点，使读者对美国的政治文化、政治制度乃至政治实践有一个比较系统、全面而深刻的认识。

此外，本书尽量从美国的视角来观察、理解、描述和解析问题，追求“换位思考”，这有助于我们理解一些美国之外的人看来不可思议、违反常理的事情。当然，从美国政治的视角和逻辑出发，不等于认同美国的所有政治理念。本书无意于描述美国政治有多好或有多坏，而是希望客观阐述面对权力和政府时，美国人是怎么想、为什么这么想、怎么做、这么做有什么好处、有什么代价。

简言之，我们谈论美国政治的优点，不等于这种模式可以放之四海而皆准；我们揭示其问题，也不等于美国政治不可救药。资中筠先生曾以“对内行民主，对外行霸道”概括美国国内外政治特征，并提醒对美国政治的研究不能情绪化。美国在国际上时常打着自由民主的旗号行霸道，并不等于自由民主在美国国内也是幌子。如因恨霸道而恨民主，甚至从根本上排斥美国，那将使美国在我们眼中永远成为一个难解之谜。

感谢本书的责任编辑徐少燕女士。本书是她策划的政治文化系列图书的第一本，她对此书投入了极大的热情。在本书的写作过程中，她一直与我们保持着密切联系，对本书的内容、形式和写作风格等提出了很多宝贵的意见。

虽然我们竭尽全力完成此书，但以我们的学力和资历，书中定有疏漏之处。我们真诚地期待读者对此书的反馈，也会认真对待读者提出的任何意见和建议。

开国篇：一个新国家的诞生

第一章

新国家“新”在哪里？

美国革命之所以重要，并不是因为它创造了一个独立的国家，而是因为它创造了一个新的、不同类型的国家。

——斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：从史前史到21世纪》

米利坚不设王侯之号，不循世及之规，公器付之公论，创古今未有之局，一何奇也。

——徐继畬：《瀛寰志略》

资产阶级的共和制、议会制和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一大进步。

——列宁：《论国家》

今天的美利坚合众国，军舰纵横四海，财力富甲天下，影响力远播全球，虽然自2008年国际金融危机以来，“美国衰落论”此起彼伏，但这个世界上唯一超级大国的实力却是他国所难以望其项背的。

不过，两百多年前，刚刚独立的美国距离“世界霸主”还十分遥远。尽管大英帝国在北美独立战争中被打得有些灰头土脸，但仍是不可一世的“日不落帝国”，第一次工业革命已初露端倪；建立君主专制制度的法兰西，虽然处于革命的阴影之下，也依然是欧洲大陆首屈一指的军事和经济强国；雄心勃勃的沙俄帝国开始走上一条对内改革、对外扩张的称霸之路；太平洋彼岸的中国更处于康乾盛世的繁华时代，沉浸在万邦来朝的无限风光中。

相比这些处于世界中心的帝国，建立之初的美国处在世界边缘地区——尚未开化，属于蛮荒之地的北美大陆。与今日襟带两洋的辽阔国土相比，当时的美国只不过是一个占有北美东海岸狭长地带、领土面积不过83.56万平方公里的“蕞尔小国”。

不仅如此，在独立前的一百多年里，这13个英属殖民地的经济一直依附于大英帝国。无论是北部的工商业、中部的农业还是南部的种植业，都是在英国自由贸易的商业体系下发展起来的。离开了英国，这个百业待兴的国家能否独立生存还是一个问题。

更糟糕的是，北美大陆的生存环境并不安全，美国的独立在很长一段时间内受到英法的直接威胁。原先的宗主国英国并未放弃卷土重来的打算，不时在海上和陆上与美国制造摩擦和纠纷。曾是北美独立革命者盟友的法国也不甘心退出北美大陆，甚至打算取代日益衰弱的西班牙成为这片领土的主人。

然而，就是这个看似危机四伏的国家，却开启了堪称“石破天惊”的政治探索，创造了若干个“世界之最”，在近现代世界政治史上占据特殊地位：

——美国是最早从宗主国独立出来的殖民地，比拉丁美洲独立早了至少四分之一个世纪，远早于加拿大、澳大利亚、新西兰等原英属殖民地，更遑论其他亚洲、非洲殖民地的独立，也是唯一一个以战争手段从英国独立的殖民地国家。

——美国是最先建立并确立共和制的国家，被马克思称为“最先产生了伟大的民主共和国思想的地方”，梁启超则称美国是当之无愧的“世界共和政体的祖国”。相比之下，法国大革命虽然只比美国独立晚了十多年，可直到19世纪70年代，法国才正式确立共和制度。在这将近八十年的岁月里，法国人几经波折才最终选择了这一制度。

——美国还是第一部现代成文宪法的诞生地，这部宪法沿用迄于今日而不废，可谓“一成而不易，镂之金石，悬之国门”。

天下为公

古罗马神学家奥古斯丁讲过这样一个故事：亚历山大大帝曾擒获一名海盗，并问他为什么敢在海上横行无忌。这个海盗的回答依然“横行无忌”：“那么为什么你胆敢在整个世界上横行无忌？只因为我用一艘小船冒险，我就被称作贼，而你拥有一支庞大的海军，你就被奉为帝王？”〔1〕

我们不知道亚历山大有没有心情回答这个诘问，但这个问题确实很重要。试问：同样是拥有暴力的组织，为什么一个是官，一个成匪？这个问题可以换种说法：为什么政府拥有暴力会被人认可，而山贼海盗拥有暴力就会被整治？

在美国独立之前，这对大多数王朝和帝国的统治者来讲“不是问题”，因为标准答案家喻户晓、十分一致。无论是欧洲的“君权神授”还是东方世界的“受命于天”，在这种语境下，所谓的国即统治者的家。在这个“家”中，统治者有权主导一切，包括暴力。所以，统治者拥有暴力并且使用暴力是合法的，被统治者寻求暴力则是谋反叛逆。

然而，缔造美国的精英们则对此有不同的看法，他们要推翻这些“天经地义”的说法和做法。早在1776年的《独立宣言》中，他们就宣称：

我们认为以下真理是不言而喻的：所有人生而平等，造物主赋予他们某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府。

第一届大陆会议现场

美国的建国者似乎也与历史上的“造反派”有所不同。这些北美独立战争的参与者曾是英国王室的子民，独立实际上就是颠覆英王派驻在殖民地的总督政府。但是，他们要的并不是“拉下老皇帝，我当新皇帝”。

正如《美国宪法》开宗明义所指出的一样：

我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们的后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。

这些建国者要建立的新国家既不属于某“家”，也不属于征服者或胜利者，而属于合众国的人民。人民的同意是政府合法性的基础，只有人民的同意才能给予国家以道德上和法理上的正当性，政府权力来源于人民的同意。

这就是西方政治学中所说的“民主”，中国近代开眼看世界的伟大先驱之一徐继畬用“天下为公”来形容它。古希腊雅典城邦曾经实行过民主制，但各种问题的出现却使之无法延续下去。当时的哲学家还曾对这一制度提出了质疑。例如亚里士多德曾认为，“人民的统治”并不是件好事，它极易变成“多数人的暴政”。两千多年前的古希腊城邦雅典就是用“民主”的方式处死了哲学家苏格拉底。

启蒙运动中，伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠等理论家为“民主”找到了法理上的依据，但就连他们本人对“民主”的理念能否成为现实、如何变成现实都深感困惑和疑虑。即便是早早建立议会制度的英国，也依然保留国王作为国家元首和精神象征，是为“君主立宪”“虚君共和”。

在此之前，还从没有一个国家如此坚定地实施和完善“民主制度”，也没有一个国家可以把这一制度变成一种国际规范。与古希腊时期雅典城邦实行的直接民主不同，美国人另辟蹊径，找到了另一条天下为公之路——“代议制民主”，让公民选举代表，由代表来行使决策权。换言之，人民是国家权力的所有者，行使公共权力的人即统治者只是国家权力的使用者。人民通过选举来赋予那些担任公职者权力的使用权。被推选者作为选民的代表来行使公共权力，并受到选民的监督，以真正体现“天赋人权”。依据这种思想，掌握最高权力的公职人员必须经由民众选举产生。

美国政治选举办法

总统通过选举人团选举，任期四年。

参议院通过州立法机构选出，任期六年，每隔两年改选三分之一。

众议员通过大众直接选举产生，任期两年。

联邦法官的任命需要总统提名并获得参议院的批准，在行为良好的前提下，无任期限制。

这种选举方式被称为“有限的大众政治”。当然，再怎么有限，都源于大众。众议院是大众直接选举产生的机构，参议员则是由人民间接选出（因为州立法机构是大众直接选举产生），总统的选举方式较为特殊，但归根到底也是靠人民票选产生的。

在“代议制民主”下，国会和行政机构只是个雇工，干得好就接着干，干不好到点走人。怎样算干得好？怎样算干得不好？这个执政者自己说了不算，要由手执选票的公民来决定。从此以后，美国历届政府权力更迭，不需要像起义、政变那样“砍人头”，只需要按规矩“数人头”便可以了。这也宣告了“君主兵强马壮者为之”历史的结束：再也没有了君主，兵强马壮也不再能够帮助你成为执政者。

唯一例外的是联邦法院，大法官们不靠选举产生。因为从理论上讲，司法机构不属于代议机构，司法机构是法治最主要的捍卫者，它的责任是牵制选举产生的政府机构。由于不受选举影响，联邦法院可以充当“清醒的监督者”角色，避免在实践中出现“多数人”的暴政。

在如此大规模的疆土上实行代议民主制和三权分立，通过民众定期选举来产生政府首脑和立法机构，与司法机构相互制衡，是世界历史从未有过的政治现象。虽然如今我们已对此习以为常，但当时世界上的其他地区却依旧延续着“君权神授”“受命于天”的政治体制。

在18世纪，美国是一个殖民地社会，美国人则是在文明边缘深受君主制和等级制重压之下的臣民，可几乎就在一夜之间，美国人成了世界上最自由、最民主、最具经济头脑以及最现代的人民，美国变成了世界最自由、最民主及最现代化的国家。〔2〕

依法治国

“天子犯法，与庶民同罪”——古人早已懂得用法律来限制和惩治被滥用的公权力，只不过现实与理想相去甚远。

“法治”和“法制”尽管只有一字之差，但其本质含义却截然不同。所谓“法制”，即“以法治国”（英文为rule by law，意思是“用法来统治”），就是把法当做权力的工具，拥有最高权力的君王可以不受法律约束，但是却要制定法律，管制普罗大众。与此同时，制定这些法律的程序，也不必讲究民主或公议，只要当权者认同即可。“生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”〔3〕

与“法制”不同，“法治”是指“依法治国”（英文为rule of law，意思是“法的统治”），其首要目标不是“治民”，而是“治官”，是要建设一个行为受法律约束的政府，并且防止当权者随心所欲地制定或者修改法律，法治要求统治者只能在法规定的范围内行使和运用权力。

美国制定了世界上第一部成文宪法，是拥有成文宪法历史最长的国家。1787年费城会议上起草的《联邦宪法》，1787年9月17日由制宪会议通过，1788年6月21日被九个州批准而生效。这五千字不到的宪法文本虽无华丽的辞藻，却扎实地搭建了美国政治体系的框架，在美国社会具有至高无上的地位。

“无人可凌驾于法律之上”“法律面前人人平等”是美国法治的基本信条。即便是贵为国家元首、行政首脑、三军总司令的总统，如果敢突破宪法划定的范围滥用职权，也会遭到国会弹劾、社会批判、政敌抨击、法院审查。“水门事件”中，美国总统尼克松尽管表面上“手握重兵”，但面对联邦法院公布关键证据的要求和众议院司法委员会的弹劾压力，依然要灰溜溜下台走人。

1974年8月8日，尼克松因“水门事件”宣布辞职。

保障民权

自古以来，不管是东方西方，人都被分为三六九等，被区别对待。古希腊哲学家柏拉图借用腓尼基人的传说，把人按天赋分为黄金、白银、铜铁三等。在这个等级中，处于顶点的就是那个被“神”或是“上天”选择授予权力的人。

所以，人类社会千百年来几乎都是清一色的臣民社会，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，所有百姓都是臣民。臣民社会的政治文化是“义务文化”，臣民没有权利只有义务，主要表现就是“服从”二字，说白了都是最高统治者的奴仆。

美利坚合众国的诞生，是人类人权史上一个里程碑式的事件，标志着“保障民权”成为国家的义务。此前历史上几乎所有的统治都是千方百计维护统治者的权威和统治而构建出来的政治体制，而美式政治恰恰相反，它体现的是政府要为民众服务，禁止滥用公权力来侵犯民权。

为了进一步限制联邦政府权力，强化对个体权利的宪法保障，1792年，美国通过十条宪法修正案，即后世所称的《权利法案》。

《权利法案》的内容涉及宗教信仰自由、表达自由、集会自由以及请愿自由（第一条）；携带武器的权利（第二条）；住宅自由（第三条）；人身自由及不受无理搜查、扣押的权利（第四条）；禁止自证其罪和正当法律程序保障的权利（第五条）；受公正而迅速审判的权利（第六条）；受陪审团审判的权利（第七条）；免受无理而残酷刑罚的权利（第八条）；公民权利的保留（第九条），以及州与人民保留的权利（第十条）。

从宪法所涉及的政府权力与公民权利的角度观察，在这十条修正案中最重要的是第一至第五条修正案，因为这些条款都是以限制政府权力的方式，来保障个体的“消极自由权”，即“免于受到政府干涉的权利”。这些权利和自由被认为是个体人格发展和尊严、主体自主性的保障，因此，这些权利是基本的，构成政府权力和政府活动的“边界”，从而限制了政府权力。

《权利法案》的立法语言有一个耐人寻味之处，那就是在确定宪法对公民权利的保障时，并不是以肯定式的“列举”方式来规定公民权利的，而是通过对政府权力的限制来宣告公民权利。例如，《宪法第一修正案》规定，国会不得制定下列法律：确定国教，或禁止信仰某种宗教，禁止言论自由，禁止和平请愿与集会。这也就意味着公民具有宗教信仰自由的权利。

为什么要用一种“否定性”语态对政府权力的边界作出规定？这其实体现的是一种天赋人权的思想。这是因为，如果以肯定式的列举来规定个体基本权利，在逻辑上就可以这样推理：这些权利是立法者赋予民众的，因为宪法和法律规定了这些权利，所以人们才享有这些权利。例如，因为宪法规定了自由权，所以人才有自由权。

但是从根本意义上来说，权利应该优先于宪法和法律——不是因为制定了宪法人民才获得了权利，而是因为人民有权利并且要保障这些权利所以才需要制定宪法。因此，这样的立法语言在逻辑上意味着：美国公民享有权利，不需要政府通过法律来“赐予”；相反，政府不能越界去侵害这些公民的权利。

合众为一

18世纪末的世界舞台上，主要的国家形式为帝国、君主国、王国，它们实行着不同程度的中央集权制，即中央政府垄断了国家的所有权力。

此外，还有一种不太流行的权力组织形式，那就是邦联制。1291年，为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯，欧洲中部的三个自治市签署了永久联盟条约，后来签署联盟条约的成员增到了13个，这就是瑞士同盟。同样是邦联制，16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省。

这些邦联的首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。因此，邦联层面通常只有一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门，而且在对外方面也没有完整的权力。

美国独立后，也是先建立了邦联制。若按今天的视角来看待1783年的美国，实际上它应该是13个“主权国家”所构成的邦联（confederacy），而非如今我们熟悉的美国联邦政府（federation）。

这十三个state今天被翻译成“州”，但其实跟我们熟悉的苏州、杭州、扬州的“州”差距甚远。在中文中，“州”是中国古代的行政区划单位。在中国大一统的中央集权制下，“州”的行政主官是中央政府委派的，主要对皇上负责。但美国的state，有自己的宪法，有自己的国会、法院和民选政府，严格意义上来说应该是“成员国”或“邦国”。

1776年，第二届大陆会议中，美国的奠基者们开始着手起草和制定《邦联和永久联合条例》，简称《邦联条例》。按照这一条例，国会承担了国防责任，但未获得征税权，因此必须依赖各州上缴的钱来维持陆军和海军。在《邦联条例》通过后的前六年内，国会请求各州提供1200万美元，但实际只收到了300万美元，这甚至不够偿付美国独立战争时期欠款的利息。

作为曾经的大英帝国殖民地，美国对单一制政府深怀恐惧，认为中央集权是对民众权利和自由的威胁。但解决财政问题却又迫在眉睫，于是继续协调各州。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要问题，就是如何在给予中央政府充分权力以保护国家利益的同时，限制中央政府的权力。

在这次会议上，延续这一思路，各州代表们创造出“联邦制”，力求以纵向的权力制衡解决这一问题。在联邦制下，全国政府和州政府既有权力重叠之处，也有不同的责任分工。比方说，全国政府的首要责任是国防和发行货币，州政府的首要责任则是公共教育和社会治安，而征税和借款是双方都有的权力。

可以说，联邦体制下的全国政府和州政府都拥有主权，州长不由总统任命，美国总统也无权调整行政区划。也就是说，各州之上虽然有联邦宪法，但各州也有自己的法律；虽然都需要缴纳同样的联邦税，但同时也可以拥有各州自己的税率和税目。

在建国之初，立宪会议的参与者们就注意到联邦与州两级政府发生冲突的可能性，特别是在利益重叠的领域。为了避免发生这种情况，他们使美国宪法具有高于州宪法的地位，如果联邦政府行使的宪法权力与州政府的合法行为发生冲突，那么联邦的权力至上。而州与州之间的关系则是平等的。通过罗列州与州之间的相互义务，美国宪法奠定了州与州关系的基本原则，使得新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。同时，通过给予各州在美国参议院同等数量的议员席位，使各州在联邦政府得到平等代表。

这是建国者们的一种创造性设计：通过中央和地方的“垂直分权”，将全国性权力授予中央，与地方发展有关的权力划归州政府。这种纵向的制衡体制是一种双重制约，旨在制约中央政府，使其难以滥用权力施行暴政的同时，也希望能够避免地方政府出于私心企图独立分裂国家。

尽管从历史上看，联邦制一直是一个富有争议的体系，它所引发的激烈冲突——各州奴隶制存废问题甚至要通过血腥的内战才能解决，但作为全球第一个建立联邦制的国家，美国毕竟为人类提供了另一种组织政府的选择方式。

美国的建立开创了人类历史的一个新时代，为人类的政治实践提供了许多崭新的经验。不过，美式政治“史无前例”，并不等同于“另起炉灶”，更不等同于“十全十美”。

正如一个初生的婴儿，身上必然带着母亲子宫里与生俱来的血污。虽然美式政治具有大量前所未有的新鲜内容，但它不可能一诞生就摒弃旧世界的所有污垢。年幼的美利坚合众国诞生之后很长一段时间内，奴隶制一直得不到废除，妇女长期没有选举权，种族平等难以实现。建国不到半个世纪，这些外来者便用一纸《印第安人迁徙法案》强迫这土地上的原主人开始走上漫长的“血泪之路”。

至今，这些问题虽然有所改善，但也依旧存在。仅就奴隶制而言，虽然在立宪会议上已经成为各州代表辩论的焦点，最后通过一种妥协安排暂时平息纷争，但是这并未解决实质问题，以至日后成为宪法危机的隐患。半个多世纪后，美利坚合众国差一点被围绕蓄奴的南北纷争和内战撕裂。直至今天，不同族裔的平等与融合，仍是困扰美国社会的巨大难题。

当然，历史将证明，美国宪法所奠定的共和框架、建国时所确立的政治原则，已经为后来解放奴隶、平权运动和消解阴影创造了制度平台，也使自由、平等和公民权利观念的深入人心成为可能。只不过这难以一蹴而就，而需要漫长的进程和持续不懈的推动。

第二章

美式政治冲击波

美国为工业主义、资本主义及民主制度建立了标准。

——联合国教科文组织：《人类文明史》

美国宪法丝毫没有显示出任何衰老的迹象，它的青春和活力不仅表现在它在国内的成长与发展上，而且表现在其对他国不断增强的影响上。

——阿尔伯特•J.罗森塔尔：《宪政与权利》

美国对人类进步所作的真正贡献，不在于它在技术、经济或文化方面的成就，而在于发展了这样的思想：法律是制约权力的手段。

——伯纳德•施瓦茨：《美国法律史》

今天的媒体关于美国的报道可谓连篇累牍，学界关于美国的研究可谓汗牛充栋。但两百多年前，美国的诞生并未引起世界太多的重视，就连美国人自己也对美国的未来充满忧虑。制宪会议结束后，年龄最大的富兰克林对宪法能否持久将信将疑。他在写给一个朋友的信中说：“我们的宪法正在实施，综合各种因素，有希望继续下去；但在这个世界上，唯有死亡和捐税是确定无疑的。”

大西洋对面，不少欧洲人根据自己的历史经验，判断美国正在从事的制度创新注定要失败。有些拥护君主制的人断言，美国人的实验肯定是难以成功的。甚至还有人调侃说，美国人之所以借重古老的共和制，是因为他们还没有发展到实行君主制的程度。

有意思的是，公认的保守主义鼻祖、英国政治学家埃德蒙•伯克，却对美国革命大加赞赏：

一场伟大的革命已经发生——这一革命的发生不是由于任何现存国家中的力量的变化，而是由于在世界的一个新地区出现了一个新的种类的新国家。它已在所有的力量关系、力量均势和力量趋势方面引起一个巨大变化，就像一个新行星的出现会在太阳系中引起一个巨大变化一样。〔1〕

几十年过后，法国思想家托克维尔来到美国考察监狱管理制度，回国后却发表了两本关于“民主在美国”（中译本书名为《论美国的民主》）的著作，提出了一个让欧洲人和美国人都感到震撼的观点：美国不是欧洲的童年，而是代表着欧洲乃至整个世界的明天。

除了伯克和托克维尔之外，那个时代鲜有人可以料到美国人的政治探索将演化成西方世界的一种新型政治体制。甚至，或许当时的美国人也想不到他们的后人将赋予制宪精英们“国父”（Founding Fathers）的光荣称号，这些名字将因此载入美国和人类史册。

19世纪托克维尔的著作出版之时，没有多少人相信这个新大陆上的新国家会成为当今世界唯一的超级大国，其政治文化中的自由、民主、人权、法治理念会成为世界最具影响力的价值观，其所创立的宪法体系被大多数现代国家模仿和参考，其最早探索的民主共和体制和联邦制也是不少国家学习的对象。

民主潮流

在诞生之初，“民主”一词并不受人欢迎。柏拉图、亚里士多德等古希腊哲学家甚至将“民主”描绘成一种缺乏理性和原则、易受激情和狂热支配、决策和管理水平较低的一种“暴民政治”，认为民主容易被蛊惑家利用并以专制者告终。直到美国诞生之后，“民主”才逐渐成为一个“好东西”。

18世纪，依旧处于君权政治之下的西欧开始了启蒙运动，启蒙思想家们开始从哲学上探索“人的价值”，却对前途充满了困惑和不安。就在这时，美国的独立运动及制宪会议，开创了代议制民主政治模式，成为人类历史上第一个在幅员辽阔的地域中建立现代民主政治的国家，使欧洲人看到了一种理想政府的未来。

欧洲的民主思想家们看到自己的民主理想竟在美国变成了现实，感到无比激动和振奋：它意味着启蒙运动的思想是切实可行的——一个民族有可能建立一个以保障个人权利、限制政府权力为基础的政体。

美国的政治实践让欧洲看到了希望。建国后不久，美式政治开始展现它对世界民主化浪潮的影响力。1789年，法国大革命爆发，这个盛产思想者的国度，这个独立战争期间美国的“伙伴”此时却成了美国的学生：法国《人权宣言》以美国《独立宣言》为蓝本，同时借鉴了宾夕法尼亚、弗吉尼亚和马萨诸塞的人权法案。《宾夕法尼亚宪法》的起草者富兰克林被革命前的法国人奉若神明，他的一院制议会模式深受许多法国人的推崇和喜爱；《独立宣言》的起草者杰斐逊在法国革命初期刚好身处现场，他为法国政局的变化欢呼雀跃，为革命者出谋划策，并提供过《人权宣言》的建议文本……

当然，民主潮流并不总是“浩浩荡荡”，更多的时候是在“曲曲折折”中前行。整个19世纪，君主主义者一直试图对抗民主力量，实现复辟。20世纪上半叶，新兴民主政体在德国、西班牙和意大利都失败了。1941年，全世界只剩11个民主国家，时任美国总统的罗斯福甚至担心“民主的火焰将被野蛮人熄灭”。

自由引导人民（法国画家欧仁•德拉克罗瓦为纪念1830年法国七月革命而创作的油画）

20世纪下半叶，民主在遭纳粹重创的德国、穷人最多的印度、经历过漫长种族隔离的南非生根发芽。反殖民浪潮创造了一大批民主化的亚非国家，苏联解体造就了一批遍布东欧中亚的新兴民主国家。美国智库“自由之家”（Freedom House）按照西方标准统计，截至2000年，全世界共有120个民主国家，占全世界总人口的63%。

不过，近年来西方式的民主再经波折，“阿拉伯之春”后西亚、北非地区部分国家的民主形势令人担忧。

民主化是一个非常复杂的政治、历史和现实课题。尽管民主化的道路历经坎坷，但由美国所引领的民主化潮流已成为大势所趋，民主已经成为国际社会的主流价值观。即使在2008年金融危机之后，西方民主遭遇严峻挑战的今天，也没有任何一个政府敢理直气壮地公开反对民主。而在立法过程中，几乎所有的国家都确认了民主原则或以民主制度为目标；即便军人以暴力攫取了国家权力，他们也不敢公然宣称自己的夺权行为是合理的，而需要以“旨在制止混乱和腐败，恢复公正和民主”为遮羞布。在这样的情况下，美国常常以“民主的鼻祖”自居并在全球范围内推广美式民主也就不足为奇了。

立宪之风

在美国诞生之前，国家并无所谓“成文宪法”的概念。古代帝国有“圣旨”也有“律令”，但“宪法”显然是稀有物品。除了英国的《自由大宪章》，几乎没有国家的统治者会立什么规定来限制自己的权力。全世界第一个制定成文宪法的美国，也是全世界第一个“先立宪后建国”的国家：在没有成形的联邦政府甚至没有总统之前就制定了宪法。这种“不是政府创造了法律，而是法律创造了政府”的政治原则体现了法治精神。

《美国宪法》在1789年生效以后，不少国家便纷纷效仿，相继制宪，并以《美国宪法》作为自己立宪的参照系甚至楷模。虽然法英近在咫尺、法美远隔重洋，但美国的宪政经验对法国却更具新鲜感。孔多塞在设计他的法国宪法草案时，很注意研究美国的经验。《美国宪法》颁布以后，他将其全文译出，并逐条作了注释。美国的《独立宣言》《美国宪法》以及各州的宪法和权利宣言，在法国几乎成了一种仿效的模式。

1870年，日本明治维新重臣伊藤博文访问美国，时任美国国务卿的汉密尔顿•菲什送给他《美国宪法》《联邦党人文集》等法律材料。在制定日本第一部宪法《明治宪法》的过程中，伊藤博文将之作为重要的参考资料。

到了20世纪初，连慈禧太后也认识到了宪法的重要性，主动派员出洋考察包括美国在内的各国政治，最终颁布了中国近代历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》。

晚晴时期中国宪政考察团在美国芝加哥

如今，除了英国和以色列等极少数国家没有成文宪法之外，宪法已成为一个国家政权是否具有合法性的标志。不管哪种形式的统治者当政，他们都声称是依据宪法进行统治。值得一提的是，很多国家的宪法在架构和形式上都在效仿《美国宪法》。

虽然从经济实力和军事力量上考虑，预言这是一个“美国的世纪”未见得可取，但若就美国宪政观念的广泛传播而论，这样说也未尝不可。

——阿尔伯特•J.罗森塔尔〔2〕

与民主化浪潮类似，《美国宪法》在全球范围内产生影响的“黄金时代”是从第二次世界大战结束之后开始的。1945年，德日等轴心国惨败之后经济凋敝，英法等老牌帝国惨胜之后只能力求自保，表面拥有强大军力的苏联实际上也付出了巨大代价，唯有美国以自由民主国家代表的姿态击败法西斯之后本土依然毫发无伤：这种英雄形象使得《美国宪法》在许多人眼中光芒倍增。

于是，模仿《美国宪法》而诞生的法律文本以惊人的数量出现。刚刚取得独立的殖民地制定了宪法，刚从侵略者统治下获得解放的国家制定了宪法，被战胜国实施军事占领与控制的国家也重新制定了宪法……以至于美国宪政的原则、观念甚至词汇都被广泛接受和模仿。

美国学者曾经提出，以加拿大和澳大利亚为代表的发达英语国家，印度等部分曾经处于英国殖民之下的亚洲国家，尼日利亚等以英语为官方语言的非洲国家都深受《美国宪法》的影响。此外，日本和菲律宾也模仿了《美国宪法》的部分架构和内容。

距离美国地理位置最近的拉丁美洲，虽然原先都是西班牙和葡萄牙的殖民地，但其成文宪法多少都受到美国的影响。虽然在很长一段时间内，这些国家对《美国宪法》的“移植”与“嫁接”浮于表面，但这数十个国家的法律和政治领域内的“美国痕迹”却难以轻易消逝，许多来自《美国宪法》的概念，如联邦制、总统制和司法审查等都在拉丁美洲被一一复制。

《美国宪法》还对部分国际法和国际组织法产生了影响，其中关于个人权利的观念对诸多国际人权文件特别是《世界人权宣言》具有非常明显的示范效应。

联邦榜样

18世纪，美国的联邦制试验可谓石破天惊，其变革的力度绝不亚于中国秦朝时期“废封建、定郡县”的中央集权制改革。这种主权可以被不同单位分享的信念，首创性地把共和制和联邦制结合起来的努力，在18世纪笃信“普天之下，莫非王土”的人看来，简直就是一场灾难。

然而，两百多年来美国联邦制一直维持至今，而且运行良好，说明这种制度设计不仅十分适合美国国情，而且找到了中央与地方关系的“黄金分割点”，实现了中央和地方权力的微妙平衡。

托克维尔对于美国联邦制所产生的政治效果称赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度，说联邦使人民“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。

后来，许多曾经具有分封建制传统的国家，都借鉴了美国的联邦制。甚至不少以单一制为主体的国家，也受到美国联邦制的影响。当今世界，联邦制已经成为一种习以为常的国家形式。

在当今世界近两百个国家中，虽然只有二十多个联邦制国家，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。其中，领土最小的是拉美的圣基茨尼维斯联邦，267平方公里；最大的是横跨欧亚的俄罗斯，1700多万平方公里。

根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分，它们与联邦在不同范围内分别行使统治权，且各组成部分的权力并非由联邦授予，这一点与单一制国家不同。

当然，联邦的构成单位并不是国际法意义上的独立主权国家，联邦才是全体人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家，是国际交往的主体。

概而言之，寻找适当的政制安排，将小国的优点与大国的优点结合起来，使小国得到安全、大国实现自由，这就是联邦主义者的一贯追求。多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一——这就是联邦主义者的基本主张。

从两百多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦主义者在世界五大洲都留下了成功的足迹，发生了一场悄然的“联邦主义革命”，其背后的深层原因至今依然值得我们探究。

第三章

新国家何以诞生？

我们合众国的人民，为建立一个完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。

——《美利坚合众国宪法》

美国的联邦宪法，好像能工巧匠创造的一件只能使发明人成名发财，而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品。

——托克维尔：《论美国的民主》

科学、民主、法制、自由、人权，并非资本主义所独有，而是人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果。

——温家宝：《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》

正如上一章所提及的，美式政治体制所蕴含的民主、宪政、联邦观念和体制，在全球范围内有大量的“信徒”，许多国家研究、学习、模仿甚至照搬了美国的政治制度，以期成为下一个“美国”。但事实却是，这种模仿并没能使它们成为下一个美国，甚至有的国家还落得一个“画虎不成反类犬”的下场。这些国家不仅没能实现经济的发展和政治治理能力的提高，反而成为独裁、腐败的代名词。这里面最经常被人拿来说事的，就是半世纪前几乎全部照搬了美国政治的菲律宾。

菲律宾在第二次世界大战结束后照搬美国的民主共和政体，国家权力实行分立与制衡：（1）总统为国家元首、武装部队总司令、行政首脑；（2）议会是两院制，分参议院和众议院；（3）菲律宾最高法院由1名首席法官和14名陪审法官组成，均由总统任命，拥有最高司法权。

如果只看以上这段话，菲律宾简直就是标准的美国政体的翻版。只可惜虽然美国人在这个国家安装了共和宪政的正版软件，但结果却山寨得一塌糊涂。如今的菲律宾民主已经成了全世界的笑柄，也成为反美主义者抨击美式政治局限性的有力武器。

这里的地方选举被国际媒体普遍称为“3G游戏”，即Gold（金钱）、Goons（暴徒）、Guns（枪杆子）。金钱是指地方选举中竞选政客可以直接用金钱收买选民的选票；暴徒是指一些政客雇用打手来威胁和攻击竞选对手；枪杆子指的是地方政客拥有私人武装力量来显示实力。尽管有了像模像样的美式政治外壳，但美式政治两百多年来所展现的制约权力、惩治腐败、服务公众等方面的辉煌成效，在菲律宾却似乎难觅踪迹。

当然，美式政治走样的情况并不仅仅出现在菲律宾，很多民众可以投票选出总统的国家、很多制定了宪法的国家、很多以联邦制来处理中央与地方关系的国家，都没有实现类似美国那样的政治业绩。为何同样的政治制度在美国运行良好，到了国外就变了样，甚至走向设计蓝图的反面？

这究竟是和尚念错了经，还是经本身就有毛病？这究竟是正版软件复制之后中了病毒，还是这个软件只能在一台机器上正常运转？要回答这一问题，我们有必要回顾历史，看一下史无前例的美国政治究竟是由什么人创造的，这些制度是如何产生的，它们需要怎样的社会土壤和环境加以配合。

说不清的建国时刻

美国的诞生犹如漫长的受孕怀胎过程，尽管很多人对大陆会议、北美独立战争和制宪会议这些名词耳熟能详，但“建国时刻”依然不是三言两语就能说清楚的事。7月4日是美国的“独立日”，即美国1776年发表《独立宣言》的日子。但那时北美独立战争刚刚开始，美国只是宣布决心独立的“目标”，离真正的独立还有漫长的距离。所以，1776年的“美国”没有政府、总统、议会、宪法、法院……建国者们甚至还没有把江山打下来。

而发布《独立宣言》的“大陆议会”，只是当时英国在北美各个殖民地的代表暂时凑在一起的一个“会议”而已。1774年，也就是《独立宣言》发表之前两年，“大陆会议”第一次在费城召开，大多数殖民地代表同意的只是为殖民地争取更多自由，但战争还未开始。虽然祖辈来自欧洲，大部分还是来自大不列颠，但不少殖民地移民觉得，大英帝国忽视了他们的政治诉求，所谓“无代表不纳税”，凭什么选英国国会议员时没他们的份，英国还敢对北美收税？

1776年，他们再次开会时，和英国军队的战争已经打了一年多。大多数殖民地代表认为，不摆脱英国的殖民统治，北美人民不可能自由，这就有了《独立宣言》。在经历七年的“独立战争”之后，1783年，北美独立军才赢下了这场战争，英国签字承认美国独立。

可是，1783年似乎也不是美国的“建国时刻”，那些“大陆议会”的代表们连个“开国大典”都没搞，手握兵权、功勋卓著的将帅们也没有称王拜相，反而一哄而散、解甲归田。此时的美国只是一个由13个州（state）组成的松散邦联，不设行政部门，没有国家元首，以不定期召开的国会为中央政府的唯一机构。在国会休会期间，由各州派一名代表组成的委员会处理邦联事务。邦联宪章没有赋予中央政府即国会以征税、设立和保持国家常备军的权力。

之所以会出现这种情况，关键原因之一是建国者们对政府、对权力，尤其是中央集权深恶痛绝，政府被他们视为最有可能损害人民自由与幸福的事物之一。不过，四年以后，他们发现事情并没有那么简单，政府真不是想不要就可以不要的。

一个权力极其弱小、缺乏权威的邦联国会，难以巩固和发展独立战争的成果，无法有效抗衡印第安人在西部的攻击、英国人在海上的骚扰以及本国农民的起义，也实在承担不起诸如协调金融贸易、调节市场流通、保卫国家安全之类的重任。原本松散脆弱的“联合之邦”，甚至面临动乱、内战、无政府状态和分崩离析的危险。

于是，在美国《独立宣言》发表11年、独立战争结束4年之后，1787年，美国的各州代表才被迫重新聚集在一起，讨论起草一个宪法，以试图建立一个强有力的政府，即美国联邦政府。又过了2年，宪法才被通过，联邦政府才开始工作，美国人才选出他们的第一届总统华盛顿。所以从最严格的意义上说，作为一个统一独立的主权国家，美利坚合众国的诞生得从这时候算起。

建国者，何许人也？

从历史上看，一般的国家虽说是一班人打下的天下，但总得有个秦皇汉武、唐宗宋祖之类的领袖鹤立鸡群，许多现代国家也能找到一个人称之为“国父”。但是在美国，居然跑出来几十个国父，开国元勋的说法和人数到现在也没有统一，至少华盛顿、杰斐逊、亚当斯、富兰克林、汉密尔顿、杰伊、麦迪逊等是应该赫然在列的。

参加制宪会议的73名各州代表中，经常参与会议者大约有55人。从职业上看，他们大都是“社会精英”，包括商人、种植园主、将军、州长、律师和银行家，其中律师人数占到了经常参与者人数的一半以上，约有33人。华盛顿和杰斐逊都是农场主，亚当斯既是官二代又是富二代（父亲是英军军官加市议员），麦迪逊是富二代（他家有5000英亩土地），杰伊出身纽约富豪之家，富兰克林是有多项发明在身的大名人。

美国制宪会议

此外，他们中一半以上的人（31人）受过大学教育，亚当斯毕业于哈佛大学，麦迪逊毕业于普林斯顿大学，杰伊和汉密尔顿则是哥伦比亚大学的校友。要知道，那个时候，在世界范围内，大学生都是凤毛麟角。除了西欧和北美外，世界上其他地区还没有大学。

可以说，这些人真不符合一般人心目中的革命者形象——他们太过于文质彬彬、风度儒雅，在制宪会议上全是一副身上扑满香粉、身穿宫廷及膝短裤的样子，没一个是出身贫苦、难得温饱、读不起书的，通通是“上层人士”。不过，在当时的历史背景下，我们也很难想象一个没有受过良好教育、没有接受过启蒙思想的人可以高谈民主共和。

建国者们不仅有书本上的知识，而且还有丰富的政治经验。55位代表多为独立革命的领袖，其中有39人曾为大陆会议的议员，3人曾担任大陆会议的执行官员，8人在《独立宣言》上签了字，21人参加过独立战争，2人参加过《邦联条例》的起草（6人在条例上签字），7人曾担任过殖民地的总督，8人曾参加各州的制宪大会。〔1〕这时候他们的平均年龄是43岁，“四十不惑”，这是一个既充满活力又走向成熟的黄金年龄。

这些签署《独立宣言》、领导独立运动、指挥独立战争的开国元勋，并不是为了自身的解放，也不是为了掌握权力。他们是追求自由生活而不惜离乡背井的开拓者的后裔。他们也是17世纪启蒙思想家的信徒，信仰人民主权论，反对专横统治。美国独立之后，他们最忧虑的就是，如何既建立一个强有力的能保护美国民众安全的政府，同时又要防止这个政府走向专制独裁、残暴昏庸。

这批社会精英在市场上、法庭上、战场上和议会上摸爬滚打几十年之后，对权力和财富的理解入木三分，他们深谙人性在权力和财富面前会自私自利到什么地步。因此，他们才会对人性不抱有任何幻想，而期望凭借良好的政治制度来控制人性的恶。〔2〕这就是1787年制宪会议的主要任务。

制宪者的主要目标：

1．建立一个满足全国需要的足够强大的政府——通过授予联邦政府在国防和商务上的实质性权力来实现；

2．建立一个不会威胁各州独立存在的政府——通过联邦主义并通过借助选举而与各州联系在一起的国会来实现；

3．建立一个不会危害自由的政府——通过一种精心设计的牵制与平衡体系来实现；

4．建立一个以民众认可为基础的政府——通过直接与间接选举公职官员的条款来实现。〔3〕

妥协出来的国家

最令人惊叹的是，缔造美国的最关键一步——制定宪法和组建联邦政府，并不是“打出来的”，而是“谈出来的”。

1787年5月，当来自12个州的55名代表来到费城开始为新生的美国制宪时，他们有一个共识：美国不需要一个世袭君主制，因为英国的君权统治被他们看成是暴政的源泉。但这并不等于说他们的共识是“美国需要一个民主制”，民主同样有可能导致“多数暴政”。所以，虽然制宪者们很清楚美国“不应该是什么样的”，但对美国“应该是什么样的”，却众说纷纭。

按常理讲，一群开国元老功臣坐在一起，共同策划建立一个全国性的联邦政府，怎么说也应该是大展宏图的喜庆场面。可是，事实上，几个月的制宪会议，始终气氛凝重，与会者忧思重重。

会议的时间原本定在1787年5月14日，正式代表74人，但实到只有55人，拖到5月25日才达到法定人数，正式会议因此延期11天。会议开始以后，因种种原因中途退场的又有13人，坚持到底的只有42人；而这42人中，又有3人拒绝在宪法文本上签字。罗德岛则始终拒绝派代表参加。这样，最后在宪法文本上签字的，只有12个州的39名代表，包括会议的主席、弗吉尼亚代表乔治•华盛顿。再加上一个见证者、会议秘书威廉•杰克逊。文本上签字的一共40人，只不过比74人的半数稍多一点（55%）。

会议过程中更是充满唇枪舌剑和讨价还价。会议足足开了将近四个月，直到9月17日方才结束。多人最初的意见都被别的代表修改得面目全非。

如何在维护人民主权和预防暴民政治之间，在建立联邦政府和限制政府权力之间找到“第三条道路”，这是美国国父们最大的困惑和坚持。他们相信，只要设计得当，就可以通过人民选出更为明智和审慎的代表，从而避免不稳定情绪影响立法；可以形成一种不同权力互相牵制的制度，使得各个利益集团、阶级、派系和部门相互制约，谁也无法集权专制。这正是宪法以“权力制衡”为核心原则的根本原因。

但是，信念的相近不等于意见的统一，更不等于方案的相同。尤其是当方案涉及各自利益时，就会针锋相对、寸土必争，制宪会议好几次差一点就不欢而散。

大州人多，希望国会“以人为本”，按人口比例计算各州代表人数；小州人少，希望国会“以地为本”、代表地区利益，各州选派平等数量的代表。两边吵得很凶，会议由唇枪舌剑转为胶着僵持，眼看就要开不下去了。幸亏这时中等州代表们出来调停，制宪会议于7月16日达成妥协：众议院实行国内法原则，按人口比例分配席位，照顾大州；参议院实行国际法原则，不论大小，每州1席（后改为2席），照顾小州。这被后世称为“伟大的妥协”。小州还不放心，硬是在《联邦宪法》第五条规定的修宪程序塞入一款，要求参议院的各州平等代表永远不得修正，成为宪法中唯一的“永久条款”。

另一次差点让制宪夭折的危机是南部和北部之间的利益冲突引发的。南部蓄奴、北部主张废奴，但是在众议院代表名额分配问题上却互换角色，颇为讽刺。北部主张南部既然认定黑奴不是人，因而黑人不得包含在选民基数内；把奴隶当成“财产”的南部奴隶主却坚持每个黑奴都是完整意义的“人”，应不打折扣地算在选民基数内。南北僵持的结果是达成今人看来啼笑皆非的妥协——把黑奴算作3/5个人。这就是所谓的“五分之三条款”。

好不容易才草成的宪法，在交由各州批准时又遇到了麻烦。1788年6月，批准《联邦宪法》的州已达到法定的九个，但还有两个举足轻重的州——弗吉尼亚和纽约迟迟不肯批准。这样，又经过一番斗争和妥协，这两个州才勉强批准，《联邦宪法》也才得以于1789年3月4日正式生效，一个“神形兼备”的美利坚合众国，也算是真正建立起来了。

英雄造时势，还是时势造英雄？

数百年来，许多人以“精英决定论”“路径依赖论”看待美国的建国历程。这种观点认为，最初创业者的一举一动对该国的体制定位及命脉走向影响至深。就像锯齿在圆木上咬开的第一道裂隙、手术刀在体肤上划出的第一丝刃口，它事关整场事业的功败垂成。

表面上看，这种观点很有道理，北美人等来的是华盛顿而非拿破仑，是富兰克林而非俾斯麦，是杰斐逊而非罗伯斯庇尔……似乎美国之所以能走上民主共和的强盛之路，主要靠的是华盛顿等人的“非凡美德”：他们拥有准确的判断力和毫不松懈的责任感；他们既有着纯洁的品格，又有着坚定的爱国精神。而这些美德早已被史学家和文学家歌颂到近乎谄媚的程度。

华盛顿，异人也。起事勇于胜、广，割据雄于曹、刘，既已提三尺剑，开疆万里，乃不僭位号，不传子孙，而创为推举之法，几于天下为公，骎骎乎三代之遗意。其治国崇让善俗，不尚武功，亦迥与诸国异。余尝见其画像，气貌雄毅绝伦，呜呼，可不谓人杰矣哉！

——徐继畬〔4〕

然而，这种言论和观点恰恰扭曲了华盛顿、富兰克林、杰斐逊等人的本意。美国国父们认为，他们的生命是短暂的，而美国这个新生儿却会生长并且长久地存在下去，子孙后代的美国人将要经历无数任总统、无数个议员、无数位法官。他们必须为他们的后代做点什么来防止总统、议员、法官们腐化堕落；否则，再好的个人理想都迟早会被葬送。

制宪会议上年纪最大、德高望重的富兰克林，说过这么一句话：“我们知道我们自己选出的第一个总统是个好人，可天晓得以后将会出来些什么货色。”人是靠不住的，必须用一种机制剔除不可靠的人，同时用这种机制去限制和规范人的不可靠的行为。

换句话说，最反对寄希望于个人品质的就是美国国父们自己。在他们眼里，权力无疑就是强腐蚀剂的代名词，人性是靠不住的。即使选上来的确信是个好人，如果没有监督机制，依然不能保证在权力的腐蚀之下不发生变化。美国革命成功、制宪会议举办，顶多就是万里长征走完了第一步，日后可能会遇到的“糖衣炮弹”多的是。如果没有强有力的制度保障，就无法保证“总统”不逐渐演化为事实上的“皇帝”。英国资产阶级革命之后手握大权、滥杀无辜的终身护国公克伦威尔就是前车之鉴。

因此，即使是被当时的美国社会公认为是“好人”而推选出来的第一个美国总统华盛顿，也从一开始就被置于宪政民主的监督之下，没有过上一天随意用权的日子。总统的光环并未使华盛顿免于社会的监督和批评。恰恰相反，身为总统的华盛顿，面临的社会压力比身为将军和平民的他来得更大。

独立战争结束之后，华盛顿告诫部下们要“学做一个好公民”，然后就着急忙慌地将战时国会授予自己的权力归还国家。我们津津乐道于这样一个故事，赞美华盛顿的高风亮节，却忽略了事件背后的文化背景：大陆会议的代表们欣然接受了华盛顿的挂冠而去，认为这是一件很正常的事情，没有想过多地挽留，也不觉得可惜，更没有想劝他成为君主的意思。

退一万步说，华盛顿即便热爱权力，即便心仪君主的荣耀，他只要略具政治常识就不难看到，在美国大陆上，国王的宝座实际上就是个人政治生命的坟墓。从这个意义上说，不是华盛顿改变了美国的命运，而是美国的社会风气和政治文化塑造了华盛顿的命运。

1783年12月23日，大陆会议在安纳波利斯举行了一个隆重而朴素的仪式，美国独立战争大陆军总司令乔治•华盛顿将军交出委任状，并辞去他的所有公职。

当时的美国的政治文化是追崇自由、平等，捍卫个人权利，反对任何世袭的权力，鄙弃为了个人目的而追逐权力。美国精英们很清楚，美国人是热爱自由、崇尚平等的人民，唯一适合他们的政治体制就是共和制；其他的政体无论有多少优点，也绝不可能在美国生根，道理很简单：“因为美国人民不喜欢。”

如果从政治文化的角度来理解本章所讲述的美式政治，那么我们可能就不会对华盛顿拒绝王位诱惑、主动放弃权力的故事感到意外。这种政治选择固然是个人品德的表现，也源于美国早期社会和政治文化的培养。

在某一特定的历史时期，民众选择接受哪种合法性的思想，在很大程度上取决于这种思想与这个国家历史和文化传统结合的程度。如果政府所宣扬的其合法性的理由与国家的历史文化和价值观是脱节的或矛盾的，这套理由是很难被民众接受的。即使在短期内政府可以依靠强权来推行其理念、维持其统治，也是很容易就被推翻的。

将近两百年前，托克维尔在考察美式政治时，就意识到政治文化对美国民主的重要性。他指出，有助于美国维护民主制度的原因有三：自然环境、法制和民情，但“按贡献对它们分级……自然环境不如法制，而法制又不如民情”。托克维尔口中的“民情”，就类似于我们所说的政治文化。〔5〕

所以，从表面上来看，美国的诞生似乎是英雄造时势，但从更深层的社会文化角度来看，美国的诞生则是时势造英雄。懂“形”易，懂“神”难。既然如此，我们就有必要了解到底是什么样的时势造就了美国。也就是说，美国政治制度背后的政治文化是什么？这些政治文化又是从何而来？

历史篇：美国政治文化从何而来？

第四章

清教徒：美国奠基者

历史憎恶跳跃，大的变化和经济革命都不是突然来临的，它们必定是经过了周全的和长期的准备。

——戴维•兰德斯：《国富国穷》

考查一个民族的成长，应当追溯它的过去，应当考察它在母亲怀抱中的婴儿时期，应当观察外界投在它还不明亮的心智镜子上的初影，应当考虑它最初目击的事物，应当听一听唤醒它启动沉睡的思维能力的最初话语。

——托克维尔：《论美国的民主》

清教徒的政治观念和道德观念在美国国民特征的发展过程中一直是一种强大的力量。

——查尔斯•爱德华•梅里亚姆：《美国政治学说史》

不管是从1776年宣告独立算起，还是从1789年《美国宪法》通过算起，美国都是一个非常年轻的国家。在有些人眼里，历史不悠久的美国就算有政治文化，那似乎也不是什么了不得的文化。然而，“年轻”仅是指美国独立和确定政体的时间而言。孕育和滋养美国政治文化的欧洲传统源远流长，可以上溯到数千年前的古希腊文明。

奠定美国政治文化根基的早期移民，全是地地道道的欧洲人，美国文化实际上是欧洲文化在北美大陆上的延伸。无论是从文化传统、宗教信仰还是政治习惯来看，美国文化都起源于欧洲，是欧洲文化的重要组成部分。

谈及美国的“史前史”（北美殖民地历史），人们比较关注的是移民们在艰苦卓绝的拓荒中表现出的英雄气概和奋斗历史。除此而外，更值得人们关注的或许应该是北美移民在新环境中的创新思想、创新理念与行为。自从西方发现美洲后，当时的西欧强国西班牙、葡萄牙、法国、荷兰、英国都向美洲移民，殖民范围遍布整个美洲，西班牙、葡萄牙开始殖民的步伐比英国还早将近一个世纪。但为什么只有英国的清教徒移民创造出了美国文明，而其他西方国家在拉丁美洲的殖民却没能做到呢？

一片深厚的沃土，只有落下的是红杉的种子，才能长出一片高耸入云的巨林，如果落下的是灌木的种子，也只能长出一片低矮的灌木丛而已。

当年在北美大陆上建立殖民地的是英裔清教徒，他们的这一身份对美国的历史和政治文化产生了深远的影响。他们所拥有的信念、信仰、思想、生活习惯和态度，是决定美国政治发展道路最重要的原因。他们与当年西班牙、葡萄牙为劫掠金银积累财富而到美洲的殖民者有着本质不同。

这些为了躲避宗教迫害而漂洋过海的清教徒们具有追求人类理想社会的远大抱负，有着民主、平等、共和信念和追求思想自由的倾向，有着勤劳、节俭、追求世俗幸福的态度。早在殖民地时期，许多北美宗教领袖就认为，他们作为“上帝的选民”来到新大陆，其目的就是履行上帝的意愿，把新大陆建成举世仰慕的“山巅之城”，成为为全世界领航指路的灯塔。

这些清教徒团结在“清教主义”的大旗下，为实现自己的理想而战天斗地，参与、推动社会改革，在北美的物质生产和精神生产领域留下了丰硕的成果，清教徒信奉的新教成为美国文化的主流价值观，对后来美国政治文化的发展具有极为重要的影响。

“五月花”号：传说与现实

1607年，欧洲殖民者在詹姆斯敦建立了北美大陆的第一个永久性定居点，但真正被视为美国历史、文化开端的是1620年的《五月花号公约》和普利茅斯殖民地的建立。1620年12月22日，第一批清教徒在北美登陆的日子在美国被定为“祖先纪念日”（Forefathers' Day）。

1620年9月，一批清教徒移民在清教牧师威廉•布雷福德的率领下，从英国普利茅斯港乘坐“五月花”号货运帆船出发，驶向大西洋的彼岸。他们出发时，许多老水手都怀疑能否顺利抵达，因为这种小船在大西洋的惊涛骇浪中弱不禁风，而且此时风向又不适于越洋航行，成功的希望实在渺茫。

“五月花”号

是什么力量促使他们走上这条凶险的不归路？清教徒们并非为生计所迫而到北美大陆冒险，他们中不少人在英国的生活相当优裕，而且此时美洲大陆上蕴藏金银的地盘也早被西班牙、葡萄牙占据。之所以甘愿冒着生命危险前往美洲，只是因为他们有着特殊的宗教信仰和宗教理想。

英国清教徒是16世纪欧洲宗教改革的产物。16世纪后期，英国完成宗教改革后成为一个新教国家，圣公会成为英国的国教，但它仍保留了许多天主教的残余，于是就有一部分人要求“清洗”国教中残留的天主教旧制和繁文缛节，如取消教堂中的华丽装饰和过于铺张的宗教庆典，提倡过一种“勤俭、清洁”的生活。这些人被称为清教徒（puritans）。

清教徒自认为他们在英国开展的宗教改革运动是最纯洁的，但是这种宗教理想与英国王室发生了冲突。对于英国王室来说，任何企图动摇国教的人都是异教徒，必须对他们进行惩罚。从16世纪80年代起，王室开始对清教徒进行残酷迫害。詹姆士一世统治时期，强迫清教徒接受国教，否则驱逐出境。查理一世继位后，对宗教“异端”采取更为严酷的政策，如禁止新教中的加尔文派进行传教活动，对编写清教小册子的人当众鞭打，施以酷刑，终身监禁。

在政府的高压政策和政治迫害下，清教徒在英国的宗教梦想破灭了，他们只好离开故土，到海外去寻找实现理想的新天地。据不完全统计，从1630年到1640年间，逃往国外的英国清教徒达6万多人。1642年英国资产阶级革命的爆发更加剧了移民的浪潮，其中大多数人为了信仰而甘愿放弃国内的安逸生活，不远万里来到命运未卜的新大陆，寻找实现宗教理想的净土。

他们之远渡重洋来到新大陆，决非为了改善境遇或发财；他们离开舒适的家园，是出于满足纯正的求知需要；他们甘愿尝尽流亡生活的种种苦难，为的是使一种理想获致胜利。

——托克维尔〔1〕

“五月花”号上的人就是这批清教徒的先驱者。有意思的是，由于历史久远，这艘船的故事本身就充满着传说般的神秘色彩。像“船上有多少人”这么重要的问题至今都无定论：中国人写的《美国文明》说是101人；美国人希尔顿在长篇纪实《五月花号》中说是102人；法国人托克维尔说这批人有150人……而“五月花”号出港地普利茅斯港1620年的记录有三艘同名的船，具体哪艘是签订了《五月花号公约》的也不清楚。〔2〕

不过，这些问题并不影响“五月花”号在美国历史上的地位。我们可以确认的是，1620年，在经历两个多月的海上拼搏后，“五月花”号的乘客们终于看到了北美大陆，但随即发现即将上岸的地点离计划到达的詹姆斯敦殖民区相距很远，已超出了英王的管辖范围。这块土地上不存在政治和法律，也没有国家和管理者。这群饥疲交加的清教徒经过慎重的讨论，签署了一份契约。其内容是：

以上帝的名义，阿门。我们，吾等签约人，信仰之捍卫者，蒙上帝恩佑的大不列颠、法兰西及爱尔兰国王詹姆斯陛下的忠顺臣民——

为了上帝的荣耀，为了吾王与基督信仰和荣誉的增进，吾等越海扬帆，以在弗吉尼亚北部开拓最初之殖民地，因此在上帝面前共同庄严立誓签约，自愿结成一民众自治团体。为使上述目的得以顺利进行、维持并发展，亦为将来能随时制定和实施有利于本殖民地总体利益的一应公正法律、法规、条令、宪章与公职，吾等全体保证遵守与服从。

据此于耶稣公元1620年10月11日，吾王英格兰、法兰西、爱尔兰第十八世暨苏格兰第五十四世君主陛下在位之年，在科德角签署姓名如下，以兹证明。〔3〕

这就是《五月花号公约》，虽然看起来简单，字数不多，但却凝聚着清教徒们的理想和信念。美国几百年的根基就建立在这短短的几百字之上，信仰、自愿、自治、法律、法规……这些关键词几乎涵盖了美国立国的基本原则。它开创了一个先例：人们可以通过自己的公意决定集体行动，人们可以采取自治的方式管理自己的生活，行使统治必须经过民众的同意……这标志着“政府需经被统治者的同意”这一文明原则得到认同和实现。

这些全新的观念和做法，使得《五月花号公约》成为美国历史上公认的第一份重要政治文献，“五月花”号也成为美国政治文化的精神来源。离开“五月花”号之后，签署公约的清教徒们谨守对公约的承诺，支持他们的“自治政府”。随着越来越多的欧洲清教徒来到美洲落户，新英格兰、得克萨斯、加利福尼亚、爱荷华和奥利根等新殖民地逐步形成，清教徒从英国携带来的“理想”种子渗透进北美大陆之中，开启了美国政治的萌芽历程。

大觉醒运动与国家认同

来自英格兰的清教徒，作为美洲大陆最早的建设者和定居者，为这片新大陆带来了欧洲文明和基督新教。但随着北美殖民地经济、贸易和商业的发展，来自英国其他教派以及德意志、荷兰等地的新移民开始涌入美洲大陆。

与先辈们相比，新移民们似乎更重视对财富和生活的追求，而不具有第一批到达北美的清教徒所具有的那种崇高而神圣的、充满激情的宗教信仰。此时的北美大陆上各种宗教团体之间互相竞争和排斥。按这样的趋势发展下去，北美大陆的不同地区很有可能演化出宗教争端、政治斗争乃至群雄并起的局面，甚至可能成为欧洲大陆在大西洋对岸的翻版。

面对这种局面，一些教会人士深感失望与痛心，纷纷奔赴各地开展布道活动，以期唤醒民众、复兴教会，重新激起广大教徒的宗教热情。始于18世纪三四十年代的这场运动被称为“大觉醒”运动（A Great Awakening）。

在这场运动中，牧师和传教士们打破了过去只在教堂和定期礼拜的时间内才举行布道的惯例，倡导和实行野外布道、巡回布道、即席布道、集会布道等布道新模式。为了实现宗教复兴，他们行走于乡村、城镇和旷野荒地，向人们宣讲虔诚悔改、皈依上帝的道理。

大觉醒运动持续了近半个世纪，直到18世纪70年代才渐渐平息。从新英格兰、新泽西、弗吉尼亚、卡罗来纳到佐治亚，大觉醒运动把基督教的影响深入到北美的穷乡僻壤，使新教世俗化、大众化，成为北美殖民地的主流文化。这场宗教传播运动结束之时，新教被各殖民地普遍接受，成为各殖民地共同的历史记忆。作为“上帝的选民”，在上帝“应许之地”建造“新以色列”或“新耶路撒冷”，期盼“千年福国”的降临，成为教会、布道家和民众的共同话题。

大觉醒运动后，人们对宗教信仰的热情、对变化的感受以及共同的意识，到18世纪六七十年代人们就国家忠诚和政治意向等问题进行辩论的时候，还是随处可见的。许多人已习惯于这种观念，即一个“新的诞生”是可能的，甚至是必然的。而在这一宏伟事业中，一切旧有的方式和俗套都无足轻重。恰如爱德华兹曾经想象的，如果上帝的天国似乎是注定首先来到新英格兰的话，那么，一个新国家的建立毕竟不是一项不可能的工作。

——美国史学家拉尔夫•凯撒姆〔4〕

大觉醒运动的影响并不局限于宗教领域，它不仅使人们纷杂的基督教信仰统一到由清教徒所倡导的新教思想和伦理道德上来，而且使得在独立战争前，北美殖民地在人种、民族属性和宗教信仰上都渐渐成为一个高度同质的社会。不少北美殖民地民众已不是仅仅崇尚和依赖欧洲文化，而是在不断改造欧洲观念的基础上创造新的理念，从而在思想上逐渐摆脱“我是大英帝国臣民”的文化认同，逐渐形成了“我是美国人”的文化心理。

因为北美新教徒们认为，“上帝的选民”有拯救世界、建立基督王国的神圣使命，而北美大陆是被“上帝挑选的实现这一理想的地方”，上帝对新英格兰的恩惠“预示了美国辉煌的未来……它受托把自由和宗教之光带给整个地球，促使伟大的千年福国的到来，那时战争将停止，摆脱罪恶束缚的整个世界将为沐浴在上帝的光芒之中而欢欣鼓舞”〔5〕。这样的地方怎能受英国的统治和旧欧洲的束缚？

感谢上帝，给了我们国家如此团结一致的人们，他们有共同的祖先，讲同样的语言，信仰同一宗教，遵从同样的治理原则，习俗风尚非常相近，通过共同的协商、战斗和努力，肩并肩地打完了漫长的流血战争，高尚地赢得了自由和独立。

——美国最高法院第一任首席法官约翰•杰伊〔6〕

约翰•杰伊这番话隐含了北美殖民地执意要从大英帝国独立的原因。英国对殖民地的高税收政策往往被视为美国独立战争的直接原因，但这只不过是迫使殖民地民众揭竿而起的导火索而已。美国第二任总统约翰•亚当斯曾意味深长地指出，独立战争打响之前，北美人民在原则、观点和思想感情方面的剧烈变化，才是真正的美国革命。

大觉醒运动还使得宗教在美国的政治生活中扮演了不可替代的角色，北美大陆会议的大多数成员都是虔诚的新教徒。他们在通过大量的政治决议时，都表现出强烈的宗教热情。大陆会议的每一次会议开始时都要举行祈祷仪式，大陆会议鼓励和支持向军队派遣牧师，在全美印发《圣经》，向印第安人传教。

美国建国后，基督新教思想构成了美国民主和人民自治思想的深厚基础，宪法背后的基督教价值观被建国之父和他们的同代人视为理所当然。〔7〕托克维尔在其《论美国的民主》一书中说：“在美国，宗教虽然不直接参加社会的管理，但却是政治设施中最为重要的设施。”〔8〕美国政治学者海茨克也说：“不了解宗教向度就不可能理解美国的政治。”〔9〕

新教伦理与美国政治文化

从“五月花”号抵达北美，到北美十三个殖民地结成政治实体独立，经过了近一个半世纪。尽管北美殖民地的成员中也有人企图利用奴隶制建立等级社会，但这种企图始终被多数清教徒们所抵制。马克斯•韦伯在其传世之作《新教伦理与资本主义精神》中指出：

在北美殖民地，投机家企图利用契约奴仆的劳动建立种植园以过上封建贵族的生活的愿望，与清教徒们明确的中产阶级世界观形成鲜明的对照，贯穿了北美殖民地的早期历史。

在清教所影响的范围内，在任何情况下清教的世界观都有利于一种理性的资产阶级经济生活的发展（这点当然比仅仅鼓励资本积累重要得多）。它在这种生活的发展中是最重要的，而且首先是唯一始终一致的影响。〔10〕

清教徒的理念和信仰影响力并没有局限在经济和社会领域，而是扩展到政治领域，滋养出美国政治文化的核心理念。虽然此后美国还须经历多次曲折的考验，如19世纪的第二次对英战争和美国内战，但美国政治文化的多数标志性概念，如自由、平等、民主、法治等，在很大程度上已由数百年来基督新教思想的世俗化和社会化所决定。

根据理智和经验，不容许我们期望在排除宗教原则的情况下，国民道德仍能普遍存在。

——乔治•华盛顿〔11〕

新教伦理认为，每个人都是造物主按照自己的形象创造的，因此人人都会得到造物主的恩赐，无一例外。在上帝的眼中，没有阶级之分，没有种族之别，没有歧视，也没有压迫。人人平等。换言之，在上帝面前，没有人比其他人拥有更多的权利，也没有人比其他人低人一等。

新教中“人人平等”中的“人”虽然只是指基督教徒，但这一理念为世人追求所有人的平等提供了依据。美国的《独立宣言》开宗明义地宣布，“所有人生而平等”是“不言而喻的真理”。《美国宪法》也明确禁止政府授予任何人贵族头衔。同时，《独立宣言》中有四次提到上帝，根据上下文的内容，分别使用了“God”“creater”“supreme”“judge”。

在新教文化中，人是根据上帝的形象创造出来荣耀上帝的，这就意味着人被创造成一种独立的、自主的存在，每个人都有上帝赋予的自由和权利，人生来就有崇高的尊严和价值，亦即“天赋人权”。因此，人的自由和权利、尊严和价值必须得到充分的保护。

既然“人”是目的而非手段，那么人类社会的一切建制都要以为人服务为目的，任何制度和组织的合理性和合法性只能从人获得的福祉来评价。在人与国家的关系上，基督教强调个人高于国家，国家是实现个人安全和福利的手段，国家的目的是承担和完成个人在群体生活中的公共事务，如维持秩序、提供安全等。

早在北美殖民地时期，弗吉尼亚州颁布的《权利法案》中就写道：“政府是为了或者应当是为了人民、国家或社会的共同利益、保障和安全而设立的；在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府，是能够最有效地防止弊政危险的政府。”

《独立宣言》中也再次重申了已经被殖民地的民众视为天经地义的理念：“政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具有破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府；其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”《美国宪法》所确立的有限政府、分权制衡、代议制民主、法治和宪政也充分体现了这一原则。

可以说，在漫长的美利坚建国历程中，新教的影响力一直就没有缺席过。北美殖民时期，英国任命的总督只是在殖民地的层次上进行治理，地方长官由居民自己选举产生。这是新教教会选举的延伸，因为新教最大的特点之一是教会自治，信徒们自愿立约组成教会。移居北美的新教徒将教会自治原则引入世俗政府，民众依据共同协商规则来选举和更换长官。

所以，北美大陆上13个殖民地的出现及后来美利坚合众国的诞生，从本质上讲是宗教改革和新教伦理的产物。在这样憎恶君权统治、认同协商自治的宗教和政治氛围中，华盛顿不称帝再正常不过了。

第五章

近代欧洲：美国政治的缘起

英国是美国的样板，美国人接受了英国弟兄关于自然法和人的不可让渡的权利的基本假定，并羡慕地观察英国立法者的模式。

——詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯：《领袖论》

在（美国）制宪会议上，没有人能比孟德斯鸠更经常地被引证了。

——拉塞尔•阿莫斯•柯克：《保守主义传统》

新英格兰的文明，像高地燃起的大火，除烤暖了周围地区外，还用它的光辉照亮了遥远的天边。

——托克维尔：《论美国的民主》

基督新教奠定了美国政治文化的基石，催生出美国人对政治、政府、权力与权利的独特信念，但宗教理念与政治制度之间还不能完全画等号，信念还需要制度设计来支撑起探索与实践。恰恰在清教徒背井离乡远赴北美的同时，欧洲大陆上的启蒙运动使得平等、民主、共和、法治的政治构想日臻完善，为美国政治文化的完善提供了更多养分。

北美大陆上最早的定居者多数是来自于英国的清教徒。在到达北美大陆之前，他们多数曾经经历数十年跌宕起伏的英国革命，这对他们思考以何种方式建设一个不同于传统的新世界、创立不同于君主集权的制度提供了思想理论和实践经验。

“启蒙运动一声炮响，给北美送来了共和思想。”如果说英国革命启发了美国人如何建设一个新政权，那么启蒙运动则让美国人具备了搞民主宪政的理论基础。洛克、孟德斯鸠、休谟等启蒙思想家通过艰深的哲学思辨，打破了旧传统根深蒂固的桎梏，完善了平等、民主、自由、共和、法制等政治思想和制度设计。这些政治思想横越大西洋，在北美殖民地上广为流传，武装了美洲殖民地领袖和制宪者们的头脑，并进而影响了《独立宣言》和《美国宪法》的制定。

从英国革命和启蒙运动中获得了历史经验和思想理论的清教徒们，继而在北美殖民地上进行了长达一个多世纪的政治试验。当他们揭竿而起独立建国之后，对于美国政治道路的选择已是水到渠成。所以杰斐逊在起草《独立宣言》时，才会充满自信地写下：“在我们看来，以下的真理都是不言而喻的……”

英国革命说明“国王靠不住”

英国是世界上最早的现代国家，在全球首创“虚君共和”和“君主立宪”。美国政治文化中的要义——自由、民主、平等等理念最早出现在英国思想家的论著里，现代政治也最早在英国得到探索和实践。

在1640年英国资产阶级革命爆发之前，英国当代政治基本制度已经在很大程度上得到确立和定型。具有雄厚经济、政治及社会实力的贵族，早在1215年6月就用武力迫使英国国王约翰订立了《大宪章》。《大宪章》明确确立了法律高于王权的宪法原则，把英国王权置于法治和民主的约束之下，规定了成立限制王权的机构——议会（parliament），规定国王不得侵犯城市的自治权利、不得妨害自由贸易，如不经议会授权国王不得随意征税。

在1258年与1259年，《大宪章》又加了许多被称为“权利条款”的内容，包括政府不能随意拘捕人民，逮捕与起诉都必须要经过合法的程序。又如，王室派遣的法官不能忽视当地法和习惯法审判各地居民。因此，以《大宪章》为基础，英国人民已经开始获得对人身、财产和参政等各项权利的保障。

在此基础上，英国树立议会的合法统治权，以此制衡国王的权力，一切立法要经过议会的同意才有合法性。随着时间推移，除贵族之外，英国越来越多的庶民、地主和城市资产者掌握了大量财富，政府要求他们纳税，他们也要求相应的参政权利。这些非贵族的乡绅和资产阶级，成为议会下院的成员，构成了日后英国资产阶级革命的核心成员。

在英国，由于财产权是神圣的，再贫穷的人在他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以进这所房子，雨可以进这所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是国王不能踏进这所房子，国王的千军万马不敢踏进这所门槛已经破损了的破房子。

——老威廉•庇特〔1〕

上面这段话后来被浓缩成“风能进，雨能进，国王不能进”。换言之，个人权利高于政府权力，王权的行使需要得到其他社会成员的认可。代表有产者和贵族的议会，实际权力就算不在国王之上，至少也能与之分庭抗礼，而国王也因此不能为所欲为。

当然，国王总是不甘心自己的权力被限制得如此束手束脚，所以国王和贵族的争斗一直没有停歇。直至17世纪中期国王詹姆士一世因征税问题与贵族、资本家代表组成的议会翻脸开仗，英国爆发的资产阶级革命才给这场斗争画上了一个休止符。

17世纪，欧洲正在民族国家的形成过程中，许多国家卷入了宗教战争。英国也不能置身事外，国王必须要获得新资产阶级的支持，才能在欧洲纷争之中筹集到足够的财力支持。但是，英王一次又一次的增税要求最终激发了资产阶级和王室的矛盾，1640年英国资产阶级革命爆发。

1649年1月30日，英国国王查理一世被处死。

在经历了处死查理一世、克伦威尔独裁和斯图亚特王朝复辟之后，这场持续了半个世纪的资产阶级革新运动终于以不流血的“光荣革命”落下帷幕。被视为这场革命最重要成果的1689年《权利法案》，进一步剥夺与限制王权，其规定比《大宪章》更为详细和严格：未经议会同意，国王不得实施或终止任何法律；不得征收和支配税款；不得征集和维持常备军；不得设立宗教法院和特别法院；不得滥施酷刑和罚款；不得在判决前没收特定人的财产；臣民有向国王请愿的权利；议员享有参政议政的豁免权，在国会可以自由发表言论而不受国会以外任何机关的询问。

英国实行与发展共和政治为大洋彼岸的北美政治发展提供了样板和基础。北美殖民地居民的民族成分在建国之前是非常单一的。1790年，美国80%以上的人口是白人，其中80%以上的白人居民来自英国。代议制治理、法律至上、个人和财产不可侵犯的思想，公民自由和地方自治传统等在英国政治生活中习以为常的概念，随着移民传播到了新大陆，结果就是“教会徒弟打师傅”。

在美国诞生之前，殖民地精英们经过一代代的梳理，从《大宪章》以来的英国遗产中已经勾画出一个新版本的国家草图。在英国“共和革命”时代，马萨诸塞殖民地已经制定了自己的法律——《马萨诸塞自由宪章》，规定对任何人不得任意剥夺其生命、荣誉、财产；不得任意逮捕；未经法庭审理不得任意惩罚；法律面前人人平等；除非得到依法赔偿，不得征用任何人的物品；法律判决前不得人身限制；不得自证其罪；等等。

这些字句在百余年后被浓缩在《独立宣言》中：“人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，这些权利包括生命权、自由权和追求幸福的权利”，“为保障这些权利人们才建立政府，而政府的正当权力来自被治者的同意”。

美国独立战争的参与者们，拿着从英国学来的这套民主共和原理，把同宗主国的斗争看做恢复正义、保卫自身权利和自由的方法。他们像过去英国贵族反抗国王一样高喊“无代表，不纳税”，将英国的宪政民主原理作为立国的理论基础和方向。

启蒙运动启发“权力制衡”

英国资产阶级革命不仅以其实际行动为北美殖民地提供了如何限制统治者权力的范例，也孕育出一批为美国革命和建国提供了理论指导的政治启蒙导师。启蒙运动的杰出思想家、经典政治学名著《政府论》的作者约翰•洛克，就是其中最为知名的代表人物。

洛克肖像

17世纪在英伦成名的洛克，恐怕不会预知自己在18世纪的北美会拥有许多读者，在制宪群英中也有大把他的“粉丝”。《独立宣言》有一句家喻户晓的名言：“人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，这些权利包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”其实，杰斐逊起草的这一句名言脱胎于洛克的学说。洛克在《政府论》中讲过，每一个人都被自然赋予某些权利，其中包括生命、自由及财产权利。

宣称人生而自由的洛克，直言人们是“平等的人，在人群中不必隶属或服从他人”，暗示着没有人天生就有统治权。所有认为某些人天生就是统治者——由于其智慧、政治洞察力或主观力量——的主张都是错误的。洛克的这一观点可以找到美国政治上的对应物，那就是《美国宪法》中的有关规定：宪法否认国会有权授予贵族头衔（第一条第九款），仅以每个人都具有的年龄和公民身份等特征来作为担任公职的资格。

正是基于洛克与《美国宪法》这种密不可分的关系，美国学者阿穆尔才说道：

虽然洛克从来都不是一位不容置疑的权威，而且还有许多人也影响了《美国宪法》的起草者们，但是我想每一个人都会同意：《美国宪法》中渗透着一种洛克精神。洛克的核心政治思想成为美国人借以塑造其公共生活之基本架构的那种形态。〔2〕

因提出“功利主义”概念而声名鹊起的哲学家休谟，是除洛克之外对北美殖民地影响最大的一位英国人，他的部分政治思想通过《美国宪法》的奠基人麦迪逊直接进入了《美国宪法》。

休谟在讨论国家规模时曾说：在幅员辽阔的国家中建立一个共和政府虽然比在一个城市中建立一个这样的政府更为困难，但这样的政府一旦建立却更易于保持稳定和统一，不易发生混乱和分裂……地域越大，产生可能破坏共和国秩序的派系的几率就越小。

1787年制宪会议后，围绕国家结构形式是采取分散、各自独立的邦联制，还是统一的联邦制，联邦党人与反对派展开了激烈的论战。休谟的思考对美国后来选择联邦主义产生了直接的思想影响。麦迪逊在《联邦党人文集》第十篇中的总结和休谟的思想近乎一脉相承：

很清楚，共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处，同样也是大共和国胜于小共和国之处，也就是联邦优于组成联邦的各州之处。〔3〕

当然，在论述联邦制优越性和必要性上给美国国父们启迪的并不只有休谟一人。在制宪会议上，汉密尔顿不厌其烦地引述和传播法国思想家孟德斯鸠关于联邦制的观点。为了说服其他与会者同意以联邦制来管理一个庞大国家，汉密尔顿专门引用孟德斯鸠在《论法的精神》第九章第一节中的六段话来论证联邦制的合理性，并总结说：

我认为大量引用这些有趣的段落是合适的，因为它们包括了赞成联邦的主要论据的通俗易懂的摘要……〔4〕

与联邦理论的影响不相上下的是孟德斯鸠的权力制衡学说，它为美国权力制衡的政治实践提供了最为重要的思想源泉。唯一能够制约权力的只有权力本身。因此，政府权力必须分离，使之相互制约，否则政府必然会成为祸害人民的“黑帮”。

在17世纪，即便是最优秀的思想家也未必能提出优秀的权力分立方案。如前文提及的洛克，其立法权、执行权和对外权分离的思路就存在明显缺陷，因为对外权实际上也是执行权，洛克的三权分立学说实际上是两权分立，而且其中相互平衡、牵制和监督的意思不系统。

这一不足是由孟德斯鸠加以克服的，表现在把立法与行政权力划分开来的同时，明确把司法权列为政府的第三个独立的机关，而且提出“以权力约束权力”的制衡思路。

孟德斯鸠肖像

孟德斯鸠制定的三权分立理论后来成为北美殖民地居民中流行的思想。按照麦迪逊的观点，孟德斯鸠之所以赞美英国政体，乃是因为它实行了部分的分权，从而使得各政府部门在行使国家权力时彼此间相互依赖。

为了对这个重要问题（分权）形成正确的看法，不妨研究一下维护自由所需要的三大权力部门各自分立的意义。在这个问题上，常常要求教和引证的先知是著名的孟德斯鸠。如果说他不是政治学上这个宝贵箴言的首创人，他的功劳至少也是最有效地揭示了并且引起了人们对这个箴言的注意。

——麦迪逊〔5〕

美国独立战争期间，已过古稀之年的富兰克林远渡重洋来到欧洲大陆，凭借大半生积累的个人形象为新生的合众国购买军火、商谈借款、拉拢盟友。后世公认的启蒙运动泰斗、当时欧洲的哲学大师伏尔泰，曾经当着所有法国名人的面，热情拥抱这个印刷学徒出身的垂暮老人。〔6〕在这个经典的历史场景中，启蒙运动对美国政治文化的深刻影响和巨大支持不言而喻。

殖民地乡镇自治传统

正如优秀的经济学家炒股也可能亏得一塌糊涂一样，仅仅凭借坚定的宗教信念和先进的政治思想也不一定能够在现实中建立起优秀的政治体制。但幸运的是，美国建国时的政治制度不仅来自书本，而且经过美洲大陆上长达一个半世纪的乡镇自治实践摸索。

那些乘坐“五月花”号漂洋过海、在马萨诸塞海湾登陆的英国清教徒，一开始就以自由自愿联合订立“契约”的方式构建了他们的社会，他们选举自己的领导人，规定他们的权限、任期、薪酬，议定纳税的额度、社区管理的规章、武装自卫抵御印第安人的方式等。一切涉及公众重大利益的事项都必须由全体成员大会来讨论，以多数的意见来决定。

这个在马萨诸塞海湾边产生的“胚胎细胞”，对美国政治文化的形成意义重大，因为此后登陆北美的殖民者向新大陆内地垦殖、向辽阔西部进发时，那些新设立的定居点绝大多数都是这种自治模式的克隆体。

北美殖民地各地以市镇为单位，事实自治，召开市镇大会。当时规定，年满21岁的成年男子都参加市镇大会。大会选举市镇行政委员会、其他官员及出席殖民地议会的代表。大会还提出、讨论和通过议案，处理地方重大事务，如征税、分配土地、制定地方法规以及为学校和教会制定章程。

读者朋友可能会问，北美当时是英帝国的殖民地，正如在英帝国的其他殖民地一样，英国在那里有总督，全权负责管理殖民地，难道他们在北美就白拿工资不干活吗？

其实，英国在北美有比较完整的殖民统治机构，但是在近170多年的演变过程中，北美殖民地的社会政治结构逐渐形成了以乡镇自治为主的治理模式，产生了与殖民统治机构对抗的政治势力。

在北美，一旦一个居民点的人口增长到一定数量，就立即成为选区，组建议会。在北美议会中，作为立法机关的下院（上院由参事会兼任）由代表殖民地居民利益的成员组成。它从一开始就与总督作针锋相对的斗争。经过长期斗争，到18世纪中叶，大多数北美殖民地的议会扩大了权力，不但享有立法权、财政权，而且还从总督手中夺取了一部分行政权。议会与总督的斗争，几乎与殖民地时代相始终。

有人说：在殖民地时代，民主政治的种子就已在美洲生根，1776年的美国革命并非为自由而战，而是为维护已享有的自由而战。这话在一定程度上是有道理的。北美殖民地的乡镇自治不仅使北美居民享受较世界上其他国家的人民更多的自由和权利，而且也削弱了英国在北美统治的基础，从而为美国独立战争铺平了道路，为未来联邦的民主政治打下了坚实的基础。

早在1641年，马萨诸塞的移民者为了保护来之不易的自由和权利，制定了《马萨诸塞自由宪章》。这一文件被认为是第一个具有现代意义的“权利法案”，对后世影响甚大。这个由98个条文构成的宪章规定：

所有人的生命都不可剥夺，所有人都不可被随意逮捕，所有人的财产都不可被随意侵夺；所有人在法律面前一律平等；除非依据法律并且给予合理补偿，不得征用任何人的物品；所有人均有权参加乡镇会议，通过口头或者书面方式提出动议或者请愿等；在法律对一个人作出判决前，任何人都不应当受到人身限制或者被拘禁；任何人都不得被迫自证其罪……〔7〕

美国殖民地时代的宪法文件和权利法案还有很多。比如，1638年的《民众自由法案》、1647年的《马萨诸塞法律与自由》、1649年的《马里兰宗教宽容法》、1683年的《纽约自由与权利宪章》、1701年的《宾夕法尼亚自由宪章》等。人们根据这些文件参与治理公共事务，建立有限政府，践行法治和民主。〔8〕

当然，北美殖民地早期的民主说不上完美，甚至还有点粗糙，比如部分地区盛行的奴隶制度。但从整体上说，美国宪政的确立和巩固，离不开早期移民的地方立宪试验和地方自治努力。北美殖民地诸多乡镇的自治传统，促进了美国独立运动的发展，提高了人民积极参加公共事务的觉悟，并为后来《联邦宪法》确定的中央和地方分权制度奠定了基础。

托克维尔在19世纪30年代考察美国时，令他惊诧不已的不是联邦的强大和权威，而是乡镇的自治和自由。他发现，没有乡镇自治和地方自由，只能产生“温顺的臣民”，不会产生“积极的公民”。他在《论美国的民主》中写道：

乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。〔9〕

在这种乡镇自治精神的熏陶下，北美殖民地人民的积极、进取、乐观、勇敢精神得以张扬，崇尚自由、民主、平等的政治风气得以形成。在这样的土壤上，杰斐逊、富兰克林、亚当斯、潘恩等思想家和华盛顿、帕特里克•亨利、汉密尔顿等政治家相继诞生，全球第一个共和国的诞生已指日可待。

第六章

新大陆：天赐的实验场

西部没有开创政治民主，但是向西部的扩张扩大了对人民政治的信念。

——雷•艾伦•比林顿：《向西部扩张——美国边疆史》

天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨。

——《孟子•告子下》

任何地方的民主，没有一个可以脱离它的土壤。鸟衔来种子，落在不同的泥土里，长出来的东西必然不同。

——龙应台：《民主和爱一样》

如果说一项事业的成功需要“天时、地利、人和”三个因素配合的话，那美国政治文化的诞生与成熟可谓是三者齐全，优势明显。16世纪欧洲宗教改革的成果——基督新教为美国政治文化提供了最初的“种子”与“萌芽”，源于欧洲的英国革命和启蒙运动为美国政治文化的成长提供了“阳光”和“养分”。可以说，具有良好政治素养和虔诚信仰的清教徒是最关键的“人和”，近代欧洲启蒙运动和英国革命传来的思想和经验则是“天时”。

相比之下，“人和”与“天时”并不是美国所独有。欧洲本身就是宗教改革和启蒙运动的发源地，“人和”与“天时”优势在欧洲并不逊于美国，但是历史证明，欧洲的政治革命和社会革命，陷入了长时间艰难、残酷乃至反复的境地，直至第二次世界大战之后才真正建立起相对稳定的现代民主制度，与美国“一战（独立战争）一会（制宪会议）定乾坤”、一部宪法沿用两百多年形成了鲜明的对比。

同样的种子，同样的养分，但在北美大陆与欧洲大陆却有着不同的结果，北美大陆独特的环境功不可没。虽然那时的北美大陆相对荒芜偏僻，但没有历史包袱和封建专制传统的新大陆，为美国从欧洲嫁接来的文化“树种”提供了广阔的“试验场”，让北美的政治文化比欧洲“早熟”，让美国的政治现代化进程超越了欧洲。

如果将美国政治比喻为一场试验的话，清教徒扮演的是试验者，英国革命和启蒙运动为这场政治试验提供了器材和试剂，本章所展示的则是美洲大陆为美国政治实践提供的无与伦比的试验场。

这里天高皇帝远，任何政治理念和社会理想都可以进行几乎不受外界影响的试验和检验。在清教徒到达北美大陆的长达一个世纪中，这种政治试验从未间断。而美国独立之后，长达近一世纪的西进运动不仅使美国成为“两洋大国”，而且造就了务实肯干、敢于冒险、积极创新的“美国精神”。这种务实创新精神帮助美国政治顺利闯过无数危难险阻，甚至成为首任美国非洲裔总统奥巴马的竞选口号“我们可以改变”（we can change）。

无与伦比的试验场

自地理大发现之后，充满未知的美洲大陆给绘制地图的专家们提供了一个挣钱发财、扬名立万的良机。有意思的是，17世纪的绘图天才们在绘制美洲大陆的时候，把今天拉丁美洲的每条海岸线和河流都描绘得非常清楚，但是对广袤的北美，他们只是简简单单地写下了这么一行字：“毫无价值的土地。”〔1〕

对比四百年后的世界政治经济版图，这种说法真是讽刺。如今的北美不仅是全球最重要的自由贸易区之一，而且拥有史无前例的超级大国；而曾经被如此重视的拉丁美洲，如今被人说起最多的往往是“拉丁美洲陷阱”。

不过，这不能怪罪17世纪的绘图工作者们，他们的买家和读者主要是渴望从美洲获得金银珠宝的西班牙和葡萄牙人，而非漂洋过海寻求信仰自由的清教徒。对他们而言，北美没有金矿银矿，的确是一块“无用之地”。而对于怀抱宗教理想、致力于建立一个新世界的清教徒而言，北美大陆却是一块宝贵的试验场。

自由的最大敌人是集权和专制，平等的最大敌人则是等级制。体现自由与平等的民主制要战胜以等级制为特征的专制后才能得以生存，这一斗争对于欧洲而言是血腥而痛苦的。从法国大革命开始，整个欧洲进入“革命的年代”，民主运动风起云涌、此起彼伏。这些民主革命不仅过程中充满了艰辛与曲折，而且很长时间内没有完全实现民主的目标。

拥有最强思想基础和社会动员力的法国革命，遭遇整个欧洲王朝势力在内的集体围剿，从1789年开始就在“法兰西帝国”和“法兰西共和国”之间动荡摇摆，一个世纪内都未能建立完善而稳定的民主制度。

人文历史悠久、底蕴深厚的意大利和德意志，长期陷入四分五裂之中，而且时刻受到外部势力的操控和干预，在“独立自强”和“民主建国”的交织中慢慢倾向于前者，最终虽然凭借“铁血政策”成为统一国家，代价却是民主法治建设滞后，埋下了独裁专制和法西斯专政的邪恶种子。

经济社会发展较为滞后但政治诉求超前强烈的匈牙利、波兰、捷克等东南欧国家，虽然同样兴起民主革命运动，但在沙皇俄国和奥斯曼土耳其帝国这样的“欧洲宪兵”干预之下，民主革命之火转瞬即逝，持续在外国专制与殖民的阴影下度过了整个19世纪……

旧世界的一切政府如此根深蒂固，暴政与世俗如此制服人心，以致无从在亚洲、非洲或欧洲着手改革人类的政治条件。对自由的迫害遍及全球；理性被视为叛逆；而屈服于恐惧的心理已经使得人们不敢思考。

——潘恩〔2〕

与欧洲许多国家的民主革命要面对强大的集权顽固保守势力不同，新生而弱小的美国民主政治没有遇到过真正的劲敌，因为这块大陆上既没有盘踞在城堡里的封建贵族等级制，也没有拥有强大军事实力的集权君主。

清教徒的到来，翻开了北美大陆历史崭新的一页。这是一块除了当地原住民外再没有其他人烟的土地，也是一块没有权力压制的土地，这意味着没有任何既成的政府能够管辖他们。陆续到来的清教徒们虽然建立了自己的管理机构，但它们通常不是从宗主国或由宗主国委任的总督那里去寻找权力的根源，而是像“五月花”号的乘客们一样订立契约，建立起自我治理的机构，独立自主地行使权力，他们自己任命行政官员，自己缔结和约和宣战，自己制定治安条例，自己为自己立法。

早在17世纪前半期，北美殖民地创立后不久就开始出现了地方议会。比英国议会相比，它的民主性更强，选民范围也更为广泛。虽然各个殖民地几乎都对选民规定了财产资格，一般只有拥有年收入在40先令以上的土地的人才有资格参加选举。但是，北美地广人稀，穷人取得土地的机会很多，只要肯努力劳动，都能成为小土地所有者。因此，北美成年男子（白人）大多数享有选举权，而英国选民的比例就少得多。

此外，虽然北美殖民地上存在高踞于人民头上的有钱有势的上层集团（又称为绅士或贵族集团，他们由大土地所有者、大商人、大种植园主构成），但是他们与欧洲的封建贵族有本质上的区别。

北美贵族的形成不是靠封建君主的封赠和特权，而是靠个人努力、才干及经营能力获得经济财富。他们虽然独占殖民地上的各级官职及议员，但是他们大多数是通过竞选及选举上台的，而不是靠世袭与门第。与僵化保守的欧洲封建贵族不同，北美有产者充满活力，勤奋从事经济活动，而不是坐吃山空、游手好闲。同时，殖民地人口分散，政府机构和军队的人员少，新教上层也比较富有竞争精神。所有这些因素都使得殖民地的等级制度远不及欧洲的等级制度稳固，消除这些等级制度也就比较容易。〔3〕

纵观世界，18到19世纪美国实践民主政治的内外部环境堪称绝无仅有的优越。直到二战前，唯有美国的民主运动，一不曾受到国内封建势力的抵制，二不曾遭遇大规模外敌入侵、民族生存危机等外部条件的干扰，安安稳稳地从试验到基本定型走了一百多年，堪称美国的“战略机遇期”。

西进运动与民主拓展

建国后的一百年里，美国政府通过一系列战争和采购行动将国土拓展到了太平洋沿岸，领土面积扩大了近十倍。与此同时，不断向西移动的“边疆”，促成了美国历史上最重要的人口大迁徙——“西进运动”。

到西部开疆拓土的美国人经历了无数血与火的考验。在通往西部的道路上，横亘着道路极为曲折难行的阿巴拉契亚山脉。没有森林、雨水严重不足的中部平原地区更被称为“美洲大沙漠”。加上变幻无常的天气、疾病的困扰、野兽出没的草原和丛林等，来自自然界的威胁随时都有可能夺走人的一切。

随着移民逐步向西推进，白人和印第安人之间对土地和资源的竞争愈演愈烈。印第安人不甘心退出世世代代赖以生存的土地，采用各种手段抵制白人的西进扩张。白人则肆意丑化印第安人，认为印第安人是异教徒和野蛮人，“野蛮”让位于“文明”是理所当然的事。在西进运动中，双方冲突不断，西进移民和印第安人发生过多次血腥冲突。

伴随着美国疆域由东向西扩展，成千上万的美国人和国外移民从加州往东或越过密西西比河往西，开采矿藏、经营牧场、开垦荒地和建立城镇。1730年的芝加哥还是个只有4500人的皮毛加工站，1860年发展到11万人口。1775年美国整个西南部只有几千人，1860年已达600万。经过几代人的努力，美国西部的面貌完全发生改变，资本主义经济蓬勃发展，从而为现代美国的诞生奠定了有利的基础。

美国西进运动的成果

在一百多年的西进运动中，向西迁移的不仅有人口，还有方兴未艾的民主政治试验。此前很多人认为，民主制只适合于小国寡民。在一个领土辽阔、人口众多的国家里，民主制是无法实现的。1787年的费城制宪会议几乎吵翻了天，最终达成妥协已经是奇迹，仅仅十三州就闹到如此不可开交，在比原东岸殖民地面积大十倍以上的西部，民主制能否得以实现？

在西进运动中，初生的美国政治文化经历了一个持续推进、创新和再建的过程，民主平等的观念在西部开发建设的过程中得以加强，进而渗透在整个民族的血液之中。

西部各州在建立伊始就沿用了民主平等的原则。1787年的《西北条例》规定，在西部领地内可能建立的各州将是美国联邦的平等一员。西部各新州的州宪法也大都借鉴东部各州宪法，并融入更为开明的条款。美国在建国之初确立的种种原则以及赋予国民的权利，在刚开发的西部都得到了很好的贯彻。

西进移民本为土地和自由而来，他们或经历过东部旧州的民主，或受过欧洲启蒙运动的熏陶。同时，美国西部缺少现成的政治强权压制，这就削弱了少数人对边疆的控制，使移民们培育出一种比东部更激进的民主观、平等观。他们不能容忍原来强加在民主制度之上的种种限制与束缚，更不允许建立任何形式的暴政与专制。1798年，当亚当斯政府接连制定四项反民主的法令时，西部的肯塔基州立即在立法会议上通过决议，重申联邦政府与人民之间的关系应建立在相互同意的基础上，宣布亚当斯政府的反民主法律无效。

在西进运动中，西部各州不仅对东部旧州的民主制度“取其精华”，而且加以创新发展。在美国民主政治的建设过程中，西部跑到了东部各州的前面。

例如，几乎所有西部新建州的宪法都赋予立法机构以非同一般的权力，且置于人民的监督之下，立法人员任期较短，以便迅速轮换。各州都倾向于扩大选举产生官员的范围，州长、州议员、地方教育委员会成员甚至法官都由人民选举产生。西部州还率先取消投票人和官员的财产限定及宗教审查，把掌权职位交给出身于各阶层的普通公民。

在法律和秩序建立之后，西部在民主平等制度的实践方面甚至超越了东部地区，走在全美的前面，其标志是以惊人的速度推广普选权，并率先打破了种族及性别的界限，将更多的权利赋予黑人和妇女。西部是美国民主化运动的重要基地，给美国的民主思想注入了新鲜的养分——西部移民的民主化观点，发展了民主政治制度，扩大了对人民政治的信念。

例如，从印第安纳州和伊利诺伊州开始，西部州宪法都规定成年男子的选举权；密西西比和阿拉巴马两州的宪法“都不要求有财产才能有投票权，都给予凡在该州居住满一年的男性以选举权”。西部普选权的实行，带动了东部各州。到1824年，东部只剩下罗德岛、弗吉尼亚等州未实行成年男子普选权。

在妇女选举权方面，1787年《联邦宪法》颁布后最先给予妇女选举权的也是西部。早在1860年，堪萨斯州就允许妇女在学校享有选举权。1869年，怀俄明州第一个在法律上确认妇女的选举权。随后，科罗拉多、爱达荷、华盛顿、加利福尼亚、俄勒冈等12个州也相继承认了妇女的选举权。而直到1920年7月，美国才以《宪法第十九修正案》的形式在全国范围内确认了妇女选举权。〔4〕

边疆精神与务实创新

对美国各个阶层来说，西部是一个拥有广阔机遇的处女地，而能否在这片处女地上实现梦想则在很大程度上取决于自我奋斗和创造力。曾有人说早期的美国西部是“冒险者的天堂、怯懦者的坟墓”。为实现梦想勇往直前铸就了美国人延续至今的勇敢冒险、精诚团结、共同治理和简单务实等民族特性。由于这些特性都是在不断开拓新的边界和疆域的过程中产生，美国人将之统称为“边疆精神”。

西进运动的移民浪潮与过去历史上欧亚大陆上不断发生的移民浪潮有很大区别。旧大陆上的移民浪潮往往是以部落、宗族为单位的，它们以人类血缘为网络、以卑尊关系为组织。也就是说，迁徙团体中的社会关系在迁徙之前就存在了，在迁徙之中和之后也不会改变。而西进运动并非政府组织，而是一场自发的移民运动，所以西进队伍的构成往往五花八门，包括普通家庭或个人、商人、探险家、投机家等。人们通常在出发前或是旅途中根据实际情况的需要结成大小不等的团队，自行选举领袖，制定简单的章程以进行管理，并在处理具体事务时奉行“多数决定”为首要原则。

这样的团队通常在抵达目的地后即告解散。但当时的西部毕竟地广人稀，远离联邦政府法律管辖的范围，常有亡命之徒拉帮结伙、占山为王，在荒野抢劫运送的黄金或在采矿点收取保护费。政治核心位于大西洋沿岸的联邦政府对此鞭长莫及。面临生存的巨大挑战，移民们深知“天助自助者”。于是，他们自行组织群众大会，针对圈地和其他事宜制定了法律和规章制度，还选举行政官员。这种团队精神、自治经历对政治生活中积极参与、共同治理的思想产生了积极影响。

西进运动中的特定环境还造就了美国人的实用主义。最初的移民来到美洲，在经济上一无所有，首要的问题就是如何在美洲大陆生存下来。巨大的生存压力迫使他们学会自力更生和自给自足。拓荒者以生存为首要目的。为了生存和更好地活下去，拓荒者必须认清现实，脚踏实地，努力工作，尽最大可能满足生活所需。

美国人讲究实效的民族性格是新教徒的宗教理想与他们在新大陆艰苦实践相结合的产物，这种性格后来在西部开发、艰苦创业中一代一代地传承下来，积淀为美利坚民族国民性格中的一部分——厌恶思辨，崇尚具体；不尚空谈，追求行动；轻视传统，注重现实。

在政治上，美国人的思维习惯往往是从实际走向实际，他们不习惯大概也认为没有必要去进行太过深入的哲学思考。比如，他们知道人性是有弱点的，掌握权力的人更容易被权力腐蚀、更靠不住，他们的解决办法就是发明一个能制约权力的机制来约束统治者。

例如，在政府干预经济的凯恩斯主义盛行和二战美国国际地位空前上升之后，美国政府的行政机构迅速膨胀，总统所掌握的财力、人力、物力甚至军力也水涨船高。在第二次世界大战的特殊形势下，美国甚至还出现了一位连任四届的总统——罗斯福。多数美国民众当然认为罗斯福是个好总统。但美国人的信念是，再好的总统如果权力不受限制也可能变成暴君。于是，他们就通过限制总统任期来直截了当地解决这个问题。这时候，美国人压根没想过怎样才能把坏人教化为好人这个深奥的问题。

1951年通过的《宪法第二十二修正案》规定，一个人在总统的职位上只能任职两届（即连任一次）。这条宪法修正案实际上对“四年选择一次总统”的选举机制作了完善。对总统任期的限制，可以让民众中止持续的热情，冷静一下再重作选择，以防止民众被哪个高明的政客给灌了迷魂汤，弄出一个“帝王般的总统”来。

总之，美国西进运动是一次史无前例的迁徙，它将一个国家的疆域连同民主政治从大西洋沿岸扩至太平洋沿岸，狭长的13个殖民地最终变成了一个横跨美洲的大国。西进运动的开拓性、民主性、实用性、公平性、竞争性等都直接影响着美利坚民族的精神与性格。西进运动的政治文化影响渗入了这个年轻的民族，在身心上塑造着历史的、现在的和将来的美国。

理念篇：何谓美国政治文化？

第七章

民权至上

政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。

——美国《独立宣言》

政治自由来因于国家弱小，而非来因于国家本身。

——托克维尔：《论美国的民主》

权利法案是重要的，并且经常可能是不可或缺的，只要它是作为对人民实际赋予政府的权力的一种限制条件而运作。

——约瑟夫•斯托里：《美国宪法评注》

来自弗吉尼亚的梅森，是美国独立战争和1787年费城立宪会议最积极的参会者之一。然而，到了《美国宪法草案》最后要签字的紧要关头，梅森却拒绝署上自己的名字。按梅森自己的说法，他认为这部宪法里没有人权法案，没有限制联邦政府侵犯人权，这样有造成一个践踏民权的强势政府的隐患。

政府践踏民权？这在18世纪的世界政坛上是一个新鲜的说法。在当时，欧亚大陆尚处于专制社会中，统治者掌握了绝对权力，民权概念尚未成型。

可拥有与梅森类似想法的美国人并不少。在他们看来，每个人都有与生俱来的、不可剥夺的天赋权利。权利就是个人的政治边界，在个人权利范围内，这个人想怎么想就怎么想，想怎么做就怎么做。正因为个体的力量远弱于掌握暴力的权力机构，所以现代社会必须从保护个人做起。用美国法学家德沃金的话说，个人权利是个人手中的政治护身符。〔1〕

换言之，公民拥有天赋人权，与政府权力相比，个人权利居于首要地位，而政府权力则是为之服务的。个人权利神圣不可侵犯。政府的所作所为只能是“维权”，而不能是“侵权”。如果政府的权力侵犯公民的权利，干涉公民的自由，或者不接受公民的监督，就是严重的权力“越位”。

1791年，在《美国宪法》通过后的第一届国会上，《美国宪法》一口气增加了十条修正案，这十条修正案又被称作《权利法案》，它保障公民的言论、出版、集会、请愿和宗教自由；允许平民百姓拥有武器；规定不得强迫任何人自证其罪；不得因同一犯罪两次受审；不依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；被告人享有迅速、公开、公正审判和得到律师为其辩护的权利；刑事案件和价值超过一定限额的民事诉讼由陪审团审理；不得对公民进行无理搜查和扣留；不得对犯人施加残酷的惩罚等。

换言之，《权利法案》力求保证美国每一个“个人”最基本的权利不受侵犯。在民权受到威胁时，美国公民可以寻求法律的保护，甚至有权利拿起枪来捍卫自己的自由。凡是有关美国公民权利的案例，也就是那些牵涉到宪法所保护的个人自由的案例，美国媒体会非常较真，即便只是一个小人物的案子也会引起全国性的辩论，甚至惊动联邦最高法院。

做公民，不做臣民

美国《独立宣言》手稿被陈列在美国首都华盛顿的国家档案馆。2010年，一批专家决定对这个宝贝的保存状况进行基本检查。一位叫菲娜拉•弗朗兹的女科学家，发现手稿中的“公民”一词上有一点点污迹，似乎是经过修改后的痕迹。经过一层层的现代光谱技术分析，最后发现被“公民”遮盖掉的是“臣民”一词。这意味着美国希望的不仅是国家从宗主国独立出来，更重要的是人民从“臣民”中解放出来，成为一个“公民”。

美国《独立宣言》手稿

什么是公民？什么是臣民？公民是有权利的，是国家的主人；臣民则只有义务，是国家的仆人。现代意义上的公民概念是在17—18世纪西方民主革命中才开始出现的，并经过19世纪和20世纪的改革逐渐发展和完善起来。中世纪时期，人们认为一切权力来自于上帝，神权高于一切，国家的权力是神授予的。宗教改革之后，教会权力一落千丈，国王成为国家主权的拥有者。但是，此时的国王已经没有了君权神授的光环，其权力的合法性受到人们的质疑：国王是人，我也是人，为什么国王有权而我没有权？国王的权力是从哪里来的？我们为什么要服从国家权力？

启蒙思想家们解释说：人人生而平等，在权利上没有高低贵贱之分，没有谁是天然的统治者，也没有谁是天然的被统治者。统治者的权力来自被统治者的认可。民众之所以授予统治者权力，是因为国家需要有专人来负责管理公共事务。统治者的角色就如同一个大家庭雇用的管家一样，政府不过是为了民众的权利和幸福才设立的，它应该为每个公民服务。

在启蒙思想家霍布斯和洛克看来，传统观念认为国家和政府的目的在于促进高尚美好的生活，这是错误的；国家和政府的正当性仅仅在于人们用共同同意的权力去保护每个人的个人权利，权力的正当性仅来自人民授权，而权力的正当使用仅局限于保护个人权利。

现代公民的权利观念由此产生。具有这种公民观念并实际享有这些权利的人就是公民，他们不能再忍受臣民的地位。例如，1581年荷兰议会罢黜他们合法的君主——西班牙的菲利普二世国王，理由是“国王违背了他的契约”，“因此，国王就像其他不忠实的仆人一样被解职了”。

作为近代欧洲宗教改革运动、思想启蒙运动和政治革命与改良的产物，美国的政治文化继承了这种强烈的公民意识。孙中山曾经以近乎完美的语言翻译过林肯的一句名言——“民有，民治，民享”（government of the people, by the people, for the people），即国家由人民所有，由人民治理，为人民服务。它的具体含义是：第一，公民是国家的主人，国家属于公民所有。第二，全体公民掌握国家权力的来源和运行，他们通过不同的途径，直接或间接地参与国家的管理，把国家的权力控制在自己手中。第三，国家是保障公民权利和自由、为公民谋利益的工具。

在建国之时，美国人就立志要建立世界上第一个不要皇帝、不要君主的国家。成立国家和建立政府的目的是为了保障人民的安全、自由和权利，政府的权力来自人民的授权，政府的统治须经人民同意，政府的权力必须受到限制和人民的监督。

当然，政府不能没有领导。我们今天把美国的国家元首翻译为“总统”，字面意义上看是“总管国家的统治者”，这估计会让美国国父们笑掉大牙。因为President在英文中的实际含义只是“主持”或“主持人”。根据《美国宪法》，President是国家权力的行政分支事务的负责人，尽管享有很高的社会地位和政治地位，但也是经选举产生、对人民负责，并受议会、法院和新闻舆论严格监督的公务人员，与历史上掌握一切国家权力、鱼肉人民而不受人民监督的专制帝王是有根本性区别的。

为了祛除公权力可能拥有的神圣性，美国总统平时居住和办公的白色建筑，叫White House而不叫White Palace。Palace（宫殿）是帝王居住的地方，House（房屋）是民众居住的地方。总统不是帝王，所以白颜色的President的府第只能叫White House，而不能叫White Palace，实际上翻成“白宫”也是不妥的。

美国白宫

无关真理的言论自由

依据《美国宪法》，公民拥有生命权、自由权、人身安全权、私有财产权、免受酷刑权等基本权利，这些权利是统一的，相互依赖，不可分割。在美国政治文化中，美国人最珍视的是言论自由的权利。在他们看来，如果没有了言论自由，其他很多自由就不存在，至少得不到可靠的保障。所以，言论自由被许多美国人视为其他公民权利的基础。

自由首先是思想的自由，而言论自由是思想自由的外在表现。从字面意义来看，言论自由就是你想要说什么就可以说什么，但从政治的角度来看，讨论言论自由主要是看民众是否有公开批评政府的权利，看政府是否能容忍民众的公开批评。言论自由就是指世界上的一切事物、一切权威包括理论、制度、领袖的作为，只要不危害公共安全，只要不侵犯他人的合法权益，都是可以任由人们评说的。

为什么美国如此看重言论自由，甚至倡导言论自由呢？有学者曾经从实用主义的角度来解释言论自由的必要性。在被誉为自由主义巅峰之作的《论自由》一书中，穆勒以气势磅礴的递进逻辑论证了言论自由对于人类追寻真相与真理的重要性：

第一，被权威或者主流压制的言论也许是正确的。

第二，纵使被压制的言论是一个错误，它也可能含有部分真理；另外，任何普遍意见也未必是全部真理；既然如此，只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补足。

第三，即使公认的意见不仅是真理而且是全部真理，若不经过猛烈而认真的争议，那么多数接受者就不会去领会或感知它的理性根据。

第四，教条容易变成仅仅在形式上宣称的东西，不仅无益于致善，而且妨碍着寻求根据，阻挡着任何真实的、有感于衷的信念从理性或亲身经验中生长出来。〔2〕

不过，美国政治文化里的言论自由，与真理不真理根本不沾边。只要是一个人，脸上长着嘴，就有表达自己思想的权利，这与发表言论的这个人是好人还是恶棍没有关系，这与表达出来的东西是真理还是谬误也毫不相干。哪怕假设有一种方法可以鉴定出他的思想不论在过去、现在和将来都绝对是谬误，他还是有权利说出他的想法来。

因此，在美国不仅可以经常听到不同声音，而且可以听到千奇百怪的声音，包括滥用言论自由者发出的不和谐音。

20世纪70年代，美国反战运动风起云涌，有人偷了关于美国参与越战的国防部文件，交给反战的媒体。美国联邦政府获得消息后立即申请法院禁止报道，宣称一旦公布这些文件，后果将是“增加美国战士的伤亡、摧毁盟国合作、极大增加和敌人谈判的困难并延长战争”。

两个联邦上诉法院分别做出不同判决：哥伦比亚特区法院准许《华盛顿邮报》发行消息，而第二巡回区法院却禁止《纽约时报》发表同样的报道。联邦最高法院接手了这个案子的上诉，并以6∶3的表决结果驳回政府的请求，判决政府所出示的证据并不足以禁止敏感文件的披露。最高法院的全体意见是：“对于任何对言论的事前禁止，本院都推定它违宪无效。因此，政府具有沉重的举证负担，为施加这类限制提供理由。”

举这个例子是为了说明，在美国，即便是颠覆政府和政权的言论、鼓吹暴力的言论，只要不能引发“迫在眉睫、刻不容缓”的严重后果，就受《美国宪法》保护；批评官员及政府的言论更是受《美国宪法》保护。只要无法证明这些言论是“恶意”、明知故犯、“罔顾事实”，那么它们也受《美国宪法》保护。

所谓的“言论”自由并不局限于“言论”，美国政治对“言论”的界定不限于口头和书面表达的思想和情感，还包括图画、表演等以行为为表现形式的思想表达。即便是象征国家信念和价值、看似神圣不可侵犯的国旗，也不是“言论”不可以“自由发挥”的例外。2000年3月29日，美国参议院以63票赞成37票反对未能达到三分之二的多数而使保护国旗的宪法修正案搁浅。这是美国参议院第三次就是否在宪法中增加保护国旗的条款进行投票表决。

最高法院的解释是：美国国旗本身就是一种象征符号，它表达的是美国的基本信念，即民主、自由、国家，但政府不能利用国旗来垄断一种观念，应当允许任何人以任何方式（包括焚烧国旗）表达自己的观点。焚烧国旗的行为之所以不算违法，是因为这种行为是为了表达对政府违背宪法精神的抗议意见（如反越战、反种族主义、反霸权主义等），和保护国旗一样都是为了保卫宪法所代表的民主、自由的价值。

言论自由对美国政治至关重要，甚至可以说是美式民主政治得以存在和发展的前提。一方面，如果没有言论自由，就没有自由公平的选举。选民只有获得了与投票选择相关的信息，如候选人情况、竞选主张等，才能做出符合自己利益的决定，否则选举就将失去意义。另一方面，只有民众自由表达意见，政府才能获得民众信息的反馈，才能受到舆论的监督。所以，美国人想避免政府胡作非为，首先要捍卫公民言论自由的权利。

所有言论都受保护吗？

人类的几乎所有自由都是有限度的，一个人挥动拳头的自由止于别人的鼻尖。言论自由也是如此。尽管《美国宪法》规定公民有言论自由的权利，但在现实中，并非所有的言论都受保护。在美国，区别一个人的言论是否受法律保护的主要原则是，他的言论是否会危害公共安全或侵犯他人合法权利。

第一种不受保护的言论叫不实言论，通常称作“诽谤”。美国最高法院认为，对事实的错误陈述没有宪法价值，损害他人或组织名誉或利益的诽谤性和欺诈性言论不受宪法保护。

不过，美国法庭对私人提出的诽谤诉讼和对政府官员、公众人物提出的诽谤诉讼是有区分的。在审查诽谤案件时，政府作为受害者通常受到的保护最少，因为政府拥有巨大的资源和影响力，可以通过其他手段保护自己的名誉和利益；知名人物受到的保护之少位居其次；而普通个人受到的保护力度最强，因为普通个人作为最弱势的群体，只能依靠法律作为保护他们名誉和利益的最后防线。

在1964年的《纽约时报》诉沙利文案中，最高法院确立了对公众人物诽谤的“实质恶意”（actual malice）标准。联邦最高法院在对此案的裁决中说，《宪法第一修正案》保护公民对政府官员的行为发表的所有言论，甚至是错误的言论，除非发表这些言论的人明知是错误的，或不顾事实真相。据此，媒体仅仅依据可疑的消息来源对政府官员和公众人物所作的不实报道不构成诽谤。只有当媒体明知是不实消息或存在严重疏忽的情况下（比如已经获得了真相的录音带却没有去听等），依然发布对政府官员和公众人物的不实报道才构成诽谤。这个要求大大高于对普通个人诽谤的标准，对普通个人的诽谤只需证明不实言论造成损害即可。〔3〕

第二种不受保护的言论叫煽动言论，鼓吹暴力和破坏和平秩序、产生了“清楚与现实的危险”的言论不受保护。比如，在拥挤的剧场假装呼喊“着火了”，类似这样可能危及社会秩序的言论被认为不属于言论自由，不受宪法保护。

但是，什么样的危险算是危险呢？危险的可能性到什么地步算是“清楚”？离危险相距多远就算是“现实”？这些看来很模糊的问题是一步步在现实的法律判例中界定的。

20世纪初，美国最高法院曾将美国共产党领袖定为有阴谋颠覆政府罪。但后来他们发现，这些共产党领导人所说的“暴力革命”和“武装推翻政府”，更像是在宣传一种信仰，“直接组织暴动”和“宣传暴动”毕竟是两码事，也就是说这种宣传可能引起的“危险”，并不是非常“清楚”和“现实”的。

所以，1969年之后，“在剧院里谎称失火而引起恐慌”的原创者、美国联邦最高法院大法官霍姆斯，对“清楚和现实危险”原则作出更为严格的修正：（1）将“清楚和现实危险”原则向前推进一步，认为在只有这些言论迫在眉睫地威胁到国家安全时，才可以干涉；（2）将“清楚和现实危险”原则从一条肯定政府干预言论自由的限制性规则转化为禁止政府干预言论自由的否定性原则。从如果（if）言论带来“清楚和现实危险”，国会便有权预防，转化为唯有（only）在威胁“迫在眉睫”时，国会才能采取拯救国家的措施。

第三种不受保护的言论是威胁言论，即对他人和群体的具有实质性暴力威胁的言论不受宪法保护。不过，认定威胁并不是简单地从内容判断，而是依据意图和可能性判断是否具有实质威胁性。

最高法院1969年裁决过这样一个案例：一名少年宣称“如果他们给我一把枪，我第一个要瞄准的人就是林登•约翰逊（时任美国总统）。”最高法院裁决该言论虽然具有冒犯性，但结合上下文及其假设语气，其含义是表明对总统的一种政治态度，因此不具有实质威胁性。

但如果一种表达超越了“表态”，表现出了潜在的危险性，就会被认为是实质性的威胁。比如诅咒他人出门被车撞死不是威胁，但对他人说“我会用车撞死你”则构成实质性威胁。另外，在飞机上冒称劫机，或者模仿暴力案件情节在公众场合开玩笑，虽然未必有主观的暴力意图，但因为可能引发实质的混乱和危险，也会被认为是实质性威胁。

第四种不受保护的言论是淫秽言论。美国联邦最高法院1973年确立“当代社区标准”认为，普通人以生活环境为标准，认为言论在整体上带有色情挑逗性，违法且露骨地描述性行为并使人反感，而且该言论不具有文艺和科学价值的，即构成受管制的淫秽言论。也就是说，如果一个普通人运用当代社会的标准，发现某一作品的主题从整体上迎合了人们淫秽的趣味，那么这一作品就可以被视为淫秽。

作为淫秽言论的特例，儿童色情在美国属于高压线。最高法院1982年裁定：包含儿童性行为的材料不属于言论自由，不受《宪法第一修正案》保护。美国法律对儿童色情的管制相当严厉，即使仅仅下载、观看或拥有儿童色情资料都可能是重罪。佛罗里达曾有一名26岁男子被发现拥有数百张儿童色情图片，被判处仅次于死刑的终身监禁，不得假释。

除以上种类外，言论自由的例外还包括挑衅性的脏话、侵犯隐私的言论、侵犯知识产权的言论等其他种类。另外，对特定领域特定身份的人，比如公务员、军人、教师、律师等还有特别的职业言论限制。

除了以上所列的不受法律保护的言论之外，美国社会还有发表公开言论的一些潜规则，即不可以公开负面评论有色人群、持不同政见者、女性和多元性取向者，否则很容易会引发民众和媒体的口诛笔伐。由此可见，美国的言论自由并不像很多人想象的那么“自由”。

如何“限制”言论？

虽然美国的确存在许多不受宪法和法律保护的言论，但在实际操作过程中，判断不受宪法保护的言论的尺度却比我们想象中要严格得多。美国最高法院对言论自由的任何限制都必须有清楚的定义和明确的界限，并且严格限定在狭窄的范围内。

首先，政府可以依据法律和公共利益来限制言论自由的表达范围和方式，但不能直接封杀不利于自己的言论内容。比方说，政府可以以维护交通秩序和公共安全为由限制公民的集会、游行、示威的权利，可以规定集会、游行或示威的路线、时间和方式，可以划定禁止集会、游行、示威的街道和区域。但是若因为不赞同公民通过集会、游行、示威所表达的意愿而拒绝批准公民的申请，则属于侵害公民权利。

其次，政府限制言论的手段很少用许可证制、检查制和报告制度等事前预防（prior restraint），一般是用刑事、行政和民事等方面的事后追惩（subsequent punishment）。事前预防所限制的是言论自由的表达权利，依据主要是主观预测而不是言论引起的现实危害，比如马克思曾辛辣嘲讽过的普鲁士书报检查制度。在美国，事前预防制、特别是检查制和报告制原则上只适用于极少数场合——如战争期间和一些特定媒体，利用有限波段和频道的电子媒体使用许可制度，在电影作品分级管理体系中使用检查制度等。

事后追惩制则是当言论发表以后，政府根据它所产生的或即将产生的现实弊害来追惩言论者。可以说，这是一种“亡羊补牢”“以儆效尤”之举，限制言论的主要依据是言论发表后带来的现实危害、而非发表前的“主观臆测”，其合理合法性远强于事前预防。但即便是事后惩罚，其力度、条件和范围也必须受到严格界定。〔4〕

在网络、电话和电子监听技术越来越发达的今天，在政府能力和权力更大的今天，对言论限制的滥用可能彻底毁灭公民的个人隐私，阻碍公民履行权利力。因此，美国司法系统对所限制的言论和限制言论的方式都采取了非常谨慎的态度。

信仰自由与政教分离

在美国宪法所确认的公民基本权利中，信仰自由处于最为首要的位置，这与本书此前提及的清教徒移民北美背景有关。最早移居北美新大陆的清教徒就是为了追求宗教信仰自由才远涉重洋，他们对旧大陆的宗教专断、宗教迫害刻骨铭心。美国建国之初，在清教徒为主体的社会背景下，权利法案首先将宗教信仰自由作为基本人权加以保护，《美国宪法第一修正案》规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：建立宗教或禁止信教自由……”

除此而外，信仰自由之所以置于美国权利法案的首位，还因为它与其他自由相比，是不受限制的自由。我们知道，人类的几乎所有自由都是受到限制的。人们经常使用下面这句话来表述行为自由的限度：一个人挥动手臂的自由止于别人的鼻尖。如果超过了这个限度，他就不自由了。但信仰自由则不同，它是一种“心灵的自由”，一个人心中所思所想不仅对任何其他人都是无害的，而且，任何对“心灵的自由”的限制都是无效的。所以，信仰自由被视为是人类的绝对的自由权。

美国宪法中所规定的信仰自由首先意味着美国政治必须遵循“政教分离”原则。这种分离是双向的，即禁止政府干预宗教事务，也禁止宗教干涉政治。清教徒是欧洲宗教改革的产物，而欧洲宗教改革反对的正是罗马天主教会庞大而专制的宗教政权。在美国寻求信仰自由的清教徒们，所需要的是能够力行上帝戒律并维护宗教职责纯正的政府，但为了防止政教合一产生的弊端：政府主办宗教、给予宗教财政支持，或卷入宗教事务，他们强烈地反对政府干预宗教事务。政府无权强迫公民接受任何信条，也不可因公民的宗教信仰而剥夺他们的任何权利。以宗教信仰为由剥夺一个人受雇于政府或担任公职的先决条件是违宪的。

同时，他们也反对任何宗教团体直接参加政府，因为让一个牧师行使任何一种政治权利，都是向罗马天主教会迈出的危险一步。至今，这种观念还深深地影响着美国民众，没有一个神职人员在美国担任公职，在参议院和众议院也没有宗教团体的领袖或代表。

不论州的政府还是联邦政府，都不得设立一个教会；不得通过援助一种宗教、或所有宗教、或偏护某一宗教而歧视另一宗教的法律；不得强迫或影响某人违背本人意志加入或不加入一个教会，或强迫他宣布信奉或不信奉任何一种宗教。任何人不得因持有或宣布宗教信仰或不信教，上或不上教堂做礼拜而受到惩罚。不得课征任何数量的税收以支持任何宗教活动或机构，不论他们以任何名义出现，也不论他们采取任何形式传教和布道。不论是州政府还是联邦政府，都不得以公开的或隐蔽的方式参与宗教组织或集团的事务；反之亦然。

——1947年美国联邦最高法院在埃弗森案的判决书中对政教分离原则的解释〔5〕

其次，信仰自由的第二层含义，是指政府绝对不能干涉信仰自由，禁止政府干涉信教活动或阻止自由地信教。亦即，任何一个人都可以信仰宗教，也可以不信仰宗教；信仰宗教者可以信仰这一种宗教，也可以信仰另外一种宗教；信仰某种宗教者可以信仰这一教派，也可以信仰另一教派。因为信仰宗教是公民个人的基本权利，只要不危及社会，不损害他人，不与国家的公共政策相背离，国家就不能干涉。

在宗教信仰自由的保障下，美国成为一个宗教组织发达、信仰十分多元的国家。在美国，每10个人中就有9个人自称相信上帝，有8个人认为宗教对他们的生活非常重要，有7个人属于某个宗教组织，有大约6个人每天祈祷，有一半以上的人认为上帝是美国民主的道德引导力量，有4个人每周去教堂。

基于清教徒移民建国的历史背景，在美国宗教领域，影响最大的当属基督教。在基督教的两大教派——天主教和基督新教中，基督新教的影响又大于天主教。由此，很长时期美国的主流文化被称为WASP（White AngloSaxon Protestant）文化，意即白种人的、盎格鲁•撒克逊（即英格兰裔民族）、新教的文化。

美国华尔街三一教堂

直到今天，美国公众仍有这样的认识：不信基督者，不适宜成为总统候选人。自华盛顿以来，还没有一位美国总统不是基督教徒，而且除肯尼迪外，他们还都是新教徒。总统在就职时，不是把手放在《宪法》上，而是放在《圣经》上宣誓。在美国国会里，参议院和众议院都设有专职的新教牧师。每届国会开始之前，都要由牧师带领全体议员进行祈祷，甚至在美国的军队也有随军牧师。

基督教在美国的主流地位，并不意味着其他宗教就没有生存空间。至少在表面上让所有宗教受到平等的对待，这是“信仰自由”的第三层含义。在美国的公共政策中，很难看到对任何一种宗教的特殊优待，摩门教、伊斯兰教、佛教……“三教九流”都不足以来形容五花八门、丰富多彩的美国宗教。如今的美国可以说是世界上最大最全的宗教博物馆，世界上各种主要的宗教都可以在美国找到身影。除此之外，美国还有许多土生土长的教派。据《美国宗教组织词典》（1993年版）统计，美国宗教组织多达2500多个。

“在美国人所珍视的各项自由中，在我们视为神圣的各项权利中，最重要的是宗教自由，我们有选择我们信仰的权利。它铭刻在我国宪法第一修正案中——国之大法，永远常存。它在我们心中跳动——在那些知道我们的自由和平等都是造物主所赋予的人们的心灵中跳动……与美国历代爱国的穆斯林一样，伊斯兰教——和许多宗教一样——是我们国家历史的一部分。”

——2012年8月10日，美国总统奥巴马在白宫开斋晚宴上的讲话。〔6〕

美国有邪教吗？

我们知道，美国是个宗教信仰自由的国家，有着千奇百怪的宗教。那么，这些宗教都是“好”的吗？美国是否有“邪教”呢？

在西方，一般不敢把任何自愿而不违法的宗教信仰称为“邪恶”的宗教，以免造成压制宗教信仰自由之嫌。国家权力机构也不卷入宗教学上的教义之争，而是采取中立的立场，只有在宗教团体触犯法律时才出面制止或干涉。

严格地说，美国是没有“邪教”这一法律罪名的。具有极端思想的宗教，也是以常规宗教组织的形式存在。不管你“信什么”，都受到法律保护。比如摩门教是传统基督教派别公认的异端，但美国保护摩门教徒法律上的信仰权利，信什么教义是宗教领域的事情，政府无权干涉。

那为什么英文中又会有“邪教”（cult）这个词呢？“cult”源于拉丁语“cultus”，其本义为colure（耕作），延伸为culture（文化）。根据古代犹太教和基督教的传统，近东和以色列等地区将在神殿举行的祭祀称为“cult”。后来，基督教文化圈就把“cult”用以专指神秘膜拜、偶像崇拜，赋予该词特殊的“异端”色彩。目前，“cult”主要是从社会学和心理学的角度，指那些与主流社会不一致、具有潜在危险性并与统治者处于紧张关系的膜拜团体，但政治学、法学领域一般不使用这个词。

俗话说：“林子大了什么鸟都有。”美国确实有不少宗教极端组织兴风作浪、制造事端，参与偷税、诈骗、贩毒、走私、暗杀、绑架等犯罪活动。20世纪50年代的“飞碟教”、70年代的“人民圣殿教”、90年代的“大卫教”都是美国媒体曾经反复报道过的“邪教”，其中“人民圣殿教”914名信徒集体服毒自杀，“大卫教”订购、自制、非法囤积武器，对信徒进行军事化培训，与政府进行武装对抗，成为全球“邪教”的典型。

但从法律角度看，美国政府从来没有把哪一个宗教认定为“邪教”。因为从法理上看，政府并没有这样做的权力。如果赋予政府判断哪一种宗教是“邪教”的权力，就等于把政府置于所有宗教之上，认为政府有超越任何宗教的权威。这就违背了“政教分离”的原则，使政府有可能运用权力来支持某一宗教，而反对另一宗教，从而使“信仰自由”成为空话。所以，美国没有设立“邪教罪”，没有专门针对“邪教”的立法，不以邪教名义对任何宗教组织予以取缔。

那对于“人民圣殿教”和“大卫教”这类已经危及社会的宗教组织该怎么办呢？美国政府的做法是依据宪法、刑法、宗教法、社团法、行政法、税收法、行医法等现行法律，根据该宗教组织成员的具体刑事犯罪事实对个人进行惩处。例如，1985年11月，美国拉杰尼希静修会教主拉杰尼希被美国法庭以严重违反移民法罪，课以40万美元的罚款并限他5天内离境，永远不准再进入美国；1994年，美国法院分别以“自愿他杀”和违法藏枪等罪名，判处8名大卫教徒3—40年有期徒刑。

可见，没有邪教罪，并不代表政府会姑息这些宗教组织危害公共安全和他人权利的行为。不过，美国政府只对宗教的某个具体事件的社会危害性和某个具体人的具体活动的违法性做出认定，而并不从总体上确定这个宗教的性质，国家不会从法律的角度对宗教作非法性的认定。

不在政治和法律上区分宗教的“正邪”，即体现了美国政治文化对信仰自由的坚持，也反映出了他们对信仰不自由的忧虑。信仰就像其他消费品一样，在竞争中不断更新和淘汰，那些更具有人性、更给人审美体验、神职人员更有操守也更尊重其他信仰的宗教，当然就会脱颖而出，获得更多的信徒。

自由与安全

自由与安全是一对矛盾。一方面，自由依赖于安全，一个人没有了安全也就没有了自由。在生存和安全不能得到保障的情况下，一切自由都是虚幻和不可靠的。所以，当国家处于危机和战争状态，公民的自由和权利都会受到限制。政府可以惩罚在战时庇护和支持敌人的公民，可以驱逐不履行法律义务的侨民出境，可以要求公务员和军人接受更高程度的忠诚标准，甚至可以惩罚那些发表了有害国家利益言论的人。如此强调民主自由的美国，战争时期也多次发生过严重侵犯人权的事件。比如珍珠港事件后，美国政府把日裔美国人集中看管起来，剥夺了他们的行动自由；又如在冷战期间，美国政府出于意识形态上的对抗思维，导致大量左翼人士遭受到政治、法律上的不公待遇。

近十几年来，出于对恐怖主义的防备，美国面临恐怖暴力的安全压力增大，自由和安全的矛盾显得尤为突出。在“9•11”恐怖袭击和奥克拉荷马大爆炸之后，美国参众两院很快通过了反恐法案。该法案的内容包括增加司法人员，加强司法当局追踪电话、检查信用卡和其他记录的能力，限制死刑犯上诉的部分权利，以及在涉及化学和生物武器的案件时可以动用军队等条款，加强和扩大了联邦政府的权限。

很明显，一个国家的人民不管多么酷爱自由，在安全受到严重威胁时，都不得不对自由做出让步。在涉及反恐等特殊情况下，自由与安全的冲突可能更为严重。美国政治文化并非只强调自由不要安全，而是清醒地认识到自由是要有代价的。如果有人不适当地行使自由，将会损害国家安全等公共利益。

另一方面，安全有赖于自由，任何国家的人民都不会为了安全而宁愿牺牲一切权利和自由。因为如果没有自由，安全就会变得没有意义。

早在建国初期，美国国父们就一再指出，对民众自由最大的威胁，是战争和紧急状态下，政府利用不安全的现实和民众的恐惧，以限制坏人的名义来侵吞民众的个人权利。在中外历史上，敌人的强大或貌似强大永远是扩张公权、限缩民权的借口。政府权力永远是一把双刃剑。它既可以刺向敌人，保障民众安全；也可以挥向自己的国民，成为破坏安全与稳定的元凶。

归根结底，自由与安全不是一个简单的“零和游戏”。安全是自由的保障，自由是安全的目的。“民权至上”的政治代价，就是要容忍社会分化、社会动荡乃至安全损失的巨大风险，冒险去相信人们会在这种自由选择中找到共同妥协的地方。美国政治文化中，这种自由和安全的张力迄今没有产生终极的选择，也没有找到令人满意的平衡点。

但目前，即便是在遭到恐怖暴力威胁的安全阴影下，美国人依然不愿在“民权至上”上做太大的让步，依然选择支付一定的安全代价以保留自由，对政府加强管理予以深深的质疑和反对。因为多数美国人依然认为，最能破坏自由的，不是普罗大众，甚至不是塔利班和基地组织，而是手握重权的政府。恐怖分子固然可恶，但是一旦脱离民主和舆论监督，受命打击恐怖活动的政府也同样可能以反恐的名义作恶。

第八章

人人平等

平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。

——托克维尔：《论美国的民主》

有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。

——《论语•季氏》

我们认为，以下真理不言而喻，人人生而平等。

——美国《独立宣言》

1963年5—7月，美国30多个州的186个城市先后爆发了700起非洲裔美国人示威。这一年的8月28日，在民权运动领袖马丁•路德•金的领导下，25万人向华盛顿进军，以争取人人平等。

在这次游行的终点林肯纪念塔前，马丁•路德•金发表了“我有一个梦想”的著名演说。他说：“我梦寐以求地希望，人人生来平等；我梦寐以求地希望，从前奴隶的儿子和从前奴隶主的儿子将会像兄弟般地在一张桌子旁坐下来。我梦寐以求地希望，这个国家有一天将不再根据他们的肤色，而是根据他们的品德来评定他们的为人。”

在马丁•路德•金生活的时代，美国是一个“黑白分明”的社会，种族平等与融合的梦想看似遥不可及。后来成为美国第一位非洲裔女国务卿的赖斯回忆：在那个时代，就算非洲裔美国人有自己的汽车，也很难开车长途旅行，因为南方城市没有允许黑人住宿的旅馆，就是出门就餐也只能到有限的黑人餐馆；虽说都可以享受免费中小学教育，但黑人只能在黑人的简陋学校里学习；虽然人都是上帝的信徒，但是黑人和白人的教堂是分开的；白人和黑人各自的篮球队甚至被禁止互相比赛；设备良好的医院和诊所也只为白人提供，市政的游泳池不是拒绝黑人使用，就是要隔离开。

距马丁•路德•金发表这个演说仅半个世纪，一个父亲是肯尼亚人，一直与母亲一起生活，中间的名字叫“侯赛因”，靠在社区服务起家的人——奥巴马，竟连续两次在大选中击败了民主、共和两党一批有资历、有经验、有特色的政治家，当选为美国总统，让人感慨马丁•路德•金“人人平等”的梦想似乎已经部分地变成了现实。

“人人平等”这个词汇，意味着每个人出生之后，不管性别、种族、学历、出生地等存在多大差异，在政治权利和社会价值方面都是平等的，有权受到平等的对待。

很多人羡慕美国，觉得美国政治一步到位走向共和，没经历过什么君主制、封建制、贵族制，实现“人人平等”是自然而然的事情。然而，在美国这样一个民族、种族、宗教信仰、文化多元化的国家里，实现“人人平等”远比想象中艰难。直至今天，即便美国诞生了一位非洲裔总统，也不意味着“人人平等”梦想的最终实现，因为仍有一些特定人群在为获得“人”的权利而奋斗，而且关于什么是“平等”的争议依然存在。

政治平等为何物？

在人类漫长的历史过程中，不平等才是社会的常态。长久以来，等级制一直被视为维护社会秩序的最有效的方式。古希腊雅典城邦实行了臣民直接民主，所有臣民都有权去投票决定“众人之事”。这也意味着“臣民”是没有权利投票的，也就是说，占人口绝大多数的奴隶是没有投票权的。

美国《独立宣言》中的“人人生而平等”这句话的原文是这样的：all men are created equal。其中的“created”透露出这句话的基督教内涵。近代以来产生的“人人生而平等”的理念主要源于基督教中的“上帝面前人人平等”。基督教认为，人是上帝造的，上帝赋予每个人平等的权利，所以，每个人在权利和价值上都是平等的。

源于基督教的人人平等，不仅意味着人肉身的平等，也意味着每个人都从上帝那里获得了人的理性，有能力对是非善恶和什么是自己的利益做出判断。一个人的理性与他的受教育程度、学识、经历、财富、地位没有关系，因为理性是上帝赋予人的基本特征，是先天的，而不是后天的。正是基于这种对平等的认识，才产生了现代的“民主”理念，即人民，不管他是富人还是穷人，有文化还是没文化，他们都一样是国家的主人。

北美大陆殖民之初的现实恰好也与人人平等的理念相吻合。来到新大陆的几乎所有白人移民都站在同一条起跑线上，没有什么尊卑贵贱，在大自然面前都靠本事吃饭。所以，人人平等不再只是《圣经》中的基督教教义，也是北美殖民地现实的体现。在美国独立之前，人人平等的理念早已深入人心。所以，《独立宣言》才说人人生而平等是一种“不言而喻”的真理，事实就是如此，不需论证。

人人平等在美国政治上最基本也最典型的表现，就是一人一票的选举平等。这个今天看起来习以为常的事，在开始实施时可是惊天动地的大事。要知道，这意味着不管你是个民工还是个教授，只要是合法公民，没有因违法犯罪而被剥夺政治权利，那都只能投一票出去。

正是由于人人平等中所包含的对普通人理性的信任，人们才发现美国的一个有趣的现象：美国文学影视作品中的“英雄人物”的典型形象一直都是“牛仔”——粗鲁朴实、放任不羁和自力更生。相反，所谓“三高”人群，即高学历、高职务、高收入的人从来都未被列入美国的“英雄人物”之列。不仅如此，美国人认为，高职务的人是容易被权力腐蚀的人，高收入的人是容易被金钱腐蚀的人，高学历的人只是在学习和研究方面有特长的人，这些人在理性方面并不比普通人更有判断力。

即便是看起来非常需要专业知识的重大刑事案件领域，美国挑选陪审员时也不考虑候选人是否熟悉法律，反而刻意拣选那些法律的“门外汉”，甚至是不读书不看报的公民。这些陪审团成员只需用人的良知和常识来决定被告的“罪”或是“非罪”就行。法官只是从专业技术角度控制引导双方的辩论，让陪审团成员听懂而已。一旦陪审团决定指控罪名成立，法官所做的事就是量刑。

美国电影《失控陪审团》画面

在实践中，从“人人平等”引申出来的第一个推论是：一个人不管是什么出身，都有权得到基本的尊重。了解了这个背景，才能理解美国人才市场的一些有趣现象。招聘的时候，雇主不可以先公开声明有年龄、性别、肤色、种族、宗教信仰、母国国籍、个人身体素质、家庭状况等方面的要求，申请表上也不能有上述问题，比如，出现性别或者种族/族群一栏。在面试时，雇主也不可以直截了当地问这些问题；否则，就成为违反《美国宪法》和侵犯个人隐私的行为，当事人可以去法院控告。

随着社会的发展，财富、权力的不平等必然产生。美国政治文化强调的人人平等，不是说要消除这些不平等，更多的是指所有人机会平等。这是“人人平等”的第二个推论：一个人不管出身如何，都有机会通过自己的努力获得成功，实现自己的梦想。这也就是所谓的“美国梦”。

（美国梦）不仅仅是一个关于汽车和高收入的梦想，还是一个对社会秩序的梦想。这其中，无论男女都可以获得他们本应该享有的最充分的社会地位，并被他人完全认可，不管他们以前的出身如何或地位如何。

——詹姆斯•特拉斯洛•亚当斯〔1〕

为了避免有人“一步领先”之后就“步步领先”，特别是在政治上掌握权力之后产生持久保留权力的想法，“人人平等”还有第三个推论：超然的权力和地位只是暂时的，一旦不在其位，就不能谋其“特权”。就算是美国总统，一旦卸任之后也不会有什么特殊政治待遇，从空军一号到总统专车统统取消，全家搬出白宫，该回哪儿去就回哪儿去。

所以，卸任后的美国总统风光者有之，平淡者有之，归隐者有之，落寞者有之，但至少表面上都成为了一介平民。克林顿离开白宫后忙于出书演讲，挣了数千万美元，算是比较成功的退休总统典型。而当过美国总统的格兰特，卸任后日子却过得相当拮据，还不得已变卖外国友人赠送的礼品，一直到有书商找他写书，靠稿费才渡过难关。

从观念上说，“人人平等”的正当性已经在世界范围获得普遍认同，但在现实生活中，什么才是真正的平等，如何实现平等一直是思想家和政治家争论的话题。美国是以自由、平等、民主等价值理念立国的现代国家，但从美国几百年来追求平等的历程可以看到，把“人人平等”落到实处是何等不易。

艰难的族裔平等

论及“人人平等”，有的人首先想到穷人和富人的平等，有的人首先考虑当权者和无权者的平等，但在美国这样一个由五洲四洋移民组成的国家，两百多年来“平等”的首要问题，始终都是“族裔平等”，尤其是“黑白平等”。

在1787年制宪会议上，美国的建国者们已经意识到，他们所要清算的“革命对象”，好像并不仅仅是曾经统治北美的大英帝国，还有他们自己。因为从华盛顿到杰斐逊，无一不是家中有大量黑奴的庄园主。美国革命是“真革命”还是“假革命”，就看怎么处理殖民时期留下来的不平等问题了。“人人平等”的口号只是拿来打天下坐江山的宣传策略，还是一个新国家的伟大政治理想？奴隶制度就是一块试金石。

前文提及过，制宪会议上大州与小州在两院代表名额问题上的妥协，被誉为“伟大妥协”，但南北地区此后所形成的另外两个妥协，估计会被很多人看成是“无耻妥协”。

由于有些州还有奴隶，那么就有奴隶怎样计入人口的问题，这直接影响按人口比例计算的直接税税收和各州众议员的人数。结果就出现了自由人数“加上五分之三其他人口”的条文，也就是一个奴隶按照五分之三个自由人计算，这在美国历史上被称为“五分之三妥协”。

另一个妥协则是“逃奴条款”。美国制宪时已有自由州，这样自然会产生蓄奴州的黑人奴隶开始向自由州跑的问题，而黑奴一越过州界进入自由州，就立即按照自由州的法律成了自由人。于是，《宪法第四修正案》的第二款有这么一段：一个州不得解除其他州逃来的合法服劳役者的劳役，并且应该应当事人要求，将人交出。

直到美国围绕奴隶制和有关问题爆发南北流血战争的前夕，最高法院还在1857年的德雷德•斯科特诉桑德福案中裁决：黑人，无论是自由人还是奴隶，都不是美国公民；他们也不享有《宪法》保障的公民权利。〔2〕

问题是，《独立宣言》里面不是明明说“人人生而平等”吗？于是，蓄奴州开始寻找保留奴隶制的法理依据，宣称黑人天生野蛮、倾向于暴力、无法教化，不能享有自由平等的权利。废奴主义者是这么反击的：美国人民有选择自己的生活方式的自由，但这样一种自由不能建立在奴役他人的基础上。人人平等的潜台词是，一个人没有侵犯他人自由的“自由”。

于是，一场“白人和白人”的战争发生了，这就是美国内战，也称南北战争。在压倒性的军事胜利支持下，支持废奴的北方政治精英们推出了一系列废除奴隶制度、改善少数族裔待遇、推进人人平等的法案。

《宪法第十三修正案》（1865年）：奴隶制和非自愿的奴役都不应在美国境内生存；

《宪法第十四修正案》（1868年）：所有生于或归化于美国的人都是美国公民；

《宪法第十五修正案》（1870年）：合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。

1866年《民权法案》将公民权扩大到在美国出生的任何人，并给予非洲裔美国人法律面前的完全平等；

1870年《实施法案》规定了对干预公民选举权的刑事处罚。

1872年《民权法案》（也叫“反三K党法案”）：任何人剥夺其他人的权利为罪行；

1875年《民权法案》（第二民权法案）：每个人都有资格充分并平等地享有公共服务设施、剧场和其他公共娱乐场所。

然而，废除了奴隶制度，获得了选举权，得到了平等的法律地位，也不意味着黑人就可以融入社会。这些宪法修正案的通过，只是局部和暂时地在美国结束了对少数族裔的歧视。“隔离但平等”成为种族主义者新的理论依据。19世纪末，联邦最高法院支持各州有权要求在火车和其他公共、私人场所实行种族隔离，只要被隔离的设施“平等”即可。1954年前，美国有17个州及哥伦比亚特区在教育方面存在种族隔离的法律。从美国南方重建结束到20世纪初期，南方地区绝大部分实行黑白分校，不设立黑人高等教育机构，黑人学校教学设施配备差，不少城市住房明显地划分为白人区、黑人区及其他种族区域。交通方面有13个州规定了种族隔离，黑人同白人不能同坐一个车厢，连餐车、卧车、厕所、售票口、候车室、行李室、出入口都实行种族隔离，飞机虽然例外，但在机场也有种族隔离。

20世纪50年代，反对种族隔离斗争风起云涌。与美国内战不同的是，这一次的政治平等权利抗争的方式并非战争，而是发自各个阶层的民权运动。1954年，美国最高法院宣布，在公立初等和中等学校实行种族隔离的行为违宪，但南部不少州对此极力抵制。

这种抵制的结果，出现了美国电影《阿甘正传》中的经典一幕，自美国内战之后因南部种族问题地方对抗中央而导致的第一例军事管制：1957年9月，阿肯色州长以“防暴”为名，派出国民警卫队阻止黑人学生入学，已入学的八名黑人学生被迫离校。事情惊动了时任美国总统艾森豪威尔，这位当年的二战欧洲盟军总司令派出101空降师开赴小石城，州国民警卫队就地改编为联邦部队，由联邦政府指挥，为黑人学生入学保驾护航。

从“入学”开始，非洲裔美国人逐步开展在公交车上“入座”，在汽车旅店的走廊上“入睡”，在公园“入游”，在公共图书馆“入馆”，在电影院“入观”，在赌场“入赌”，在浴室“入浴”……这就是名垂史册的民权运动。

美国民权运动中的马丁•路德•金

1968年，美国国会通过了被誉为“最全面的反歧视法”的民权法案。该法案禁止由于种族、肤色、祖籍、宗教或性别而对任何人歧视；禁止在公共设施和联邦拨款的计划中以种族、肤色、宗教或民族出身为由实行歧视；确立享有平等就业的权利，成立平等就业机会委员会，关于就业歧视的申诉进行听证和调查。

平等的涓滴效应

在民权运动之前，美国的多数政治权利仅仅被“白人成年男子”享有，但是权利就像水滴，一旦下渗，就会不断蔓延扩散，不断渗透均匀。美国的政治史，在很大程度上就是民权不断平等化的历史。

在政治上，1940年，仅有2%的适龄黑人选民参加投票。20世纪50年代末，即民权运动前夜，黑人投票率为20%。但是到了1970年，60%的黑人适龄选民参加投票，这个数字已接近南方平均投票率。

黑人投票率提高的直接结果就是黑人竞选和当选公职的人数急剧增加，而且级别越来越高。1965年南方黑人民选官员不足百人；1970年已有500名之多；1975年超过1600名；1980年为2500名，占全国黑人民选官员的50%。〔3〕到了21世纪，美国不但有了黑人大法官、驻联合国大使、参谋长联席会议主席、国务卿，还有了黑人总统，这可能是19世纪签署《解放奴隶宣言》的林肯也无法想象的。

在美国遭受过种族歧视的当然不仅有非洲裔美国人，还有北美大陆的土著和来自其他大洲的不同族裔移民。前文提及的西进运动虽然带来了美国民主政治的拓展，但也极大地损害了作为北美土著的印第安人，他们的土地被没收，并被隔离到生活条件很差的保留区。经过不懈努力，印第安人最终得到了公民权和投票权。而且，自20世纪60年代起，印第安人的民权团体行动起来，争取到了有关狩猎、捕鱼、土地权的重大胜利，包括对印第安祖先墓地和其他“圣地”的保护。

从20世纪八九十年代开始，西裔社区和亚裔社区也逐渐积极投入民权运动，呼吁获得历史正义和社会公平。1988年，时任美国总统里根签署了对日裔美国人的赔偿法案，就二战时美国政府将大量日裔美国人集中管理作出道歉。在美国华人的努力抗争下，美国国会参议院在2011年10月和众议院在2012年6月通过了对《排华法案》的道歉决议案。这都是20世纪五六十年代以黑人为主导的民权运动的延续。

美国妇女曾经也是政治上的弱势群体，从美国建国到20世纪初的一百多年时间里，她们同样没有成为真正意义上的公民，因为《宪法》没有赋予她们选举权。美国妇女最初的态度也是默认现状、顺从屈服。直至19世纪末20世纪初，美国一些州相继通过有关妇女选举权的修正案，1920年赋予妇女选举权的《联邦宪法第十九修正案》正式生效。再经过20世纪60年代的第二次女权运动，美国妇女逐渐争取到了平等权利，逐步参与政党和政府的决策过程，甚至出现了像奥尔布赖特和希拉里这样的女性政治家。可以说，美国妇女已经从政治边缘走向政治中心，从游戏旁观者变成游戏参加者。

自第二次世界大战以来，退伍军人和残疾人一直向国会进行游说，要求得到保护，不因残疾而遭受歧视。1990年，美国国会通过了《美国残疾人法》，将残疾人的概念定为肢体或精神上的损伤导致一种或多种“生活活动”受限制的人，它保证让符合这一定义的所有残疾人能够使用公共设施、得到就业机会、享用通讯服务，同时要求雇主和其他方面必须做出必要的调整，以便达到法律的要求。

更为重要的是，美国人对待“不平等”的观念也发生了重大的变化。在20世纪60年代之后，公开的种族歧视和性别歧视在美国已经成为过街老鼠。这就是美国的PC，它不是个人电脑的缩写，而是politically correct，或者political correctness（政治正确）。美国社会的政治正确文化，可以概括成以下“四项基本原则”：不能冒犯少数族裔；不能冒犯女性；不能冒犯同性恋；不能冒犯不同的信仰或政见持有者。

如果大家留心看好莱坞的电影，会发现导演一般不敢轻易把非洲裔美国人塑造成反面形象。无论是《费城故事》里的黑人律师，《肖申克的救赎》里面的黑人狱友，还是中美合拍的《尖峰时刻》系列中的黑人警察，非洲裔美国人总是代表着勇敢、正义、智慧的形象。从这个小细节，也可以看出好莱坞导演们在对待涉及种族问题的谨小慎微。

至于不能冒犯女性，哈佛前校长萨默斯就在这上面栽了跟头。萨默斯宣称，女性在科学方面的成就比较少，可能是因为男女在“内在智能”上的不同。此言一出，群情激愤。一些哈佛校友宣称，如果萨默斯不公开道歉，他们将停止给哈佛的捐款。虽然事后萨默斯一再道歉，最后也不得不因为这根导火线而辞职。

美国版的这“四项基本原则”，概而言之，就是所有人不管种族、肤色、性别、信仰、政见如何，在人格尊严和政治权利上一律平等，没有高低贵贱和好坏之分。当然，骨子里的歧视不可能在短期内消除，有些歧视还根深蒂固地存在于一些人的头脑中，但是“政治正确”的讲话原则基本确保了在公共场合，美国人不会因为自己的性别、种族、信仰而受到公然的羞辱。〔4〕

“坏人”也有平等待遇

二十多年前，美国电视连续剧《神探亨特》风靡中国大陆，剧中亨特警官每次抓获犯罪嫌犯时，总不厌其烦地说：“你有权保持沉默，否则你所说的一切，都可能作为指控你的不利证据。你有权请律师在你受审时到场。如果你请不起律师，法庭将为你指定一位。”

这段听起来很啰唆的台词俗称“米兰达警告”。1963年，一个名叫米兰达的无业青年，因涉嫌强奸和绑架妇女在亚利桑那州被捕。米兰达文化不高，从没听说过世界上还有《美国宪法》和权利法案，经过审讯后就承认了罪行，供词成为检察官指控他犯罪的重要证据。最后，陪审团判决米兰达有罪，法官判米兰达20年徒刑。

此案后来上诉到美国最高法院，而最高法院最终推翻了地方法院的判决，理由是警官在审讯前，没有预先告诉米兰达应享有的宪法权力。最高法院在裁决中向警方重申了审讯嫌犯的规则：第一，预先告诉嫌犯有权保持沉默。第二，预先告诉嫌犯，他们的供词可能用来起诉和审判他们。第三，嫌犯有权请律师在受审时到场。第四，如果嫌犯请不起律师，法庭将免费为他指定一位律师。这些规定后来被称为米兰达警告。

Miranda Warnings（米兰达警告）

You have the right to remain silent and refuse to answer questions.

Anything you do say may be used against you in a court of law.

You have the right to consult an attorney before speaking to the police and to have an attorney present during questioning now or in the future.

If you cannot afford an attorney, one will be appointed for you before any questioning if you wish.

“米兰达警告”不过是美国保护“坏人”权利的冰山一角。美国宪法第四至第八修正案都在谈关于犯罪嫌疑人的权利保护。在美国，犯罪嫌疑人在受审前享有拥有律师、合理保释、知晓所控罪行、保持沉默等权利；此后法院需要在陪审团面前进行公开审判、从广泛的阶层中选出公正的陪审团、让犯罪嫌疑人在没有偏见、恐惧和外部干涉的氛围中受审，还禁止强制性的自证其罪、禁止残酷和非常的处罚、禁止同一罪行受审两次。如果嫌犯无力聘请律师，政府必须出钱为他提供律师……

反观对警方和检察官，那真是限制多多、束手束脚。禁止无理由或无根据的搜查和扣押、禁止强迫招认或非法审讯、禁止设立陷阱、询问时需告知嫌疑人的权利……

而且，美国政治文化推崇“无罪推定”思路，即任何人都没有证明无罪的义务，控方要负证明有罪的责任；控方应用正当方法搜集证据；控方不得使用直接从证词获取的资料；如果审判时引用的证据是警方通过“拘留审讯”获得的，则判罪不能成立；用不正当的方式获取的证据无论如何有用，都不能被检察官使用。

美国法律标榜保障公民的自由和人权，但在司法实践中却强调要保护“坏人”的自由和人权。罪犯的人权好像比受害人的人权更重要；保护坏人好像比保护好人还要优先；针对警方的清规戒律好像比打击犯罪分子的法律法规还要多……这样的司法公正吗？

首先，美国司法看似在保护“坏人”，其实是在保护“人”。因为不管是坏人还是好人，只要他是人，就应该有人的待遇。未被定罪的犯罪嫌疑人当然也属于人的范畴，理应受到人的待遇。如果嫌犯的权利得不到保护，任何人的权利都不会得到保护。因为任何人都有可能成为警察怀疑和指控的对象，即嫌犯。

其次，保护“坏人”的本质就是保护个人权利不受公共权力的侵犯。权力有被滥用和扩张的天性。对犯罪嫌疑人预设为“无罪”，实际上就是对警察和检察官的权力的限制，这样可以最大限度地减少将无辜者定罪的风险。由于对政府权力抱有深刻的怀疑和担忧，美国人宁可以牺牲行政效率和罪犯有可能逃脱法网为代价，也要保证每一个自由人都不会遭受不白之冤。

最后，从法律的角度来看，加强对犯罪嫌疑人权利的保护，是司法正义的应有之义。在理论家的心中，“正当程序才是美国法律的本质所在”。与普通人相比，犯罪嫌疑人处于极其不利的境地，是执法者最容易滥用权力的对象，因此，必须强调他们享有正当的法律程序和公正对待。

其实，一个国家犯罪嫌疑人的权利是否能够得到有效的保护，体现了一个国家法治的文明程度。因为侦查机关和犯罪嫌疑人之间的关系，实际上不过是政府与个人之间法律上和现实中关系在刑事程序中的延伸和具体体现。

当然，过度强调对“坏人”的保护必然会损害好人的利益。不过，在美国人看来，与罪犯逃脱法网相比，政府权力的滥用所造成的危害要大得多。从这个意义上讲，美国司法上的保护“坏人”可以说是在权衡政府滥用权力的危害与罪犯逃脱法网的危害这两害之后，做出的以防止政府滥用权力为先的不得已的选择。

在这种理念的引导下，美国人不仅重视保护犯罪嫌疑人的人权，而且还要保护那些已经定罪的坏人的人权。“9•11”事件后，为了避开国内法庭的司法管辖权，小布什政府把在阿富汗战场上俘获的塔利班和本•拉登组织成员弄到关塔那摩军事基地，不让被囚禁者进国门。媒体披露此事后，美国舆论一片哗然。有40多万会员的美国律师协会通过了决议，强烈要求未来的特别军事法庭必须遵循美国司法的原则和程序，被告有得到公正审判的权利，证据必须公开，宣判死刑必须获得陪审团的一致认可。

当然，美国为保护“坏人”的权利而付出的代价是惊人的。美国人口只占世界人口的5%，但世界70%以上的执业律师都在美国，司法成本堪称花钱如流水。1995年，加州政府跟涉嫌杀妻的棒球明星辛普森及其“梦幻律师队”过招，一年多下来花了纳税人800多万美元。而据行家估算，“梦幻律师队”的全部花销至少也在600万美元上下。

而且，众多偏向嫌犯和辩护律师一方的规矩，大大增加了执法机关的破案难度。“米兰达警告”正式出台后，全美各地警察局怨声载道，但却不敢不照办。有些警官脑瓜儿不太够用，手忙脚乱地擒获嫌犯后，死活也想不全“米兰达警告”了，旁边也没个能滚动字幕的提字机，只好仰天长叹放贼容易擒贼难。

不过，也不要小看人类智慧，只要动脑袋，降低成本、适应不同犯罪挑战的办法总是有的。1978—1980年，加州上诉法院在几个司法案例中，就确立限制“米兰达警告”的“抢救例外”，并得到了联邦最高法院的认可。“抢救例外”一般发生在劫持案或人身伤害案中，如果嫌犯被捕时受害者不在现场，警察判断嫌犯知道线索，就不必宣读“米兰达警告”，可以开门见山，突击审问受害者的下落。因为人命关天，如果此时嫌犯有权保持沉默，显然将会给营救造成致命延误。〔5〕

“穷人”更要受保护

前文提到，人人平等的第一个推论是，一个人不管出身如何不幸，都有权受到社会的尊重。尽管人们对“不幸”的范围可能会有分歧，但在任何国家、任何时候，穷人一定属于“不幸的人”，因为任何国家都会有穷人，而且绝大多数人都不愿意过着饥寒交迫的生活。

根据1791年批准的《美国宪法第六修正案》，刑事被告在法庭受审时，有权请律师为其辩护。可是，“衙门口朝南开，有理无钱莫进来”，请律师出庭辩护，没有钱是万万不能的。此后一百余年来，这条宪法修正案实际上只保护了美国有钱人的人权。对于穷得揭不开锅的人来说，这条法律只是望梅止渴、画饼充饥。

改变这一情况的人，是佛罗里达州一个名叫吉迪恩、只念过八年书的潦倒穷汉。1961年，他因涉嫌闯入一家台球厅盗窃而被捕，被控从自动售货机中盗窃了一些硬币和罐装饮料。一贫如洗的吉迪恩根本雇不起律师，虽然坚称自己无罪，却没辩护到点上去，结果被判了五年有期徒刑，在佛罗里达州监狱服刑。

吉迪恩利用狱中的图书馆刻苦自学法律，给美国最高法院大法官写了“申诉书”，声称他因贫困而被州法院无理剥夺了《宪法第六修正案》规定的律师辩护权。1963年3月，最高法院九位大法官一致裁决，贫困阶层的律师权属于公平审判的最基本内容，应当纳入《宪法第十四修正案》中“正当法律程序”的保护之列。吉迪恩重新受审，法庭指定免费辩护律师，最后的判决是无罪释放。

此案一出，全美各地监狱里有数千名在押犯人，因当年受审时同样没有律师为他们辩护，后来都获得了重新开庭复审的机会，多数人的最终判决是无罪释放。〔6〕

所以，如今在美国，穷人因涉嫌刑事犯罪在法院打官司时，根本用不着操心天文数字的律师费。一旦惹上了刑事官司的麻烦，贫穷被告只需在法院填写一张专门的表格，说明本人那点收入仅供糊口、根本雇不起律师就行了。对簿公堂之时，自有法庭委派的辩护律师免费侍候。

那要是民事纠纷呢？学者车耳讲过一个很有意思的故事，说要是杨白劳活在美国，黄世仁连杨家的门都不敢进，喜儿不会被拿来抵债，杨白劳也用不着自杀，白毛女的悲惨故事根本就不会发生。

这是因为，美国国会专门颁布法令禁止使用和威胁使用暴力以及其他犯罪手段对债务人进行催债，美联储发行《公平债务催收作业法》手册供免费索取，让“杨白劳”们都知道以法律为武器保护自己，与“黄世仁”们周旋。作为债务人，杨白劳为拒绝还债可以诉诸法律，将案件委托给他的律师办理。如此一来，黄世仁或其追账机构就只能同该律师会谈，在法律限制下他连杨白劳本人都不能找了。

黄世仁如果敢置法律规定于不顾，带领家丁强行去杨白劳家里讨债，那他本人则会有生命危险，因为私闯民宅是触犯《美国刑法》的。杨白劳可以在自家院落将黄世仁一枪击毙，事后声称“正当防卫”，从而一了百了地解除杨黄两家的债务关系。如果不愿意采取这种极端手段，美国杨白劳还可以引用《美国破产法》第七章，宣布自己无钱还贷而破产，也可以将债务一笔勾销，但代价是在几年之内不能进行奢侈性消费，也无法申请贷款。

可以看出，美国法律保护的对象主要是消费者而非商业机构，主要是接受信贷一方而非授信方，主要是债务人而非债权人。这是因为，在强大而众多的信用卡公司、银行贷款机构和追账机构面前，消费者总是弱势群体，而弱势群体是需要以政策和法律来保护的，否则他们就会在市场经济中任人宰割。

让落后者先起跑

曾经当过美国驻华大使的骆家辉，就出生在种族歧视十分严重的20世纪50年代。那时候，身为退伍军人的父亲找不到工作，全家租住在6平方米大的公屋中，小骆家辉连一句英语都不会说，莫说当驻华大使了，连给驻华大使看门都是个很奢侈的梦想。

好运降临在他要考大学的60年代，平权运动在全美展开，国会于1964年通过了《公民权利法》，并在此基础上制定一系列被统称为“肯定性行动”（affirmative action）的法律，规定少数族裔和弱势群体在招工、入学、企业竞争中受到“优先照顾”。作为民权运动的大本营，全美高校积极响应，在那一时期招收了大量少数族裔和低收入家庭的学生。在这样的背景下，骆家辉考进了耶鲁大学，开始改变自己的人生命运。

所谓“肯定性行动”，就是在大学录取和就业录用时给予以往曾遭受歧视的群体特殊优待，主动、优先录用非洲裔美国人、妇女以及其他原来处于弱势地位的人群，以求“起跑线上的平等”。

支持肯定性行动的人认为，仅仅从立法上禁止对少数族裔进行歧视，并不能有效改善长期以来所形成的不平等状况。如果不考虑竞争者先天具有的差异，也不考虑过去制度不公造成的亏欠问题，即便竞争规则再公平，社会地位高低、物质待遇多少在很大程度上将分别由不同的族群世袭下去，这不利于美国社会的长期自由与稳定。只有对少数族裔予以积极的补救措施，才能真正消除种族歧视产生的不平等。因此，国家有必要采取某些积极措施对此种不利于少数族裔形式上的平等加以修正和弥补，以此推进实质上的平等。

1965年美国总统约翰逊的11246号行政命令是肯定性行动形成的关键文本。它要求联邦机构在用人时不问种族、肤色、信仰及原籍如何，一律一视同仁；它禁止联邦承包商在用人时进行歧视，并要求它们采取肯定性行动以保证就业机会平等。

单是自由是不够的。我们不能将一个戴着镣铐多年的人除掉镣铐后带到赛场的起跑线上对他说“你现在可以自由地与其他所有人竞争了”，并理所当然地认为你已经很公平了……民权斗争下一个更深刻的阶段，我们不仅寻求自由，而且要寻求机会——不仅寻求平等，而且寻求人的能力——不仅是寻求权利和理论的平等，而且要寻求事实和结果的平等。

——美国总统约翰逊〔7〕

从20世纪60年代到80年代，美国政府的“三驾马车”都对肯定性行动态度积极。1969年，尼克松入主白宫的第一年就颁布有关就业的11478号行政命令和有关承包租赁的11458号行政命令。前者命令各部或局的首脑设立和保持肯定性项目，为平民雇员和来找工作的人提供平等就业机会；后者特别指令商业部长协调影响少数族群企业的联邦计划和项目，促进州、地方政府、企业、贸易联合会、大学、基金会、专业组织、志愿者和其他组织的活动和资源向少数族群企业流动，并协调这些组织与联邦各部、局相关部门的行动。

即便如此，许多美国人依旧觉得肯定性项目仅仅局限于高等教育和寻求工作机会的特殊教育，对一些起点本来就偏低的学生而言是不够的，帮助的起点还需要再提前。1985年，温迪•库普从得克萨斯一所著名的私立中学考进普林斯顿大学。入学以后，她觉得很简单的功课，来自布鲁克林地区（纽约著名黑人区）一所公立中学的室友却觉得很难。后来她发现，是公立中学的低教学质量导致了这种差别，而公立中学恰恰是少数族裔和低收入家庭学生聚集的地方。换言之，虽然弱势群体的学生可以“优先照顾”进入大学，但他们此前获取的教育资源远远少于强势群体。

1989年，库普大学毕业，她创办并发展了公民组织“美国援教”（Teach For America）。在二十多年间，“美国援教”共有过14000多名成员，他们大多和库普一样，毕业自“常春藤”大学，在签订两年的服务合约之后，自愿到教育质量最差、最贫困、社会问题最多的社区任教，为信心低落的“辍学工厂”带来希望。〔8〕

数十年来，肯定性行动取得了多方面的成功，仅就最受关注的受教育程度和生活水平而言。1940年非洲裔美国人在校大学生为45000人，1995年为140万人。而且经济地位有了显著变化，贫困线以下非洲裔美国人占总人口的比例从1940年的87%、1960年的47%，下降到1995年的26%。

矫枉过正的担忧

肯定性行动的目的并非是要限制和剥夺强势群体的基本权利和自由，而是为了实现美国社会民主与实质平等的价值观念。但它强调不同族群受到不同的待遇，这种以毒攻毒、以歧视对歧视的做法是否合法，是否会损害社会公正？这样的问题在美国一直是颇有争议的。

此外，“优先照顾”少数族裔，早就让白人学生认为受到了“反向歧视”。1972年，被加州大学戴维斯分校医学院拒绝的白人学生艾伦•贝基发现，在医学院当年录取的16名黑人和其他少数族裔学生中，绝大多数人的成绩远远不如自己，于是把加州大学一直告到了最高法院。最高法院虽然判定加州大学必须录取贝基，却认为大学“有权实行一些使学生来源多元化的政策”。

受到质疑的还有肯定性行为的效果。有人认为，对少数族裔的优惠性措施会使得一些人滋生依赖心态，认为身为少数族裔成员自然应有各种优惠待遇，从而不思进取。而且这些特殊保护措施只是使一部分少数族裔受益，更多的少数族裔中低阶级仍处于持续贫困中，他们失业率高，劳动力参与率低，依赖社会福利比率高，并陷于贫穷之中。

还有很多人抱怨，“政治正确”和肯定性行动不是解决了问题，只是回避了问题。弱者可能的确是历史的牺牲品，但是让弱者沉溺于这种“牺牲品”的角色里不能自拔，甚至以这种角色为理由去降低竞争门槛，去否认这个弱者群体内部的问题，这是肯定性行动可能导致的陷阱。

种族敏感的补救措施只有在强有力的证据支撑之下才被认为是正当的。这些证据必须证明，为克服过去歧视行为所造成的后果而采取的补救是必需的。

——大法官桑德拉•戴•奥康纳〔9〕

而具有讽刺意味的是，受肯定性行动之惠最大的一些黑人成功者成为反对肯定性行动的有力推动者，如著名的黑人经济学家托马斯•索威尔、联邦最高法院大法官托马斯•克拉伦斯、大学教授谢尔比•斯蒂尔、百万富翁沃德•康纳利等。他们急于要表白自己的成功是靠个人奋斗获得的，而不是享受了肯定性行动的优惠。这种心态表明，靠照顾（肯定性行动）而不是靠能力向上流动毕竟不是一件值得炫耀的事。

此外，有学者提出，如今美国最大的问题是贫富分化，大学录取急需的是经济平权，而非种族平权。根据斯坦福大学社会学家西恩•里奥登对50年间考试成绩“黑白差距”的分析，早年黑白学生考试成绩的差距几乎比贫富学生之间的差距大一倍，但如今正好倒转过来，贫富学生之间的差距比黑白之间的差距要大一倍。

民权运动的浪潮已经过去了将近半个世纪，社会中存在的问题也已经发生了巨大的变化。正如上文所述，相对于以肤色为标准划分的族群，经济能力的高低或许才是当下不平等产生的更为深层次的理由。

平等与公正

一部人类社会的历史，在很长的历史跨度内就是一部少数有权有势者压迫多数无权无势者的历史。建立人人平等的公正社会只是近代以来人们才提出的理想。

那么，什么样的社会才是人人平等的公正社会呢？甚至，什么是平等？对这一政治学和伦理学问题，人们从未形成过一致答案。在现实社会中，对人人平等的公正社会的不同的追求方式也形成了意识形态上的不同的“主义”。

肯定性行动问题引发的争议，所体现的是美国人一直在思考平等与公正的关系问题。“平等”（equality）在美国人眼里绝不是“大家都一样”，不是结果的平等：因为任何社会都有差别存在——贫富差别、男女差别、体力差别、出身差别、教育差别和信仰差别等，这些差别的存在是难以避免的，也是非常正常的。所谓的“平等”，在美国人看来，首先应该是起点的平等。

在此基础上，美国人强调的是“程序平等”（每个人遵守相同的规则），而不是“实质平等”（每个人得到相同的一份）。这体现的是一种规则的公正。所谓规则的公正，不是指将财富平均的分给每一个人，而是指保证所有人都能凭自己的努力过上幸福的生活。即制度将给予每一个人以成功的保障。所以，美国人并不仇视那些靠合法手段谋利致富的人，因为他们自己同样也有机会成为这样的人。但对于那些钻法律漏洞牟利，甚至是靠非法手段致富的，他们却是无法认同。

“起点平等”和“规则公正”的区别，可以用一个例子来说明：奥巴马竞选连任美国总统的对手罗姆尼是一位亿万富翁，没有美国人会因为坚持平等而要求平分他的家产，但他以投资方式获得收入，税率比靠薪水过日子的普通人要低，这种投资和一般收入的不同交税规则在许多美国人看来是不公正的。

给所有社会成员一个平等的起点，以“规则公正”作为保障。虽然“规则公正”也不可能最终消灭不平等，毕竟社会竞争永远有胜有负。但这些措施的关键作用在于限制不平等程度的恶化和蔓延，尽量让更多人有可能通过自己的努力去改变现状，而不是在“龙生龙，凤生凤，老鼠生的孩子会打洞”这样的“出身论”“血统论”中进入不平等的恶性循环。

人类社会何其复杂，要在理念上认同“平等”“公正”本已不易，要在制度和环境上将其彻底实现，更近乎一项不可能完成的任务。美国作为一个多民族、多种族、多元文化的国家，情况比其他国家还要复杂，不同族群间的不平等问题在美国比在其他国家还要严重，要达成平等的任务更为艰巨。

近年来，美国的族裔矛盾出现了新的紧张趋势。由于合法和非法移民数量剧增，加之这些新移民的生育率高于原有美国人的生育率，墨西哥人、波多黎各人、古巴人等拉美裔美国人在美国总人口中的比重上升，与非洲裔美国人在就业、移民、竞选公职等方面展开了竞争。而在美国少数族裔中受教育水平最高的亚裔美国人，既因成就突出赢得喝彩，也遭到极端种族主义者的嫉妒和攻击。

“9•11”恐怖袭击之后，美国的种族问题中又添加了一个穆斯林因素，使原来一直不突出的阿拉伯裔美国人与主流社会之间的矛盾日益凸显。随着美国反恐力度加大，阿拉伯裔美国人和主流社会间的紧张关系更加难以缓和。可以肯定，虽然一代代的美国有识之士和政治家们为妥善解决平等问题绞尽脑汁，但是随着移民数量的增加、族群构成的复杂化，族群矛盾仍将困扰美国社会和美国政治。

第九章

怀疑政府

只要人类崇拜恺撒和拿破仑，他们就会适时出现，使人类陷入苦难。

——奥尔德斯•赫胥黎：《目的与手段》

若批评不自由，则赞美无意义。

——加隆•德•博马舍：《费加罗的婚礼》

权力，不管它是宗教的还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量……权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。

——约翰•爱德华•阿克顿：《自由与权力》

中国古装电视剧里面经常出现县官升堂的场面，两旁衙役手持棍棒大喊“威武”，县太爷手持惊堂木一拍，底下原告被告都得乖乖下跪。这是官本位社会司空见惯的场面，官员拥有对民众生杀予夺的权力，官府一旦“威武”起来，小民就要“卑微”下去，所以当官成为所有人的梦想。“万般皆下品，唯有读书高”，因为只有读好书才能中举当官去。

对比古代官员生杀予夺的风光，今天美国政府的官员们可真是悲催透顶。2013年5月16日，奥巴马和土耳其总理埃尔多安在白宫玫瑰花园举行联合新闻发布会，正好下起了雨，所以两名海军陆战队士兵帮着打伞。此举招来一片骂声，美国媒体猛烈抨击奥巴马缺乏对士兵的尊重，更有网友意味深长地回忆奥巴马过去淋得跟落汤鸡似的和选民握手的场面，讽刺地反问：“说好的自由平等呢”？

为什么过去的官员可以高高在上，坐着八抬大轿招摇过市，美国总统叫人打个伞却被骂得狗血淋头，狼狈不堪？究其原因，是近代以来政治文化和理念发生了根本的变化。

为什么要组建政府？政府的权力从何而来？政府的主要职能是什么？民众为什么要服从政府？……在近代欧洲的启蒙运动之前，这些问题对于大多数人而言是根本想不到也不用想的。因为不管喜欢还是不喜欢，每个人从出生开始，政府就与你同在，你就受它管束。

美国的先天优势在于，他们的祖先是经历了欧洲启蒙运动和英国革命的欧洲移民，他们是带着对政府、权力的“新思维”来到美洲大陆的。在他们看来，政府是不可避免的“恶”，人民为了获得秩序和安全，必须要建立政府；但政府的权力必须受到制约和监督，当政府违背人民的意愿、不能保障人民合法权利时，人民必须有权也有能力更换政府。

政府是不可避免的“恶”

在中国古代，人们相信政治权力的所有者是神圣的，是超越于人类而存在的上天。政府权力的来源则是上天的授予，统治者是由上天选定的。在世俗政治中，人们又习惯于将政治统治的权力类比为父亲对儿子的道德权力，习惯于从父子关系推导出君臣关系。因为父母养育和爱护子女，所以父母对子女的权力天然合理。如果统治者也同样养育和爱护自己的臣民，那么臣民对统治者的服从和忠诚也是天然义务。

美国政治文化对政府和权力的看法与此大相径庭。北美清教徒移民接受的政治思想，主要来自近代启蒙思想家的“社会契约论”。这个理论认为：首先，天赋人权，任何人组成的群体都有对秩序和安全的需求，为了获得秩序和安全，他们需要相互订立一个集体合同，将每个人的一部分权力都让渡出来成立政府，使政府行使维护社会秩序和抵御外部侵略的职能；其次，整个社会和政府再签订一个合同，以保证政府履行好公共服务管理和国防职能，认真为人民服务。所以，政府的存在和政府的权力并没有统治者所宣扬的那么神圣，它只是人民为了安全和秩序而建立的一个服务管理机构，它的权力来自人民的让渡和授予。

可以把“社会契约论”做更为形象的理解：如果把国家视为我们生活的小区，政府就是小区的物业管理机构，执政党就是承担管理职能的物业公司，在野党则是那些正在积极竞争上岗的物业公司，人民是小区的全体业主，议会便是全体业主投票选举出来的业主委员会。选择什么样的物业公司来做哪些事情全由业主委员会说了算。所以，政府在美国人眼里就是物业公司，是纳税人供养着的、为纳税人服务的。纳税人在政府面前可以理直气壮。

为了使政府有效履行维护秩序和保障安全的职能，任何国家的政府必须要对内制定法律，组建警察，设立监狱、法庭；对外则建立外交，组建军队。但谁保证政府不会用警察和军队来对付人民呢？政府有可能运用人民授予它的权力把矛头指向人民，成为侵害民众权益的“巨兽”。从古希腊到近代欧洲，思想家们早就把这一点看得十分透彻。

把权力赋予人等于引狼入室，因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。

——亚里士多德〔1〕

许多人在还没有飞黄腾达的时候常常道貌岸然，一旦大权在握，便立刻背离道德。

——阿奎那〔2〕

任何有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止。

——孟德斯鸠〔3〕

与孟德斯鸠同时代的中国人中也不乏能看透政府权力腐败问题的思想家。黄宗羲就说过，皇帝以为子孙创业为借口谋夺天下，“荼毒天下之肝脑，离散天下之子女，以博我一人之产业”，又将整个国家视为自家产业来开销，“敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以奉我一人之淫乐”，所以皇帝就是“天下之大害”。事实证明，指望那些养着三宫六院、盼着长生不老的皇帝们以德治国，指望那些养着三妻四妾、盼着封妻荫子的官员们克己复礼，是不切实际的幻想。〔4〕

与欧洲大陆上其他受到启蒙思想熏陶的民众不同，这些迁来北美大陆的移民很多都是英国国教的“背叛者”，真正体会到了政府的恶。他们不愿继续承受这种恶，才背井离乡，来到荒无人烟的北美大陆。百余年前，虽依旧是英国的属地，但毕竟远隔重洋，“天高任鸟飞，海阔凭鱼跃”，他们在新大陆上享受着“自治”的艰辛和快乐。但在英法战争后，英王以此战是为殖民地民众而战为由，要求殖民地民众来承担战争开销，向殖民地民众征收重税，这使他们再次深刻感受到政府“权力”之恶，让他们更急于摆脱这种恶。所以，《独立宣言》一半以上的内容是对英国国王的控诉：“现今大不列颠国王的历史，就是一部怙恶不悛、倒行逆施的历史，他的所作所为只有一个目的，即在我们各州建立一种绝对专制的统治。”

正是基于对政府、对权力的新认识和亲身经历，推翻了英王在美国的统治，赢得独立的美国人民，特别是其政治精英，在革命胜利后没有马上建立政府。在他们看来，如果在结束了英王暴政后，取而代之的是由一个美国国王实施的暴政，岂非前门驱虎，后门揖狼？但问题又出现了，政府虽然不是万能，但国家没有政府却真是万万不能。

再没有比政府的必不可少这件事情更加明确了。

——杰伊〔5〕

在经历了邦联政府的软弱无力，各州因各自为政而造成的不和甚至分裂，以及令人震惊的谢斯起义之后，此前深深记得政府之“恶”的美国国父们，如今则是深深感到政府的“不可避免”。人民不能因为恐惧政府之“恶”而不要社会秩序和安全。迫不得已之下，胜利之后分道扬镳的各州，只好派代表到费城召开制宪会议，重新开会讨论解决的办法。在政府是不可避免的“恶”的前提下，美国人从建立共和国之初就明白，必须最大限度地限制立法机关、行政机关和司法机关的权力，并让它们相互制约，这样才能防止它们单独或者联合起来以国家的名义剥夺公民的正当权利。

人数不能改变人性

有些人可能会说，因为政府不是民选的，所以人民就不信任政府。言外之意，只要政府是民选的，人民就可以信任政府。果真如此吗？美国政府是民选的，美国人民信任美国政府么？答案是否定的。美国人不管政府是怎么选出来的，都认为政府是靠不住的。哪怕上台的人就是自己投票支持的，也不能对他完全信任。官场上有句谚语“屁股决定脑袋”，肉菜放久了要发霉，人无监督会变质，上一秒为了选票惺惺作态，下一秒上位就变脸的事情多了去了。

在美国人探索建国之路的时代，英国资产阶级革命的领袖克伦威尔一直是他们眼中的反面典型，警示他们莫要步其后尘。克伦威尔在国会反对国王的革命中，从一个国会议员成为一个无往不利的军队统领，缔造了一个英雄的传奇。但是，在革命获胜、废除军权之后，他很快把持军权实行独裁统治，宣布自己是“护国公”，动辄解散国会，成为实际意义上的又一个暴君。美国国父们深知，权力一旦高度集中，统治者就会利用手中的国家资源自我扩张，再廉洁自律的人都有可能腐化、堕落、变质，接下来遭殃的就是平民百姓了。

应该怎么防止政府干坏事？英国政治思想家休谟提出了“无赖假设”，即在设计政治制度时把每个人都当做利欲熏心的无赖，按照最差情景行事，不可心存侥幸，这样就算无赖上了台，他也必须在制度的约束下老老实实地为人民服务，或者至少不能残害人民大众。这种假设看起来好像伤人自尊，但其实很多场合的做法都据此施行，比如机场安检和交通摄像头，都是“防君子不防小人”。因为即便大部分人都是好人，但如果不采取检查和监督，就会让少数坏蛋得逞，而只要一个恐怖分子拿着武器登机，后果就不堪设想。

所以，美国在设计政治制度时，不管是选举还是提拔官员，首先要假设这是一个无赖，别把这家伙清正廉洁的誓言和选举承诺当回事，要设计一套能有效制约和监督的制度，让他老老实实地为人民服务。如果有些人真的掌握了上管天、下管地、中间管空气的生杀大权，还能在多大程度上期望他成为一个廉洁奉公的圣贤明君？如果巧取豪夺不存在一丝障碍和惩罚，誓言和承诺的约束力又能有多少呢？

对“人性恶”的基本假设，形成了美国政治文化的核心内容——那些由民选产生的公共官员，一旦掌握了无上的权力，必然私欲膨胀，如同暴君和集权独裁者一样邪恶。因此，就算是民选上来的好人，也是靠不住的。一个好的、稳妥的、能够防范和制止这种邪恶的制度，便成为至关紧要甚至唯一可以靠得住的保证。

那些要我们接受他们领导的人，尽管他们有权力、有知识、能说会道、受过良好教育并且富有成就，但他们在大多数时间里与我们中的其他人一样愚蠢、下流、胆小和草率。这是说，他们也是普通人，他们具有所有普通人的缺陷，他们只是幸运或具有专业或专门的知识而被推向一个具有权力或影响力的职位。

——理查德•A.波斯纳〔6〕

从华盛顿到奥巴马，美国已经产生了44任总统，其中华盛顿、林肯、罗斯福等都是名垂青史的优秀政治家。但就算遇到这样看起来“仁义礼智信”一应俱全的人物，美国人也不盲从轻信，照旧进行质疑约束。1937年，罗斯福觉得过于保守的最高法院挡了新政的道，于是借口最高法院法官年老力衰、办案延误，要增设一名法官加入司法系统工作。结果，不仅和罗斯福作对的政治保守派马上积极反对改组最高法院的意图，整个社会上也掀起了一股自发的抗议浪潮，尤其出人意料的是参议院中的独立自由派竟也坚决支持最高法院。

原因是他们认为，自由派事业的胜利，绝不能靠玩弄骗局，往投票箱塞假选票，也不能靠在法院里添人把持法院。要知道，罗斯福刚获得连任便开始打司法机构的主意，谁能确保他不会因此得寸进尺、骄傲自满以至飞扬跋扈，甚至完全站到《美国宪法》的对立面呢？

富兰克林•德拉诺•罗斯福（1882—1945），美国第32任总统，美国历史上在任时间最长的总统。

基于这种对权力的不信任而产生预警性心理，美国人在设计政治制度时，对政府的行为处处设防，对政府及其官员时刻保持警惕与怀疑，如此一来，便自然而然形成了一种极具监督效果的社会报警机制。其结果，使得政府官员在这种无处不在的社会压力面前不得不更为有效、更为清廉。

换句话说，即便是一个心地很坏的人，由于处处害怕做坏事而被人发现，而不得已不做坏事，这个“有贼心无贼胆”的人就自然而然地成为一个“不得已”的好人。这种“不得已”的好人与心地天生善良的真正好人当然有区别，但这种区别对社会来说并无多大的实际意义，反正他们最终做的都是好事。

由此可以看出，美国政治文化对人性悲观认识的背后，又有着对制度乐观认识的因素。那就是，天性不完美的人们之间也可以建立一种避免作恶的制度，而好的制度本身对人有好的约束、教育乃至转化作用。

负面报道就是主旋律

1992年，一位在美国留学的中国学生从电视上看到前总统卡特为克林顿助选所发表的演讲，大为诧异。为了指责共和党12年执政期间的“杀贫济富”，卡特对美国贫富差别和社会不公的揭露比其他国家对美国的抨击有过之而无不及，其所描绘的美国大城市贫民窟图景堪与揭露资本主义早期的批判现实主义文学作品相提并论。

美国的电视剧、电影也相当喜欢对美国政治冷嘲热讽，乐于把从政者们塑造成心狠手辣的大坏蛋。近两年热火的美剧《纸牌屋》中，华盛顿充满了谋杀、色情、谎言、收买、角斗、欺骗、阴谋……贪婪狡诈的政治家在“民主”的外衣下尔虞我诈、欺骗民众，为自己谋取利益和权力。

对美国政治的“高级黑”如此之盛，乍一看还以为美国政治毫无希望，美国社会一塌糊涂，整个国家更是没有前途。但转念一想，既然政府之“恶”不可避免，那就要时刻警惕着美国政府为非作歹、肆意妄为。在美国，以“民众代言人”自居的新闻界扒粪揭丑、惩恶除奸、监督政府、警示凶险的传统由来已久，正是这种政治文化的重要表现。

在19世纪末20世纪初，美国社会进入了所谓的“镀金时代”（Golded Age），当时的美国经济迅速发展，急剧的工业化和城市化造成了各种社会问题。在这种情况下，普利策倡导报纸进行揭露性报道，他说：“罪恶、卑鄙、腐败最怕的就是报纸，因为任何法律、伦理、规章制度都无法和报纸相比。”〔7〕由普利策拟定的“新闻揭丑”思想后来不但成了他本人发起成立的普利策新闻奖的“主旋律”，而且逐渐演变成了美国新闻报道观念的主流话语。

“报刊应成为对行政、立法、司法起制衡作用的第四种权力”的主导观念，加上“受众是上帝，市场竞争和经济收益永远第一”的商业逻辑，无疑为美国大众传媒长期倾心各种负面报道提供了取之不竭的精神动力。于是，我们看到的美国媒体对诸如灾害事件、暴力冲突、商界丑闻、政府腐败等负面消息的报道，充溢着救援行动的杯水车薪或拖沓迟滞、受害者的极度绝望和无助抗争、商界大鳄的违法乱纪和贪得无厌、施害者的残酷性与毁灭性、官场政客的失职渎职和贪赃枉法。其中，尤以对政府的批评最为尖锐。无怪乎有人把美国媒体称作“乌鸦嘴”。

难道美国政府就光挨骂不还嘴？难道政府官员就不懂得弄些正面报道来主导舆论、增加传播影响力？美国政府一定这样想过。不过，出于对政府控制舆论和垄断信息的担心，美国自建国之日起就不允许联邦政府设立自己的宣传机构，不允许任何政党，不管是执政党还是在野党，创办自己独立的媒体。虽然政府部门有“发言人”发布“官方”正式认可的消息和决定，但是决定是否传播这些消息以及如何传播还是只能由非官方的民间媒体来做，美国政府本身没有自己的电视、电台、报纸。美国人民并不傻，“王婆卖瓜，自卖自夸”，何必让政府花纳税人的钱，来说自己的好话呢？

读者对此或许会有疑问，那“美国之音”不就是美国政府控制的电台吗？的确如此。第二次世界大战时期和冷战时期，出于对外战略的考虑，为了让世界其他地方的人了解美国的政策和观点，美国人搞起了声势浩大的对外宣传，以期达到“不战而屈人之兵”的效果。这就是“美国之音”的来由。不过，从1942年2月24日第一次广播到现在用53种语言对外广播，“美国之音”只能针对国外听众，对内的新闻传播主导权还是在民间，也就是说，美国政府的“喉舌”只能去影响外国人，休想影响本国人。

当然，美国政府尤其是军方也有过主导舆论的做法和尝试，只是结果相当灰头土脸。“9•11”以后，美国军方一方面定时由“发言人”提供消息，一方面限制本国记者在战场上的行动。为了配合美军军事行动，国防部成立了“战略影响办公室”，负责用飞机向作战地区撒传单等“宣传”工作，必要时还要发布些瞒天过海、忽悠敌军的假消息。比如，如果美军打算在西面进攻，这个办公室就可能做点“宣传”让敌人相信美军的进攻在北面。

这样的战时宣传似乎没什么可以大惊小怪的，所谓“兵不厌诈”，古今中外都一样。可是这个办公室的职能被《纽约时报》披露后，舆论哗然，读者质疑：反恐战争中美国国防部对外发布的消息，美国民众如何来区别真假呢？如果你欺骗得了敌人，那怎么可能不欺骗美国民众？如果美国民众能够分辨真假，敌人怎么会不分辨，又如何欺骗得了呢？这个矛盾是国防部和白宫无法自圆其说的。《纽约时报》专栏作家托马斯•弗里德曼讽刺地说，阿拉伯人民连我们告诉他们的真话都不信，如果以为他们会相信我们的假话，这种念头简直是荒唐可笑。

结果，从《纽约时报》的披露到国防部解散这个办公室，仅仅花了五天时间。一批文弱书生，五天里就用一支笔“干掉”了五角大楼刚刚诞生的宣传机器。所以，尽管美国媒体以负面报道为主调的风格常常会使受众产生惊慌、恐惧甚或看客心理，或者对政治的厌恶、冷漠等心理，但很多美国人还认为“负面”之风不吹，“美利坚”大厦根基难固。

普利策奖是美国新闻最高奖项。根据《普利策奖内幕》一书的估计，从1917年到1990年颁发的普利策奖中，约有40%属于揭露性报道，另有40%属于战争、犯罪、公民自由、种族关系、自然灾害和国际方面的报道。〔8〕这一估计反映了美国的主流媒体一直是以揭露性和灾难性事件为报道主体的，而其中政府官员往往充当不光彩的角色。

这些直指掌权者的新闻报道，让社会时时保持对权力和政府的不信任感，岂不是可以让真实世界的掌权者更加谨慎用权、如履薄冰？美国研究专家资中筠先生对美国“逐丑揭黑”曾有过精彩的评论：由于人性的弱点，每个社会都无法摆脱丑事的发生，但是，丑事能否成为人所皆知的“丑闻”，进而通过制度的建设，来减少丑事的概率，却是衡量一个现代政府透明的程度、一个社会舆论监督力度的标志。

批评者的特权

政府在美国人眼里不过就是物业公司，是纳税人供养着、为纳税人服务的，所以骂政府的内容虽然不一定都对，但骂政府的权利必须得到保障。在人人平等的前提下，任何人都有说话的自由，都有批评政府的权利。不过，以监督政府、防止政府滥权为己任的美国新闻媒体记者享有比普通人更大的言论自由，享有宪法所保护的特权——新闻自由。媒体因而被称为政府行政、立法、司法三权之外的“第四权”。

尽管任何国家的宪法都保障公民言论自由的权利，包括新闻自由，但是具体实施到什么程度，却结果迥异。因为新闻自由这话说说容易，做起来实在不易。当民众指着你的鼻子对你破口大骂时，能忍住不还口还微笑接受，那真是对执政者的信心、胸怀和雅量的极大考验。现实中，很多政治人物在公开场合和私下对言论自由的立场不一，在被新闻界的诽谤、攻击困扰中抵挡不住用手中的权力管制言论的诱惑，最终落入“叶公好龙”的境地。

美国的新闻自由在建国后也经历了考验。1801年，杰斐逊当选美国第三任总统没多久，就面临政敌利用报纸对他大肆攻击和诽谤，结果工作备受干扰，精神郁闷。当时有些州的法律是可以用诽谤罪对报纸加以惩罚的。但是杰斐逊决心不这样做，而是仍然坚持“公平而充分地进行试验”，他想证明：“不倚仗权势的自由讨论是否就不足以传播和捍卫真理？”

他在第一任内进行了这一试验，在第二任就职时宣称这一试验已经通过，结果证明“真理与理性已经守住阵地以对抗错误的意见和事实，那么受制于真理的新闻界也就不需要其他法律约束”。作为总统，杰斐逊的决定所产生的影响是巨大的。可想而知，如果没有杰斐逊，美国新闻自由的根基可能没有这样坚实，至少实现的道路将会更加曲折。〔9〕

杰斐逊画像

杰斐逊树立了榜样，但不能保证以后所有的总统都像他一样开明。给新闻媒体批评政府特权最强有力保障的，还是法律和司法。因为相比于政府管制言论的意愿和能力，新闻媒体通过发动舆论来监督政府真是比登天还难。公权力往往拥有强大的物质盔甲，新闻媒体却只能“拿起笔做刀枪”，双方强弱对比一目了然。新闻媒体监督公权力，其情势不啻以卵击石。因此，必须有对新闻自由的宪法和司法保障，才能让被监督者不能借助手中的公权来整治新闻工作者。

为了避免新闻媒体因对政府或官员的不实报道而受到司法追究，以最大限度地保障新闻媒体批评政府的权利和自由，美国联邦最高法院在1964年《纽约时报》诉沙利文案的判决中阐明了“实质恶意”（actual malice）的原则，即只有在证明媒体的批评系真正恶意所为时，政府或公职人员才能要求追究媒体的法律责任，否则只能忍受。

1960年，《纽约时报》刊登了一份“社论广告”，批评南方阿拉巴马州蒙哥马利市的警察们封锁州立学校的事件，指责其为种族主义行为。然而由于部分描述与事实不符，该市警察局长沙利文控告《纽约时报》涉嫌诽谤。结果，在州地方法院，《纽约时报》碰壁败诉，要求赔偿50万美元。随即《纽约时报》接到其他四起诽谤诉讼，亦要求赔偿50万。在上诉到州最高法院后，法院判定维持原判。《纽约时报》依然不服，案件提交到联邦最高法院。

1963年，最高法院同意复审，该案于1964年1月6日开始了庭辩，九位大法官最终一致判定撤销原判，《纽约时报》胜诉。该判决意见先后八易其稿，撰写判决意见的大法官小威廉•布伦南说：“尽情阐述自己对公权力的看法，不管这种看法多么不中听，这是专属于美国人的无上荣耀。”“美国自由的本质所在：容忍不受限制甚至刻薄、尖锐的争论。”“在自由争论中，错误意见不可避免；如果自由表达要找到赖以生存的狐疑空间，就必须保护错误意见的表达。”

在论及法院是否应当以诽谤为由，将对官员的批评言论排除在保障范围之外时，布伦南写道：“政府官员名誉受损，并不意味着我们要以压制自由言论为代价进行救济。”因为“是人民，而不是政府，拥有绝对主权”。“如果有检查言论的权力，那也应当是人民检查政府的言论，而不是政府检查人民的言论。”

布伦南还提出“沙利文案规则”：“禁止政府官员因针对他的职务行为提出的诽谤性虚假陈述获得损害赔偿，除非他能证明——即，被告在制造虚假陈述的时候的确有恶意，即被告明知陈述虚假，故意为之；或玩忽放任，罔顾真相。”〔10〕

这个“实质恶意”原则最初只适用政府、公职人员，后来扩大至公众人物。不过，美国联邦最高法院强调，此原则绝不适用非官员和非公众人物，以防止媒体滥用这个原则侵犯普通民众的权利。由此产生的一个结果是，批评美国政府比批评邻居要自由得多。

遏制公权的最后武器

美国前总统福特曾说，如果一个政府强大到能够给予你一切，那么它也必然强大到能拿走你的一切。估计多数美国人在听到这句话时，想到的不是一个强大的政府可以给自己一切，并为此而兴高采烈；相反，他们想到的是一个强大的政府可以拿走自己的一切，并为此而心惊胆战。为了防止掌握了合法暴力的政府滥用权力，人民不仅要能在口头上、笔头上批评政府，而且必须拥有随时可以抵抗政府的合法暴力，这就是持枪权。

当然，允许私人拥有枪支，是最让美国人头痛和悲痛的话题。翻开过去几年的新闻史，美国枪击案频频成为多国报纸的版面头条，其中好几次校园枪击案都造成数十名学生死亡。很多人在谴责凶手的同时，也在追问一个屡被提及的问题：美国为何不禁枪？持枪的危害是如此明显，为何那么多美国人还反对禁枪？

美国2012年12月枪击案之后民众哀悼逝者

这些反对禁枪者是因为无情，无视枪击案件的危害与受害者家属的悲痛？还是因为无义，只顾一己私利，维护军工集团的利益，无视社会安定？又或者只是因为他们狭隘自私，只顾党派之见，无视公民利益？

其实，大量的反禁枪者未必缺乏同情心，也未必收到过军火商一分钱好处，甚至未必是共和党的拥趸。很多人反对禁枪的理由是，这是一个两害相权取其轻、权衡利弊得失的结果，他们相信持有枪支的危害要小于禁枪的危害。

在反对禁枪者看来，持枪权是个人自卫权的延伸或者派生物，而自卫权是一项古老的自然权利。为了实现自我保护的目的，允许个人持有武器是必需的，否则难以对抗侵犯者或者暴君，尤其是在对方持有武器的情况下。

当“五月花”号上的殖民者来到北美大陆的时候，他们面临着异常艰苦和危险的环境。出于对自卫和狩猎的紧迫需要，北美人早期的生活可谓是与枪“形影不离”。当时社会没有有效的公共治安与防卫措施，枪支在保障人身安全方面发挥了重要作用，这使他们沿袭了从英国继承来的军事和自我武装、共同防御的传统。后来，美国人依靠民兵武装组建的大陆军赢得了对大英帝国的独立战争。美国国父们深知枪对美国人的重要性，因此在宪法中明确规定，公民的持枪权受到宪法保护。所以，在美国的历史中，枪给美国人带来了自由和新生活，美国人对枪不仅有现实需要，而且还有感情色彩。

人民拥有和携带武器的权利已经被正当地认为是共和国自由的守护神；因为它提供了强大的制衡，避免统治者的篡夺和专制权力，并且一般而言，即使这种篡夺和专制在起初成功了，该权利使得人民能够进行抵抗，并且获得胜利。

——约瑟夫•斯托里〔11〕

美国人还从革命中获得启发：个人和国家抵抗专制的最后防御在于人民愿意并能够拿起武器，而不是依靠国家的常备军，因为后者也可能成为镇压人民的工具。因此，人民持有和携带武器、组成民兵的权利不得剥夺。这个权利一旦被剥夺，很可能成为国家对人民进行专制的先兆。最终，持枪权和一系列民主基本权利被写入宪法，同言论、财产、组成民兵等不受侵犯的权利一样，制宪者到修宪会议，赋予了美国人拥有“持枪”这样一项法定“权利”。

毋庸置疑，持枪权的支持者当然知道枪支的潜在危险——威胁公共安全，但他们认为，这一权利存在的价值仍然大于取消它所带来的利益，不能因为持枪权会招致杀害无辜的风险就剥夺人们的此项权利。为了降低安全风险，可以对持枪进行一系列的限制，例如：对购枪者的背景进行调查，对枪支的类型和使用进行规制，甚至要求购置者登记备案等。但这与全面禁枪的做法根本不同，后者是对个人权利的直接剥夺，等同于因噎废食。打个不太恰当的比方，不能因为互联网上有不少“很黄很暴力”的网站和内容，就干脆取消人们的“上网权”。

也许有人会说，即使持枪权在18世纪有其重要性和可行性，如今面对拥有核武器的美国政府、面对武装到牙齿的美国军队，企图用枪反抗暴政，简直是异想天开。再说，已经搞了两百多年民主制的美国不大可能蜕变为专制政体，持枪抵抗暴政的合法性不足。

这种说法看起来颇有道理，但也遭到了反驳。尽管美国政府拥有子弹、炮弹、导弹甚至原子弹，但官员不会拎着原子弹去拆迁或者征税，普通枪支足以对付暴戾的执法者。即使政府真会使用大规模杀伤性武器，倘若人人都拥有枪，也可形成一支不可小觑的反抗力量，至少他们比那些手无寸铁的民众更容易抵挡暴政。

法国大革命的多次波折也警告着美国人：政体的变迁从来不是直线前进的：政体退化的可能性并不为零。只要退化为专制体制，造成的后果将无法承受。因此，即便可能性微乎其微，民众也必须保有反抗这种退化的有效手段。退一万步讲，就算美国政府不会退化为专制政体，那也难保这么庞大的政府机构不会出现贪赃枉法、滥用公权的“蛀虫”，或是出现具体的违法行政举措和不公司法判例，这同样是威胁民众自由和权利的暴政。自由从来都不是一劳永逸的，捍卫自由的努力必须持续不断、永不停息。

信任与监督

明朝开国皇帝朱元璋再英明神武也想不明白一个问题：为什么官员刚提拔的时候都一派忠诚正直，官当久了之后往往都又奸又贪呢？即所谓“擢用之时，并效忠贞；任用既久，俱系奸贪”。

回到朱元璋所在的时代，我们会发现，当时人们心目中的皇帝是“奉天承运”，是上天在人间的代理人和执法者，天生便是正义的化身，因此贪官污吏再多，也总有替天行道的青天。在这样的情况下，人们不会去自觉地监督政府官员。就算是到了官逼民反、民不聊生的极端时刻，新建立的王朝依然是以救星的姿态君临天下，于是同样“提前地”享受到百姓对它预支的信任，这样的政权于又同样变得忘乎所以，恶性循环周而复始。

在对政府行为“永不设防”的古代政治文化中，执政者会孜孜不倦地告诉民众要“相信政府”，而政府权力一旦没有了任何社会监督和约束，即便政府都是由好人组成，最终也必然在权力的诱惑下一一变质。

在美国的政治文化下，人人都可以骂政府、骂总统，政府或总统常常成为民众的出气筒和某些事件的替罪羊。美国民众对政府的不信任，归根结底是对权力和人性的不信任。在美国人看来，权力与利益相关联，人性又有天然的逐利本能，由此构成的政府怎么能够信任呢？至少是不能百分之百信任的。

美国国父麦迪逊说：如果每个人都是天使，政府也就没有必要了。反过来说，不是天使构成的政府，又怎么能让人信任？美国民众并不需要政府官员成为天使，而是需要通过制度设计来发挥政府的管理服务功能，同时约束政府“依法办事”。无论政府的定期选举和轮替，还是权力配置上的制衡，无不表明美国民众对政府和权力的警惕。

所以，美国民众和政府之间，不光有委托和被委托的关系，更有监督和被监督的关系。美国人清楚地知道，没有政府是万万不行的，但政府之必需，并不意味着美国民众就应该毫无保留地信任政府。

不信任与怀疑政府必然会产生一定的社会代价。对政府滥用权力的过度警惕必然导致政府效率的降低，约束政府干坏事最终也会使政府难以顺当地干好事；对政府的过度批判和对政治家的苛刻要求，会在一定程度上导致某些人对政治产生厌烦和冷漠，认为政治就是一种肮脏的行当，充满了见不得人的内部交易和尔虞我诈，而且政治家没有一个是好东西。有学者认为，媒体长期以来对政治家的负面报道有可能是造成美国民众的政治冷漠、政治参与热情减退的一个重要原因。

此外，本章提及的持枪权赋予民众抵抗暴政的最后武器，但由此造成的社会代价也是相当惨重的，那就是枪支暴力问题。根据美国司法部2013年发布的统计数据，美国枪支暴力事件虽然从1993年的154.8万起下降到2011年的47.8万起，但基数依然庞大，2011年有11101人因枪支暴力事件身亡。〔12〕

时至今日，持枪权的存废在美国依然是个争议不断的话题，但保持社会对政府的监督与防范仍是美国社会最重要的共识之一。在美国的政治文化中，无论何时，美国政府显然是不敢明目张胆地宣传“相信政府”的，而必须时常谦卑地对民众表示“欢迎监督”。

换一个角度来看，假如政府做了错事，公民监督政府、严厉批评政府，也是希望能够建立一个值得民众信任的政府。如果我们这么理解的话，美国人骂政府也可以看做是美国式的爱国主义的一种表现吧。

第十章

公民义务

能力越大，责任越大。（With great power comes great responsibility.）

——美国电影《蜘蛛侠》

人民，只有人民，才是推动历史发展的真正动力。

——毛泽东：《论联合政府》

避免公民犯错误，不是政府的职责；而避免政府犯错误，却是公民的责任。

——罗伯特•杰克逊：《美国通信协会诉道兹案》

“管得越少的政府就是越好的政府”，这并不意味着国家的许多事情不需要管理，它所强调的只是这些事情可以不需要政府来管理。这一方面是因为依照权责利对等原则，赋予政府更多的责任，等同于给予政府更大的权力，这对把政府视为“不可避免的恶”的美国人来说，正是他们最担心的事情。因为他们深信，政府权力过大，就一定会侵犯个人权利。另一方面，也是因为在美国社会中除了政府以外，还有其他组织可以履行这些管理职能。

其实，美国人之所以有底气搞“小政府”，关键在于公民组成的社会组织具有较强的自我管理、自我协调、自我完善能力，使公民在遇到许多困难时可以不依赖政府。早在19世纪30年代托克维尔访问美国的时候，就注意到美国人的结社活动特别发达，在别的国家要找政府才能办的事，在美国往往是公民结社自己解决。

美国政治文化不仅强调公民的自由和权利，而且特别强调公民义务。履行义务，往往以社团为单位。这不是对政府的义务，而是对社会、对自身的义务。肯尼迪在总统就职演说中有一句名言：“我的美国同胞们，不要问你们的国家能为你们做些什么，而要问你们能为你们的国家做些什么；全世界的公民们，不要问美国将为你们做些什么，而要问我们共同能为人类的自由做些什么。”

美国《公民读本》开篇第一句话说的就是，这个国家“建立在这样的一个理念之上，就是每一个人都是重要的”。在这个制度下，“一个好公民是一个善于调节自己的人”，“是一个善于学习的人”，“善于思考的人”，“一个能够行动的人”。所以，美国课本鼓励孩子可以从小尝试、学会组成各种社团，在“人民定规则”之前，每个人要认识和改善自己，敢于承担责任，学会平等地和他人相处。〔1〕

对公民义务的重视，是美国“小政府、大社会”的文化根基，也是民众敢于和能够限制政府权力的直接原因。在政府可以管、必须管、不得不管的领域，公民勇于且善于提出自己的意见和建议；而在政府不能管、不敢管、不想管的领域，由公民组成的社团也许可以做得更好更出色。

在美国政治文化的光谱中，权利和义务如同一枚硬币的两面，不可分割而相辅相成。改造社会、批评政府的起点，是先把自己改造成一个关心社会、勇于担责的好公民；而这一切的终点，是使得每一个公民的权利都因为大家的公益行动而得到保障。

天下兴亡，公民有责

“天下兴亡，匹夫有责。”在古代，“大夫”是有权之人，与之相对的“匹夫”则是无权无势的平头百姓。这句话是说，当国家面临危机和困难时，每一个无权无势的平头百姓都有义不容辞的责任，要为国家挺身而出，分忧解难。看起来冠冕堂皇理直气壮，问题是古代社会的“匹夫”只有义务，没有权利。

直至“臣民”转变为“公民”、在政治身份上取消“大夫”“匹夫”差别的现代社会，平头百姓才成为“有权之人”——国家主权的所有者。这时候如果提倡爱国，准确的说法应该是“天下兴亡，公民有责”。在美国，这种公共责任观念早早就在殖民地时期新大陆的社会土壤里生根发芽了。

前文提及的清教徒约翰•温斯罗普1630年在塞勒姆港舍舟登岸之际，就宣读了一篇题为《基督仁爱之楷模》的布道书，声称“吾辈必须团结如一人，我们必须建立兄弟般的感情……”“吾辈务须互悦互爱，为他人设身处地，有愉同欢，有哀同举，同劳作，共患难，视他人为手足，待全民如一体”〔2〕。

基督教的这种相互关爱的思想影响了后来的美国人，由此发展出美国式的“公德心”。最明显的表现之一就是大部分美国人都有过做义工的经历。调查显示，半数美国人平均每年花在做义工上的时间大约有一百个小时，这相当于每两个美国人中就会有一个人每周有两个小时以上的时间奉献在义务社会服务工作上。相比之下，每三个德国公民、每五个英国公民中，才有一个人从事义工劳动，服务时间也更短。这些统计数字证实了美国人的志愿精神确实高于一般的西方国家。〔3〕

另一种能体现美国公民责任感强的现象是“公共利益集团”的迅猛发展。一般的利益集团关心的是为成员寻求直接的经济和政治利益，而公共利益集团关心的是涉及绝大多数社会成员的公共利益问题。比方说，全国制造商协会作为一个经济利益集团，会想方设法扩大制造企业的经济利益，而女性选民联盟作为一个公共利益集团，关心的则是简化选民登记等有利于广大公众的政策。

绝大多数公共利益集团是随着20世纪60年代的民权运动、女权运动和环境保护运动应运而生的，后来此类利益集团又发展到一些新领域，如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力、男女同性恋权利等。成立于1970年的“公共事业”（Common Cause）就是美国最活跃的公共利益集团之一。它自称是“全国公民的游说者”，拥有超过40万的会员和支持者，在35个州建立有相关组织。它的宗旨是鼓励公众参与政治，确保政府成为公众信任的、廉洁高效的和对选民负责的政府，工作的重点是遏制政府的金钱政治、完善选举制度、促进官员问责制以及维护媒体对政府行为的舆论监督。

几十年来，美国的公共利益集团发展很快，公共利益集团的数量迅速增加。如环境保护主义者集团，从1970年到1980年，数量由221个增加到380个，1990年又增加到396个。〔4〕

美国人之所以乐意参加公共利益集团，与他们担心特殊利益集团“绑架”政府有直接关系。美国媒体一直在批评政府偏袒部分集团的利益，尤其是偏袒大企业、大公司、大贸易集团的利益，它们认为烟草、石油、银行、卡车运输、海上运输、医疗、律师等行业集团更加容易得到政府的支持。

出于对政府日益成为“富人利益的俘虏”的担心，公共利益集团崛起，与私人利益相抗衡。这背后的逻辑是：因为政府总是受到私人利益集团的影响，光靠政府自身自律是不可能真正维护公共利益的，而单个民众又很难监督政府，因为政府太庞大、力量太强，相比之下个人简直渺小得不值一提。但是“众人拾柴火焰高”，民众结社抱团、建立公共利益集团参与决策过程，就能够有力量制约政府权力、平衡特殊利益集团的影响。

一些公共利益集团组织规模庞大，并拥有雄厚的资金，它们游说政府的各个部门，对国家公共政策的形成产生重要的影响。2001年，一个叫“自然资源保护委员会”的团体怀疑美国政府在制定能源政策时偏颇，照顾安然等大能源企业的利益，要求白宫向公众公布副总统切尼所领导的国家能源专题小组文件；“司法观察”（Judicial Observe）、“斯耶拉俱乐部”（Sierra Club）等十几个组织向白宫提出了同样的要求。在遭到拒绝以后，这些社会团体纷纷向法庭提出诉讼。位于首都华盛顿的联邦地区法院下令，联邦能源部必须交出7584页与国家能源问题专题小组有关的文件。

即便在一些小事上，民间社团也有强大的影响力。中国学者萧功秦在美国威斯康星州访问时发现，当地一个官员接待访客时喝一杯咖啡，都必须自己付钱，否则就会被当做受贿论处。而这个州能通过如此严格的限制性法规，并能大体上有效地约束政府官员行为，与民间社团强大的压力有关。比如，有一个社会组织的主要任务就是通过各种方式来监督政府官员，不允许公仆以任何理由接受任何礼品。

萧功秦向接待他的一位中年美国妇女提问说：“你为什么如此积极地参与这一组织，你们做这样的事，动机是什么？”回答令他感到震撼：“因为我热爱自己的国家，因为我挚爱着我的女儿，希望由于我们的努力，让我的女儿这一代生活在一个更公平更合理的社会之中。”〔5〕

社会变大，政府才能变小

有人可能会说，所谓的请愿不过就是向政府表达意愿而已。可表达归表达，具体执行却是靠政府的行为。政府会执行吗？公民有可能越过政府自己解决问题吗？

是的，既然政府经常是靠不住的，质疑政府的可靠性就意味着不能什么事情都指望政府来解决。美国是世界上公民参与社会治理意识最强的国家之一，虽然美国政府也承担着很多公共管理和服务职责，但美国有数以万计的社会组织，它们在解决社会问题方面也同样具有不可忽视的作用，在很多领域的效率和成就甚至比政府有过之而无不及，比行政机构更加“靠谱”。

美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。

在美国，以政治为目的的结社自由是无限的。

在结社自由的国家，是没有秘密结社的。在美国，只有党派分子，而没有阴谋造反者。

——托克维尔〔6〕

一位灾害救助专家曾说：“在美国，红十字组织的行动速度快过新闻报道。”作为全球最大的救援组织之一，美国红十字会中95%的工作人员都是志愿者，而且每年都会有100多万名志愿者陆续加入其中。这些志愿者全部由普通民众组成，而且几乎没有年龄限制，只是如果参与献血，则年龄必须在17岁以上。

“9•11”事件发生时，红十字会立刻组织了大批志愿者赶到现场，他们的救护车几乎与美国有线电视新闻网的直升机同时到达现场。这些志愿者首先为跑出废墟的人们提供帮助，包括提供饮水和口罩，而更多的志愿者则在安抚惊慌失措的人群。在之后的日子里，有工程、拆除、医疗以及心理治疗等专业志愿者参与了更多的善后工作。

每年美国红十字会要对超过7万起灾害作出回应，其中仅因火灾失去住所的事件每天就达150起之多，而这些事务几乎全部依靠志愿者完成。不仅如此，有超过3万名志愿者还在担任着类似于居委会主任和征兵办公室主任这样的职务。〔7〕

美国义工合作建房

红十字会不过是美国众多NGO的代表之一。一位叫纪硕鸣的中国旅美学者在一个叫奥海的小镇上看到，奥海小镇的居民以大城市中产退休移居者为多，这些退休人员自己组织起来管理小区。在住宅区，可以看到满头白发的退休老妇开着巡逻车，自愿担任治安员。不少单身退休人士家中遭遇难题，退休组织会出手相助，效率远大于政府组织。

在美国，弱势群体受到不公正对待，拯救他们的方法不是靠媒体曝光、舆论愤慨、惊动白宫、领导批示、警察出动……而是靠由弱势群体和强势群体共同组成的“组织”来维权。对于手无寸铁的弱势群体来说，最强大的资源莫过于自己的组织。

2006年6月底，哈佛大学清洁工桑特利•保尔工作时间晕倒在走廊的沙发上，虽然他向哈佛出具了自己有晕厥病史的病历，但随后仍被学校以“上班睡觉”的名义解雇。要知道，清洁工无论在哪里一般都属于社会底层，何况保尔是一个连英语都不会说的海地移民，面临的对手更是世界顶级名校哈佛大学。

保尔找到了他的“组织”——服务业雇员国际工会（SEIU）地方分部。SEIU立即对哈佛大学发出抗议，将此案提交劳工仲裁，积极组织游行示威，结果游行参与者不仅有工会成员，还有不少哈佛的教授和学生。

哈佛大学迫于压力不得不跟SEIU及保尔展开谈判，结果是：保尔10月之后恢复上班，过去四个月的工资以及医疗费用由哈佛补偿。

在这个无权无势的外籍清洁工PK有钱有势的哈佛大学的案例中，保尔之所以取得胜利有多重原因，但正是工会给他开辟了一条通向胜利的康庄大道。〔8〕

在资本主义社会，像保尔这样的工人是人数最多、规模最大的“弱势群体”，他们的组织自然就是工会。在美国，工人加入工会是自愿的，条件是交成员年费，好处当然是工会出面和雇佣者协商劳工合同，就劳动条件、工资、福利等与雇佣者讨价还价。谈拢了当然好，谈不拢，工会还可以号召、组织工人们起来罢工、示威，给资方施加压力。

2005年纽约地铁工会因为养老保险问题跟政府较劲，组织罢工搞“瘫”纽约这样的大都市。中国学者刘瑜说这件事最令她印象深刻的是没有任何人能够对“小人物”的命运随意拍板：都市交通局不能随意决定其员工的工资待遇，必须与工会定期协商，决定合同内容；市长不能随意下令逮捕谁，只能“督促”法院采取行动；联邦政府不能干预州内事务，只能象征性地表示关注；甚至工会也只是代表工人协商合同，只有工人投票才能决定合同的有效性。〔9〕

“有困难找社会”的思路会弱化美国政府的权力，从而使政府权威逐渐下降、公信力逐渐减弱吗？表面上看来，在很多领域，政府能力与社会能力的关系确实此消彼长，社会的能力强了，政府的能力就弱了；社会能做的事情越多，政府需要做的事情就越少，即所谓“大社会、小政府”。但如果以辩证唯物主义的视角来看待政社关系，就可以发现，“小政府”不一定等于“弱政府”，政府权力减少不等于政府威信下降。因为只有充分让社会组织、让更多社会精英和更多公民多元化参与社会管理和公共服务，让他们成为社会治理的主体，政府才能“瘦身”，才能变成小政府，才能聚精会神去做过去做不好但该做的事情，才能“集中力量办大事”，解决政府越位、错位和缺位的老大难问题，最终变成“强政府”。

所以，美国政治文化提倡“小政府、大社会”的目标，是促成“强政府、好社会”，这是一种相得益彰的共赢治理理念。

做一个守法公民

美国是一个崇尚自由的国度，但“自由”的含义并非是“自由自在、为所欲为”。在现实中，美国人的自由是建立在对法律的尊重与服从之上的，“法无禁止即可为”。对美国人而言，“守法”是获得“自由”必须承担的首要社会责任。

美国的法律法规不仅多如牛毛，而且执法非常严格，一般都是公事公办，该接传票就接传票，该接罚单就接罚单，一切唯法是从，没有什么通融的余地。比如说，两辆车在马路上发生了碰撞，一般司机们用不着相互责怪或者吵架打骂，更不用赶紧打电话找熟人，而是走下车来互相问候，然后互相抄写对方的社会安全号码，等待警察来处理。这种对法律的自觉遵守经常让去美国的外国人感到惊讶。

遵纪守法已经成为美国人良好的生活习惯，循着法律生活就如同每天早上必须刷牙一般自然必要。有时候，美国人的遵纪守法到了堪称死心眼的离谱程度，令人难以置信。一位中国留学生曾如此讲述自己在美国的经历：因为寄住在一个中国留学生的宿舍里，房间只有一把钥匙，不太方便，便想配把钥匙，可是钥匙上刻着“不许复制”的字样，结果没有任何配钥匙的人同意配。

美国人如此奉公守法，并不是因为他们自小天天上法律常识课、法律知识倒背如流，一般美国人对法律的知晓绝不会比其他国家的人多。从另一方面说，通晓法律知识并不意味着一定有法治信仰。

有人可能会说，这是因为美国“处罚严厉”所致。听起来好像很有道理，但处罚严厉的前提是要有监管和发现手段，而无论纽约、旧金山或是费城、华盛顿的街头，道路监控摄像头近乎绝迹，车水马龙的州际高速路上也很少看到摄像头。但即便在没有信号灯且杳无人迹之处，多数司机都能遵守规则。可见，美国人守法与法律的处罚宽严没多大关系。

美国人守法，追根溯源来自于基督教文明的“契约精神”。所谓“契约”，通俗地讲，就是合同。中国人习惯上把基督教的教义翻译为《圣经》，其实它的全称应该是《旧约全书》和《新约全书》，“约”在这里的意思就是合约或者条约。这两个“约”就是上帝与人类签署的新旧两份合同。源于基督教的“契约精神”包含两个内容：第一，契约要体现人的自由意志。由于造物主赋予了人自由意志，签署契约不应该是被动的、强迫的，而应该是自觉自愿的，人有选择缔约方的自由、决定缔约内容的自由和选择缔约方式的自由。第二，契约具有神圣性，一旦签署，必须严格遵守。久而久之，契约精神不仅表现为人要遵守合同，还表现为人对规则的无条件尊重和敬畏。它形成了人们“契约神圣不可违反”的意识：无论是神与人之间的契约，还是人与人之间的契约，人都应严格遵守。《五月花号公约》就是早期移民到达新大陆时签署的第一份契约。

启蒙运动后，卢梭等思想家依据基督教的契约论发展出“社会契约论”，创立了公民服从法律的责任源于“自己就是立法者”的假说，这成为美国公民守法的第二个根源。“社会契约论”是指，社会秩序是靠每个公民让渡自己的部分权利制定法律、组成政府而维持的。从这个意义上讲，公民所遵守的法律是自己“同意通过的法律”。所以，公民守法不是屈从于他人的意志，而是按自己的意愿行事。曾在美国游历的法国学者托克维尔注意到，在美国不管一项法律如何叫人恼火，美国的居民都容易服从，不仅因为这项立法是大多数人的作品，而且因为这项立法也是他自己的作品。〔10〕

除了契约精神之外，美国人守法还可能是因为他们认为现实社会中司法程序较为公平，“法律面前人人平等”贯彻得不错，集中代表法律形象、与公民接触最多的警察和法官多数是奉公守法之辈。

受到法律的“公平待遇”，是“服从法律”（哪怕是败诉和不满意的一方）的重要前提，受到公正对待的经历可以使更多人认可社会准则并自愿履行守法的义务。

在美国移民局的《公民（历史与政府）归化试题》里，“A.美国民主原则”的第12问：“法治”是什么？四个选择答案是：

1．人人都应遵守法律。

2．领导人必须遵守法律。

3．政府必须遵守法律。

4．没有任何人在法律之上。

正确答案是“4．没有任何人在法律之上”。

有研究认为，美国公众判断一个法律程序是否公正的主要依据是：

第一，在作司法决定时，公众是否有充分的参与和有表白的机会。

第二，司法程序能否能够保持中立，不偏不倚，以事实为依据，所应用的规则始终如一。

第三，公众是否受到尊重，保持尊严，自己的权利得到承认。

第四，执法者是否能考虑公民的需求与关心，以诚实的态度与他们交流。

简言之，之所以有那么多美国人愿意遵守法律，是因为他们对执法者和执法机构司法程序的公正性充满信任和信心。假以时日，执法者的公正决定就会建立一种法律文化。在这种文化中，人们会感到恪守法律是个人的责任。〔11〕

不平则鸣

严格遵守各项法律规定，无疑是美国好公民的优良品质，可这也算不上什么高尚的品德。有忧患意识、为自我抗争、为其他群体的利益鼓与呼、敢于就公共话题和国家利益进谏诤言，这才是高尚的公民责任和义务。美国政治文化不仅提倡个人严于律己，而且鼓励公民参与公共事务，以各种方式维护自身利益。

为什么呢？一方面，既然政府不一定永远伟大、光明、正确，如果不积极主动地表达、维护和促进自己的利益，个人利益就有可能受到损害，所以“逆来顺受”“熟视无睹”是要不得的。另一方面，“城门失火，殃及池鱼”，国家和社会是由相互联系的个体组成，每个社会都不可能十全十美，总会不同程度地存在各种各样的问题，如果部分国民的利益受损，其他人虽然暂时平安无事，但谁也不敢保证自己不会成为下一个受害者。所以，要捍卫自己利益，就挺身而出参与公共政治，为自己也为别人发出声音。

起初他们追杀共产主义者，我没有说话，因为我不是共产主义者；接着他们追杀犹太人，我没有说话，因为我不是犹太人；后来他们追杀工会会员，我没有说话，因为我不是工会会员；再后来他们又追杀天主教徒，我没有说话，因为我是新教徒；最后他们奔我而来，就再也没有人能站起来为我说话了。

——牧师马丁•尼莫拉〔12〕

早在北美殖民地时代，公众请愿就是美国公民最常用的维护自身利益的方式。这个请愿并不是古代的拦轿喊冤，而是认定管理机构有责任和义务平息公众的不满，解决社会不公问题，以增进殖民地的公共福利。

北美殖民地民众利用请愿的方式合法地表达他们的权利诉求，逐渐发展出一种民主、自治程度很高的公共生活方式。《美国宪法第一修正案》就是“国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利”。有人说，20世纪的美国历史几乎就是一次次大型请愿活动所组成。这些请愿活动往往有组织、有领袖，运动规模宏大、目标明确，因此也对法律的立、改、废、释产生了巨大影响，甚至改变了社会风气。

一战结束以后，退伍兵的退役金问题一直没有解决，1929年爆发的金融危机雪上加霜，终于导致了1932年5月“老兵进军华盛顿”的大型请愿活动。这次请愿行动历经胡佛和罗斯福两届总统，前后持续了近三年时间，最终，三百多万退伍兵共得到了近二十亿美元的补偿金。

1963年，马丁•路德•金组织了参与人数超过二十万的“向华盛顿进军”大型请愿示威活动，并发表了著名演说“我有一个梦想”。它鼓励越来越多的非洲裔美国人积极参加到美国公共生活中来，并在2009年产生了第一任非洲裔的美国总统。用美国第一任非洲裔司法部长艾里克•霍尔德的话说：“他们通过无所畏惧的游行，证明着这个国家可以变得伟大。如果无所作为，那么我们建国的基础就会崩塌。”

距今最近的一次大规模请愿，是2011年秋冬季节的“占领华尔街”。在天寒地冻的北美，波士顿、华盛顿、纽约等地都出现了大型的群众集会。“占领波士顿”行动的大本营、波士顿的南站里密密匝匝地支起了两百多顶帐篷，标语和示威牌随处可见，最常见的标语是“我们是99%！”这是说，美国1%的人年均收入达到了1530773美元，而其余99%的人年平均收入只有54792美元。

当然，很多抗议者都是基于个人诉求和社会不满来的，所以许多标语上都写着“我们没有领袖”。一对退休的夫妻已经在营地住了好几个星期，他们加入示威的原因是对美国社会现状不满，尤其让他们不安的是吸毒和酗酒的人日渐增多。一个非营利机构的教师说他抗议是为了他的学生们，教育和就业变得如此困难，“许多孩子看不到未来”。一群来自波士顿郊区的学生特地来到营地，表达他们的支持，要“让运动继续下去”。一个住在蓝色帐篷里的小伙子把掉落在路边的一朵康乃馨捡起来别在他的帐篷上，他抗议是因为“美国的民主制度到了破产的边缘，我们没有其他的途径，我们没有代言人，我们要让我们的声音被听见”〔13〕。

“占领华尔街”请愿运动

也许有人会问，好公民要守法，不满政府所为或者对政府的违法行为可以进行合法抗议，但万一撞上了“恶法”怎么办？是“违法抗议”还是“遵守恶法”？在这个问题上，美国政治文化给出的答案叫“公民不服从”。

1848年，美国哲学家梭罗反对美国出兵墨西哥，拒绝纳税以避免自己的钱被政府拿去打仗，结果因为逃税入狱，属于自愿为反对“恶法”而受牢狱之灾。《正义论》的作者、美国学者罗尔斯认为，公民不服从是公开、非暴力、有意违背法律的行为，其目的是为了吸引社会关注、引发大规模讨论、启动改变法律或政策的进程。

为了既表明对法治的尊重，也表达对“恶法”的不满，赢取社会关注和支持，公民不服从行为不仅意味着主动、有意地违背某项政策或法律，而且必须自愿接受“恶法”的惩罚，目的是传达出某种信息，让社会大众意识到问题的荒谬和严重性，从而吸引更多的关注和参与，来争取积极的改变。

罗尔斯认为，公民不服从可以在部分法律和社会行为偏离公平、正义时，起到自动纠偏与改良社会的重要作用。这表面上看是违法行为，但深层次则反映出一种公民的责任感和义务心。〔14〕

能力越大，责任越大

“别再宠溺我们这些超级富豪了！当我们这个国家的穷人和中产阶层在阿富汗为国捐躯，我们这些超有钱的人还在享受着税收优惠……如果你靠钱赚钱，你负担的税率可能比我还要低点，但是如果你靠工作赚钱，你的税率肯定会超过我。”

这是美国超级富豪、股神巴菲特在《纽约时报》上发表的一段话。巴菲特坦言，2010年，他缴纳的可纳税收入税率为17.4%，甚至低于为他工作的20名员工的税率，他觉得这有点不公平，最富有的美国人应当缴纳更多所得税，为改善国家的财政状况作出贡献。

巴菲特可不是说着玩的。他曾经向五个慈善基金会捐出其所持有的财产——85%伯克希尔•哈撒韦公司的股票，按照当时的股价计算，这笔捐赠约合375亿美元。这笔数额巨大的捐款创造了美国有史以来个人慈善捐款额之最，其中盖茨基金会得到的捐赠最多，占整个捐款总额的5/6，大概310亿美元，使得盖茨基金会成为世界最大的慈善基金会。

在美国像巴菲特这样“致富思源、富而思进”的富豪远远不止巴菲特一人。美国钢铁大王卡耐基曾说过：“死去时腰缠万贯是一种耻辱。”美国政治文化提倡，一个人能力越强、财富越多，需要承担的责任也越大。富人不仅要多做公益、慈善，还要积极以身作则，扮演“流着道德血液”的社会好榜样。卡耐基生前将自己95%的财富用于公益事业，与他同年代的富豪如洛克菲勒、福特等也纷纷跟进效仿。时至今日，巴菲特这样的富豪依然是追寻前辈的足迹前行。

巴菲特和盖茨夫妇

没钱难做慈善，但有钱未必就去做慈善，骄奢淫逸也是很多富豪的生活写照。所以究竟是“为富不仁”还是“乐善好施”，更重要的是思想文化基础。全世界捐钱最多的两个人是巴菲特和盖茨，他们不但捐出巨资，而且还不光捐给本国人民，其慈善项目遍及五洲四海。“达则兼济天下”，但兼济到如此大度和夸张的人，似乎在美国之外相当难找。

为何20世纪初以来，美国出现了一大批不恋财、爱捐钱的富豪？这既有宗教信仰熏陶教育，也是社会环境倒逼使然。

早在美国诞生之前，基督教会在欧洲就拥有巨大的权力和财富，并且教诲人们要行善、要有怜悯之心。基督教堂和修道院经常分发救助物资，救助城乡的穷人和患者，而且成为教育和艺术中心，甚至还传播农业技术。通过每周从信众中募款，基督教会确立了救济的传统，为后来美国政治的慈善文化埋下了种子。

美国人的祖先——清教徒们虽然普遍反对天主教会的至高权力和财富，但却继承了“奉献越多，信仰越虔诚”的优良传统。新教认为，获得财富是个人在世间成功的标志，但财富只是证明富人属于“上帝选民”的依据，信徒需要用财富完成上帝委托给他的使命，才能“荣耀上帝”，死后给子孙留下万贯家产不是荣耀，而是耻辱。这种宗教文化日后演化为“能力越大，责任越大”的公共精神和社会责任感。在这种宗教文化的影响下，近一百年来，美国最有钱的人多数都选择把自己的巨额财富以基金会的形式用于社会公益事业。

人都是有私欲的，再虔诚的基督徒也不例外，信仰不是美国富豪心甘情愿为公共事业出力的唯一重要原因。20世纪初美国经济突飞猛进、贫富悬殊急剧扩大、社会矛盾大幅激化是促使有权有钱人提升公共责任的重要外因。当时，弱势群体特别是产业工人发起的群众运动风起云涌，媒体圈、思想界对社会不公的揭露和批判，以及美国政府社会福利“新政”汇成的“进步主义”思潮，矛头都指向财界巨子及其家族。同时，欧洲社会主义思潮上升，尤其俄国十月革命以后，社会主义从空想成为现实，给资本家们带来巨大的心理压力和恐惧感。

美国大资本家们看到了社会危机，并意识到如果要避免推翻整个制度的革命，就必须主动缓解社会矛盾。退一万步说，从个人私欲出发，这个国家、社会和制度曾经给他们带来如此巨大的成功，一旦垮台，“覆巢之下，焉有完卵”？洛克菲勒、福特等人正是抱着这样的“主人翁心态”，要以自己的财富左右社会发展的趋势。他们开始既当大资本家也当大慈善家，捐资改善底层群体处境，缓解社会矛盾，既为国家排忧解难，又巩固自己的地位，现代基金会应运而生。

这些基金会旨在“科学地”花钱，其组织、运作都借鉴了现代大企业，资助“项目”大都着眼于长远效应，这是与传统慈善事业“应急就难”的主要区别之一。所以，美国富豪们承担社会责任的主要领域，基本上也集中于教育、科研和扶贫等方面。

1913年，新成立不久的卡耐基基金会用于教育的拨款是560万美元，而当年美国联邦政府的教育预算是500万；知名学府芝加哥大学是老洛克菲勒捐赠的，卡耐基梅隆理工大学最初主要由卡耐基和梅隆两家先后出资；早在美国设立全国性退休金制度之前，美国教师由于获得“卡耐基教学促进基金”的捐助就已经开始享受退休金了；“研究型大学”这一事物几乎全靠基金会扶植起来……

美国的基金会有不同的理念和重点，但都不是简单的救济，而是着眼于“授人以渔”，以便将“能力越大，责任越大”的文化更好地传承下去。1997年东南亚金融危机令投机大鳄乔治•索罗斯声名鹊起继而在东亚地区臭名昭著，但他也是有强烈改良理念的慈善家。索罗斯痛批美国的“过度市场化”，认为这是对民主腐蚀的主要因素，因此他的“开放社会”系列基金会致力于使本来不该属于市场的领域退出市场，主要是教育、法律、新闻、医疗等领域。〔15〕

从这一点看，美国政治所追求的“人人平等”，严格意义上说是权利、尊严和自由的平等，而不是义务和责任的平等。精英人士，不管是经济界、政治界还是学术界，美国政治文化都要求他们比普通公民承担更多的社会责任，而不是享受更多的社会资源充当“特权阶层”。

权利与义务

权利与义务是一枚硬币的两面。有多大的权利就要承担多大的义务，反之，有多大的义务就应享有多大的权利。

人权出自人性，公民权出自人权，公民责任又出自于公民权利。公民权利是人权的构成和延伸，是公民责任的前提与基础。如果叫一个公民少享受权利而多承担义务，那么其实就是把这个公民当做现代社会中变相的奴隶。同理，如果一个公民只希望享受更多的权利而尽量拒绝对社会的责任，那么他其实就是这个社会变相的主人和帝王。

“天上不会掉馅饼。”很多人都羡慕美国人的自由和权利，但美国人的自由和权利不是白来的，也没有谁可以坐享其成。若想有权利，必须先尽义务；不愿尽义务，也就不会有权利。从全球范围来看，美国人在公共事务上投入的时间、精力和金钱可能是全世界最多的。

在美国，公民享受宪法规定的权利的同时，必须遵纪守法，特别是同意遵守管理公民的规则和义务。在此基础上，公民才能理直气壮地拥有对政府表示异议或批评政府的自由，政府也才有可能低声下气地承认错误、检讨改正。没有法律信仰的公民撞上了缺乏法律意识的政府，好一点的可能陷入街头政治和政权频繁更迭的恶性循环（如近期的泰国），糟糕一些的则可能激发更加可怕与血腥的暴力革命或内战（如曾经的苏丹）。

尊重法律是美国公民的首要义务，但光遵纪守法是不够的，美国公民还有责任参与政治、讲道理和有耐心。因为民主政治需要投入漫长时间和艰苦努力，需要人民的时刻关注、支持和监督。比方说，美国公民有担任陪审员的义务，或在一段时间内服义务兵役或从事国民义务服务。缴纳自己应承担的税务，接受经选举产生的政府的领导，尊重持不同观点的人的权利等，也都属于美国公民应尽的职责。

美国人十分清楚，如果要受益于社会对自己权利的保护，就必须为社会承担责任。有一句话流传甚广：“有什么样的人民，就有什么样的政府。”要使美国政治获得成功，美国公民必须积极主动而不是消极被动，因为他们知道，美国政府乃至整个美国政治未来的成败取决于自己，责无旁贷。民主制度要保持健康运转，单靠几年一次的公民投票是不够的。它需要大批公民的经常关心、付出时间和承担义务。

因此，美国政治不光提倡捍卫自己的权益，而且鼓励公民为他人的权利和尊严而努力，为整个社会的公平正义而奋斗。积极维护他人的公民权利，做一个他人权利的捍卫者，这是维护自己权利的最好方式。

公民责任感强、公民义务心多，从长远来看对政府是件好事。因为有限政府、小政府不一定是弱政府，正因为权力有限、规模较小，才能集中精力做好该做的事情，一个全能主义的政府反而会因为什么都想管而最终什么都管不好，一个有无限权力的政府一旦掌握太多的资源，政府失灵的后果会更严重。所以公民多尽义务、多点责任心，让社会强大起来，才是一个政府变得有限又有效的不二法门。

实践篇：美国政治文化何以体现？

第十一章

全民参与

承认和保护个人尊严和自治的最有效的办法，是让人民通过选举他们自己的代表来管理他们自己。

——沃尔特•墨菲：《普通法、大陆法与宪政民主》

政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。

——《管子•牧民》

选举可以温和地、安全地矫正弊端，而在缺少这种补救办法的地方，弊政则常常需要用革命的刀剑才能斩除。距离公民的直接的、经常的选举越远，政府的共和性质就越少。

——托马斯•杰斐逊：《革命的哲学家：托马斯•杰斐逊著作选》

美国人认为，既然政府是靠不住的，就不能指望当政者是永不会犯错的英明领袖，也不能指望政府会真心诚意为人民服务，把国家大事交给他们就可放心睡大觉。为了避免政府作“恶”，美国政治文化特别强调，政治不是“肉食者谋之”，而是“众人之事”，唯有人民积极参与，才能避免政府少干坏事，但这并不是指全民公决。

在小国寡民的城邦时代，国家规模有限、地域不广、人口不多，公民参与国家决策相对简单。所以，古希腊雅典从审判犯人到发动战争，动不动就可以搞个全民公决。

但是到了现代国家，事务日趋繁杂、人口爆炸式增长，且不说美国这等人口数以亿计的大国要弄个全民公决何其困难，就算是仅有数百万人口的欧洲国家，全民直接参与国家政治决策也不是一件容易的事情。主要原因有二：一是全民参与的时间和财力成本极高，即便是几千人一起讨论个事，要找个场合都困难；二是每个人都可能会朝三暮四，这样一来政令容易朝令夕改，刚投票出来的结果很可能没几天又要推倒重来。

因此，自近代以来，现代民主强调的是人民间接参与政治，也就是所谓的“代议制民主”——由大众参与选出政治精英，政治精英代表大众治国，民众反过来通过其他的政治参与途径来制约和监督政治精英。这可以简单地概括为“主权在民、治权在贤”。

所以，本章所说的政治参与主体是不以政治为职业的普通公民。衡量一国政治参与程度的主要标准是公民参与的自愿性和选择性，即公民在自愿的基础上主动参与政治事务和公共决策，同时选择不同的方式来表达自己的立场与观点。

在美国政治的实际操作中，公民参与政治的途径颇多，仅集体参与形式就包括选举、政党、利益集团、大众媒体、集会游行等。林肯说过的“民有、民治、民享”的政府是否能兑现，第一块试金石就是看民众是否拥有真正平等的参与政治的渠道。

投谁无所谓，关键要参选

在人类文明史的大部分时段，决定谁掌权的方式不外乎世袭、政变和战争。撇开公正性不说，世袭无法保证代代都是明君圣主，早晚会传到不称职的一代手里；政变相对不那么血腥，但也不过是世袭的新一轮开始；战争耗费巨大，文明被践踏，民族遭劫难。

在付出了无法估算的代价之后，如今的现代西方政治世界中，国家政权交接更迭的主要方式已不再是“砍人头”，而是“数人头”——投票选举领导人或领导团队，这也是民众参与政治最重要、最普遍的形式。

“主权在民”需要人民通过周期性的赋权行为来彰显。公开、直接、竞争、差额的选举方式就是直观地履行“人民赋权”的过程。与突如其来的战争、政变相比，这种阶段性选举有助于社会稳定，因为政府可以依照选举结果自然更迭，对政府不满用不着动刀动枪、起义革命，把票投给别人即可。

认为人民不可能犯政治错误是件荒唐的事情。他们不仅能够，而且的确会犯严重的错误。但是，同任何形式的独裁统治相比，这些错误无非是小巫见大巫。

——卡尔文•柯立芝〔1〕

与其他西方发达国家相比，美国公民参加投票选举更为频繁，通过选举产生的官员数量也更多。从全国来看，美国每年的选举数以千计，包括选举州立大学校长、城市治安官等，每年大约有5万人经过选举获得州和地方的公共职务。除了选举官员外，有27个州的选民可以对法律和宪法修正案进行表决。

对大多数美国人来说，重要的不是选了谁，而是是否参加了选举。那么，什么人有投票权呢？美国绝大多数的州规定第一要有公民身份，第二要满18周岁，其他的条件涉及的人群非常少，比如得克萨斯州规定在监狱里面服刑的囚犯是没有投票权的。这一点看起来和其他西方发达国家甚至大多数发展中国家并无太大不同，但美国选举的个体特色并不体现在选民资格上，而体现在选民资格登记和认定的制度设计上。

在所有的投票和选举中，美国总统大选是最受美国人乃至全世界关注的选举活动。在美国，大选一定要定期举行，即使国家处于战争（如二战）或危机（如大萧条）之中也是如此。

一般而言，美国公民在领取驾照时，都必须回答自己是否愿意参加选举，只要回答愿意，那么选举之前就会收到选举部门寄来的选举材料，包括各种需要投票表决的议案说明、候选人数据以及选票等。一个普通的美国选民，在家里看完这些材料之后，就可以从美国总统到州长到参议员、众议员逐条逐项地填。填完之后不能邮寄，必须亲自到居民小区里面的小学、图书馆、邮局、交通队等地的投票站去投票。

民主参与作为一种权利，要认真投入也是件很辛苦的事情，但因为这件事情十分重要，所以不可掉以轻心。在美国有这样的说法：投民主党还是共和党并不重要，但如果你没有投票，你就没有权利批评政府，因为你没有行使自己作为国家主人的权利。只有选了自己看中的人，在不满意政府工作的时候，才有权批评政府。〔2〕

尽管看材料、填选票是个精力活，但在选举期间，美国选民充满“当家作主”的自豪感和优越感。相比之下，候选人更加辛苦，他们马不停蹄，夜以继日，早出晚归，以寸土必争的心态四处走家串户拉选票，弄得笑肌僵硬、喉咙嘶哑。平时看起来微不足道的民众，这时却成了炙手可热的香饽饽，什么候选人都得好声好气说好话。

2008年，还是总统候选人的奥巴马声称要给年收入20万美元以上的富人加税，他来到俄亥俄州小镇托莱多竞选造势的时候，一个被称为“管道工乔”（Joe the Plumber）的选民当面质问奥巴马：如果他想买一个管道公司，是不是奥巴马新的税收计划会向他增税？这句话的潜台词是，我们努力工作扩大生意，你凭啥要给我们加税？一夜之间，全球最牛的管道工诞生了，他的名字在这次总统大选的最后一场辩论中被双方提及了二十多次。

无独有偶，当奥巴马的竞选伙伴拜登给一个普通选民打电话时，这个选民无法相信未来的副总统会给自己打电话，怀疑是个恶作剧。拜登无奈，只好在电话里表演了自己说“女士们、先生们”时的独特腔调，这下对方才相信。

竞选就是要逼着这些候选人深入普通百姓的家庭，这本身就是对政治精英一个“走基层、改作风”的教育过程。美国选民每过一段时间就有这么“牛”一次的机会，让他们感受到自己的力量。

所以，“民主不仅仅是选举”，“选举”不是万能的，但没有选举是万万不能的。选举的重要性不仅在于给民众一次机会将他们不满的政治家赶下台，同样重要的是选举动员过程激活了民众参与公共政治生活的热情。正如我国学者钱满素所言：

它（选举）带动公众对公共政策的讨论——比如2008年美国总统竞选过程，奥巴马、希拉里等人的一言一行带动媒体、公众讨论合理的贸易政策是什么样的、合理的环保政策应以什么为重、美军从伊拉克何时撤军合适、资本收入该不该加税等重大公共政策；它向政治家传达民间的声音，迫使他们根据民意的风吹草动来调整自己的议程；它给民众提供一个参政的渠道，每次美国大选都有无数普通人通过捐款、志愿者行动等方式卷入选举进程；它促进公民的公共意识，训练公众的组织能力——选举带动了政党的产生，政党带动了草根民间组织的产生，草根民间组织将普通人卷入公共事务。〔3〕

总之，“真正的民主不仅仅是选举”，真正的选举也不仅仅是投票，而是一个无数公民向公共生活凝聚的动态过程。

草根也能当领导

人人都可以投票，那是否人人都可以竞选呢？是的，而且在美国，“当官”并不一定需要高学历、好出身。

美国各地议会议员和行政机构的主管，出身和职业可谓五花八门。处于新英格兰地区乌斯特附近的荷尔顿小城，是学者颇为集中的地区，但这个城市的主政者却几乎与专家学者的身份无关。荷尔顿议会共由五个人组成，议长是当地技术学校的水管工，其他四位议员，一个是当地车站的行李保管员，一个是会计，一个是小学教师，一个是当地的医生。这五个人中最多只有一个可以被称为“知识分子”，其余的均只能算是普通大众。这位水管工议长告诉来访的中国学者，由于他很愿意帮助有困难的人们，又能帮助居民修理水管，所以远近闻名，几乎所有的人都认识他，结果得票最高。被这几个草根议员任命的市长是当地的木材商人。〔4〕

在美国选举的对象中，最受关注的莫过于总统。其中，数十位总统曾经服过兵役，有的甚至是出色的将领，如华盛顿、杰克逊、格兰特、艾森豪威尔是从独立战争到二战中拼杀出来的猛将。另外，毕业院校和曾经从事的行业对于当选总统也甚为重要，最近几任美国总统都是哈佛、耶鲁等名校毕业的学生，没有当过军官、律师、州长或联邦机构的负责人，想要当总统估计也没戏。

不过，“美国一哥”的参选门槛并不高，按照《美国宪法》第二条第一款第五段规定：在美国本土出生的公民，至少年满35岁，在美国至少已居住14年以上的都能参加总统竞选。所以，想当美国总统的人很多，虽然他们的动机未必一致，有些人是想去实现美国梦的，有些人是想去帮国家解决问题的，有些人是想增加政治影响力的，有些人是希望名利双收的，有些人是政治世家出身老爹老妈告诉他要这么做的，还有极少数人是为了不失业——就是谋求连任的在位总统们。

所以，什么人在美国当领导都不是件奇怪的事情。像奥巴马，就被纽约前市长朱里安尼挖苦说：“像这么一个人，出了两本畅销书就当了议员，刚进参议院就选总统。这种事情，只有在美国才能发生。”此话确实不假，但难道这不正是美国应该引以为傲的吗？

一提到美国大选，从美国国内到全世界，成千上万的媒体和学者都在痛批大选中的“金钱政治”。而且，批了几十年上百年还不过瘾，每次美国总统大选都会有类似的新闻报道和研究成果出现，主题大同小异——美国政治表面上是民众参与，实际上是金钱操纵，选举和投票只是大资本家幕后选择合适政治代言人的遮羞布，“选举只是有钱人的游戏”。

不可否认，竞选需要大量的资金支持。近几年来，更是耗资巨大。每名美国总统候选人少则几亿、多则几十亿美元用于竞选宣传。1789年，华盛顿在全国参加巡回竞选总共才花了数百美元；1860年，林肯竞选第16任总统的花费大约10万美元；2000年，小布什竞选总统的开销是1亿美元，2004年实现连任花费3.67亿美元；2008年，奥巴马竞选总统时募集到了多达7.45亿美元的竞选经费，花掉了7.3亿。如果将所有候选人、政党、政治组织和利益集团在总统选举中的花费加到一起，2008年总统大选花费总额超过53亿美元。

除总统之外，竞选参众两院议员、州长以及州法官等公职，都要有相当雄厚的竞选资本。在2006年的美国国会中期选举中，为赢得众议员职位，平均需要花费125万美元，参议员则达960万美元；即使是输掉国会选举的参选众议员每人平均花费也达到了62万美元，参议员更是每人花费740万美元。〔5〕

同样不可否认，钱在选举中的确会起作用。比方说，没有钱，就不能在电视和广播上播出竞选广告，不能向竞选工作人员发薪酬，不能组织各项与竞选有关的活动。

但问题在于：是否金钱的数量决定了谁能最终当选（获胜者是否总是或代表最富有的人）？候选人花钱可以买到选票么？如果可以，要花多少钱才能买到一张选票？

对美国政治稍有了解的人都会知道，金钱的数量并不一定能决定谁最终可以成为美国总统，因为在历届总统大选中，获胜者并不一定是最有钱或者花钱最多的候选人。而且，联邦政府在法律规定的范围内可以给两大党同样数量的竞选基金，这意味着即使总统候选人本人分文皆无，或者没有筹到任何款项，也照样可以通过申请政府提供的竞选资金参选。

其实，美国大选的结果是多种因素相互交织、共同作用的结果。除了金钱以外，政党的身份认同、候选人的人格魅力、国家的经济形势和就业状况等因素都影响着最终的选举结果。

2008年奥巴马的胜选确实不能完全解读为金钱的胜利。据统计，奥巴马募得的7.45亿美元竞选经费大部分是来自低收入阶层的捐助，200美元以下的捐款达奥巴马筹款总额的60%，千元以上的捐款只占其筹款总额的20%。这些小额捐款体现了选民对奥巴马的拥护和喜爱。有人开玩笑说，看到那些选民见到奥巴马时的兴奋之情，就知道奥巴马即使躺着也会胜选。

美国总统奥巴马

在美国，竞选虽然看起来好像是一场筹钱和花钱的比拼，但从另一个角度来看，竞选经费中小额捐款数的多寡在一定程度上也能够体现民意。只有那些深得人心、至少在表面上能够代表选民利益和权利的人，才能筹到足够需要的竞选经费。

草根可以参加竞选，也可以赢得竞选。这部分归功于制度的保障，更多的则要感谢选民不以身份地位为标准来投票的文化：这使一切成为可能。

想从政，先入党

在美国，虽然说成为候选人的门槛不高，但如果真想被选上，首先一定要先是“党员”，特别是民主党或共和党党员，无党派人士和小党基本没戏。因为现代国家都是政党政治，政党掌握或参与国家政权，并在国家政治生活以及政治体制的运行中处于中心地位。政党是个人进入国家政治系统的重要途径，美国自然也不例外。

在许多人的印象中，美国好像只有民主党和共和党两个党，但事实上美国政党多了去了，连纳粹党都有。只不过这些小党的影响力不能与民主、共和两党同日而语。政党是美国选举真正的组织者，它们最重要的任务就是组织竞选——提出政纲、推举候选人、发动宣传攻势、动员投票等。

所以，在美国的选举季节来临时，常常可以看到这样的场景：政党的志愿者们会询问民众是否已经登记为选民，如果答案是“没有”，那么志愿者们就可以开始为本党和候选人做广告了。假如选民遇到的是民主党志愿者，他便可以在一张选民登记表上的“党派”一栏中给“民主党”画钩，一个民主党新党员就在街头诞生了。如果该选民晚上回家改了主意想加入共和党，那他可以在第二天重填一张选民登记表，只需在“共和党”一栏画钩即可。

美国民众在投票

与很多纪律严明、组织完善的政党相比，美国的政党顶多也就算个社团组织，堪称是全世界最无组织无纪律的政党之一。无论是民主党还是共和党，除少量积极分子外，都没有登记在册的普通党员，只有投票时表明倾向的选民，支持的不需要入党，不支持的自然也不需要退党。所以，美国多数政党没有固定不变的党员，连党主席都不知道自己的党到底有多少党员。党做得好，支持的人就多，党就壮大，反之支持者就纷纷离它而去。当然，共和党人或民主党人不过是他们在投票时用选票表明的政治身份，除此之外没有特别的意义。民主党的奥巴马成为总统，并不等于民主党就是领导美国的英明政党，更不等于民主党人就此成为社会的先进分子或者政治觉悟特别高的优等公民。

民主党、共和党既没有铁定的党员，也不存在一个领导机构和决策机构。各级党组织中，上级对下级没有纪律制裁的权力。而且获胜的候选人对选民负责，同属一个政党的总统和国会议员之间无领导关系，彼此可以有不同的见解。在国会中，尽管议员们绝大多数不是民主党人就是共和党人，但党并不能强制议员们按党的立场投票，总统也不能给国会的本党成员下命令。

从选举的结果来看，美国是个两党制国家，两大党不仅控制着联邦政府，也几乎控制着所有的州政府和地方政府。虽然也出现过其他政党及非党人士凑热闹的情况，但它们或是昙花一现，或实力有限，远不能成为同两大政党分庭抗礼的全国性政治力量。

这里顺带介绍一下美国民主党和共和党。这两个党从思想根源上来说是同祖同宗的，都是西方古典政治自由主义的信徒，都主张个人自由、市场经济、自由竞争，都反对激进革命、极权主义、共产主义，都对权力有怀疑，主张对权力进行制约和监督，只不过二者在实现自由和平等的方式上有不同意见。

民主党认为，市场经济由自由竞争发展到垄断时，政府应保护公民自由和机会平等，所以主张政府对经济进行干预，比如，对工资和工作时间立法、给工人组织工会的权利、通过税收增加社会福利等。其主要实践是西奥多•罗斯福抑富扶贫的政策和富兰克林•罗斯福的“新政”。

共和党并不反对政府帮助穷人，不过，他们认为由私人部门，如基金会、宗教组织、志愿组织、慈善机构等来做会比政府更有效、更廉洁。所以，与民主党相比，共和党对政府更不信任，共和党担心政府对经济的过度干预会损害自由竞争，同时，共和党强调对信仰、传统、道德的重视和尊重。其主要实践是里根时代的经济自由化政策和小布什的保守主义。

19世纪70年代，在美国的《哈泼斯周刊》上，曾先后出现了政治漫画家托马斯•纳斯特的两幅画，分别以长耳朵的驴和长鼻子的象比拟民主党和共和党；后来，纳斯特又在一幅画中同时画进了象和驴，比喻当时的两党竞选。自此之后，“驴象之争”就成了美国政治竞选的形象描绘，也是美国两党制的比喻词。

驴象之争

一般来说，民主党的拥趸者主要是少数族裔、天主教徒、南方人、工会会员、知识分子、年轻人及低收入者；共和党则通常对企业主管人、工业家、专业人员、农场主、富人和郊区居民有较大吸引力。不过，在实际情况中，没有哪个群体是牢固地支持一个政党的，而且选民对政党的选择也是不断变化的。多元化的社会和利益不同的众多集团的存在，使政党成为利益不同的各种选民的大联合。两党也因此回避分歧严重的问题，在许多问题上采取中间立场，以争取更多的选票和避免党的分裂。天长日久，美国两党都越来越没有自己的鲜明特色，区别日渐模糊。

所以，民主党和共和党的竞争，主要是组织问题，而非原则问题。在美国历史上，要是任何第三党有崛起迹象，两个大党就要设法争取那些支持第三党的人士。于是历史上出现过的若干第三党，往往成为美国两党政治的搅拌器，它迫使原本尖锐对立的双方，为了争取中间人士，将自己的政策修改得不那么极端。当这种效果达到后，第三党也就丧失了存在的价值。

团结起来有力量

在美国，选举再多也不是天天都有，政府职务再多也不是人人都能选得上。除了投票选举和参加竞选外，公民组成或加入利益集团也是一个比较便利的政治参与方式。与中国文化不同，利益在西方文化中是个中性词，表达自己的利益、维护自己的利益、促进自己的利益被认为是“天赋人权”的一部分，前提是不违背法律。

利益集团不同于政党。政党的目标是通过提出公职候选人赢得选举、上台执政。利益集团的目标不是上台执政，而是要设法影响政府的政策，以维护自己的利益和主张。

美国究竟有多少个利益集团？很难找到一个权威的统计数据，但可以肯定，美国是全球利益集团最多的国家，没有之一。这些利益集团资金雄厚，比如作为利益集团重要成员的基金会在1999年就超过1万个，绝大多数基金会的资产都超过200万美元，大型基金会的资产可达数百亿美元。

美国利益集团的数量和种类十分庞杂。不同的行业、专业、阶层、民族、教派等几乎都有自己的综合性和分类性联合组织，另外还有许多因这种或那种社会问题和要求而成立的社团。除了事关国家安全的危机决策，利益集团的影响力涉及美国政治所有的领域。今天，许多国家都有为数众多的利益集团，但其发达程度都不如美国。

为什么美国的利益集团如此发达？有人认为，美国是竞争激烈的社会，不同群体为了维护自身的权益需要“抱团取暖”，但很多国家竞争的激烈程度并不逊于美国，却没有那么多利益集团。还有人认为，美国社会分工日益专门化，加上多阶级、多种族和民族等因素，造成不同群体之间的利益矛盾复杂化，由此导致不同的利益集团大量增加，但多数国家现代化过程中都会遇到类似问题，这也并非美国独一无二的特征。

回答这个问题，需要考虑美国政治的文化和制度背景。基于对权力和政府的怀疑和不信任，美国缺乏功能完备、制度严密的政党体制，所以政治势力组织及联系人民的功能实际上是由利益集团来填补，特别是其中的政治团体。

此外，为制衡权力，美国实行联邦制和三权分立制，这使得利益集团有很大的活动余地来影响政府决策。比如，从纵向上看，利益集团可以通过向各级政府施加压力来影响决策；从横向上看，利益集团可以通过向同一级政府的立法、行政和司法部门分别施加影响来影响决策。而且一个利益集团如果在某级或某个政府部门受挫，还有可能在其他政府部门取得成功。

当然，利益集团对立法、行政、司法三权的影响力是不一样的。相对而言，利益集团游说立法机构的渠道和方式最多，作用也最明显。利益集团平时可与两院议员及其助手商谈问题、提出要求，在法案审议过程中也可争取委员会和小组委员会主席等关键人物的支持，并积极参加各种听证会宣传自己的主张。力量较强的集团还能帮助议员起草法案，甚至同一些议员结成非正式的临时立法联盟，就有关法案商订议会斗争的战略和策略，共同进退。

对于行政机构，利益集团可以通过日常业务来往与之建立友好联系，争取各级官员支持自己的要求和主张，一些大集团甚至可以成为政府部门的合作伙伴。如国防、农业、能源、劳工等行政部门和军工、农业、石油、工会等集团都有着密切的关系，美国前总统艾森豪威尔就曾经将军工企业和军队系统称为“军工复合体”。

与国会、行政机构相比，利益集团对法院的影响相对弱小，特别是不能直接游说法官。利益集团对司法系统的影响，主要是以案件涉及的问题与自己有关为理由，要求向法院提交意见书，并在法律刊物上发表文章，阐明对有关案件的看法，以此对不同的法官施加影响。

并不是人多势众的利益集团对美国政治的影响力就越大，有些人数在全国人口中并不占优势的群体所形成的利益集团可以对国计民生产生巨大影响。如美国农民占美国总人口数量不超过3%，但农业利益集团的游说能力非常强，致使美国政府的农业补贴非常高。又如，尽管几乎所有民调都显示多数美国人赞成制定更为严格的枪支管制法，但反对制定枪支管制法的全国步枪协会却经常能说服国会听从他们的意见。

这是为什么？首先是因为团体越小，每个会员所缴纳的会费就越高，成员们愿意为利益集团出力，而不是随随便便“搭便车”。其次，在互联网兴起之前，规模越小的团体，成员间的交往联络越方便，因此集体行动的效率就高得多。所以，规模较小但整齐划一的团体往往能够产生比其成员人数看起来要大得多的影响力。

然而，这并不意味着美国政府的法令只反映了某些集团的特殊利益，利益集团的活动和“拉关系”“走后门”“潜规则”有天壤之别，不可同日而语。在美国的民主制权力结构下，决策人员和决策程序远比专制独裁政权要复杂，利益集团很难以赤裸裸买通政治代理人的办法来达到目的。特别是在重大问题上，美国政府在制定法令时不能不考虑不同集团和社会公众的要求和意见以及整体上的国家利益。同样，利益集团也不能只追求自己的特殊利益而忽视其他集团和社会公众的要求和意见，否则容易授人以柄而在竞争中失败。

利益集团之间的竞争、合作与博弈，使得美国政治的多数决策一般不至于“赢者全赢、输者全输”，谁也不能全盘皆赢，各方利益都能沾点光，从而缓和政治矛盾。比如2007年美国两院通过提高最低工资的法案，经过劳资各大利益集团、参众两院、共和民主两党、国会政府的多方博弈，最后一方面提高了最低劳工工资，另一方面也附带给小企业减税条款，劳资双方利益都得到一定限度的保护。

除了参加选举、加入政党和利益集团之外，在美国的州和地方一级的政治中，还有以公民行使创制权、复决权和罢免权为内容的政治参与方式。公民创制权是允许任何个人或利益集团草拟州的法律或宪法修正案，然后征集同意者签名，签名人数一般规定为上次选举投票选民数的百分之五至十五，签名数达到后，便与提案一起交给指定官员，等待在下次选举中投票表决。

公民复决权是公民以多数否决立法的一种方式。罢免权则是公民通过请愿书并征集签名来罢免那些由选举产生而任期未满的官员，不必提出控告和证明过失，签名数一般要求达到选举该官员选民数的25%。在20世纪80年代，美国各州每两年就有大约250个问题通过公民投票表决。

“金钱政治”的管制争议

搞政治就要花钱，有人说金钱是政治的“母乳”。那么，美国这政治的“母乳”会不会成为政治的“毒汁”呢？

这不是杞人忧天。比如，美国的利益集团虽然不直接提出候选人竞选公职，但却会参加政党所提候选人的竞选活动，可以通过提供政治捐款、协助开展竞选活动、动员选民投票等方式，给予候选人很大的帮助。这种“政治投资”随时都有可能变成操控权力和政府的“政治投机”。不少美国学者论证说，利益集团通过游说过多地影响了政策，使得一部分有势力的利益集团控制了美国政治，其结果就是政府成为少数特殊利益集团的代言人，广大的人民则被排除在外，利益得不到保障。〔6〕

1972年，“水门事件”震惊美国。随着调查深入，个中非法捐款和权钱交易也被揭露出来：牛奶业曾在尼克松竞选连任时捐赠了200万美元的竞选经费，尼克松政府很快就许诺支持牛奶业产品涨价和联邦政府对该行业的补贴计划；一家石油公司捐赠了25万美元，尼克松政府几周后就结束了对该公司在维京群岛炼油厂的调查。

所以，美国许多相关法律规定和政治制度设计千方百计要避免政治与金钱进行肮脏交易的可能性。从19世纪末开始，美国制定了许多相关法律规定和政治制度设计来监管竞选中的经费，力求限制金钱对选举的影响，避免政治与金钱进行肮脏交易的可能性。

美国部分制约金钱政治的重要法律

不过，金钱与选举的关系远远不止“获得资金支持就可以当选”和“当选就能回报以更多资金”这么简单。限制捐款数额的目的在于阻断金钱与政治之间可能的交易，以上所列举的法律法规其实是美国政治中几经艰苦博弈和平衡的结果，但严格规范政治捐献在美国社会一直存在极大争议。

美国存在许多捐款限额的反对者，他们认为大部分公民向自己支持的候选人捐款并没有其他的目的和意图，这只是他们宪法赋予的权利——公民自由表达权。也就是说，尽管利益集团可能带来“金钱政治”的弊病显而易见，但游说和捐献仍然被部分美国人视为保障言论自由、民主参与政治的重要途径，对此进行规范的法律条款经常由于被指责限制人民言论自由而被美国最高法院判定为违宪，从而失效。

2010年1月，在联合公民诉讼案中，美国联邦最高法院就以“政治捐款属言论自由的一种”为由，裁定政府限制企业、工会“投资”选举宣传的行为非法。2014年4月，最高法院以5∶4的投票结果，通过取消对联邦候选人及政党参与竞选活动最高捐款额上限的法案，并认定自1974年开始实施的上述法案“违反公民言论自由权利”。

一方面，随着美国民众要求规范游说、打击权钱交易的呼声不断，利益集团活动受到的法律限制很可能会越来越大；但另一方面，修改法律往往在“捍卫言论自由”的理由面前进步缓慢，利益集团也会不断寻找新途径来进行竞选捐款和其他方式帮助竞选，从而为日后接近决策者影响政策和寻求拨款创造条件。

而且，从某种程度上说，利益集团参政对权力制衡具有不可忽视的意义。绝大多数利益集团眼中的“利益”相对于国家利益来说，肯定是“狭隘”“自私”的，但美国国父们却认为，对利益集团不应也不能用强制手段予以消灭或废除，而是让不同的利益集团互相竞争和制约，防止任何一个集团控制政府和社会、出现某种专制统治。因此，美国并没有因金钱与政治的“暧昧联姻”而放弃民主选举和利益集团，而是去探寻更有效的方式处理竞选中金钱与政治的关系。

平民与精英

谁在统治或管理美国，平民还是精英？

从表面上看，答案毋庸置疑，美国总统就一个，国会议员就几百号人，当然是精英在处理美国的国家大事，要三亿多民众一起参与决定国家事务的成本可太高了，美国再富有也付不起这样的代价。不过，美国精英统治的特殊之处在于，这是一种“主权在民、治权在贤”的政治格局。

首先，大多数美国人都可以有成为政治精英的梦想，都可以朝着政治精英的梦想去努力。美国历史上有大量“山鸡变凤凰”“鲤鱼跳龙门”的故事，平民成为政治精英的可能性是有的。从家庭穷困潦倒的林肯到属于少数族裔的奥巴马，很多美国总统的出身并不是“非富即贵”。即便不少媒体抨击布什家族、肯尼迪家族等“子承父业”破坏了政治平等、有伤社会公平，但美国式“政治家族”的影响力远远逊于西欧的发达国家和日本的“门阀政治”。

其次，美国的政治精英不管多么优秀，都要靠争取民众的选票和支持才能上台进行“统治”。从个体角度来看，也许一张选票的作用微乎其微，但最终的胜出者就是由这千千万万张“微乎其微”的选票共同决定的。乐观的选民会认为他投票选出的是两个当中“比较好”的，悲观的选民会认为他选出的只是“较不坏”的那个，但无论如何，民众都拥有了选择精英的权利。精英不管认为自己比民众高明多少倍，为了赢得选票，他都得迎合民众、讨好民众。要是敢不重视民众意见，下次选举就会尝到苦头。

再次，有志于当政治精英的人，在竞选和当政过程中还要遵守形形色色的游戏规则，其权力必须受到制衡和约束。为了防止潜规则和“幕后交易”，以“民众利益代言人”自居的美国媒体让精英们绝大多数的政治言行都“摊晒在阳光下”。有些事情特别是个人生活领域的事情，民众做了至多遭受几句道德批评，精英做了那就是缺乏责任感、丧失政治前程，比如同样的绯闻发生在普通民众和政治精英身上，结果必然大不相同。

这看起来好像很不平等，难道精英就不能有隐私吗？对不起，就是不行。如果你想有隐私权、不想被媒体聚光灯照着，那就别来竞选、别想当官。美国社会有充分的自信：三亿多人里面人才有的是，少几个精英美国政治照样转。民众对精英的监督必须无处不在，犹如悬在头上的达摩克利斯剑，才能避免那些人人敬仰的“精英”突变为独裁者、贪官污吏，对社会造成巨大的危害。

最后，在事关国家和地方前途命运的诸多重大人事和决策上，政治精英需要认真听取民众意见、接受民众参与。很多人质疑参与式民主在决策特别是危机决策中“效率不高”，国家处于危急存亡之时，不同权力机关还在相互扯皮，不同政党还在互相拆台，媒体和选民还在风言风语争论不休……相比之下，专制权威政体雷厉风行、说干就干，最高领袖一拍板就能举全国之力办惊世之大事，岂不是非常“高效”？

“民众参与”“广开言路”确实需要付出代价，特别是在不同民意势均力敌、不相伯仲之时，一项决策会耗费大量的成本与代价。美国政治学家福山就认为，美国民主已经从democracy（民主制）蜕变为vetocracy（否决制），因为太多的制衡与否决机会常常使改革意图化为泡影，比如赞成和反对奥巴马医疗改革的民调结果，对垒双方的比例总是相当。美国政治危机的核心并不是贪婪政客绑架公众利益，而是代议制虽然可以表达民意，但是当民意本身极度撕裂时，它很难弥合这种撕裂。

所以，被问到对《纸牌屋》的看法时，连奥巴马也表达了对男主角的艳羡：“这个家伙做成了好多事呀，我真希望事情可以运转得那么风驰电掣地高效。”低效往往意味着政治精英不能风驰电掣地做成好事，但也不大可能风驰电掣地做成坏事。经过必要的程序、相互讨价还价、尊重民意等虽然需要时间，虽然可能导致事倍功半甚至一事无成，但却可以在很大程度上确保决策的“审慎”，这是强调“参与”的美式政治必须付出的代价。

总体而言，政治精英对美国政治的建立、发展和完善确实做出了不可磨灭的历史贡献，特别是以华盛顿为首的美国国父们，对美国独立、开启民主新政无疑居功至伟。但伟大的华盛顿也不是全知全能，他虽高风亮节拒受王冠，却没有能力解放黑奴。两百多年后，身为少数族裔的奥巴马问鼎美国总统，得益于其间无数美国民众的不懈努力，他们包括林肯、肯尼迪、马丁•路德•金这些载入史册的政治精英，也包括数以万计的平民百姓，比如那些敢于参与“向华盛顿进军”的普通民众。所以，民众的政治热情和政治参与才是美国政治制度得以维持和不断发展的最根本的动力，也是美国政治生命力最生机勃勃的体现。

第十二章

把权力关进笼子

如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律。

——约翰•洛克：《政府论》

身怀利器，杀心自起。

——中国古谚语

如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

——麦迪逊：《联邦党人文集》

“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”

这段所谓“小布什讲话”是中文互联网传播最广的谣言之一，甚至进入过中学考卷。关于这句话的出处有几种说法，分别是小布什2005年就职演说、2004年独立日演说、2004年对中国网民的演说，但美国政府官方网站查无此文。其实，这个所谓的“小布什讲话”是网友“林楚方”2002年在天涯论坛“代拟”的作品。

不管“代拟”还是“伪作”，这段话说得相当在理。只有把权力关在笼子里，政府才会老老实实地敬畏和遵守法律。经过激烈选举诞生的政客们，当然会珍惜千辛万苦获得的政治地位、兢兢业业忘我工作，但更大的可能是“三年清知府、十万雪花银”，千方百计把选举中付出的成本都捞够本回来，贪赃枉法在所不惜。在历史的发展变迁中，人类已经发现，不加限制的权力给民众制造的灾难远胜过自然灾害，不加限制的暴力机器甚至可以亡国灭种。

可问题是：如果政府为非作歹，谁能判定政府违法犯罪？谁又能来惩罚政府呢？有人说，靠民主啊。这届政府不听话不守法，那就把他们选下去嘛。这是个办法，但选举是个麻烦事，不可能天天搞，基本上几年才来一次，难道还要再忍受几年才能以换届方式解决这一问题吗？而且聪明的大众往往还会往深处想：现在台上这个已经被我们养肥了，万一选上来一个一穷二白的，贪污起来岂不是更起劲更厉害？

在制宪会议期间上，美国的宪法之父麦迪逊就在思考这样的问题。在麦迪逊看来，强制政府控制它自己的方法就是政府必须受到常规性法律和政治约束，以防其做出违反公民利益和侵犯公民权利的事情。因此，要在国家的政治生活及社会生活中制定固定的、执政者不能侵犯的游戏规则，对执政者加以限制。这个“游戏规则”就是美国宪法及其修正案创制出来的种种制度，也是约束美国政府权力的“笼子”。

美国人民聪明地只给他们的公仆极小胡作非为的权力，并且同样聪明地只隔开一段时间就把那点极小的权力收回。

——林肯〔1〕

只有权力才能制约权力

自古以来，权力就如同野兽一样，总是与血腥和暴力联系在一起，所以政治学的一个重要课题就是：怎么把权力这个可怕的野兽关在笼子里呢？孟德斯鸠在《论法的精神》一书中阐述了官员使用权力的普遍规律：凡是有权力的人无不滥用权力，而且无不把权力用到极限。

那么怎样才能够制约政府滥用权力呢？第一种思路是以道德制约权力，如同把野兽驯化成家禽，让拥有权力的人都成为明君圣主，这样就天下太平了。不少思想家都把制约权力依托在人性向善的假设之上，以“孺子可教”“人皆可以为尧舜”的执着精神，期望用思想教育、道德说教培育教化官员，使他们成为高风亮节、爱民如子的执政者。

然而，历史已经残酷地证明，道德自觉在权力面前常常是苍白无力的。一个人为了获得和巩固权力，或在巨大的利益诱惑之下，经常会变得忘乎所以、毫无顾忌。在这种情形下，道德不会站在权力之上，反而会变成当权者的幌子或遮羞布。曾经被民众信赖和支持的政治精英和领导者，很容易蜕变为独裁者、贪官污吏甚至十恶不赦的坏蛋。

第二种思路是以社会制约权力，或者说以权利制约权力。如果一个国家的社会组织足够多、社会自治能力足够高、人民参与治理的形式足够多元化，那么政府的用武之地就少，政府的权力就不会太大。在这种“小政府大社会”的情况下，政府的权力不大，危害自然也就不大。这种思路可以理解为不要让权力这个野兽长大，就像对付一条黄鼠狼总比对付一头狮子要轻松得多。

问题是，权力与生俱来就有扩张的欲望。“权力是最好的春药”，一旦有了就容易上瘾，而且轻易戒不掉。当国家和社会面临危机之时，政府总会以自己要承担更多责任为由扩大权力，社会大厦哪里经得起政府多轮的冲击？没有其他手段加以保障，“小政府”必然会扩张成为“大政府”，甚至是“全能政府”“无限政府”“极权政府”。

用道德来教化权力不可行，让社会来分享权力可行但不可靠。近代西方启蒙思想家们想出的办法是——“以权力制约权力”。权力之恶，根源在于它被掌握在一个人或一个部门手中，所以相应的解决方案就是把政府的权力交由不同的机构或部门来掌握，使任何一个机构都不具备所有合法的权力，从而使不同机构之间相互制约，哪个部门想扩权都会受到其他部门的抵制。

根据这种思路，美国宪法把政府分成立法、行政、司法三大分支，三角鼎立、互相制约。必须说明的是，本书所提及的“奥巴马政府”“小布什政府”乃至到最早的“华盛顿政府”，是为了照顾中国读者的阅读习惯所进行的简化。从三权制衡的角度说，这些“某某政府”的准确解读应该是“某某总统领导下的行政分支”，并不包括司法和立法部门。

防止把几种权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。在这方面，如同在其他所有方面一样，提供的防御必须同进攻的危险相称。野心必须用野心来对抗。

——麦迪逊〔2〕

有人认为，三权分立意味着立法权、行政权、司法权相互之间无任何关系，三种权力完全归属三个不同的部门行使，从而实现权力的分立与相互制约。但事实上并非如此，美国国父们认为，三权分立意味着任何两种权力都不会由同一个人或同一个机构行使，但也并不等同于立法、行政和司法完全互不相关。

如果仅仅是三权分立以相互对抗，那么政府有可能陷入无休无止的政治斗争。所以，“三权制衡”是三种权力相互分工、合作与制约。美国宪法及其修正案等规定，三种权力既各有分工和侧重，又是“你中有我、我中有你”，谁都能监督其他两方，但离开其他两方自己又都玩不转。

因此，真正的三权分立可以简化为这样一个公式：权力的分立＋权力的交叉＝权力的制衡。在美国的国家结构及部门权力划分上，不仅强调权力在立法、行政、司法三个部门之间的分立，更强调三者的相互制约。由于美国实行联邦制，州和地方政府的三权制衡状况与联邦政府虽然性质一致，但具体制度设计和表现有一定的区别，以下着重介绍的是联邦层面上的三权关系。

立法权与行政权相互制约。总统有权驳回立法机构——参众两院通过的法案，要求重新审议，但两院再审议并以三分之二多数通过的法案依然会成为法律。为了保证总统待遇不受其他成员的控制，《美国宪法》规定总统在任职期间薪酬恒定不变，以避免国会给总统搞个绩效考核方案然后操纵总统当“扯线木偶”的可怕后果。另外，为了制衡统帅三军的总统，国会手握对总统的弹劾权，而且总统对外宣战、缔结条约、提名驻外大使和最高法院大法官都须征得参议院的同意。

立法权与司法权相互制约。在立法、行政、司法三种权力中，没钱没枪没选票的司法权处于相对弱势地位。为了保证司法权力，《美国宪法》规定联邦法院法官如无不当行为则终身任职，且在任职期间薪金只能增加、不能减少。国会对法官的制约主要通过对法官的弹劾权来实现，如果法官的行为不检，由众议院提出弹劾、参议院审判。

司法权与行政权相互制约。最高法院的大法官由总统任命，而最高法院手握违宪审查权，本书将在下一章对此进行详细阐述。美国历史上多次发生行政权和司法权的矛盾冲突。被誉为最伟大的美国总统之一的罗斯福，因为大力推行“新政”而屡次与最高法院的大法官们展开政治斗争。英国学者哈耶克有一次去美国宣传新作，搭载他的出租车司机一边深情缅怀刚刚去世的罗斯福，一边又批评说：“总统不应干预最高法院。”

三权制衡仅是美国政治中约束滥用权力的主要横向制度设计，基于联邦制的纵向权力制衡本书将在第十四章展开论述，除了这两种权力制衡之外，三权内部的相互制衡也是非常重要但容易被忽视的内容。

美国国会分为众议院和参议院。众议院议员由民众直接选举产生，任期为两年，每两年全部改选，议员人数根据各州的人数比例确定。参议院议员由各州州议会选举，任期为六年，每两年改选三分之一，议员人数为每州两名。这么设计的理由是：第一，参众两院议员的选举人不同，各自所代表的利益也不同，这增加了两者形成同谋损害公共利益的难度；第二，众议院代表不同群体利益，参议院代表不同地区利益，一项议案必须首先征得相关群体的同意，然后取得各州同意才能成为法律，这种程序有利于阻止不符合国家利益的法律通过；第三，参众两院议员的任期不同，而且参议院议员各自在位的时间段也不同，由此降低了彼此之间沆瀣一气损害人民利益的可能性。〔3〕

参众两院相互制约的主要表现是：

（1）参议院提出法律议案，但要成为法律必须经参众两院三分之二议员通过；

（2）众议院有权对国家公职人员提出弹劾，但审议权由参议院行使；

（3）众议院行使拨款权及提出财政法案的权力，参议院有审议和修正的权力；

（4）外交条约和总统提出的人事任命的认可权属于参议院，众议院则能借助它的拨款权对其施加影响。

两百多年前，美国制宪者们就发明了这种各个权力机构相互掣肘的模式：总统可以提案，但是需经国会批准；总统可以否决国会议案，但是参议院可以启动弹劾总统；国会可以立法，但是法院可以宣布法律违宪；法院虽然独立判案，但是大法官由总统提名；总统虽然可以提名法官，但是需经国会批准……这种“你虽然拽住了我的头发，但是我踩住了你的脚，他虽然扭住了你的胳膊，但是你拧住了他的脖子”的复杂格局使得任何一个权力机构都不敢轻举妄动、任意妄为。

当然，三权制衡并非有百利而无一害，这一制度自诞生之日起就面临很多争议。英国学者白芝浩就认为，美国的三权制衡容易导致不同机构相互扯皮，从而严重影响政府的工作效率。比方说，美国历史上多次出现“政府关门”事件，就是因为掌握预算拨款权力的国会不通过预算案，导致行政机构无钱可花，连员工工资也难以支付。从1977年到1996年19年间，美国联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。最近的一次美国政府“关门”，是2013年10月1日美国进入新的财政年度之后，预算方案因民主党和共和党在参众两院意见分歧而没有通过，最终导致联邦政府预算没有着落，不得不暂停非核心部门工作，几十万联邦雇员下岗回家，许多政府服务项目受限或关闭，并引发了一系列民众抗议。抗议者对国会议员表示不满，并呼吁他们结束预算僵局。

2013年10月2日，美国洛杉矶民众举行示威活动，抗议政府关闭。

三权之间争执不休、各执己见必然影响决策和执行效率，这毋庸置疑，但美国人宁愿让不同政府部门各怀鬼胎以实现相互制约，也不让它们狼狈为奸共同损害人民权益。高高在上、集中一切的权力总是非常危险的，宁可不能“集中力量办大事”，也不能“集中力量办蠢事”，更不能“集中力量办坏事”，这就是美国政治文化对政府权力的看法。

为公权力划定边界

为了方便中国读者阅读，本书把美国政府招聘的雇员和竞选上台的官员统称为公务员。建国两百多年来，美国给公务员划定的权力边界越来越清晰和细致。早在建国后不久，美国国会就通过法律规定：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效。”这就是利益回避制度，涨工资不是不可以，但得要到下任才开始执行新工资标准，这就是为了防止议员们在岗位上不好好为人民服务、天天琢磨给自己加薪的不道德现象。其他类型的公务员也无权给自己涨工资，公务员是人民的公仆，公仆背着主人给自己加薪不合逻辑。

在美国，很少听到媒体和民众对公务员工资有微词，因为美国公务员的工资标准由人民的代表机构国会制定。国会根据市场行情，先把公务员各个职位的价码标好，然后去市场上招聘公务员，这符合市场经济规律，所以美国是见不到“公务员热”的。当然，美国公务员也可以获得不少企业职工无法比拟的好处，如名声好听、可以建立起人脉关系、假期多、工作清闲、压力小、比较稳定、失业几率小等。

不过，美国公务员受到条条框框的约束甚多，一不小心就会因为“越线”被投诉、遭解雇，堪称“高风险职业”。美国允许利益集团通过游说活动向立法者和政府官员施加影响，而灰色交易与游说总是容易如影随形。为避免议员和官员在酒桌饭局中被说客收买，国会多年来通过了一系列立法来限制此类社交活动，其中最著名的就是2007年的“牙签规定”。

这条法律规定，企业或者行业的游说者不得摆宴席请联邦议员和官员吃饭，但可以请他们参加酒会。这种酒会不得有正式饭菜，不得安排正式的餐桌和椅子，只能站着吃喝，所有的食品都只能用牙签戳着吃。美国海鲜产业的说客每年都设宴招待国会议员，生牡蛎和牡蛎面食是宴会上的招牌菜。在该法案通过后，只有生牡蛎得以继续保留，牡蛎面食则被取消，因为牙签实在不方便用来吃面。

“牙签规定”严格意义上不算管“公款吃喝”，而是管“私款公请”和灰色交易。美国在公款接待上管得更严格，各州具体的标准有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州则是每人9美元，超过这个标准，就算行贿受贿。除严格的金额限制外，还要经过严格的审批程序，包括在什么地方宴请、参加人数、每人的餐费标准等，都需要一一列清。而且，这类公务宴请必须用公务卡结算，掏钱买单开发票之后是无法报销的。

美国的反腐败法律中给人印象深刻的就是大量精确的数字：

对“合法游说”和“影响力交易罪”的区分以数字为界：说客招待某位议员，每次花费在50美元以下，且一年内所有花费不超过100美元，就是“合法游说”；如果某次招待花费超过50美元，或一年内招待某位议员总花费超过100美元，就是“影响力交易罪”；

对高级政府官员兼职的限制有数可查：每年从政府以外获得的收入不得超过其年薪的一定比例数，总统提名的高级行政人员为15%，众议员为30%，参议员为40%。

政府雇员接受礼物也有不可逾越的边界：可以每次从一个来源接受未曾索取的、总市场价值不超过20美元的礼物，但是从任何个人获得的单项礼物总市场价值每年不得超过50美元。

美国前任驻华大使骆家辉来华赴任时乘坐经济舱引发舆论关注，有人赞扬其节俭，有人责备其“作秀”，某电视台主持人甚至问他是不是在暗示美国欠中国很多钱，其实这些都想多了甚至想歪了。美国《联邦公务出行条例》上白纸黑字写着，14小时以内（包括飞行时间和在机场的等候时间）一般只能乘坐经济舱（不包括部长等特殊人物）。公务员只有在特殊情况下才可乘坐商务舱，且需事先申请并得到上级和旅行审核部门的批准。所以骆家辉不可能想那么多，他曾经在接受中国媒体采访时无奈地解释：

我做的每一件事，对于美国官员来说，都再正常不过。美国政府规定我们只能坐经济舱；如果要做头等舱，得自己掏钱。我和其他美国外交官没有差别。这是美国政府的规定。〔4〕

被规定好的不止是交通方式和报销标准。美国政府的高级官员无论是因公还是因私搭乘飞机，其信息都将汇报给服务管理部门，并对公众公开；官员所收受的礼物将等价抵消出差所产生的报销费用，如果超出，还要退还现金；对于报销欺诈行为，将处以当事人至少五年的监禁。这些规定的目的，写在美国《联邦公务出行条例》的开头：“使官员对自己的可支配额度一目了然。”

在美国当公务员，不单是现钱现货不能拿，就算“期权腐败”也是没戏的。有人以为，美国的官员任职时很干净，但人脉关系都存着，等到卸任后大大方方地合法拿就是了。在美国，许诺给官员将来的好处，比如金钱、实物、职位或者商业机会，都是属于行贿行为。

举个涉及大军火商的案例。2002年空军装备部长德鲁扬退役，2003年初进入某家军火公司某部门担任副主任，其女儿和准女婿也进入军火公司工作。但是美国法律有规定，联邦雇员不得介入与自己有利益相关的事务。德鲁扬既然有意退役后进入这家公司工作，那么在涉及该公司业务的时候，就应该主动回避。

FBI和国防部联合调查的结果表明，军火商的确事先许诺给职位，装备部长的确提供方便。结果，军火公司的CEO下台，强制性罚款5000万美元，民事罚款5亿6500万美元，与国防部的合同被冻结；德鲁扬被判刑9个月，罚款5000美元和150小时的社区服务。如此严厉的处罚，必然会让行贿者在收益和风险之间做出理智的选择，也会让想以身试法的官员三思。

有人可能会说，这些规定、数字都是人定的，是不是每项规定、每个数字都完全科学呢？也未必，比如一顿49美元的饭就一定比51美元的更干净吗？美元会升值贬值，为什么20美元的礼物标准那么久都不变呢？但换个角度思考，这些数字就是时刻提醒美国官员：你的公权力是有边界的，你的一举一动都要守规矩。媒体和公众也可以根据这些明确的规则去监督官员。在这个意义上，多少美元的规定是次要的，重要的是权力边界的存在。

有了权力边界，更重要的是有人来看管权力边界，让敢于越过权力边界的官员受到惩罚，让敢于把爪子伸出笼子的野兽挨鞭子受教训。“把权力关在笼子里”很重要，但问题是谁把谁的权力关在笼子里？谁来掌握笼子的门和钥匙？这句话没有主语就是白说。美国监督官员收入、防范并惩罚官员腐败谋私最主要的办法就是实施官员财产申报公示制度，让公众和舆论成为盯着笼中权力的监督者。

2013年出任第十一任中国驻旧金山总领事的袁南生曾撰文感慨，美国老百姓、媒体或其他民间团体都有权到相应的机构去查找自己关注的官员或候选人的财务情况，发现问题都可以提出质疑，或者在竞选过程中挑战该候选人的资格。官员家庭财产公示制度实行后，尽管离根除腐败还有相当距离，但美国官场已干净不少，民众和官员对这套制度也已经习以为常。谁想当官，就要把自己和家庭成员的收入申报清楚；当官到了一定级别，其申报材料还要向全国、全世界公开，除非官员的工作性质需要保密。

在这一过程中，社会公众是一种强大的社会监督力量。具体说，一旦发现某官员个人财产与其正常收入之间存在差距，该官员就必须作出解释。如果不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定是灰色收入而给予治罪。对于那些民选出来的官员，则必须在其选区向社会进行财产公示。对于美国官员来说，财产申报公开制度无疑是悬在其头上的利剑，特别是对于那些不安分守己、敢于滥用权力的腐败官员，更是如此。

诚如中国学者任东来所说：“要求政府官员坚持原则固然非常重要，但是，只有制度性的监督和保障，使耿直守法之士善终，令趋炎附势之徒失意，才能真正在各级官吏中形成坚持原则、奉公守法的操守和风气。”〔5〕

总统也不能胡来

美国媒体和总统自己都喜欢将总统这个职位称为“自由世界的领导者”，是世界上权力最大的职务之一，听起来威风八面、不可一世。但在美国政治文化视野中，位于美国权力金字塔顶端的“一哥”最有可能演变成事实上的皇帝，为了防止联邦政府变成“联邦暴政”，对美国总统施加的制约和监督至关重要，美国总统的政治权力因此远不如人们想象得那么运用自如。

首先，美国国会是美国总统和行政机构行使权力的最主要的体制障碍。《美国宪法》规定，国会与总统分享权力，国会拥有立法权。虽然总统可以提出立法要求，也可以否定国会的立法，但绝不可以剥夺或取代国会的权力。

纵观美国历史，国会曾几次对总统进行弹劾，险些把总统拉下马来。早在1867年，也就是全世界没几个民主国家、老百姓见到皇帝国王得下跪的年代，美国总统安德鲁•约翰逊却因为试图开除一位官员而差点被国会炒了鱿鱼。当时约翰逊因为与战争部长斯坦顿政见不合，试图解雇他，但国会声称这违反“职位期满法案”，对约翰逊启动弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统，幸亏参议院以一票之差将约翰逊从“下岗”边缘给救了回来。约翰逊由此成为美国第一个遭受弹劾的总统。

自越南战争引发大规模的反战运动之后，美国国会为了体现“民意”，在对外政策领域越来越趋于独立和强硬，观点经常与总统相左。与此同时，美国大部分时间是共和党的总统和民主党掌控的国会，这使得总统难以雷厉风行地行动。在经过上任伊始的一段“蜜月期”后，美国总统很快就发现，国会对他的要求经常置若罔闻，甚至碍手碍脚。

如在中美关系上，美国国会就经常与总统唱反调。1979年美国断绝与台湾的关系后，总统卡特向国会提交了一项法案，希望以此作为指导以后美台关系的准则。但国会对这一法案中未提及台湾的安全问题和美台军事关系问题极为不满，于是作了很大的改动，并分别以339∶50和84∶5的票数在众议院和参议院得以通过，这就是《与台湾关系法》。卡特曾考虑使用否决权将法案打回两院，但一看票数如此“一边倒”，最终只好作罢。〔6〕

其次，作为一个联邦制国家，美国各州与地方政府相对独立的权力是对总统权力的另一种重要制约。世界上多数国家的主权只属于中央政府，即单一主权，而美国开国元勋们设计出联邦制，使联邦政府和各州政府分享国家主权。在此体系下，州政府享有宪法规定的实权，联邦政府不得违法限制和干涉。除了50个州外，美国还有大量的地方政府，它们以都市、城镇、行政区、学区、特别区域的形式存在。总统虽然是国家元首和行政首脑，但州和地方政府首脑并非由他任命，而是由当地民众选举。

再次，利益集团是对总统权力的又一个强大制约。自建国以来，美国公众的结社权一直被看做是受宪法保护的权利，美国政府只能要求利益集团公开透明，但不能强行限制。政府任何不正当干预或阻碍民众表达利益的措施都会遭到公众的谴责甚至反抗。利益集团可以影响国会和行政部门的成员、传媒和美国公众，来申述其观点、增进其利益，由此对政府乃至总统的权力形成制约。如在相关学生组织和“美国非洲事务委员会”的共同压力之下，美国政府20世纪80年代不得不改变对南非的政策，促使南非放弃种族隔离政策。

最后，对总统而言，最为有力的还是来自于媒体和舆论随时随地的报道和监督。世界上应该没有多少人能与美国总统比透明。作为“显微镜”下的领导人，美国总统不但有各种同学、前女友、前同事爆料生活细节和过往言行，还需要进行精确到个位数的财务申报，甚至体检报告、智商测试成绩等都会被一一暴露于公众视线之下。不仅如此，总统的一言一行都可能被反复验证、被恶搞、被讽刺。

小布什就曾因多次失言而被各方嘲笑，也成为脱口秀主持人们不断开涮的对象。奥巴马也因为曾经口误说美国有57个州而一直被当成笑柄。“政治事实”网站（politifact.com）追踪验证2008年总统大选时奥巴马作出的508个竞选承诺，结果显示四年之后，奥巴马仅实现了38%的承诺，20%正在进行中，有17%的承诺没有履行。该网站还追踪了452个奥巴马的主要政治论断，结果显示奥巴马的这些论断中，99个为“真实”，106个为“基本属实”，121个为“半真半假”，56个为“基本瞎说”，63个为“瞎说”，7个为“扯淡”。

所以，想当美国总统，就得做好准备被人挖家底、曝丑闻，美国“一哥”在任上几乎没有个人秘密可言。总统的权力虽大，但并不等于可以为所欲为。总统的权力一旦超出法定的边界就失效了，而且搞不好还要被抨击、被弹劾甚至被赶下台。所以，政绩斐然的克林顿要为连绵不断的大小绯闻官司而愁眉紧锁，在国际上纵横捭阖的尼克松会被自己麾下的小小检察官弄得一筹莫展，而奥巴马虽然没他的前辈们那么倒霉，却也有公开吐苦水的时候：

作为美国总统，有时候我倒希望信息传播得没有这么自由，因为这样我就不会老是听到别人批评我。我觉得人很自然地——当他们在有权有势的时候就会想，那个人怎么能那样说我，或者，那是不负责任的，等等。然而事实是，由于在美国信息是自由交流的，在美国有许多人批评我，说我什么的都有，我其实认为这让我们的民主体制更强大，也让我成为一个更好的领导人，因为这种做法迫使我倾听那些我不想听的意见，迫使我审视我每天的所作所为，看一看我是否为美国人民尽了全力。〔7〕

美国警察不威风

位于美国权力巅峰的总统不能为所欲为，那在权力结构金字塔底端、天天和民众打交道的底层官员和执法者呢？在任何国家中，最容易滥用公权侵犯公民权利的“公务员”就是警察。俗话说“警匪一家”，警察与贪官污吏、黑社会总是有着千丝万缕的联系，没有“保护伞”何来黑社会？凡属大规模的走私贩毒、洗钱受贿、贪赃枉法和劫财害命，从来都少不了警方的高层背景。警方内部的黑暗和犯罪，通常比社会上的犯罪严重得多，对社会秩序和司法公正造成的破坏也大得多。就算不搞警匪勾结，美国警察身上也是枪、警棍、辣椒水、手铐一应俱全，随时随地可以使用。

人民保护其人身、住房、文件或财产不受无理搜查和扣押的权利不得侵犯；除非有合理的根据认为有罪，以宣誓或郑重声明保证，并详细开列应予搜查的地点、应予扣押的人或物，不得颁发搜查和扣押证。

——《美国宪法第四修正案》

那么，美国警察的权力要受到什么限制？怎么使用权力才是合法的呢？不妨先看一下两宗结果截然相反的警民纠纷。

1995年9月9日，芝加哥警察局两名便衣警察驱车在一个毒品犯罪高发地区巡逻，一个拿着黑包的男子看到他们后撒腿就跑，警察立即驱车包抄，从该男子的包里搜出了手枪和子弹。在法庭上，被告辩护律师认为警察无缘无故拦截和搜查平民违反《宪法第四修正案》，所以搜到的手枪不能作为证据。官司一路打到联邦最高法院，结果最高法院认定警察如果发现可疑行为的蛛丝马迹，就可以作为合理的怀疑，并有权进行拦截和搜查，是合法的。

同年10月13日，迈阿密警察局接到匿名电话举报，说某汽车站有三个黑人青年，其中一个穿花格汗衫的身上藏有手枪。两个警察赶到这个汽车站，果然看到三个黑人男子，并从穿花格汗衫的人身上搜出一把手枪，此人还有十天才满16岁，按该州法律不足18岁携带武器是非法的。但在法庭上，被告人辩护律师说，警察平白无故地在马路上搜查一个人是非法的，搜出来的东西不能作为证据。这案子同样一路打到最高法院，最终裁决是这样的：单纯依靠匿名举报而没有其他线索和证据，警察没有权力在马路上拦截或搜查公民。

这两个关于搜查权的故事看似自相矛盾，但却体现出了美国警察合法依规使用权力的统一界限。首先，评价警民纠纷对错的单位是法院，准绳是法律，而不是手枪和暴力。警察的责任只是抓捕，具体是对是错则交由法官来判断。

其次，这两个故事发生的地点都是公共场所，所以警察的搜查行动才可能产生纠纷。在美国，警察必须得到法庭的搜查许可才可以搜查公民的家。搜查证由地方法官颁发，警察申请的要宣誓说明有“合理根据”，必须说明要搜查的地点、要扣押的物件。如果没有搜查证，不要说搜查，就是进人家的门都要征得主人同意，主人不高兴的话可以叫警察滚蛋。但公共场所不一样，为保障公众安全，警察在公共场所有权拦住有嫌疑的人，必要时可以搜身。

有意思的是，最高法院在裁定有关警察行为的上述案件时，从来不考虑案中的搜查结果，警察拦截搜查是否合法和搜查出什么东西没有关系，与被搜查者事实上是好人还是歹徒也没有关系。对警察权力的限制，开始于行为的发生之前，而不考虑行为的结果。这里面的逻辑是：尽管警察事实上都搜出了武器，避免了潜在的犯罪事件，客观上有利于社会安全，但如果以结果成败对错来衡量警察权力的范围，就会在事实上鼓励警察滥用权力。

普通美国人和警察打交道的机会太多了，特别是吃交通罚单。一般情况下，让警察抓住超速的多数人都会接下罚单，寄出支票。不过，这并不是意味着人人都会乖乖受罚。罚单上一般会写明：这是政府行政分支的警察对你超速犯法作出指控，你可以抗辩，某月某日某时到法庭，由法庭来作出裁决。注意，美国法院是属于政府的司法分支，与警察所属的行政分支是分开的。

如果有时间打这样的小官司，千方百计找点理由，确有机会可以减轻惩罚。因为被控超速者有权要求警察出示证据（如测速仪记录），还有权找专家检查警察的测速仪是否准确，要是能挑出警察执法的纰漏，那多半可以逃脱惩罚。而且，开出罚单的警察必须准时出庭，如果警察恰好很忙而到不了法庭，法庭就以放弃指控处理，被控超速者就躲过这张罚单了。

超速虽然也会造成一定的公共危害，但比起歹徒的枪支弹药来，影响力还是弱得多了。美国是全世界枪支泛滥最严重的国家，平均下来几乎人手一枪，但美国法律依然严格限制警察用枪，警察只有在“为了保护民众或自己生命安全除了开枪别无选择时方可使用武器”。

根据美国殉职警察纪念基金组织的统计，从1999年至2008年十年间，警察平均每年遭受58659次暴力攻击，16188名警察受伤，164名警察殉职（包括交通事故等死亡人数），被枪击死亡的警察有56人，占殉职警察总数的34%。

根据美国司法研究中心对6个司法区7512次逮捕的调查显示，犯罪嫌疑人被捕情况如下：不使用任何武力的有7460人，占99.3%；使用棍棒的17人，占0.2%；使用刀具的18人，占0.2%；使用手枪的12人，占0.2%；使用化学药物的5人，占0.1%；使用步枪/猎枪的5人，占0.1%；使用机动车冲撞的14人，占0.2%；狗伤人的4人，占0.1%；其他情形的9人，占0.1%。

在以上7512次逮捕中，警察在逮捕犯罪嫌疑人时使用武力的情况如下：不使用武力的7354人，占97.9%；使用警棍的15人，占0.2%；使用强光灯的41人，占0.5%；使用手枪的11人，占0.1%；使用化学药物的88人，占1.2%；使用步枪/猎枪的7人，占0.1%；使用机动车冲撞的15人，占0.2%；使用警犬的20人，占0.3%；其他情形的19人，占0.3%。被捕者使用枪支拒捕的只有17次，占0.2%；警察使用枪支的只有18次，同样占0.2%。

这些数据表明，即使被捕者携带枪支，他们在被捕时也极少使用武器，因为他们知道使用武器的后果会比他们的违法行为更为严重。对警察也是这样，如果执法时使用武器不当，就有可能构成犯罪，要为此承担刑事责任。所以，美国警察执行逮捕任务时，几乎都是在被捕人拒捕并向警察开枪的情况下才使用武器，例外极少。〔8〕而一旦发生警察向未携带枪支的嫌犯开枪的事情，就有可能成为引发全国性的强烈反应的重大事件。

授权与限权

人民之所以愿意让渡出部分自由和权利，赋予政府管理权力，是因为面对复杂的社会、艰难的环境、可怕的灾难，个人的力量实在太小，必须由专职人员来承担公共事务，组合配置公共资源，更好地发挥团体的力量。所以，为了保证政府有能力为国民提供安全和秩序，政府必须具备一定的权力，而且需要拥有军队、警察、法庭和监狱这样的暴力机构。否则，政府何以抵御外部侵略、平息内部暴乱、对抗天灾人祸？政府无权或者权力不足，将使人民的生命和财产受损，甚至可能导致家破人亡、亡国灭种的后果。

但另一方面，为了防止政府滥用权力侵犯人民的权利，必须要对政府权力施以一定的限制。否则，政府有可能用人民授予的权力来对付人民，用军队和警察镇压人民，把政府不喜欢的人关进监狱。那时候，政府不再是人民的保护者，而成为人民的敌人。

授权与限权，如何实现平衡？这又是一个政治学的难题。从理论上说，最理想的状态是：政府既有足够的权力履行其职责，又没有足够的权力侵犯人民的权利。但现实中这样的理想状态很难实现。谁也说不清这个“足够”的具体定位在哪里。

那到底应该侧重于授权还是限权呢？对这个问题的回答取决于，国民究竟是更期望依靠政府干好事，还是更倾向于防止政府干坏事。不同国家、不同时代的人对此有不同的选择和答案。一种观念认为，建立政府的目的在于促进更加高尚美好的生活，那自然需要授予政府更多权力。但在洛克等西方近代思想家看来，政府的正当性仅在于用人们共同同意的权力去保护每个人的个人权利。〔9〕这样的思路会侧重于防范政府侵犯人权，希望政府权力小一些。所以，政府的权力到底应该多大，归根结底取决于人们对政府的信念和期望。

美国政治文化强调个人权利至上，天赋人权不可侵犯，所以倾向于把政府权力限制到最小，即所谓“最小的政府是最好的政府”，“政府管得越少越好”。于是，一道道栅门不仅把权力关在笼子里，而且栅栏越来越严密，使那些不守规矩者望而却步。

不过，在想尽办法把政府权力限制到最小的同时，美国也必须为此付出不菲的代价。比如，持枪权固然可以有效保护私产，却提高了社会生活的危险性；警察和监察院在刑诉中必须严格遵守正当程序，嫌疑犯有权不自证其罪，无疑降低了刑事犯罪的破案率；律师遍地、诉讼成本极高，而且由于所有法院都有义务为贫困的刑事罪案嫌犯提供辩护律师，又增加了社会成本。

被视为美国制约权力标志性象征的三权制衡体制，也因其繁复而被视为美国政治效率日渐低下的原因，甚至被讽刺为“相互否决制”。美国学者福山就认为，与其他西方民主国家相比，司法和立法部门在美国政府中的影响力过大，使得处理行政事务成本极高、效率低下；而利益集团不断增加的影响力不仅扭曲了民主进程，更侵蚀了政府有效运作的能力。〔10〕

在政治领域，作出任何选择都必须要付出代价。美国人对此很清楚。所以，尽管目前美国学界和媒体圈对权力制衡机制的抱怨和牢骚并不算少，但并没多少人公开呼吁废除权力制衡机制。在多数美国人认为制衡权力的代价难以承受之前，美国政治文化依然会侧重于强调权力过大的危险性，继续致力于将权力关在笼子里。

当然，把权力关在笼子里绝不等于希望权力无所作为，更不等于鼓励“不干事就不会犯错”，让政府官员和议员养成慵懒之风。所有国家的民众都希望政府更加廉洁能干、领导人更加卓尔不凡，但美国政治文化强调的是先看政府有没有做错什么，再看政府做对了多少。政府只要乖乖依法办事，不要越过权力的法定边界，议员和官员们不要徇私枉法，当个“好人”，就不算太辜负民众的期望。不指望政府和领袖无所不能，固然要减少出现“伟人”的可能，但同时也减少了政府变成“坏人”的风险。

第十三章

法大于权

在法律面前，我们这个国家没有高人一等、居主宰地位、掌握统治权的公民阶层。

——约翰•马歇尔•哈伦：《1896年普莱西诉弗格森案的裁决意见》

我们伟大的共和国是一个依法办事的政府，而不是依人办事的政府。

——杰拉尔德•福特：《接替尼克松担任美国总统时的发言》

法治意味着仰仗更高层次的——超然和为人类所共同理解的——法则与正义，而不是仅仅局限于人为的或由当代政治家施行的法律。

——格雷格•罗素：《宪政：美国及其他》

半个多世纪前，大规模的民权运动还没有兴起，谋求竞选总统的杜鲁门明知道南方是保守主义者的大本营，却硬是提出要保护少数族裔特别是非洲裔美国人的民权法案，似乎不把自己的重要票仓和政治前途当回事。

可想而知，他的竞选演讲在旅途中遭到多么激烈的批评和反对。一次，一位南方来的白人女服务员听说这就是反对“隔离但平等”的杜鲁门，把递到他面前的咖啡又收了回去。杜鲁门很淡定地叫住这位女服务员，把美国宪法第一到第十修正案从头到尾背了一遍，然后说，如果竞选总统职位，需要牺牲宪法，需要漠视我们在宪法里写下的原则，那么这个总统不值得做。〔1〕

虽然“宪法的至高无上”在当今美国的政界是一个不言而喻的共识，但在当时的时代背景下，这番话有着发人深省的味道。对“法治”的这种认同，很重要的一个原因可能是“法治”与“人治”相对，包含了“不偏不倚”和“非任意性”的公平正义原则。当“法治”和“法制”区别开以后，依法治国大概是近年来最无争议的政治观念了。

美国国父们相信，法治是美国社会秩序和基本公民自由的命脉。如果人与人之间的关系以及人与国家之间的关系受到一套相对公正的法律的制约，而不是由一批人的意志左右，那么，受专制和独裁统治之害的机会就要小得多。

法治的要义在于政府承认法律的最高权威并依照法律行使权力，权力必须在法律约束和控制的轨道上运行，而当公权力“越轨”滥用时，相对独立的司法体系就要发挥至关重要的“刹车”作用。

因此，司法系统在权力制衡方面的作用可谓举足轻重。在全国层面，联邦最高法院享有解释宪法并裁定行政和立法行为是否违反宪法的至高权力即司法审查权。联邦最高法院的判决不仅代表美国国内司法程序的最终判决，而且判决的效力高于国内现行法律。

不少人会对此感到困惑和怀疑，真的存在一个完全脱离“人治”的“法治”吗？一个国家如何才能做到“法的治理”呢？如果真的是“法”高于“权”、“法”大于“权”，那么谁来制衡“法”呢？

门中政客

法治首先意味着平等，即“法律面前人人平等”。如果说同一部法律只适用于某一部分人，而不适用于另一部分人，有的人杀人放火被判死刑，有的人杀人盈城却逍遥法外，这肯定不是法治，而是充满不平等和随意的人治。“窃钩者诛，窃国者诸侯”，由古至今，越是有权有势的人，越有可能逃脱法律的惩罚。美国政治所追求的法治理想，就是首先要防止这种“刑不上大夫”的状况出现，让包括总统在内的所有从政者都不能逾越法律的界限。

近几十年来涉及美国政界的要案，多以“门”命名。诸“门”案的始作俑者，当推“水门事件”，因为它与一座名为“水门大厦”的建筑有关。

1972年美国总统大选，属于共和党的总统尼克松谋求连任。为了取得民主党内部竞选策略的情报，以尼克松竞选班子首席安全问题顾问詹姆斯•麦科德为首的五人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。《华盛顿邮报》的两位记者通过联邦调查局代理局长费尔特获得内幕，率先披露了“水门事件”丑闻，举世震惊，令水门事件成为“美国历史上最冗长且痛苦的梦魇”。

尼克松本希望借当时极高的民意支持率和总统行政权力抵抗司法介入，大事化小小事化了。于是，他要求老朋友、老部下司法部长理查德森解雇来找茬的独立检察官考克斯。然而，理查德森拒绝了，接下来司法部副部长也拒绝了。可见总统的权力真不是无所不能。尼克松恼羞成怒，干脆炒了这两人的鱿鱼。

在水门事件中，总统对付司法机构的手段真是有限得很。考克斯发出传票要求白宫交出媒体所曝光的一批录音带，尼克松试图以行政豁免权为由撤销传票，但最高法院的大法官们一致裁决必须交出录音带，因为法院认定任何人都不能凌驾于法律之上，即使美国总统也不例外。

经查证，司法部、联邦调查局、中央情报局、白宫幕僚作为“总统班底”，在这一事件中竟涉嫌非法入侵、洗钱、伪证、妨碍司法、滥权、共谋与窃听等不法行为，堪称美国行政滥权的负面典范。1974年8月8日，面临国会弹劾压力的尼克松黯然辞去总统职务，另有40名政府官员或尼克松连任委员会的成员被判犯有重罪。

电影《水门事件》海报

此后，凡涉及美国政坛的要案，大都被缀以“门”字：“拉链门”“虐囚门”“艳照门”……但凡称得上“门”级的政坛案子和事件，一般有三大特点：一是当事者要么是高官甚至是总统本人，要么是有机会与高层密切、频繁接触的人；二是大多为不甚体面和光彩的事，几乎都是“政坛丑闻”；三是震动大、影响广、“杀伤力”强，像尼克松被折腾得连总统位子都没了。

陷入这些政坛丑闻的主角们，几乎看起来都不是无能之辈，反而多为政绩斐然的精英人物，具有不低的民意支持率，要权有权，要民意有民意，却偏偏对司法机关的追查无可奈何、坐困愁城。

克林顿与阿肯色州女职员琼斯、白宫实习生莱温斯基等人的桃色绯闻被称为“拉链门”。其实在许多美国民众的眼中，克林顿勤于政事、精于治国，堪称冷战结束后出类拔萃的领导人。在“拉链门”中，他主要犯的是“生活作风”错误，属于道德品质问题，但却被折腾得灰头土脸，差点丢掉了总统宝座。琼斯曾控告克林顿性骚扰，克林顿的律师提出，当事人身为美国总统，位高权重，公务繁忙，身份特殊，应当享有行政特权和司法豁免权，不应在任期内出庭应诉民事案件。

然而，联邦最高法院一致裁决，驳回了这个请求，理由如下：第一，法律面前人人平等，即使贵为国家元首，也不应享有司法豁免特权；第二，琼斯案是一起因“非职务行为”引起的民事诉讼，故总统不受行政特权保护，必须出庭应诉；第三，考虑到总统公务繁忙，审案应控制在特定期限之内，尽量配合总统的时间和工作日程。

美国司法系统的能耐之大，不仅可能让总统下台，而且在某些特殊时刻可以成为决定谁来当总统的重要推手。2000年美国总统大选中，由于候选人小布什和戈尔在佛罗里达州的得票仅有数百票之差，佛罗里达选举法又规定如果候选人所得的选票差距在0.5%以内，各选区（县）选举委员会必须重新机器计票一次，戈尔及其支持者希望重新计票以改变选举结果，而布什自然不肯放弃到手的胜利果实。结果，计票纠纷引发十几桩法律诉讼案，官司一直从佛罗里达的地方法院打到联邦最高法院。

选举结果最后其实是由九位联邦最高法院大法官投票决定，他们最终以5∶4的票数推翻佛罗里达州最高法院命令继续人工计票的决定。他们的裁决理由是，佛罗里达的法律以及州法院均没有给出明确标准来进行第二次重新计票，并且确保投票能以平等方式公平、准确地统计，因此第二次重新计票违反了《美国宪法第十四修正案》所要求的平等保护，以及为正当程序所要求的公正对待每一个投票者。这个决定最终导致小布什胜选，而败选者戈尔表态接受法院的裁决。〔2〕

美国前驻华大使骆家辉对此有这样的评论：

在很多其他国家，总统大选的成败如此接近，竞争如此激烈，会导致愤怒的暴民走上街头，引发革命，甚至由军队夺取政权。美国人民接受法院关于谁成为下一届总统的决定，清楚地证明了强大的法治具有重要意义，可作为稳定的力量发挥作用。〔3〕

美国式“民告官”

前文已经讨论过，自总统以降，美国公务员和从政者的日子都不好过，但光是媒体曝光、舆论批评未必管用，毕竟媒体不是法院，记者不是法官，一旦政治问题导致官民矛盾，最终往往要靠法官一锤定音。在司法权可以制约行政权和立法权的架构下，美国不管官告民还是民告官都是正常的，民告赢了官、官输给了民也是正常的，甚至不在社会主流的外来移民告赢美国政府都是有可能的。

在一百多年前，美国1882年通过的《排华法案》还有效，美国多地对华人移民都有歧视，但一个普通华人仍能在法庭告倒了当时的美国联邦政府，这便是著名的“美国诉黄金德案”。黄金德1871年出生于旧金山，他的父母都是华人，一次出国旅行归来时，移民局根据《排华法案》拒绝他入境。黄金德为此将联邦政府告上法庭，挑战政府拒绝承认其公民身份的做法。联邦最高法院在判决中支持了他的意见，认定根据《美国宪法第十四修正案》，每一位在美国出生的人都是美国公民，即使他父母是外国人也不例外，并且这样的权利即使有联邦国会通过的法律也不能剥夺。

当然，手握大权的政府不会乐意天天带着紧箍咒办事。尽管法律对公权力作出种种限制，但掌权者总是希望能尽量扩张自己的权力，因此美国公民往往不得不借助法律手段来捍卫自己的权利，由此则经常将政府告上法庭。特别是在言论自由和宗教信仰自由这种争议远大于现实物权的思想领域，官民之间关于法律的纠纷会更为突出。

为了以公民权利监督和限制政府权力，《美国宪法第一修正案》规定：“国会不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律。”不过，美国官方面对自由言论和舆论监督也不是完全没有对策。在20世纪20年代，美国大多数州的诽谤法不仅保护私人名誉，也保护公共官员的个人名誉。

1923年，美国《芝加哥论坛报》因一篇报道芝加哥市政府破产的新闻内容失实，被当地政府以诽谤罪告上法庭。为维护宪法权威，伊利诺伊州法院坚持言论和出版自由原则，判该报胜诉，并在判决书中说：“宁可让一个人或报纸在报道偶尔失实时不受惩罚，也不能使全体公民因担心受惩罚而不敢批评一个无能和腐败的政府。”

不过，这个判例的影响范围仅局限于伊利诺伊州。此后，美国各州政府官员控告报纸和电视台犯有诽谤罪的案子日益增多。1964年，在《纽约时报》诉沙利文案中，联邦最高法院认为兹事体大，涉及对公职人员的舆论监督问题，于是以《宪法第一修正案》对新闻和言论自由的保障为由，判决《纽约时报》胜诉。此后，政府或公职人员只有在证明媒体的批评是真正恶意所为时才能追究媒体的法律责任。

《美国宪法第一修正案》同时规定：“国会不得制定确立国教或禁止信教自由的法律。”在实践中，这条规定难免与美国的基督教传统发生冲突。1958年，纽约州拿骚县教育委员会根据州教育委员会建议，规定公立学校学生每天上课前诵读以下祷词：“万能的上帝，我们承认您是我们的依靠，祈求您赐福于我们，我们的父母、老师和国家。”

以史蒂文•恩格尔为首的五名非基督徒学生家长抗议这种做法，认为这是政府向所有学生强制灌输基督教义，极大地侵害了非基督徒家庭孩子们的信教自由权，并将拿骚县教委主任小威廉•瓦伊塔告上纽约州地方法院。这一案件几经反复，最后上诉到联邦最高法院，几乎整个美国都卷入了这场“要上帝还是要权利”的争论。虽然拿骚县教委得到纽约州教委等二十个州的有关政府部门的支持，1962年6月，联邦最高法院还是裁定恩格尔等胜诉。〔4〕

布莱克大法官在判决书中写道：

只要政府以其权势、威望和财力支持了某一宗教或教派，就对其他宗教组织构成了“间接强制力”，并使它们在宗教事务中处于劣势地位。从这一意义上讲，政府的这一行为违反了政府应在宗教事务中保持“中立”的宪法原则和“禁止确立国教”条款，联邦最高法院必须对此加以坚决制止。〔5〕

近年来，影响力最大的美国“民告官”案例，大概是上万名“9•11”废墟清理工人状告纽约市政府。2001年9月11日，纽约世贸双子塔的“惊天一塌”，改变了美国，改变了全球政治，也改变了一群普通美国人的生活。他们是在大楼坍塌后，不顾危险前往双子塔废墟实施救援和清理的建筑工人和志愿者等。由于防护措施不足，他们中的一些人此后患上疾病，甚至死亡。

2003年，大约1万名世贸废墟作业工人将纽约政府告上法庭，理由是后者没有为其提供安全装备，导致很多工人患病。2010年3月，在“9•11”事件过去近九年之后，这场旷日持久的诉讼终于有了结果，纽约市政府和1万名工人达成补偿和解协议。根据协议，赔偿方案总额为6.57亿美元，其中每一名原告的基本赔偿款为3200美元，因在废墟上工作致癌的每人将得到100万美元补偿，因病去世者的家属则能获得200万美元。

美国学者罗伯特•格雷认为，民告官的诉讼权是美国公民用以保护自己不受专制统治、权力滥用和判断错谬侵害的“盾牌”。要使美国公民对法院制度有信心，就必须让所有人在必要时能行使诉讼权，让法院制度成为所有人认可并接受的和平解决纠纷的机制。诉讼权和民告官权利的通畅，事关一国的社会秩序稳定，因为一旦人们无法正常行使诉讼权，就可能在法院之外的其他场所以私力解决纠纷，这种“自行执法”非常容易诉诸暴力。〔6〕

法官为何如此之“牛”？

在美国，宪法对执法者和立法者的约束主要是由司法部门来实施的，这就是司法审查（judicial review），美国联邦最高法院有权宣布议会立法和行政机构的所作所为不合法。美国大法官斯蒂芬•布雷耶曾在其《法官能为民主做什么》一书中提到一个他经常被其他国家的法官、律师和学生问到的问题：“既然美国最高法院并非民选产生，总统、国会以及普通民众为何要遵循最高法院的判决呢？”〔7〕这个貌似天真的问题问出了很多国家尤其是法治不健全的第三世界国家民众的心声。仔细想想，大家都是人，都是一双眼睛两耳朵，凭什么要听那几个大法官的？

时至今日，是人民的信任，推动最高法院确保宪法不沦为一纸空文；是人民的信任，促使最高法院确保宪法充分发挥其促进民主、维护个人自由、造福广大人民的职能。我深信最高法院能够继续维系人民的信任，并通过尽职履责，确保宪法流芳百世。

——大法官斯蒂芬•布雷耶〔8〕

如果说平民百姓无权无势必须遵纪守法，那总统是三军统帅，国会掌握财权，相比之下，联邦法院既没有枪也没有钱，只有几百名赤手空拳的法官，怎么可能和另外两个强势机构平起平坐呢？怎么能保证司法体系的独立决策不受行政和立法机构的干扰呢？

要保护法律公正、确保司法独立，首先得确保法官不能轻易失业、下岗，或被其他权力机关开除。在美国，只有两种公共职业没有强制退休的规定，可以终身任职：一是大学教授；二是联邦法官。前者是为了保证思想和学术自由，后者是为了保证司法独立公正。1787年《美国宪法》就明确，司法权与立法和行政权平行独立，设立最高法院，确定法官终身任职，其酬金不得减少。

问题是，美国总统和国会都是有党派之分的，历史上出现过总统和国会多数议员是同一党派的情况，万一这时候立法权和行政权团结一致，把不听话的法官给罢免了，法治还存在吗？这样的危险并不是没有发生过。

19世纪初，时任美国总统的杰斐逊和大法官蔡斯政见不一，前者属于共和派，后者属于联邦派。杰斐逊上台后，蔡斯依仗着终身俸禄的保障，在法庭上借题发挥，猛烈抨击杰斐逊和国会。杰斐逊以牙还牙，想方设法让众议院在1804年提出弹劾蔡斯案，负责判决的是参议院。当时参议院中共和派超过三分之二多数，但不少共和派最终还是被蔡斯的辩护律师说服了，法治的信仰终于胜过了党派的考虑。共和派没有能够争取到定罪所需要的三分之二多数，蔡斯逃过一劫。

蔡斯案树立了一个良好的先例，阻止了对弹劾权的宽泛解释，最终避免了基于政治原因而将法官免职的潜在危险，由此支持了司法独立的基本原则。1805年以后，美国一共出现过11起弹劾联邦法院法官的案子（6次定罪，3次未遂，2次涉案法官在参议院审讯前辞职），但再也没有出现过因政治原因而弹劾的案子。〔9〕

与行政机构、立法机关长达一百多年的纠葛，严格意义上来说只是保住了联邦法官们的铁饭碗，使他们不至于被轻易地下岗待业，但是要让法官们成为从普通民众到政治精英都信服的最终判官，光凭终身不失业、没有后顾之忧是远远不够的。

更何况，美国是联邦制，美国的司法体系不仅包括联邦法院，还包括50个州、哥伦比亚特区和5个属地的分立法院系统。州和地方法官多数都不是终身无忧，其产生方式包括州长任命、全民选举和立法机构选立，而且多数任期有限，50个州中仅有3个州规定法官终身任职。

那么，政治精英对法院的遵从是因为法官至善至能、英明神勇、永远正确、从无失误吗？事实似乎比这复杂得多。不少美国的州和地方法官是靠选举出来的，这可以避免州长和地方主官在任命法官时任人唯亲，但也提高了司法腐败的可能性。“拿人手软，吃人嘴短”，为得到资助或利益集团支持，法官在判案时可能会身不由己，倾向于自己的“恩人”和“金主”。20世纪80年代，美国联邦执法机构对芝加哥地方法院系统发起一次清查行动，结果17名法官被逮捕，其中15名被判有罪。2014年1月，费城一个地方交通法院被一锅端，9名法官都因为涉嫌腐败而被捕。〔10〕

那联邦最高法院呢？是不是没有被解雇之忧就能不偏不倚、公正廉明？似乎不是。1857年德雷德•斯科特诉桑福德案中，大法官判定黑奴德雷德•斯科特没有公民权，被很多人视为美国内战的导火索；1896年普莱西诉弗格森案中，最高法院判决种族隔离并不违宪，导致种族隔离政策延续了半个多世纪；1944年是松诉美国案中，法院判决罗斯福总统战时“以集中营安置日裔美国人”的做法合宪，给美国宪政史留下了一个巨大的污点……

更何况，法官也是人，而“有人的地方就有左中右”，美国最高法院的九个大法官向来都不是“思想一致”，有的是右翼保守派，有的是左翼自由派，还有的是中间派……右翼保守派反对堕胎、支持死刑、主张枪支持有权、反感平权法案和肯定性行动，左翼自由派对这些问题的立场则截然相反。数据显示，大法官们之间的意识形态斗争非常激烈。2008年至2009年，大法官们裁决的74起案件中近一半是5票比4票或者6票比3票通过，而此前三年仅有30%的案子如此。

美国联邦最高法院

那么，为什么时至今日，在绝大多数情况下，“法院说什么，美国人（包括议员和政府官员）都会照办”呢？比如本章前述小布什和戈尔的总统大选计票之争，2000年最高法院以5∶4的投票结果为小布什赢得选举扫除了法律障碍，戈尔的很多支持者都激愤不已，但他们没有“揭竿而起”，也没有打砸抢泄愤，而是和戈尔一起接受了裁决结果。这种对法官的信任从何而来？

一方面，这与美国法官群体在政界相对洁身自好有关，特别是最高法院的大法官。翻阅美国联邦最高法院这些大法官的个人经历，其中多数人的品德及能力着实令人敬佩。2002年逝世的大法官拜伦•怀特便是一例。美联社曾经获得一份联邦调查局40年间对政府高级官员和社会名流的个人背景调查资料。这份资料显示，从1960年进入肯尼迪政府任司法部副部长至当选联邦最高法院大法官，联邦调查局盯了怀特三十多年，结果发现他只有一次违法记录：1959年曾在科罗拉多州驾车超速，拿到一张10美元的罚单。〔11〕

更重要的原因是，美国法院两百多年来努力守护美国宪法所强调的个体自由和权利、地方自治、限制政府滥用权力、限制民粹主义等理念。正是对这些美国立国精神的忠诚，塑造了民众对法院的信任。

最高法院的大法官虽然政见和意识形态倾向未必一致，但基本上都是一群拿着放大镜对着法律条文咬文嚼字的“书呆子”，对宪法具有堪称“原教旨主义”式的情感，他们对法律字斟句酌的严谨程度简直令人难以置信。比如，在2009年赫林诉美国案中，法官们虽然肯定了非法证据排除原则，但却裁决如果警察并非蓄意违法或者错误程度有限，即使是程序上有漏洞的证据，也不能被排除。又比如，在2010年佛罗里达州诉鲍威尔案中，法官们虽然肯定了嫌犯有在律师不在场时保持沉默的权利，但又指出警察未必需要一字一句拷贝米兰达案的判决原文，只要表达出嫌犯“被讯问前有权随时见律师”的大意就行。再比如，在2004年克劳福德诉华盛顿州案中，就被告是否有与证人“面对面”对质的权利，大法官们就如何诠释《宪法第六修正案》展开了激烈辩论，最后重新肯定了“为避免政府滥权，证人庭外陈述不可取代出庭作证”的原则。

所以，今天美国的大法官们往往只是在宪法失语的技术缝隙间展开政治斗争，却绝不至于在宪法的腹地大打出手，比如他们在“米兰达警告”的读法问题上也许存在争议，但他们对嫌犯是否有保持沉默的权利早已形成共识。美国最高法院大法官里右翼和左翼似乎泾渭分明，但这两派的共识其实远远大于其分歧，他们对宪法共同的捍卫远远大于他们对某一党派的忠诚。

《权利法案》的真正目的是使某些问题超脱于政治争议的无穷变化之外，使它们不受多数人和官员的控制，并把它们确立为适用于法院的合法原则。一个人的生命权、自由权、财产权、言论自由、出版自由、信仰和集会自由以及其他基本权利不得付诸投票，它们并不取决于投票结果。

——大法官罗伯特•杰克逊〔12〕

当然，获得民众的信任并非一劳永逸之事。如果最高法院在其判决中背叛了《美国宪法》的最基本价值观，没有对这些价值观进行与时俱进的诠释，或者在宪法所追求的不同价值观之间没有实现微妙的平衡，民众的信任和服从很可能随风而去。所以美国的法官们可以说永远在如履薄冰，永远在风口浪尖，需要不断运用智慧化险为夷，化干戈为玉帛，将承载着自由、权利、平等等价值观的血液传输到美国政治生活的方方面面。〔13〕

谁来制衡司法部门？

没有独立和公正的司法机构，就没有人们对法律的尊重和敬畏。但法官也是人，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的定律对法官同样适用。尽管美国司法机构在两百多年来的表现总体令人满意，但要实现司法独立和公正，不能寄希望法官们永远可以明察秋毫、秉公执法、铁面无私，还要依靠一系列健全有效的体制。没有制度约束的法官，也会变成腐败和无能的法官，遭人唾弃和鄙视的法官。

所谓“三权制衡”，不仅要限制行政和立法的权，还要限制司法的权，以防止司法部门独断专权、黑箱作业、贪赃枉法、以权谋私，任意侵犯民众权益。如果司法不公和司法腐败现象得不到遏制，最终可能会危及美国政治的合法性。

最显而易见的是，司法权会受到行政权和立法权的制衡。在法官的任命上，美国总统有权任命最高法院法官，联邦法官由总统提名，但必须经过参议院的确认才能正式任命。此外，联邦司法系统的具体结构（如各级法院的数量以及各个法院的法官人数）、法官薪酬、司法管辖、行政管理等，都由国会决定。如果法官行为不检，可以由众议院提出弹劾，参议院审判，前述蔡斯案就是国会行使法官弹劾权的经典案例。

但是，由于三权之中司法权明显处于弱势，为确保司法独立，美国三权制衡的设计中行政、立法对司法的制约也相对有限。仅以联邦层面为例，总统在任命法官后便基本失去了对该法官的控制，法官对具体案件的处理也不由总统等非司法官员过问。此外，只要没有违法行为，法官不用担心来自国会的弹劾，国会的罢免权实际上对多数法官日常的司法活动并没有太大的影响。

在美国司法实践中，对法官和司法机构更有效的监督来自司法公开与社会媒体。美国法官判决任何案子都得写判决书，其内容包括对案件事实进行描述与总结，评介原告与被告的主要论点和论据，对具体案情和法律条文进行推理、分析和论证，做出判决等。如果不涉及国家安全之类的特殊事项，案件判决后判决书通常马上公布，放在图书馆之类的公共场所供查询、借阅，近期判决书还可以在互联网上检索和阅读。在这种比较公开透明的制度下，美国民众可以据此了解法官对案件的思考和推理，对其判决进行分析与评价，继而对司法工作的质量进行监督。

此外，司法案件在美国一直是媒体报道的重点，比较著名的案件更会受到各类媒体的详尽报道，引发社会公众关注和讨论。如轰动一时的美国橄榄球巨星辛普森杀妻案，在互联网尚未普及的时代，全美有近亿观众从电视上观看了该案的现场审理和判决。目前，美国多家电视台都设有专门的司法节目，邀请司法界人士评论热门重要案件，甚至还有专门的“法庭电视”频道，全天播放美国各地的司法新闻，报道和分析重要的案件等。媒体对司法活动的大量报道，把司法系统的活动充分展现在公众面前。在这种透明度下，多数美国法官都不得不勤谨办案，以维护自己在社会上的形象和名誉，维护公众对司法部门的信心。

在我看来，自由制度性质中的支配力量是一个社会以及其中有组织的政治力量，而不是法律机构。……任何负责用法律程序实施公民自由权的法院，都需要有明智而富有活力的公众舆论的支持……

——大法官罗伯特•杰克逊〔14〕

更为值得关注的是，美国司法系统内设置了一种权力制衡机制——陪审团制度。在美国司法制度中，陪审团主要分为两种。第一种是大陪审团，又称“起诉陪审团”，通常由案发所在地区的23位普通公民组成，其职能是在法院正式立案之前，决定对有争议性的重大案件是否立案起诉。一旦作出裁决，大陪审团就自动解散，由检察官接手办案。

第二种是小陪审团，又称“审判陪审团”，通常由案发所在地区的12位普通公民组成，负责对刑事和民事案件中的被告是否构成刑事犯罪或民事侵权作出裁决。如果裁决无罪或不构成侵权，审判即告结束；如果裁定有罪或侵权成立，则由主持审判的法官依法量刑，作出正式司法判决。在辛普森案中，以检方呈庭证据漏洞百出为由，最终将这位橄榄球巨星无罪开释的陪审团，就是这种12人的小陪审团。

可以看出，在重大刑事和民事案件中，陪审团制度意味着三权制衡的基础上司法审判权继续分立，陪审团行使起诉裁决权或事实认定权，法官行使法律适用权。根据《美国宪法》，对于陪审团作出的事实认定，法官不得轻易推翻；上诉法院和最高法院的职权，只是对上诉案件进行法律审查，而非事实审查，其作用仅在于审查和监督下级法院对法律的解释和适用是否正确。

陪审团在场，使职业法官的权力受到普通民众的制约，减少了法官滥用权力、贪赃枉法导致司法腐败的可能性。由于陪审团随机成立、随机解散，与官僚体制毫无瓜葛，陪审员对判决的结果不负任何个人责任，没有宦海沉浮、人情世故和社会舆论的压力，使案件的利害关系人来不及且很难引诱和贿赂陪审员。而且依美国法律，行贿陪审团是侵犯公民宪法权利的联邦重罪，最高刑罚高达有期徒刑15年。这种制度有助于防止其他权力部门对司法权的影响和干扰，避免利害关系人施加压力和打击报复。〔15〕

一次不公正的裁判，其危害大于十次犯罪，因为犯罪是忽视法律，只是污染了水流，而不公正的判决，却是毁坏法律，是污染了水源。

——弗兰西斯•培根〔16〕

作为一个解释法律和维护法律威严的职业群体，司法系统同样需要被制衡，司法力量需要与行政、立法、媒体、市场、公民社会相博弈。在“权力靠不住，政府靠不住，人治靠不住”的意义上，总统靠不住，议员靠不住，法官同样也靠不住。在这种政治文化之下，法官权力有限、权威有限。只有使美国宪法和法律跃居各类权力机构之上，法治社会才能逐渐成为现实。

法治与人治

在法学和政治学中，法治与人治界限分明，截然不同，势不两立，是一对矛盾体。人治被视为传统的、落后的统治，而法治被视为现代的、文明的统治，是现代国家的一个重要标志。相对于“民主”“自由”这些至今仍有争议的政治词汇，法治在几乎所有的国家都受到了欢迎和礼遇，公开宣扬自己喜欢人治甚于法治的人和国家少之又少。

之所以法治普遍被认为优于人治，是因为多数人都认可人性存在缺陷，有七情六欲的人掌握权力是靠不住的，再英明神武的领导人也会犯错，而且掌握权力越大，犯的错误就会越大。一旦在国家治理上犯错，那就是举国遭灾，甚至会给世界带来祸患。20世纪30年代希特勒在德国掌权造成的惨重后果，就是明证。所以，国家治理不能靠寻找秉公执法的青天大老爷，或者是寄希望于领导人始终明察秋毫。

那么，为何法就比人可靠呢？在西方政治学视野中，法是公民选举出的代表所立，在本质上是公民的理性选择，一旦确立之后就不以具体执政者个人的意志为转移，包括立法者在内的所有国民都要遵循，这可以克服掌权者的随意性和主观性。

但很多人都会问，法不管是从何而来，都是由人来确定的，而且最终要由人来执行。如果人都是不可靠的，那么由不可靠的人组成的议会和法院，如何能可靠地制定和执行法律呢？确实如此，正因如此，在法律诞生之后，执法人员、护法体系至关重要。诚如中国学者陈伟所言，实施法治的关键和难点，并不在于以如椽巨笔立宪修宪，并不在于挟雷霆之威颁布法律法规，而在于能否有一个秉公执法、廉洁独立、程序公正、具有权威的司法机构。否则，再好的宪法和法律，也会金玉其外、败絮其中。〔17〕

所以，以权力制衡为典型特征的美国政治，为了确保司法机构及其工作的质量，特别强调司法独立和公开透明，强调其他权力和社会对司法权的制约。支撑美国法治的，不仅是千辛万苦制定的宪法和法律，不仅是兢兢业业秉公执法的司法工作者，更依赖于所有民众对法的敬畏和对“法律至高无上”地位的信念。一个藐视法、不遵法守法的国家，不管有多少部法律和多少位法官，都不可能实现法治。

由此看来，法治虽然与人治相对立，但法治能否有效实施在根本上依然取决于人，取决于这个国家有没有尊重法的政治文化。要知道，掌权者与强势者比普通百姓规避法律的能力要强得多。如果民众都不信仰、不坚持法治，又如何要求掌权者与强势者？这反而给掌权者和强势者不遵守法治提供了便利的口实。

同时，在法治的思路下，没有人能一劳永逸地为人类带来公平正义，法官也不是至善至能之辈。即便是被视为美国法治重要支柱的联邦最高法院，也常有令美国内外不解、引发激烈争议的判决。如2014年4月联邦最高法院取消个人对联邦候选人及政党参与竞选活动最高捐款总额的上限，就被许多人认为以尊重个人自由、权利为名扩大了“金钱政治”的可能性。这说明，公平正义作为法治的目标，如同数学上的“极限”概念，可以被无限接近但无法彻底实现。

第十四章

联邦体系与“一国多制”

自由与联邦，无论现在或将来，都是统一而不可分割的。

——丹尼尔•韦伯斯特：《关于富特决议的第二次演讲》

联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的计划难于实现，而同时却给值得期望的计划大开方便之门。

——弗里德里克•哈耶克：《通往奴役之路》

美国人普遍认为，新大陆的共和制度之所以能够存在和长久延续，有赖于联邦制度的存在和长久延续。

——托克维尔：《论美国的民主》

任何一个帝国都会遇到如何处理中央与地方关系的问题。如果中央政府过于强大，事事都要管，那么地方治理就会变得孱弱无能，最终帝国中枢会因为承担太多责任和压力而崩塌；但如果地方势力发展迅猛，则封疆大吏往往会成为一方诸侯，甚至形成军阀割据、分疆裂土。

美国建国之时虽然只有13个州，国土和人口还远远没有达到今天“两洋大国”的规模，但已算是西方世界中的大国，同样面临如何处理“中央与地方”关系的问题。美国国父们既担心新国家的民选总统成为集权大帝，联邦政府的权力凌驾于各州之上，从而使各州丧失独立性，成为联邦政府的下属机构；也担心各州各自为政、相互冲突，在国家面临内忧外患时难以集中有限资源进行应对，新生共和国因此而夭折。

换言之，美国既想成为一个足够强大和有凝聚力的国家，又希望保持各州的独立自主性，使得国家治理既能“统筹兼顾”又能“因地制宜”。于是，从制宪会议开始，美国人就开始探索在联邦和州之间寻找权力均衡点。两百多年过去，虽然联邦与各州之间产生过多次权力博弈，而且发生过联邦政府与地方种族主义势力的内战，但并没有动摇联邦制的基本架构，一方面联邦政府自内战后再无遇到真正有威胁的区域分离运动，另一方面州政府在大多数公共事务上仍然享有较高程度的自主权。

在这样一个制度下，美国既可以在全国范围内建立和维持统一的秩序和权威，各州又可以在其权力管辖范围内进行具有较高自治程度的治理探索。比如在小布什执政时期，很多州政府直接加入联邦政府不愿加入的《京都议定书》，加州政府可以在没有联邦政府批准的前提下独立废除“平权法案”。如果说选举是“用手投票的权利”，那么联邦制就是“用脚投票的权利”，它意味着民众既可以选举不同层级政府官员，也可以在对生活环境不满时随时走人。可以说，联邦制是美国公民自由和权利的地域性制度保障。

当然，美国政府设置不仅有联邦和州两个层次，在州以下还有市、镇等级政府，同样是各有各的权限，彼此也没有强制隶属的上下级关系，这些基层政权与州的关系类似于更加微型的“联邦制”。由于本书篇幅有限，无法全面展示州以下的各级政府关系，而且美国联邦制的实践探索也更多体现在联邦和州之间。因此，本章着重描述联邦与州之间的纵向权力制衡关系，它与横向设置的三权制衡体系相互配合，共同构成制约政府权力、捍卫公民权利的立体“防火墙”。

从邦联到联邦

美国虽然是全世界第一个联邦制国家，但在发布《独立宣言》、宣告独立的1776年，它还只是一个由13块英属殖民地构成的松散联盟。即使在独立战争取胜之后，美国还走过一段邦联制实践的道路。

早在美国建国之前，北美13块殖民地就处于相互独立管理的状态，没有形成统一的权力机构。英国名义上虽然统治全体殖民地，但是各个殖民地分别管理自家事务，而且分成好几种类型：大多数殖民地是英王的直辖领地，最高领导是由英王任命的总督，权力较大，可以任命法官和殖民地管理机构的其他官吏；有的殖民地是英王将一部分土地所有权授给一个人或一个公司，被称为业主殖民地，其总督由业主任命，权力较小；还有的是一定数量的英裔移民建立的自治殖民地，其总督从贵族和商人中选出，权力最小。

产生机制的不同导致各殖民地管理形式各异、各自为政，也为后来美国州权的强大和联邦制的诞生埋下了伏笔。独立前，北美移民们认为自己既是英王的臣民，又是某个殖民地的公民。独立后，“美国人”的概念虽为多数北美殖民地的人接受，但他们的“国家”概念更多只是一种象征、一面旗帜，真正的政权实体仍在州政府。所以，刚刚独立的美国人不再认为自己是英王臣民，但对昔日殖民地、如今某个州的忠诚度却没有改变。

独立后，美国大陆会议制定了《邦联条例》，1781年生效，建立起一个邦联制国家，大略相当于13个独立国家建立的“独联体”。《邦联条例》共13条，主要内容包括：

邦联定名为“美利坚合众国”；各州保留自己的主权、自由、独立、司法权和其他权利，为共同防御共同福利而结成相互友好的牢固同盟；公民资格以州为基础，但各州保证尊重和保护他州公民权；邦联建立一院制国会，国会里每州一票，重要决策需3/4多数同意，修改条款需一致同意。国会有权宣战、缔约、结盟、接受外交使节、制币、统一度量衡、处理与印第安人之间的事务、处理土地与水源事务等，但无征税权和关税权，因而邦联财政由各州分担。〔1〕

由于征税权在各个州手中，部分州不愿分担财政责任，赖账不缴钱，邦联没有固定税收，花钱多数靠举债，致使邦联官员拿不到薪水，军队拿不到补贴。在国会里，有些州不派代表出席，致使国会达不到法定多数，许多事情无法表决。本来独立战争的巨额支出已经搞得国家债台高筑，独立后疲弱的美国经济仍要依赖英国，造成贸易赤字，金银外流，纸币贬值。商人种植园主纷纷破产，商人与生产者之间、债权人与债务人之间矛盾尖锐。

在如此混乱的局面下，一些州擅自设立海关并互相征税，有的州试图以重税来偿还战争国债。拒绝交税的人被送上法庭，甚至赶出家门。独立战争英雄、马萨诸塞州的丹尼尔•谢斯就是这样一个倒霉蛋，他甚至连独立军名将拉斐特赠予的名剑都卖掉来偿还税款。一贫如洗的谢斯一怒之下于1786年带领一群农民（许多是参加过独立战争的老兵）揭竿而起，暴力反抗州政府和通货膨胀。

谢斯起义引起了美国政坛和社会的震惊和反思。13个州各吹各的号、各唱各的调，这一现实让不少政坛精英和民众非常失望。在他们看来，这种州不像州、国不像国的状态必须进行调整。

我们既无军队，又无钱财，也无政府……要么接受新宪法，要么分裂联邦。

——汉密尔顿〔2〕

正是意识到邦联制的缺陷，才促使立国者们在独立战争结束三年后召开了制宪会议。制宪会议上，各州代表既期望建立拥有强效职能的全国性政府，又必须保障各州的独立地位和权利不被削弱。在激烈的争吵和辩论之后，联邦管辖权和州管辖权各自的权限范围得到明确：联邦管辖权在国家立法、外交、军事、国税、铸造货币等方面得到集中实现，州管辖权在地方管理上行使。

至此，美国由一个邦联制国家变成一个联邦制国家，国家主权由联邦和各州分享。这既尊重了美国各州长期以来就拥有独立的行使各种权力的传统，又适应了美国急需扩大中央权力的要求。

托克维尔认为，从历史经验上看，小国国民往往享有更多幸福和自由，而大国则拥有更强的力量，更能促进人类文明的发展；但从另一方面来说，小国的自卫能力弱，无法保障自身的安全，而大国则管理起来过于复杂，容易一刀切。联邦制度的目的在于把领土大的长处与领土小的长处结合起来，同时也避免它们的弱点。

为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。

考察一下美利坚共和国，就可看到它从采用这种制度当中获得的一切好处。

联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大。

——托克维尔〔3〕

联邦制的曲折演变

理想很丰满，现实很骨感。制宪会议在为联邦和州进行初步分权之后，并没有继续回答一个重要的问题：在整体国家治理中，是以联邦为中心还是以州为中心？基于对英国统治时期中央集权的反感和畏惧，美国国父们多数侧重于限制联邦政府权力，而将绝大部分公共政策的制定权交给了地方政府。

因此，建国初期直至南北内战时期，美国采纳的实际上是以州为中心的联邦制，各州拥有比现在庞大得多的权力。在影响日常生活的事务上，联邦政府只有很少的功能，影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定所有的罪行与刑罚，建立合同法，制定公共卫生和安全规章，制定有关教育、福利和道德的法律标准。

“家不和则不立”，我相信这个政府不可能永久地维持半奴隶制半自由制的局面。我不希望联邦分裂，也不希望房子倒塌；但我的确希望它停止分裂。

——亚伯拉罕•林肯〔4〕

围绕奴隶制问题进行的美国内战，敲响了州权过于独立以至于危及全国统一和自由民主政体的警钟，也为进一步明晰联邦性质以及权力分配提供了历史契机。从19世纪中期到20世纪初，在反思内战起因和市场经济迅猛发展的推动下，美国的联邦制被称为“二元联邦主义”，联邦和州各司其职，权限分野明晰，互不干预。

部分美国学者将这种分权状况形容为“分层蛋糕”，即联邦政府与各州政府在宪法规定的权限范围内，各自独立行使权力，在各自的领域内拥有至高地位。这种观点事实上把联邦和州同等相待，认为二者的差别不在于权力的不平等，而在于管辖范围的不同，联邦和州可在各自的权力范围内拥有最高权力。

当然，与美国内战前“以州为中心的联邦制”对比，“二元联邦主义”意味着联邦政府的权力开始逐渐增强。联邦政府趁着在内战中获胜树立的威信，通过制定一系列法律加强自身权力，如规定禁止各州实行奴隶制和实施强制服役，禁止剥夺公民的选举权等。

19世纪后半叶，美国成为全球最大经济体，随之出现了国内的大市场、大城市、财富集中以及严重的社会问题。19世纪末20世纪初出现了大企业对产品和服务的垄断，引起人们对强大经济势力的恐惧。对大多数美国人来说，不受控制的经济资本与不受控制的政府权力一样可怕。

没有一个州或几个州能单独做到既刺激经济增长又防范其恶性后果，这时候能指望的只有全国性政府。于是联邦开始以“州际商务贸易”条款为依据担当起这一责任，因为《美国宪法》给予国会的权力中包括“管理对外商务以及州际商务”。1887年，美国国会依据管理州际商务的权力制定了针对垄断的联邦法律。其后20年内，美国国会通过了一系列法律，对从全国彩票、烈酒贸易到食品和药品工业的多项内容做出了周详的规定。

尽管这一立法的大部分内容旨在防止州政府干预工业的增长，但结果却产生了始料未及的副作用：使联邦权力在工业化迅速发展的时代，延伸到原来被认为是州政府责任范围的医疗和福利领域。

20世纪20年代发生经济大萧条后，各州自感无力应付大量人员失业造成的种种问题，不得不同意联邦介入更多地方公共事务，美国开始确立以国家为中心的联邦制。美国总统小罗斯福实行的“新政”要求给予联邦政府更大权力，以应对大萧条经济危机。在应对经济危机的压力下，美国国会通过一系列法案，为联邦政府创建社会福利体制、设置最低工资及调整劳资关系等铺平了道路，联邦层面开始在交通、通信、银行、金融等重要领域制定法律。伴随着“新政”的实施，美国联邦政府开始在劳资法或银行规则等以前几乎完全由州政府垄断的“地盘”内行使权力。

资料显示，罗斯福新政之前，联邦政府的支出仅占各级政府总支出（不含军费）的17%；新政之后，这个比例猛增到47%。同期，地方政府的比例从60%剧减为30%；州政府的比例维持在23%的水平。

联邦在美国治理体系内的作用在20世纪后半叶继续扩大。美国最高法院推翻了对《宪法第十四修正案》的传统诠释，扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关系以及法律平等保护等领域的监管权。到20世纪末，美国几乎没有任何领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在美国人申明自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部分时期，相当多的美国人首先把自己视为所在州的公民；到了20世纪末，他们更多地视自己为美国公民。

敢和“中央”对着干

如果三权制衡是对美国政府权力的一种横向制衡设计，那么联邦制则是一种纵向的权力制衡设计。对宗主国政府滥权施政心有余悸的美国国父们，为了防止联邦政府过于集权而危害公民权利，想出的办法是通过《宪法》把不同权力授予两级政府。根据《美国宪法》，国会无权废除一个州，也没有任何一个州可以僭越只有联邦政府才可以行使的权力，这使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力，而更接“地气”的州政府事实上起着制约联邦政府的作用。

在古代中央集权大国，边远地区存在“天高皇帝远”“帝力于我何有哉”的状况。进入到交通发达、信息通畅的现代社会之后，地方政府与中央政府各施其政在单一制国家中几乎不存在，更别说对着干了。可美国州政府与联邦政府“对着干”则是屡见不鲜、习以为常。联邦议会通过的政策法规，一旦与各州或各市县地方议会的政策法规有所不同，往往以地方议会的决定为准。比如联邦议会规定非洲裔美国民权领袖马丁•路德•金的生日为联邦节日，但亚利桑那州议会决议不接受这个联邦决议，所以这一天在亚利桑那州就不是节日。

同理，州议会决定的法规政策，县市地方议会也可以否决。美国联邦法律规定，全美境内妓女业非法，可内华达州议会通过的州法律却允许妓女业在该州境内合法经营。偏偏拉斯维加斯赌城所在的克拉克县议会又规定，妓女业在该县境内为非法，所以虽然拉斯维加斯赌城里到处可见脱衣舞女场所，但没有一家挂牌经营的合法妓院。

当然，在美国内战之后，由于联邦政府掌握了越来越多的财政资源，各州为了获得更多财政支持，有时不得不屈就联邦政府的做法，但在不影响自己获得联邦资源的前提下，各州仍会保护自己的权力，不允许联邦干涉其“内政”。其主要原因除有宪法撑腰之外，还因为联邦与州政府之间并没有领导和被领导的隶属关系。美国各州政府长官不由联邦政府任命，也不归联邦政府领导，因为他们都是各州选民直接选出来的行政官员和议员，各级行政首长和立法机构仅对自己的选民负责。

既然任命和领导都不关联邦政府的事，那自然也就不必首先对联邦政府负责，而要多照顾选民的意见和感受。“上级首长”来视察，地方官员莫说可以不陪同不接待，连见个面都可以免去。小布什当总统的时候去旧金山公干，加州州长连机场都不去；奥巴马当总统之后到佛罗里达访问，佛州州长也不陪同。如果哪个州长说：“地方服从中央，为了国家的利益，我们必须作出牺牲”，那无疑是政治上的自杀，估计很快就会被赶下台。

在联邦制下，由于州政府处理的事务与民众的利益更加密切相关，所以民意往往会更加偏袒州政府。很多美国人觉得，联邦政府高高在上，远在天边，不可能全面了解各地的民生疾苦，切实根据各地公民的利益作出种种决策。地方政府才能真切地了解本地公民的需要，直接表达普通公民的意愿，作出的决定才更能代表公民的直接利益。

这就是一些学者提出的距离悖论：“人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职或不诚实的。”所以，州政府可以借助民意来制约联邦权力的滥用。加上美国国会众议院和参议院的成员都得仰仗地方民众的选票维系政治生命，必然使议员们多多少少具有“地区精神”，这也限制了联邦政府对州政府权力的侵犯。

美国皮尤民调研究中心有一组调查结果可以显示这种差别：美国人对联邦政府的喜好率持续走低，从2002年的64%降到2012年的33%；同期，对州政府的喜好率从62%降到了52%，降幅远小于前者；对地方政府的喜好率则从67%降到了61%，基本平稳。

那么，如果出现地方势力无法无天，借用联邦体系来抗衡来自联邦的合理要求，双方争执不下时怎么办呢？在这种情况下，三权制衡中的司法权就会出场来解决这个问题。1957年的小石城事件中，阿肯色州州长无视联邦地区法院的判决，以州国民警卫队阻止九位黑人学生进入小石城中央高中就学。

小石城事件

这显然与当时美国民权运动的趋势背道而驰，时任总统艾森豪威尔忍无可忍，动用美国陆军精兵101空降师武力执法。这件事看起来好像总统比州长要厉害，不过很多人都忽视了，如果不是联邦法院依据宪法作出裁决，在公共学校中实行种族隔离违反宪法，白人学校必须接纳黑人学生的话，艾森豪威尔根本不可能动用军队执法。所以，联邦的权威只能建立在联邦和各州都认同的宪法基础上，而不是建立在政府层次高低的级别上。

不搞“一刀切”

除了纵向分权制衡之外，联邦制还给美国人带来什么好处呢？美国地域辽阔、族裔复杂、移民众多，种族、民族和宗教多元化程度极高，来自全球各地的移民会将他们原先不同的文化、生活习俗、道德标准和价值判断带到美国社会、经济和政治生活中。如果没有有利于表达多元意见和满足不同需要的机制，如此大国的日常管理实际上非常难以执行，轻则不同社会群体相互冲突，重则国家面临分裂危机。

联邦制为州和地方提供了较大的自治权，许多公共事务的全国治理无须“一刀切”，无形中为多样化的利益需求、价值判断和文化生活提供了一个重要的矛盾“减压阀”。在同一个问题上，州与州之间可以采纳差异很大的政策，从而使美国公民可以选择生活在一个政策更适合自己利益诉求、符合自己价值观的州里。

高高在上的联邦政府很难招人爱，但遇到不喜欢的人上台执政，又能怎么样呢？总不能随便放弃美国国籍吧？共和党攻击奥巴马，称他的政策使放弃美国籍的人数攀升。可惜升了好几年，也就千把来号人。州和地方政府则不同，治理得不好、政策不顺眼、利益不合拍、价值观不对路，可以一走了之。在波士顿工作的人，如果对马萨诸塞州不满意的话，搬到新罕布什尔、罗德岛甚至缅因州居住都不难，甚至未必需要换工作。就算到别的州找个工作，比起放弃国籍来还是容易得很多。这对一个大型共和国内民主管理的健康多元化明显是有好处的。

反过来说，联邦制有助于增加美国公民参与政治决策和改革进程。在上下级不具备直接隶属关系的联邦制下，政府层次越多，投票选举政府官员的次数就越多，民众担任公职的机会就越大。以行政系统为例，美国州与地方政府一届可以选举出数千名公职人员，而全国行政系统仅有总统和副总统两个职务是选出来的，普通人当“官”的机会自然相对增加。

对许多利益集团来说，如果联邦政府或某一州政府对它们的诉求和愿望无动于衷，那也用不着揭竿而起，因为它们还有机会让其他地区的政府听到它们的声音。20世纪五六十年代，民权运动的支持者们在不少反对种族融合的南方州举步维艰，但是他们为种族平等而进行的努力却在联邦政府层面获得支持。小布什上台之后，主张改善劳工待遇和强化环境保护力度的利益集团屡屡在联邦一级受挫，但却争取不少州议会通过了有利于它们的法案。

因此，州还常被称作美国的“政治试验室”。每个州都是一个相对独立自主的政治试验区，可以进行不同的治理试验。废除奴隶制，把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民，直选产生国会参议员等重大的政治变革多数在州政府率先发生。当这些问题还没有在全国范围达成共识时，州充当着政治改革者与探路者的角色，提供了新思想的试验场。

一般而言，与多数单一制国家相比，美国以联邦制推动政治改革和政治试验的风险相对较小。这些改革通常从小的共同体（州）开始，不论成败都不至于马上影响全国。如果其改革成功，其他共同体乃至全国就可以学习经验，或少走弯路，这样的政治不仅较有创新和活力，而且改革效率高、成本低。

比方说，A州施行的某部法律在B州并不存在，原因在于A州的人认识到该法律的重要性，因此愿意为它立法，而B州的人却还没有这样的认识，因此不予立法。然而如果这项立法促进了A州的社会进步，那么看在眼里的B州自然会认识到立法的重要性。反之，如果这项法律在A州没什么积极效果，那么B州也就没必要再犯同样的错误了。

按哈佛大学经济学教授曼昆的解释，政府如同在市场中的公司一样需要竞争，越是基层的政府，就越有竞争性，这恰恰是联邦主义的效率所在。奥巴马2012年竞选总统的对手罗姆尼在马萨诸塞州当州长时搞了个“罗姆尼医保”，成为“奥巴马医保”的范本，但后来罗姆尼却反对“奥巴马医保”，这是为什么？因为很多人觉得，“罗姆尼医保”是州一级的政策，“奥巴马医保”一旦施行就普及全国，“罗姆尼医保”在马萨诸塞州的支持率再高，也有不喜欢、不适应的人，这些人可以搬到别的州去，但如果联邦政府也是同样的制度，对“奥巴马医保”有意见的公民就几乎没有选择了。

必须说明的是，本章对联邦制不搞“一刀切”的分析侧重于其权力制衡的意义，但并不意味着联邦制下“全国一盘散沙”，更不等于州和联邦之间没有任何积极互动的关系。比方说，许多州与地方公职一直被视为美国未来联邦领导人的“训练场”和“储备库”。在奥巴马之前的五届总统中，只有老布什不曾在州一级担任公职，卡特、里根、克林顿和小布什都先在某一州当选公职，后来才成功竞选总统。虽然联邦选举、任命和聘用的公职相对有限，虽然绝大多数州和地方公职人员不可能有希望到联邦一级当“领导”，但他们可以在地方任职中学习民主管理，了解政府与市场、社会之间的关系，经过这些基层锤炼之后，有资格担任更高职务的优秀人才会相对增加。

联邦主义的代价

俗话说：“福祸相依”，每一枚硬币都有两面，联邦制也是如此，不可能只有好处没有代价。纵向分权固然有助于州与联邦相互制衡，避免联邦政府的错误决策立刻殃及全国，但既然各级地方行政、立法长官不由联邦任命，那么他们也很容易自以为是，不把联邦放在眼里，甚至抵触联邦的利好政策，这对民众来说也不是什么好事。所以，联邦制的第一个代价便是，如果州政府出于一己之私对抗全国利益，那联邦制就有可能成为抵制改革进步的借口和障碍。

1830年，曾是南卡罗莱纳州州参议员的约翰•卡豪恩就以“州可以宣布联邦法律无效”为由，反对牺牲南方棉农利益、保护北方工业的高税率政策。联邦国会宣布提高税率后，南方立法机关威胁宣布该法令无效。尽管后来双方在税率问题上达成妥协，但在奴隶制问题上，南方州权与联邦权力的斗争则愈演愈烈。

如果以联邦制视角审视奴隶制问题和南北战争，就会发现南方各州在很长一段时间内，以“州权”作为种族主义的保护伞。南方各州在为奴隶制辩护时，对奴隶制在经济、政治、伦理上的严重问题避而不谈，而以“州权”对抗联邦宪法，置国家于分裂的悬崖边缘。支持奴隶制者理直气壮地认为，在联邦制下，既然加入联邦是各州自由选择的结果，那么南方各州也同样可以自由选择退出联邦另立新国。美国本来是从英国独立出来的，所以脱离联邦符合美国独立战争的原则。

按照这样的逻辑发展下去，美利坚合众国若不是荡然无存，也得倒退回邦联时代，联邦制也就毫无意义了。为了解决这一问题，时任美国总统林肯不惜一切代价保持联邦制。一场南北战争打下来，数十万美国人丧失了生命，战争造成的死伤比后来美国20世纪参战的所有战争死伤人数还要多。

内战结束，解放奴隶，南方低头，但联邦并非从此高枕无忧。有美国内战作为前车之鉴，各州再也不敢奢望脱离联邦，但它们还可以以联邦制为借口，将社保、环保等全国普遍的公共问题推给联邦，自己开足马力进行经济建设，而想方设法让联邦政府承担更多公共责任。在公共责任问题上相互推脱，“有利益抢着上，有责任拼命让”，这就是联邦制的第二个重要代价。

美国内战油画

州和地方政府拥有极大的独立处事、因地制宜的自决权，是工业经济在美国获得快速发展，19世纪末就赶超欧洲老牌列强的重要原因。在美国内战结束之后，运河和铁路得以大规模兴建，高速公路和排水系统扩展至全国，各地都在增设学校和公园，所有的州政府都朝着“繁荣兴旺”高歌猛进。

州和地方政府致力于经济发展成效显著，但在面对弱势群体的需求时却不那么积极，把所谓“非我独有”的问题统统交给了全国性政府。从20世纪30年代的罗斯福“新政”开始，美国一系列福利制度、民权保障制度的出现，都是联邦政府而不是州政府发起的。说好听一点，联邦政府往往比州政府更考虑“公共福利”；说难听一点，州政府宁可去华盛顿公关游说联邦政府承担多一点公共责任，也懒得自己掏钱去解决形形色色的社会问题。

在这种情况下，如何一方面通过“分权”尽量保障民主和效率，另一方面通过“集权”遏制恶性地方保护主义，就对联邦制的具体实施提出了很大的考验。联邦政府在这一点上态度也十分鲜明：既然州政府希望“独立自主”，那么，遇到什么棘手难题也请自己担责任，不要指望联邦政府会帮忙救火。

2011年，前好莱坞“硬汉”施瓦辛格从加利福尼亚州州长位上卸任。“施硬汉”履职七年，加州政府赤字节节攀高，由其上任时的60亿美元激增至交出权力棒时的250亿美元。从局外人角度看，以美国2010年13万亿美元的GDP、2.4万亿美元的联邦财政收入，化解加州的这点困难似乎并不在话下，但无论是前总统小布什还是现总统奥巴马，二人对此似乎毫不关心，而加州的领导们向联邦政府白喊了几声后，回过头来还得关上门自己苦思良策。

近几任美国总统，面对咄咄逼人的巨额财政赤字，虽有心削减，但无一例外都只是企图将这份责任下压，由各州承担。而在州政府看来，联邦政府下放责任时必须交出一定的财权，否则，州政府无义务平白无故承担这些责任。

由此衍生出联邦制的第三个代价，即区域经济发展和公共服务不平衡。由于过分强调州和地方政府的独立性，各州间的经济发展差异往往极难弥合，而联邦众议院和参议院的议员们，也倾向于为自己的“票仓”争取更多的利益。所以联邦政府很难实现资源从富裕地区向贫困地区的转移，也就是财政转移支付或者“劫富济贫”，因为来自富裕地区的议员们不可能为了其他贫困地区的利益，去让自己地盘上的选民增加税收。

在经济一体化和人口流动加剧的时代，每个州都不是相互隔绝的，任何一个州的公共政策和发展水平都会受到其他地区的注意。于是，长期缺乏吸引力的地区人口必然大量往外流出，这是“用脚投票”的副作用。像底特律这样曾经繁荣的大城市，很有可能就会因为经济发展滞缓、公共财政乏力而慢慢变成人迹罕见的“鬼城”。

各州与联邦政府之间的关系，是我们宪法体制的首要问题。一代人的观点并不能解决之，因为这是一个增长中的问题，我们政治和经济发展的每一个接续的阶段，都赋予其新的面貌，使其成为新的问题。

——伍德罗•威尔逊〔5〕

联邦制所面对的巨大代价问题，在可预见的未来依然很难得到彻底解决。联邦与州政府之间的关系几乎覆盖到美国生活的方方面面，解决这一问题也远远超过了一两代美国人的理智和能力。但美国如果还要作为一个统一而有活力的国家，联邦和地方之间就必须保持离心力和向心力之间的平衡，使得州就像行星，不会游离到太阳系之外，而联邦政府则犹如太阳，不会将各州置于烈火之中。〔6〕

集权与分权

现代国家的一个主要特点就是，国内权力是自上而下垂直分布的。居于权力金字塔顶端的中央政府拥有最大的权力，越往金字塔的下端，拥有的权力越小。那么，中央政府拥有多大的权力才是最合理呢？换言之，国家权力应如何在金字塔的每一层进行分割才是最合理的呢？这是一个没有标准答案的问题。每个国家的国情不同，对此的看法也不尽相同。

美国联邦制的意义在于：把政府分为不同层次之后，联邦政府管最少数的国家大事，州政府管地方范围内的大事，当地政府管日常鸡毛蒜皮的大小事。理论上说，这种分层设计既能维护良好的社会秩序，确保国家的统一，又能充分保障个人自由，激发出最大的社会活力。

知易行难。直到美国之前，人类历史上并无一个国家能真正实现权力分层、各级政府严格分权的制度。荷兰曾经短暂地实行过联邦制，但结果并不算成功，而且荷兰国土狭小，推广意义不大。就算是美国，如何实现“合众为一”即多样性与统一性的相对平衡，在这两百年来也经过了许多严峻的考验。

美国联邦制能维系至今，与这个国家具有的多重文化、制度特征有紧密的关系。与世界上其他大国相比，美国有着最错综复杂的多样性，但其主流社会的政治认同确保了美国没有变成分裂的“色拉盘”，而是统一的“大熔炉”。这种政治认同最简单的概括就是“美国信念”或者“美国梦”，即大多数美国人认同自由、平等、人权等政治价值理念，并相信只要自己有理想并为之奋斗就能获得成功。自美国内战结束之后，联邦制下已基本不存在“国家认同”和“统一”问题，州政府和联邦政府争的是谁的政策能更准确地满足公民的利益，能有利于更多人实现“美国梦”。从这一点上看，美国目前其实不存在“分疆裂土”的可能性。

除了文化共识外，维系联邦制的第二个要素是美国在创建之初时的制度设计。制宪会议上，各州代表同意建立一个“中央政府”，但它的权力边界必须清晰，联邦政府所能拥有的只是国家不得不集中到“中央”的权力。这就是为什么《美国宪法草案》刚一提交各州讨论，就遇到舆论大哗，因为它没有明确限定联邦政府权力的边界。各州提交的修正意见中，有一条共同意见成为后来的《宪法第十修正案》：“凡宪法中既未指派给联邦中央政府又未禁止各州行使的政府权力，均归于各州，或其人民。”换句话说，联邦可以集权，但只能集一个规定范围里头的权，超出这个范围的权力不是州的就是公民的。权力“清晰画线”的结果，是为联邦制的发展划出一条不可逾越的“红线”，避免联邦制演化为单一制。

两百多年世易时移，当年划定的权力边界未必总能适应时代的发展和民众的需求，联邦权力与州权力之间的“灰色地带”总会存在，双方因此不断发生博弈和较量。在不断的较量中，分权各方是否遵守共同的游戏规则是联邦制能否维系的要害之处，而且美国的军事大权总体上还是集中在联邦政府层面，总统更是三军最高统帅，联邦政府其实潜藏着用暴力手段迫使地方就范的能力，这对联邦制来说是毁灭性的要素。幸运的是，除了美国内战之外，处于强势、拥有军权的联邦政府基本遵守分权规则，双方的较量几乎没有越过《美国宪法》及其修正案的规定。

那么，如果联邦和州的权力发生冲突而无法和解时，在不能使用暴力手段的前提下，应如何解决？为此提供答案的是三权制衡中的司法权，独立的司法体系在仲裁“中央—地方”争议中扮演着主要角色。在绝大多数情况下，美国联邦政府和州政府发生权力纷争时，一般会把官司打到联邦最高法院，大法官们一声判决，双方纵使再不情愿也得俯首帖耳，就此罢休。因此，美国联邦制能相对成功的奥妙，除文化共识、制度设计、共同规则之外，还有一个各方都公认的第三方仲裁力量，即独立的司法权威。

只要分层政府存在，联邦制固有的内在较量便永远不会消失，而只要《美国宪法》依然拥有最高权威，联邦制所带来的问题都有希望在法治的框架内得到解决。也许有些人会觉得这种不同层级的政府关系实在纠葛不清，远不如单一制国家上行下效举国行动来得爽快，但美国政治文化就是倾向于认为相互制衡的权力才没机会胡作非为。与立法、行政、司法三权制衡一样，联邦分权同样是对民众自由和权利的有效保障。就如麦迪逊所言：“联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单位；它们具有不同的权力，旨在达到不同的目的。”〔7〕

第十五章

美国式维稳

如果说全世界都充分了解美国的腐化现象、有组织的犯罪和司法制度的弊病的话，那不是由于其特别邪恶，而是由于美国人自己爱宣扬缺点。

——古纳•米尔达：《美国的悖论》

穷则变，变则通，通则久。

——《周易•系辞下》

自我批判精神和对通过公开讨论解决问题的信心是美国改良机制的灵魂，也是美国的活力所在。

——资中筠：《20世纪：美国世纪？》

在很多人看来，“乱”与“治”相对，就是社会不稳定、不和谐，就是充满变数和危险，就是人为蓄意的捣乱。其实，并不全是这样。首先，这种所谓的“乱”或许只是社会发展过程中利益格局调整的需要，是一种社会发展必然产生的现象。其次，即便在生产力相对稳定的历史时期，同一国家不同社会阶层的需求差异也可能成为“不稳定因素”。社会发展过程中的利益调整引发的往往是新生社会力量和既得利益集团之间的冲突，如近代西欧的封建庄园主与城市资本家之间的矛盾，而不同社会阶层的利益需求导致的多为底层群体与上层权贵的对立，如中国历史上的农民起义。

美国在许多人眼中是个非常“乱”的国家，示威、游行、集会、抗议几乎天天有，甚至还出现过充满血腥味的暴力对抗事件。如，19世纪30年代开始实施的《印第安人迁徙法》，让无数印第安人背井离乡，堪称美国版的“强拆”；1877年铁路工人大罢工，美国军队就开枪射杀过示威游行的人；19世纪，“政党分赃制”如同美国的“买官卖官”，而且情况还相当普遍；二战结束后，黑人竟然还必须把公车前面的座位让给白人……这些事件放到今天看也足以引发民怨沸腾，而在当时，美国就如同处于革命风暴一触即发的前夜。

可事实上，这个私人拥有枪支数以亿计的国家却几乎从未出现像斯里兰卡猛虎组织、金三角制贩毒集团之类的“反政府武装”，从未发生过军事政变和暴力革命。两百多年来，美国最大的动乱就是南北战争，但即便战争期间，国会议员和总统照样民选，政权更迭、政策变换依然在法律框架内和平进行。

对比两百年来反反复复革命、复辟搞出五个共和国、三个帝国的法兰西，或者历经四分五裂、铁血统一、君主立宪、法西斯独裁到民主共和的德意志与意大利，在西方发达国家中，美国是除英国之外政治最“稳定”的一员。如果古代社会那些期望王朝能千秋万代的君王们泉下有知，一定会感兴趣地问：这究竟是为什么？那么多社会矛盾咋就没激化成改朝换代的革命？美国是怎么实现长治久安的？

答案并不复杂，一方面靠权力制衡的民主政治体制，另一方面靠社会揭短反思的批判精神。这两个因素使得美国人可以在国内以和平方式争取和维护合法权益，二者结合促成了美国在法治框架内持续的、渐进的改良运动，从而避免了“翻天覆地”的革命。

不流血的“改朝换代”

但凡政界，必然少不了蝇营狗苟的蠢蠢欲动、密谋者的窃窃私语、妒忌者的血脉贲张，古今中外概莫能外。美国的艺术工作者们也乐于拍些《纸牌屋》之类的影视剧，讽刺一下道貌岸然的美国政客们。不过，美国这些与政治有关的影视剧所揭露的政坛秘史与古代帝国上演的宫廷权力斗争相比，无论是宫闱政变的权力搏杀，还是满门抄斩的祭坛血灾，其丑恶血腥程度都是小巫见大巫。

美国艺术家们在创作上的缺乏想象力与美国现实政治的状况密切相关。美国继承了启蒙运动的民主和法治思想，同时也抛弃了欧洲大陆上精妙复杂的政治算计和错综复杂的权力关系，在建国伊始便远离了“血腥政治”。美国现实政治为他们提供的生动鲜活、扣人心弦的素材确实太少了。许多西方大国自近代以来各种起义、革命不断，社会动荡不安。特别是法国，自1789年爆发大革命以来，历经多次政变及1848年革命、1871年巴黎公社起义等，尤其大革命时期的政权变动之频繁、革命程度之剧烈，实是前所未有。沙皇俄国时期同样各种起义不断，到1917年先后爆发二月革命、十月革命，布尔什维克夺取政权。看起来最为稳定的是英国，早先也经历了剧烈的资产阶级革命，国王还被送上断头台。比较而言，美国自立国以来，政坛几乎就是风平浪静。

有人说，美国之所以没有惊心动魄的革命是因为美国历史上既无封建制也无帝国制，想要找个国王、王朝来“革命”也没辙。此话有一定的道理。不过，历史上的起义革命多是刀光剑影，但政权得手后权力的重组与分配往往更是血雨腥风，比革命更凶舛、更血腥的事情多得是。许多国家起义革命胜利之后，原先的英雄领袖却向着阴暗、贪婪、狭私的方向走去，成为“弱肉强食”“唯我独尊”的丛林法则信仰者，虽能“共患难”，却无法“同富贵”，“起义群英相互残杀”“革命吞噬掉自己的儿女”的悲剧经常上演。

美国电视剧《纸牌屋》第二季宣传海报

可是美国建国的历史却与之大相径庭，不仅没有人争权夺势，反而各个唯恐避之不及。独立战争胜利之后，莫说没有“狡兔死，走狗烹”“烛光斧影”“玄武门之变”之类的争权惨剧，就连个相对温和的“杯酒释兵权”都没有。因为位高权重、立下汗马功劳的大陆军总司令华盛顿，竟然没有将“军权”转化为“政权”，反而主动摘帽交权，无官一身轻地回家当庄园主，管理国家（邦联）的重任就交给大陆议会了。

当然，建国至今美国也不是一成不变、静如止水，但政坛上基本上是以“政治竞争”为主。这两百多年中，美国权力斗争也曾多次引发巨大的社会政治生活变化，如从允许奴隶制合法存在到废除奴隶制和种族隔离制度，而且还打过一场历时四年、大伤元气的内战，但这一切却都没有危及美国政权的更迭交替制度。不论是联邦总统，还是国会议员和最高法院大法官，一直按部就班进行权力交替，从没有过以流血的形式改朝换代的。

有些故事如果发生在别的国家，就可能是一场可怕的政治危机，比如旷日持久的“莱温斯基事件”，堂堂“一把手”克林顿竟然成为绯闻主角和被告，险些被赶下台，但在美国却没有多少人为“稳定”担心。

更有意思的是，在不少民主国家都出现过的军事政变，却一直与美国无缘。美国的政坛从未有大的集团动乱和恶性斗争，从没有一个身兼三军总司令的总统想过动用武力来“千秋万代一统江湖”。1974年6月，时任总统的尼克松因“水门事件”倒了大霉，白宫幕僚长黑格曾冒失地提议：能否调第82空降师“保卫”白宫？国务卿基辛格一句话即令他羞愧难当：“坐在刺刀团团围住的白宫里，是做不成美利坚总统的。”

因为《美国宪法》有规定，任何政党、集团不得对军队发号施令，动用军事力量干预国内事务是非法的。这是为了确保美国军队只能是“国防军”，而不能沦为所谓的“党卫军”“御林军”或“锦衣卫”。

胜者全得≠败者全输

其实，从政者都是想要夺取和巩固权力的，美国也不例外。两百多年来，美国历史上虽然找不到“政变”“起义”“革命”的记载，但这并不意味着美国的党派纠纷和集团之争不剧烈、不频繁。只不过，他们争夺权力的方式相对“文明”，各种权力与利益的竞争大都基于缜密、透明的游戏规则来进行，很少见到背后破坏规则的行为，也很少会有以性命相搏之势。

在很多国家，政治被视为一种零和游戏，胜者全得，则意味着败者将失去一切：权势、地位，甚至性命。因此，除了获胜，参与者别无选择。在这种压上性命的较量中，规则就会显得无足轻重。有学者将这种政治文化形容为“全赢全输”，即认定利益冲突、权力之争只有一种解决方式——“把我们的对手灭了”，否则无法取得彻底胜利，到手的胜利也不会巩固。〔1〕利益和权力之争也只有一种后果，即“一方战胜另一方，一方吃掉另一方”，“要赢就全赢，不然就全输”，谈判妥协是绝不可能的。更重要的是，“对手和敌人也肯定是这样想的”，所以“先下手为强，后下手遭殃”。这种思路发展到极端，为了夺取和巩固权力不仅要“杀人盈城”，而且“六亲不认”。

而在美国的政治生态中，政治是一种利益博弈，不需要流血牺牲，而是需要竞争、协商、妥协、磨合以及相关的合法程序。在这种政治文化中，不同的政治势力之间主要是一种竞争性的对手关系，而不是你死我活的敌对关系。党争要遵循游戏规则，可以通过妥协而暂时平息，对立的各党也可以通过和平方式交替上台，轮流执政。“胜者全得”不会等同于“败者全输”，等两年就是中期选举，再等两年还有总统大选。在美国，竞争失败者“东山再起”的故事不胜枚举。尼克松在1960年美国大选中以微弱劣势败于民主党总统候选人肯尼迪，八年卧薪尝胆后复出，轻松击败对手汉弗莱和华莱士胜选。

所以，在美国政治生活中，败者并非意味着永不翻身。在提倡有规则的政治竞争环境中，美国并没有绝对意义上的政治失败者。权力竞争失败是暂时的，失败者仍然具有生存和发展空间，胜利者不可以也没有办法扼杀失败者的政治权利。在美国历史上，不仅有像尼克松这样一次选举失败后卷土重来的美国总统，还有许多选举失败后没当上总统却活得更加精彩的政治人物。

卡特在总统任上政绩平庸、饱受争议，1980年大选中更完败于此前是电影明星、后来是明星总统的里根。但这位任上口碑平平的失败者，在败选后却秀出了精彩人生。他多次斡旋朝鲜危机，在海地和前南斯拉夫政治过渡进程中也发挥了重要作用，被媒体誉为“美国历史上最佳卸任总统”。美国政坛有一句经典笑话，就是“卡特败选后比当选时称职多了”。

“败后更精彩”的另一范例，则是2000年“只差一步进白宫”、在普选票中领先、因选举人票微弱劣势败给小布什的戈尔。戈尔败选后逐渐淡出政坛，却在环保领域取得重大成就。2006年，他参与制作环保纪录片《难以忽视的真相》，获得第79届奥斯卡金像奖最佳纪录片和最佳电影歌曲两座“小金人”，2007年更和“政府间气候变化专门委员会”一起荣获诺贝尔和平奖。不知道一直被媒体冷嘲热讽的小布什会不会对曾经的“手下败将”戈尔羡慕嫉妒恨。

那么，那些因竞争失败而没有掌握权力的“在野党”或“反对派”的生存状况又如何呢？

在古代专制独裁政治下，任何与主政者有不同意见的“反对派”都是不允许存在的，如果出现必然被视为“异端”“反贼”，需要镇压和消灭。但在提倡权力制衡的美国政治文化中，反对派是一种非常重要的政治“平衡器”，可以警示和制约主政者的行为，使主政者时刻保持清醒，及时纠正施政错误。

在美国历史上，最可怕的“反对派”、最惨痛的“失败者”要数内战中的南方领袖们了。但即便是这些曾经被视为“叛国者”“分裂者”的失败者们，也没有被抄家灭族，更没有“被钉在历史的耻辱柱”上。在美国国会大厦里，陈列着众多雕像，那是国会让每个州送来的本地英雄雕像，每州两座。结果，弗吉尼亚州呈送的竟是两位“叛军”领袖——内战时南方临时政府总统杰斐逊•戴维斯和军事统帅罗伯特•李的雕像。换了在其他许多国家，怎么可能把公然“分裂国家”的“全民公敌”当成英雄来膜拜？可美国国会却照单全收。

美国内战中南方军队统帅罗伯特•李

连“叛徒”都能容忍，那其他政治上的反对派和失败者只要不违法犯罪，就不再有性命之忧了，连逃亡和流放都用不着。就算是那些得罪过无数人的从政者，卸职后也罕有遭报复的，更不用说暗杀了。为什么？因为他们不是国王，更非独裁者，很少有滥权的机会，政治过错很少被看做“一个人的罪孽”，政治家的安全也不是靠权力系统维系，离开了权力、恢复为常人的他们反而更安全，作为胜利者的美国总统倒是有几个遭遇过暗杀。即便像尼克松那样被起诉，也会面对相应的司法程序，而非极端性的暴力迫害。

美国也有社会危机

一般而言，经济发展越迅速，社会矛盾就越复杂，权力斗争也就越激烈。美国在经济高歌猛进的同时没有发生大规模流血革命，是不是因为美国统治者都是英明神武、勇敢睿智？抑或是美国民众太过善良很好欺负，再怎么受罪也不奋起反抗？

翻看美国历史就可以知道，这些猜测全都不靠谱，就像“白天鹅”也曾当过“丑小鸭”一样，仅20世纪这一百年，美国就至少遇到过两次波及全国、影响深远的社会危机，一次是20世纪初的贫富悬殊和政治腐败，一次是20世纪60年代的民权运动。

19世纪末20世纪初，美国经济总量跃居世界第一。与此同时，经济恶性膨胀，各种社会矛盾凸显，滥用童工、血汗工厂、贫富悬殊、失业危机等日益加剧，城镇化迅猛发展的过程中贫民窟也如雨后春笋般生长出来。20世纪头十年被认为是美国劳资关系史上最黑暗的一页。一位历史学家这样描述当时的情况：

谁拥有工厂、矿山，谁拥有给工人居住的房屋，提供工人做祷告的教堂，拥有学校让他们的子女来读书，谁直接出钱养活传教士、教师、医生、警吏、偶尔还有法官，谁——不论是个人还是公司——就拥有了工人的肉体和灵魂。连规定拥有奴隶的种植园主在管理奴隶方面都不能不讲的宽大基督教人道主义，现在在残酷的公司管理中也没有了。〔2〕

不仅是工人受到剥削和欺压，在财大气粗的资本家面前，农民也是软弱无力的，美国的“三农问题”越来越突出。铁路公司以垄断的运输价格剥削农民，金融资本企业掌握的信贷成本经常使农民陷入破产的困境，一些农民开始逐渐失去自己的土地，佃农在农业人口中的比重从1880年的26%上升到1910年的37%。真的是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。

前文曾提及，18、19世纪美国化解社会矛盾的方式主要是“西进运动”。不满现状的人、缺乏竞争能力的人及可能闹事的人可以不断西行，在西部寻找自己的天地。而到了20世纪初，“西进运动”已经到了太平洋沿岸，美国领土扩张基本完成，以往通过开拓新边疆缓解社会矛盾的空间已大大缩减。

更要命的是，社会矛盾之上还有政治腐败。内战有功的退伍军人及其家人后代、大工业家、金融家、铁路建筑业主等群体，成为能左右美国政治的特权集团。这些集团通过政府官员影响政策，使政府明显地为既得利益阶层服务。政府用人制度出现了“分赃制”，即某政党一上台，许多官职就成了该党的“战利品”，由于选举制下不可能“永远执政”、总有下台的一天，所以许多官员在任职期间都会抓住机会“捞一把”，缺乏考虑国家长远利益、提高公共管理水平的责任感。

政府越坏，民众就越反对给政府提供更多权力和资源。比如纳税，直到20世纪初，绝大部分美国城市除了财产税之外，市政府不能筹集其他的财政收入。面对城市化所需的资金压力，市政府不得不“发明”一些融资方式来改进城市的基础设施，比如所谓的特许权制度。私人企业可以通过向政府投标来获得供给公共服务（如交通、电力、电话和供汽）的合同，这实际上是通过出卖公共资源来补充财政，结果诱发了更多腐败。

总而言之，19世纪末20世纪初，经济增长伴随着越来越大的贫困、剥削、混乱与腐败，美国社会进入“社会矛盾集中高发期”，出现种种不稳迹象，比今天的金融危机不知要严重多少倍。

半个世纪后，美国再一次遭遇全国性的政治危机。虽然民权运动的主流选择的是非暴力不合作，但并非所有的黑人都认同这样的抗争思路。1966年6月至1967年5月，担任学生非暴力协调委员会主席的斯托克利•卡迈克尔就认为，黑人社会是受美国剥削的殖民地。接任主席拉普•布朗的政治主张更加激进。他认为：“暴力是美国的文化组成部分——这是美国给予黑人的唯一有价值的东西。”1967年7月，黑人权利问题全国会议举行，号召建立黑人民兵，进行武装抗暴斗争。

黑豹党就是一个激进主义的反种族歧视、争取政治平等的组织。它于1966年10月在加利福尼亚州的奥克兰市成立，该市梅里特学院的两个黑人学生休伊•牛顿和博比•西尔是创始人。黑豹党组织了武装巡逻队，它的大部分成员来自黑人区的下层，他们自命为黑人革命的先锋。〔3〕

以上两次危机如果发生在别的国家，那可不仅仅是一场闹上街头的政局危机，搞不好就是一次江山变色的流血革命。可是美国既没有发生“雾月政变”，更没有出现“十月革命”“阿拉伯之春”。自老罗斯福到小罗斯福，20世纪上半叶的美国政府采取一系列的改良措施，逐步转变政府职能，为弱势群体提供更多公共福利，让政府成为调节各种矛盾特别是劳资矛盾的中介力量。

至于民权运动的结果就更不用多说了。几十年后，非洲裔美国人的政治地位大幅提高，甚至有人当上了美国总统。尽管美国社会私人手上的枪支数以亿计，尽管过去几十年间也发生过多起与种族歧视相关的暴力冲突，但美国民权运动的主流，却一直走着非暴力抗争的道路。

为什么没有革命？

面对这么大的社会矛盾、这么多的社会问题，美国人为什么不革命？为什么不用“彻底”的办法推翻旧世界、打造一个新世界？

毫无疑问，美国之所以没有革命是各种因素综合作用的结果，其中当然也包括“运气”。比如，美国幸运地没有经过专制社会发展阶段，免去了许多可能引发革命的因素。再比如，美国作为一个移民国家，历来人口少而国土广，国内矛盾存在缓冲的空间。不过，究其根源，关键在于美国有一种比较开放、能够自我调整的政治文化和政治体制。这套政治体系有效地化解了重大的社会矛盾，从而避免了革命的发生。

社会矛盾再严重，多数民众也都不会首先选择暴力的手段去和政府拼命。民众在暴力反抗之前，往往都是先试图通过体制内的渠道来解决矛盾与问题，只有当制度已完全僵化、体制内变革之路已完全不可行，才会走上革命一途。近代以来，许多国家的革命多是在制度失效的情况下发生的。例如，英国资产阶级革命和法国大革命之所以发生，一个重要原因就是人民已不能通过议会和三级会议行使自己的参政议政权，国王野蛮地对待这些制度，甚至宣布解散和关闭议会，彻底堵塞了底层群众和社会精英参政的渠道，革命才不可避免。

美国之所以能建立起这种自我调整和矛盾释放的政治机制，第一重要的基础是选举文化。

美国选举种类甚多，每年都有一堆选举等着各路选民。为了赢得选举，政客们不管是不是愿意，都把自己打扮成民众的代言人，就算心里再有多少坏念头也不得不至少在表面上要装好人。而且，即使他们当选，一般也不敢马上把选举承诺抛诸脑后，因为过几年又要选举，选票掌握在民众手里，如果一些重大矛盾得不到解决，民众就可以通过选举把不合意的领导人赶下台。如在1929年的经济大萧条中，应对失策的胡佛在1932年的大选中失去了总统职位，小罗斯福施行新政带领美国走出了困境。

改革者不会凭空产生，政治家不一定都是青天大老爷，但为了选票、为了在政治竞争中获胜，他们不得不想办法帮选民们解决问题。尽管美国国父们多数对政党和党派心怀不满，但事实证明，两党制在美国真不是坏东西。通过选举，美国政治体制能够在体制内自我调整，让更符合多数民众愿望的领导人上台，让更符合社会需求的改革措施出台，因而也就没有穷人革命、枪林弹雨、改朝换代、血流成河的必要，从而减轻了社会动荡。

迫使不同政治权力在既定体制下竞争，从而促进渐进改革、和平解决社会问题的另一个重要因素，是美国社会表达不同意见和批评建议的政治权利。

除了选举外，美国还拥有强大的新闻媒体与独立的司法体制。美国的媒体对政府的毛病、政客的丑行一点也不放过，这促使美国政府不得不时时注意自己的言行，随时调整可能有误的政策。

把“舆论监督”“批评权贵”当成报道的主旋律，并非美国记者们道德特别高尚、职业操守特别强烈，而是因为美国政治文化里有“言论自由”和“批评者特权”。政府管制媒体的能力相对较弱，而媒体为了扩大发行量和影响力，当然乐于把自己打扮成民众利益的维护者，所以尼克松的“水门事件”、克林顿的“拉链门事件”才能被揭露出来。打个比喻，媒体就像一只啄木鸟，出于生存需要，它也要把美国政府这棵“树”里面的“虫子”啄出来，其结果当然是使美国政府更加“健康”。

在20世纪初的“进步主义”运动中，美国社会科学界的新理论、新闻和文学界的暴露文学、小生产者和底层老百姓的呼声以及政治活动家的政策主张，多在为社会弱势群体说话，揭露各种黑暗内幕，主张政府应该对消除社会的不平等和种种罪恶有所作为。它们汇集成声势浩大的舆论浪潮，对当时正在趋于腐化的美国政治起了遏制作用，也为从老罗斯福到小罗斯福的美国政府厉行吏治改革和社会改良政策提供了舆论基础。

而在民权运动中，《独立宣言》《美国宪法》和宪法修正案为民权运动提供了足够的法律依据和解释空间。只要能证明“黑人也是人”，那么“人人平等”就会成为“族裔平等”理直气壮的根据；宪法修正案中的言论自由、集会自由、结社自由，使得非洲裔美国人和支持族裔平等的白人可以通过公开演讲、出版、司法诉讼、静坐、游行、集会、结社等和平方式向政府、国会请愿和争取民众的支持。

美国公众每隔一段时候就要掀起全国性的自我反思的浪潮，如果没有不断的反对、抗议和改良的传统，以美国所处的时代和位置，其制度就会成为纯粹的弱肉强食的原始森林，大约不会发展成现在这样。

——霍夫斯塔德〔4〕

当然，这个过程的每一个进步都不是自动出现的，都经历了无数来自民间的抗争。从19世纪初为生存权而拿起武器抗争的西蒙内尔印第安人部落，到19世纪后期风起云涌的劳工运动，从20世纪30年代的社会保障运动到60年代的民权运动，从写《汤姆叔叔的小屋》的斯托夫人到拒绝给白人让座的罗莎女士，从1877年铁路工人大罢工中被枪杀的普通工人到与麦卡锡主义坚持斗争的美国自由联盟……美国政治的每一点进步都是各界民众艰难斗争的结果，而不是少数政治精英的恩赐。

没有斗争就没有进步。那些宣称热爱自由却反对煽动的人，正如要庄稼却不耕种土地，要下雨却不要打雷打闪。他们要海洋却不要海浪的咆哮。这样的斗争可能是精神的，可能是物质的，也可能两者兼而有之，但必须是斗争。没有要求，权势不会倒退半步。这在以前不曾有，将来也不会有。

——弗雷德里克•道格拉斯〔5〕

最后，美国政治文化鼓励一切可能解决社会问题的试验方式。两百多年来，这个国家就如同一个人类各种政治思想的大型试验室，宗教社区、私有制、无神论、共产村等都出现过，而政府多数情况下袖手旁观。

很多人觉得美国是资本主义大本营，但那里也不乏共产主义试验地。被誉为空想社会主义先驱的英国人欧文，就不远万里远渡大洋，来到荒凉的美国中部，花巨款购地三万英亩，试建共产村，轰动美国舆论界，他甚至于1825年两次在国会大厦演讲，参众两院议员、总统、内阁部长甚至最高法院大法官等各路政治名流都在台下洗耳恭听。这一年，马克思才7岁。不过，欧文建在印第安纳州的“新和谐村”不到三年就坚持不下去了。

在今天的美国，就算是公然主张和宣传“武装斗争”的革命党，只要没有真的杀人放火，在法律上就不算“颠覆政府”，甚至在政治领域可以有一席之地。所以，美国没有什么地下的秘密政党，因为“政党们”发现自己都可以堂而皇之地站在大街上，宣传自己哪怕是要求大家起来“暴力革命”的主张，那还搞地下工作干什么？美国联邦政府乐得“无为而治”，大大小小的政党也就全凭自己的本事去“忽悠”群众了。想要群众跟着去“武装革命”，就看政党能不能“唤”得起了。

当然，此处所说的是美国的整体情况。“金无足赤，人无完人”，再健康的身体也有头疼发热的时候。在美国政治体制的运作过程中，也依然出现过许多摩擦与不和谐，因此才会有各种政治丑闻的产生。但总的来讲，美国政治基本上有效应对了国内社会发展过程中的各种重大矛盾与问题，20世纪上半期兴起的社会主义和法西斯主义被进步运动和新政所消弭，未导致革命的出现和像德意那样的法西斯上台；20世纪60年代，风起云涌的黑人民权解放运动也最终在体制内得到了基本解决。

维权与维稳

任何国家都不喜欢社会失序、暴力革命和社会动荡。任何国家都追求社会稳定、天下太平。但稳定并不意味着一片祥和、没有矛盾、没有问题，而是“乱中有治”，是不满有宣泄的渠道，矛盾有缓解的办法，权利有保障的机制，社会有改良的希望。

从表面上看，美国很乱，几乎每天都有游行示威，每天都有人指责政府。相反，冷战时期美国的对手苏联好像风平浪静，既没有游行示威，也没有媒体对政府的批评。可结果呢？苏联解体了，美国成为世界上唯一的超级大国。持续了将近十年的民权运动没有使美国陷入危机，反而使美国政治发展进入新阶段。奥巴马能够当总统，本身就得益于那波“游行示威”。

历史表明，真正威胁政权稳定的，并不是群体性事件和游行示威，而是政治腐败、贫富悬殊所导致的社会危机乃至社会崩溃。

与世界上其他国家一样，美国也曾面对艰难时局，美国政府是怎么渡过难关的呢？简言之，社会各群体与阶层的利益诉求通过选举、媒体、利益集团、结社等渠道得以表达，议员将之立法，行政机构将之执行，司法系统依法捍卫底线，于是各种矛盾得以缓解，社会得以进步。

社会进步的最基本的动力来自美国民众的维权意识和积极行动。天上不会掉馅饼。权利如果不主动争取，是永远得不到的。少数族裔、工人、妇女等普通民众为权利而进行的不懈斗争是社会能不断进步、问题被不断消解的原动力。有时候，斗争可能是简单温和的，也可能是艰难残酷的。但强大的社会力量是迫使政府修改、创新政策的第一推动力。林肯只有一个，马丁•路德•金只有一个，但和他们一起行动的却有千千万万人。所以美国有这样一种说法：“只要你愿意参与改变，社会进步终会实现。”

同时，美国政治文化提倡用正当而合法的手段去争取和保护权利，政府解决社会问题也不能违背法治精神。美国政治文化特别反对用激进的暴力革命的方式改造社会。美国对各种各样的革命，不论是共产主义革命，还是为了实现民主而进行革命，都怀有深刻的疑虑和恐惧。在大多数美国人看来，为了实现或达到正义的目标，所使用的手段、方法、途径也必须是正当的。为了达到正义的目标而采取不合法的手段，不但会使人怀疑目标的正义性，还有可能增加新的社会不公。

诚然，基于民主法治的竞争和协商式的改良不能彻底解决问题，美国也为此付出了较大的代价。比如，美国政府的决策经常前后矛盾或缺乏前瞻性，不同政党和派别竞争导致政府决策效率低下，而且各方在争吵后妥协出来的解决方案一般都很不彻底（比如制宪会议后奴隶制在南方各州被保留），但相对暴力革命引起的无数人的生命与财产丧失、秩序的中断与混乱、社会良俗的败坏来说，多数美国人觉得这种成本还是可以忍受的。因为这种方式至少可以把矛盾控制在一定范围，也可以说使社会在轻微摇摆中避免激烈震荡乃至解体。而且，正是由于自近代以来，美国在实现高速发展的同时，却没有付出暴力革命这样的高成本，才顺利地成为世界第一强国。

结语

政治是一道选择题

制无美恶，期于适时；变无迟速，要在当可。

——严复：《宪法大义》

人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力决定他们的政治组织？

——汉密尔顿：《联邦党人文集》

民主制度……是一种追求，一种对更美好事物的不懈探索，在追求或奋斗的过程中，人们有许多道路可选。

——富兰克林•罗斯福：《加利福尼亚州旧金山市演讲（1932年9月）》

政治学是一门关于获得、维持和使用权力的学说，但从根本上讲，政治学也是一门为更多人寻求幸福的学问。任何国家、任何时代，过好日子、好好过日子都是平民大众的最基本诉求，也是一切政治文化、政治制度和国家政府至少在表面上所宣称的终极目的。即便是独裁者如希特勒之流，也要把“为德意志民族谋幸福”这样的台词牢牢挂在嘴上，而不能张口就直白“征服全世界”。

可是，什么才是好日子呢？什么才是好政治呢？很多人对此习惯于做出是非对错的判断，自由、民主、法治是好的，专制、极权、人治是坏的，似乎标准答案就摆在那里，就那么简单，不需要考虑就能做出判断。

但实际上政治远远没有那么简单。看起来同根同源的西方政治圈，对很多政治问题的答案却大相径庭，甚至天差地远。比如关于“政府”的认识，美国总统罗纳德•里根曾公开说：“英语中最危险的十个词是：Hi，I'm from the government，and I'm here to help.（你好，我是政府派来帮你的。）”在他眼里，政府不仅不解决问题，而且就是问题本身。可是在战乱频仍时代成长的政治哲学家霍布斯则认为，实际上十个最可怕的字是：“没有政府，我是来杀你的。（There is no government and I'm here to kill you）”。〔1〕

复杂的选择

其实，政治不是一道简单的辨别是非对错的判断题，而是一道复杂的选择题。世界上没有哪种政治制度是最好的，也没有哪种政治制度放之四海而皆准；反过来说，世界上也没有哪种政治制度是最差劲的，更没有哪种政治制度放哪儿都不成。在不同国家眼中，“青菜萝卜各有所爱”，有时甚至会出现“尔之美食，吾之毒药”。

虽然我们并不认为“存在即合理”，存在的就是好的、对的，但既然一种政治制度能够存在，就说明有它存在的社会土壤和条件。任何一种在人类历史上出现过且能维持一段时间的政治制度，总有它存在的价值和意义。无论民主还是专制、集权还是分权，人类所实践过的政治制度都有成功的样板，也有失败的案例。即便在同一国家，同样的政治制度在不同时期也有盛衰起伏之分。

政治这道选择题之所以“复杂”，首先在于它有不同层次的选择，在每个宏大选择下面还会有更多、更细致的选择。比如，在共和制下，有的国家选择总统制，有的国家选择内阁总理制；在君主制下，有的国家选择君主专制，有的国家选择君主立宪制；甚至同样在君主立宪制之下，英国和泰国对具体政治制度设计的选择还有很大不同。

其次，政治不是一道单项选择题，而是一道多项选择题。孟子曾经将义利之辨形容为“鱼与熊掌不可兼得”，但实际上一定要舍鱼取熊掌、舍利取义么？难道就不能少吃鱼多吃熊掌、少获利多取义么？在政治世界中，许多选项并非相互排斥、非此即彼，而是可以相互兼容。最考验政治家的，正是在表面上看起来冲突的选项中选择它们的平衡点，兼顾各方利益得失。

最后，政治选择的方式也没那么简单。选举有多种多样的方式，有直接选举和间接选举，有比例选举和地区选举，有三年一选和五年一选……要想做好这道选择题，真不是件容易事。

有限的选择

从理论上讲，政治是一道多项选择题，有很多备选答案。但在实际生活中，人们并不能随心所欲地做选择，而只能在有限的范围内作出抉择。由于生产力水平和生活方式的不同，不同时代的人，就算面对同样的问题，一般也不会作出同样的选择。东西方世界都经历过漫长的帝国时代，那时候关于推选最高统治者的标准答案就是“子承父业”——世袭制，至于“全民公决”之类的“异端邪说”，是不可能在那个时代出现的。

就算在同一时代，生活在不同地区、拥有不同文化背景的人们也会有不同的选择倾向。安全、秩序、公平、正义、自由等价值观放哪儿都是值得珍视的好东西，但在不同的文化体系下，人们对这些价值的排序有轻重缓急之分。如果是在认同个人主义、权利至上的国度，人们一般会倾向于选择小政府，以获得更多的个人自由和权利；而在强调国家至上、集体主义的国家，人们更可能会选择“大政府”，让政府有更大的权力去维护国家安全和社会秩序。

从这个角度就不难理解，为什么美国两百多年前会出现一个不贪恋权位的华盛顿，而不是一个图谋复辟的袁世凯。美国立宪者能在利益分歧严重的情形之下，不是通过武力，而是通过协商和妥协创造出一个共和国，确实是一个奇迹。但是这个奇迹并不能归功于华盛顿个人的英明，甚至也不纯粹归功于国父们的睿智。虽然两百多年前的北美还没有成熟的“自由民主制”，但民众对英王的专制统治深恶痛绝，统治者若敢飞扬跋扈、穷兵黩武，那简直就是丧心病狂的政治自杀。

我们常说，袁世凯、张勋的复辟之举之所以迅速失败，是因为当时“民主共和思想已经深入人心”，专制极权受到万民唾弃，支持者寥寥无几。此等“共识”和“华盛顿不称帝”一样，都是政治文化的表现。在一定的政治文化下，任何国家政治选择的空间都是有限的。

谁在作选择？

如果说政治是一道选择题，那么答题纸和笔拿在谁的手上？不同的历史时期，这个问题的答案是不一样的。在通讯交通不发达、统治能力有限的古代社会，政治对于平民而言是很遥远的事情。“肉食者谋之，又何间焉？”由于多数人可以过自己的小日子，婚丧嫁娶都与政府无关。对有些人来说更是“山高皇帝远”，“帝力于我何有哉”。所以，普通民众对政治选择既无权力，也无兴趣。对他们而言，谁当皇帝，那是上天的决定。

但世易时移，时代不同了，政治与人们的关系发生了根本性的变化，政治成为众人之事。近代以来，政治已不再是王侯将相的专利和高高在上的庙堂之事，而是与每个人的命运息息相关。现代社会，人的生老病死都与政治脱不了关系，把政治丢给政治家就等于把自己的命运交给政治家。

既然政治选择的结果与芸芸众生息息相关，草根阶层就要成为拥有政治选择权的人，以便掌握自己的命运。当年签署《独立宣言》的开国元勋当然是美国历史舞台上的主角，但数不清的黑人、女性、印第安人、外来移民和普通劳动者，这些芸芸众生和小人物也绝不是美国政治的旁观者。

如今与华盛顿、杰斐逊并列的伟大人物马丁•路德•金，原本只是一个与公权力无关的普通神职人员，可是当种族隔离的藩篱云屯森立的时候，他昂首走上时代的前台，促使政府改变了在黑白关系上的选择，让无数政要权富都感到愧悔无地。

人们所追求的好日子从来不是天上掉下来的馅饼，而是靠各色人等团结起来，共同努力和抗争得来的。即使在号称民主典范的美国，宪法中所规定的公民神圣权利也不是自动兑现的。所谓民主、法治，并非把高尚字眼和漂亮原则载入宪法，便可一劳永逸、万事大吉。媒体多元、结社自由、司法独立、投票选举……从有正义感的美国白人到美国黑人和其他少数族裔、弱势群体的长期斗争、日常参与和持续建设，说明政治选择权可以掌握在民众自己的手中，关键看你是否敢用、愿用、能用和善用。

当然，做政治选择的人不仅可以理所当然地享受到自己的选择带来的好处，也要为自己的选择承担责任。美国公民不仅享受着国家政治制度的好处，同时也得为争取民主、捍卫民主做出自己的贡献。就像熊培云说的那样，就算你做不了华盛顿这样的沙场猛将、开国元勋，你还可以选择做马丁•路德•金；就算你不能像马丁•路德•金那样上街振臂一呼，也还可以做不给白人让座的罗莎•帕克斯；哪怕你连罗莎•帕克斯也学不来，那至少你还可以做一个为他们鼓掌的人。〔2〕

因此，在政治选择问题上，如果你放弃选择，“好日子”不会从天而降；如果你不为自己的选择承担责任，“好日子”也会随时离你而去。与其祈祷祭拜，期待什么明君救世主，不如用好手中选票琢磨看哪个政治人物看起来更顺眼；与其义愤填膺，谴责什么贪官污吏，不如想办法尽快将权力关在坚固的笼子里；与其望眼欲穿，等候什么英雄侠士，不如自己行动起来解决各类社会难题。中国人说“人皆可以为尧舜”，西方谚语称“天助自助者”，诚哉斯言！

有代价的选择

政治绝不是一个非黑即白的世界，它永远是善恶混杂、神魔混杂。世界上没有一种政治制度是有百利而无一害，也没有一种政治制度是有百害而无一利。现实中，政治制度的选择往往是两害相权取其轻，而不是两利相权取其重。因为任何一种政治制度在实现其目标的同时，人们都需要为此付出代价。丘吉尔说，民主是“最不坏的制度”，那是因为我们只能从各种不完美、各种恶中做最优选择。

这意味着，政治选择不是一次过的简单工程、选完就拉倒。相反，选完之后有大把麻烦事需要处理。比方说，一个可以给你一切的全能政府，同样可以拿走你的一切；而一个不能拿走你一切的政府，也不能给你想要的一切。所以，如果你觉得政府不能轻易拿走自己的一分一毫，那就别指望“有困难找政府”，先想办法自己扛起来；如果你期望从政府那里得到一切，那未来也是风险多多，你的财产甚至生命随时都有可能被政府拿去。

所以，在做出选择之前，你必须清楚地知道，在你“得到”的同时你会“失去”什么，你能否承受你可能会“失去”的东西。而且，风险与收益一般是成正比的，收益越大，风险也越大。

本书曾提及，美国政治文化对政府的观点特别符合“无赖假设”，要把政府想象成一个绝对靠不住的无赖，政治设计必须针对最差的情况——政府为非作歹、欺压民众来进行。而从哲学上说，最差情况蕴含了所有坏情况，因此只要找到足以对付最差情况的制度方案，就等于找到了普遍有效的制度方案，尽管这种方案不一定就是最好的普遍有效方案，但肯定是行之有效的方案之一。

这个对付最差情况的方案固然是个“好政治”，不过，其代价之大足以让人咂舌。万一政府不是想象中的那么坏，人民却用那么高的成本去打造一个监督权力的笼子，社会受得了么？就算今天受得了，以后呢？所谓“道高一尺，魔高一丈”，权力总在不断找漏洞，那个笼子需要大家整天打补丁，到什么时候才是个完呢？

这不是危言耸听。不少国人十分艳羡美国的自由平等，但这些美丽动听的词汇背后浸透了无数血泪和代价。三权分立有效率代价，竞选有金钱代价，言论自由有稳定代价，持枪权还有生命代价——枪支可以让普通人保护自己和家人，但也可以成为犯罪的凶器。皮尤研究中心2008年发布的一项报告表明，美国每100个成人中就有一个在监狱服刑，这个数据在1970年为1/400。美国不仅是全世界罪犯最多的国家，也是供养罪犯费用最多的国家，每年耗资达1100亿美元，平均每个犯人每年5.5万美元。

再举个例子，就是在美国一直颇受争议的陪审团制度。挑选陪审员的程序和规则繁琐冗长，在一些重大案件中，挑选过程常常历时数周之久。为了使陪审团“与世隔绝”，安全保卫、旅馆食宿等方面的开销亦相当惊人。陪审员参审可能耽误其本职工作，造成经济损失，而且法院还要给陪审员支付少量差旅补贴。在最终裁决时，如果陪审团不能达成一致意见，导致案件悬而未决，则需要组成新的陪审团重新审判。耗资如此巨大，成本如此高昂，效率如此之低，估计历届美国财政管家心中都会腹诽几句这“可恶”的陪审团制度吧？

不过，即便代价如此之大，至今也没有改变美国人的选择。究其原因，主要源于他们的政治信念，源于他们对得失的权衡，源于他们对权力不受约束一定会腐败的恐惧和警惕。两百多年前，美国建国者们在和宗主国的斗争中领略到了专制独裁是何等地可怕；两百多年来，一个个极权国家作为反面典型给美国人继续“上课”，更何况美国自己也经历过麦卡锡主义这种滥用权力处置公民的“黑暗时代”。另一方面，美国政治文化始终存在一种对“自治”的强大自信：不要政府做的事情，公民可以自己做好，而且可以比政府做得还好。

作不完的选择

政治不仅是一道选择题，而且是一道作不完的选择题。只要人类社会在发展，选择就可能永无止境。因为不同时代、不同情势下，即便价值观和信念基本恒定，随着政治选择的收益和代价的变化，选择的结果也会出现摇摆和变迁。比如美国的持枪权问题，虽然至今没有被废除，但对持枪的限制和约束却一直处于争议之中，时而加强时而放松。

诚如许多学者所认识到的，美国人追求自由的过程并不是一帆风顺的，《美国宪法》的简洁条文必须面对复杂且鲜活的现实生活，纸面上的立法必须逐步打破已经存在了几百年甚至上千年的习惯势力（如种族偏见和等级歧视），而且要不断受到不同时代特点的挑战。譬如，当“9•11”这样的恐怖袭击发生之后，为自由而支付的更沉重的代价会一次次动摇人们对自由的信念和选择的结果。

政治是一道选择题，一个国家和民族只有在明白“自己要什么”、清醒地知道“必须付出多少代价”之后才有可能作出理性的选择。可以说，政治就是一门寻找“黄金比例切割点”的艺术。“世间安得双全法，不负如来不负卿”，政治这道选择题就是希望寻找“双全法”这样的最优答案，而要找到这样的答案，就必须孜孜不倦地对收益和代价进行“算计”与讨论。

2008年美国大选，民主共和两党的候选人至少花费了几十亿美元的民脂民膏，这代价当然不低。但如果换个角度思考，破费了几十亿甚至上百亿美元，使国家最高权力得以程序性和制度化交替，使政局动荡和社会动乱得以避免，这简直是天底下最合算的一桩买卖。所以虽然也有部分美国人怀疑，如此巨额的选举开支会不会是浪费，但几乎没有人认为因为这场“游戏”开支过高就应该放弃选举，而采用上级认定、王朝世袭等更为“经济”“合理”的方式。

美国第二任总统约翰•亚当斯曾说过：“民主不会永远存在。它会衰弱、耗尽，然后自杀。从来没有哪个民主政体最终没有自杀。”从目前来看，这话还不对。毫无疑问，民主是20世纪意识形态之争的伟大胜利者。不过，如果民主还想延续20世纪的辉煌战绩，它必须在幼时得到一丝不苟的呵护，成年后孜孜不倦地雕琢。〔3〕

当然，一个制度是合理的并不意味着它是必然的，它在今天“只能如此”也不意味着它在将来也会“一直如此”。这意味着，政治不是一锤定音的终极选择，政治选择是一个永无止境的难题，这与了解美国一样。

尽管我们竭尽全力写作本书，但行文至此仍有不少缺憾，未来要更懂美国，我们需要迈出比前人多得多的步伐、付出多得多的努力，去更走近美国人的精神家园。

注释

序言

〔1〕“Trust Poll: The 100 Most Trusted People in America，” Reader's Digest, Vol.5, 2013.

〔2〕刘瑜：《民主的细节：美国当代政治观察随笔》，上海三联书店2009年版，第13页。

〔3〕〔英〕弗里德里希•哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第242页。

〔4〕〔美〕弗朗西斯•福山：《美国政治制度的衰败》，宋阳旨译，《国外理论动态》2014年第9期，第13页。

〔5〕〔美〕塞缪尔•亨廷顿：《我们是谁？美国国家特性面临的挑战》，程克雄译，新华出版社2005年版，第303页。

第一章

〔1〕〔美〕莱斯利•里普森：《政治学的重大问题：政治学导论》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第51—53页。

〔2〕〔美〕戈登•伍德：《美国革命的激进主义》，傅国英译，北京大学出版社1997年版，导言，第5页。

〔3〕《管子•任法》。

第二章

〔1〕〔美〕斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：1500年以后的世界》，吴象婴等译，上海社会科学院出版社1999年版，第344页。

〔2〕〔美〕阿尔伯特•J.罗森塔尔：“后记”，载〔美〕路易斯•亨金著、阿尔伯特•J.罗森塔尔编：《宪政与权利——美国宪法的域外影响》，郑戈、赵晓力、强世功译，朱苏力校订，三联书店1996年版，第527页。

第三章

〔1〕〔美〕查尔斯•比尔德：《美国宪法的经济观》，何希齐译，商务印书馆1989年版，第58—106页。

〔2〕〔美〕霍夫施塔特：《美国政治传统及其缔造者》，王忠和译，商务印书馆2010年版，第7—19页。

〔3〕〔美〕托马斯•帕特森：《美国政治文化》，顾肃、吕建高译，东方出版社2007年版，第52页。

〔4〕徐继畬：《瀛寰志略》，上海书店出版社2001年版，第277页。

〔5〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1993年版，第358页。

第四章

〔1〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，第36页。

〔2〕王士俊：《“五月花号”与美国文明》，《书屋》2013年第5期，第50页。

〔3〕〔美〕J.艾捷尔编：《美国赖以立国的文本》，赵一凡等译，海南出版社2000年版，第5页。

〔4〕Ralph Ketcham, From Colony to Country, The Revolution in Ameirican Thought, 1750—1820, New York, 1974, p．38.

〔5〕Sacvan Bercovitch, The Puritan Origins of the American Self, New Haven, 1975, pp.877—878.

〔6〕转引自〔美〕塞缪尔•亨廷顿：《我们是谁》，程克雄译，新华出版社2005年版，第39页。

〔7〕参见〔美〕约翰•艾兹摩尔：《美国宪法的基督教背景：开国先父的信仰与选择》，李婉玲等译，中央编译出版社2011年版。

〔8〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》下卷，董果良译，商务印书馆1993年版，第339页。

〔9〕〔美〕海茨克：《在华盛顿代表上帝》，徐以骅等译，上海人民出版社2003年版，第162页。

〔10〕〔德〕马克斯•韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维刚等译，三联书店1987年版，第136页。

〔11〕乔治•华盛顿：《告别演说》，载〔美〕戴安娜•拉维奇编：《美国读本：感动过一个国家的文字》上册，林本椿等译、许崇信校，三联书店1995年版，第87页。

第五章

〔1〕Oxford English Dictionary of Quotations, 1966. Tibor R. Machan，Individuals and Their Rights, LaSalle: Open Court, 1989, Chapter V．转引自刘军宁：《风能进，雨能进，国王不能进：政治理论视野中的财产权与人类文明》，载刘军宁等编：《自由与社群》，三联书店1998年版，第153页。

〔2〕〔美〕莱斯利•阿穆尔：《约翰•洛克与美国宪政》，载〔美〕阿兰•S.罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，郑戈、刘茂林译，三联书店2001年版，第12页。

〔3〕〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第50—51页。

〔4〕同上书，第43页。

〔5〕同上书，第246页。

〔6〕〔美〕房龙：《房龙文集：美国史事》，姜鸿舒等译，北京出版社2001年版，第214页。

〔7〕王建勋：《自上而下的政治实践》，《南风窗》2008年第5期，第59页。

〔8〕参阅〔美〕施密特等：《美国政府与政治》，梅然译，北京大学出版社2005年版，第25—26页。

〔9〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，第67页。

第六章

〔1〕参阅〔美〕房龙：《房龙文集：美国史事》，第37—46页。

〔2〕〔美〕托马斯•潘恩：《潘恩选集》，马清槐译，商务印书馆1981年版，第225页。

〔3〕肖德甫：《美国崛起沉思录》，中国华侨出版社2003年版，第68页。

〔4〕参阅〔美〕雷•艾伦•比林顿：《向西部扩张：美国边疆史》，韩维纯译，三联书店1993年版。

第七章

〔1〕〔美〕罗纳德•德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第6页。

〔2〕〔英〕约翰•密尔：《论自由》，顾肃译，商务印书馆1959年版，第18—64页。

〔3〕关于此案的经过，可参看〔美〕安东尼•刘易斯：《批评官员的尺度：〈纽约时报〉诉警察局长沙利文案》，何帆译，北京大学出版社2011年版。

〔4〕侯健：《言论自由及其限度》，《北大法律评论》2000年第2期，第117页。

〔5〕〔美〕施密特等：《美国政府与政治》，梅然译，北京大学出版社2005年版，第77页。

〔6〕白宫新闻秘书办公室：《2012年8月10日总统在开斋晚宴上的讲话》，美国驻华大使馆官网，2012年8月13日。

第八章

〔1〕Adams James Truslow, The Epic of America, Boston: Little, Brown, and Company，2012, pp.214—215.转引自郭英杰：《文化多元语境中的美国梦与中国梦——美国梦与中国梦的互文性研究》，《学术交流》2014年第9期，第62页。

〔2〕任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社2004年版，第85—121页。

〔3〕姬虹：《民权运动与美国南方黑人政治力量的兴起》，《美国研究》2000年第2期，第109—110页。

〔4〕刘瑜：《美国的“四项基本原则”》，载刘瑜：《民主的细节》，上海三联书店2009年版，第182—188页。

〔5〕《“米兰达警告”与美国宪法修正案——米兰达诉亚利桑那州案（1966）》，载陈伟：《O. J. 辛普森比窦娥还冤吗？》，中国法制出版社2006年版。

〔6〕任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，第253—271页。

〔7〕Richard Tomasson, ed., Affirmative Action, the Pros and Cons of Policy and Practice, American University Press, pp.132—133.

〔8〕沈茜蓉：《让出身不再决定命运——美国教育平权运动40年》，《南方周末》2011年8月4日。

〔9〕转引自〔美〕詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯等：《民治政府》（第20版），吴爱明等译，中国人民大学出版社2007年版，第539页。

第九章

〔1〕〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第163页。

〔2〕〔意〕托马斯•阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1963年版，第71页。

〔3〕〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第342页。

〔4〕李绍猛：《平等：历史的动力》，广东教育出版社2012年版，第140页。

〔5〕〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，第7页。

〔6〕〔美〕理查德•A.波斯纳：《国家事务：对克林顿总统的调查弹劾与审判》，蒋兆康译，法律出版社2001年版，第248—249页。

〔7〕〔美〕威•安•斯旺伯格：《普利策传》，陆志宝、俞再林译，新华出版社1989年版，第64页。

〔8〕〔美〕道格拉斯•贝茨：《美国普利策奖金内幕》，贾宗谊译，新华出版社1993年版，第110—111页。

〔9〕资中筠：《从美国总统就职演说看美国的变与不变》，《美国研究》2005年第2期，第8—9页。

〔10〕此案的详细过程，参阅〔美〕安东尼•刘易斯：《批评官员的尺度：〈纽约时报〉诉警察局长沙利文案》。

〔11〕〔美〕约瑟夫•斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第572页。

〔12〕原始数据来自：Michael Planty and Jennifer L．Truman, Firearm Violence, 1993—2011（Special Report）, Report for U．S.Department of Justice, NCJ 241730, p．1.

第十章

〔1〕参阅林达：《〈公民读本〉第一课》，载林达：《扫起落叶好过冬》，三联书店2006年版，第446页。

〔2〕Richard J. Ellis, American Political Culture, Oxford University Press, 1993, p．10.

〔3〕朱华钧：《美国人做义工面面观》，《环球时报》2004年10月8日。

〔4〕谭融：《美国公共利益集团政治评析》，《外交学院学报》2002年第2期，第37页。

〔5〕萧功秦：《认识美国的另一面：彼岸归来的随想》，载萧功秦：《中国的大转型》，新星出版社2008年版，第405—406页。

〔6〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，第213、215、217页。

〔7〕王硕：《美国红会好榜样》，《南都周刊》2011年7月22日。

〔8〕刘瑜：《民主的细节》，第65—69页。

〔9〕同上书，第42—48页。

〔10〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，第275页。

〔11〕Tom Tyler：《美国的守法：法律程序公正与公平观念》，美国大使馆官网，http://chinese.usembassychina.org.cn/jl0401_proceduraljustice.html。

〔12〕这是德国著名神学家兼牧师马丁•尼莫拉的一首诗，这首诗被镌刻在美国马萨诸塞州波士顿的新英格兰犹太人大屠杀纪念碑石碑上。

〔13〕张媛：《从“占领华尔街”看美国的请愿传统》，《东方早报》2011年11月13日。

〔14〕〔美〕约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第351—357页。

〔15〕参阅资中筠：《散财之道——美国现代公益基金会述评》，上海世纪出版股份有限公司2003年版。

第十一章

〔1〕选自卡尔文•柯立芝于1923年1月21日在伊利诺伊州埃文斯通市的演讲。引自〔美〕丹尼尔•B.贝克：《权力语录》，王文斌等译，凤凰出版传媒集团2008年版，第35页。

〔2〕沈宁：《从华盛顿到华尔街——美国社会观察笔记》，龙门书局2012年版，第135—136页。

〔3〕钱满素：《选举的别样功能》，《随笔》2013年第5期。

〔4〕萧功秦：《认识美国的另一面：彼岸归来的随想》，载萧功秦：《中国的大转型》，第411—412页。

〔5〕陈红太：《美国的民主与党主——2010年美国中期选举加州观察》，《文化纵横》2011年2月刊，第102—103页。

〔6〕谭正、张永辉：《浅谈美国的利益集团制度》，《人民论坛》2012年第30期，第247页。

第十二章

〔1〕节选自林肯第一次就职演说，见〔美〕亚伯拉罕•林肯：《林肯文集》，朱曾汶译，商务印书馆2010年版，第187页。

〔2〕〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，第264页。

〔3〕〔美〕詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯等：《民治政府》，第34—36页。

〔4〕杨潇、张蕾：《骆家辉的中国时间》，《南方人物周刊》2013年8月10日。

〔5〕任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，第368页。

〔6〕孙哲等：《美国国会与中美关系：案例与分析》，时事出版社2004年版，第167—173页。

〔7〕《奥巴马对话中国青年》，新华网，2009年11月20日。

〔8〕刘植荣：《国外警察使用武器有哪些规定？》，《羊城晚报》2013年2月23日。

〔9〕赵汀阳：《坏世界研究：作为第一哲学的政治哲学》，中国人民大学出版社2009年版，第238页。

〔10〕〔美〕弗朗西斯•福山：《美国政治制度的衰败》，宋阳旨译，《国外理论动态》2014年第9期，第10—13页。

第十三章

〔1〕林达：《宪法的自信来自哪里？》，《南方周末》2007年7月18日。

〔2〕参阅：《总统难产引发的法律诉讼大战——布什诉戈尔案（2000）》，载任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政的历程：影响美国的25个司法大案》，第430—460页。

〔3〕骆家辉：《维护言论自由和法治建设繁荣社会》，爱思想网站，2014年1月28日。

〔4〕关于此案的详细过程，参阅任东来、陈伟、白雪峰等：《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》，第209—219页。

〔5〕同上书，第215—216页。

〔6〕Robert J. Grey：《透视美国司法：人人享有司法公正的平等权利》，美国驻华大使馆网站，http://chinese.usembassychina.org.cn/jl0304_ping.html。

〔7〕〔美〕斯蒂芬•布雷耶：《法官能为民主做什么？》，何帆译，法律出版社2012年版，中文版序言，第3页。

〔8〕同上书，导言，第5页。

〔9〕任东来：《司法和法官独立的美国之路》，《看历史》2011年第6期，第144—146页。

〔10〕州司法系统原始数据来源：R. LaFountain, et al., Examining the Work of State Courts: An Analysis of 2010 State Court Caseloads，National Center for State Courts，2012。

〔11〕沈宁：《从华盛顿到华尔街——美国社会观察笔记》，龙门书局2012年版，第84页。

〔12〕转引自〔美〕詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯等：《民治政府》，第487页

〔13〕刘瑜：《法治的“秘密”》，载刘瑜：《观念的水位》，浙江大学出版社2013年版，第178—179页。

〔14〕转引自〔美〕詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯等：《民治政府》，第513页。

〔15〕陈伟：《并非“陪审”的陪审团制度》，《书屋》2006年第9期，第19—21页。

〔16〕英〕弗兰西斯•培根：《培根论人生》，何新译，中国友谊出版公司2001年版，第253页。

〔17〕陈伟：《并非“陪审”的陪审团制度》，《书屋》2006年第9期，第19页。

第十四章

〔1〕关于《联邦条例》全文，见〔美〕J.艾捷尔编：《美国赖以立国的文本》，赵一凡等译，第30—38页。

〔2〕〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，第6页。

〔3〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》上卷，第181—183页。

〔4〕节选自林肯1858年的演讲词，见〔美〕艾捷尔编：《美国赖以立国的文本》，第255页。

〔5〕转引自〔美〕托马斯•帕特森：《美国政治文化》，顾肃等译，东方出版社2007年版，第75页。

〔6〕〔美〕保罗•彼得森：《联邦主义的代价》，段晓雁译，北京大学出版社2011年版，第154页。

〔7〕〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，第240页。

第十五章

〔1〕邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社1994年版，第243—244页。

〔2〕〔美〕德怀特•L.杜蒙德：《现代美国：1896—1946》，宋岳亭译，商务印书馆1984年版，第40页。

〔3〕资中筠：《20世纪——美国世纪？》，载资中筠主编：《冷眼向洋——百年风云启示录》上册，三联书店2001年版，第109—111页。

〔4〕Richard Hof Stadter，The Age of Reform: From Bryan to F．D.R., Alfred A. Knopf, Inc., 6th ed. , 1965, p．20.转引自资中筠：《论美国强盛之道》（上），《学术界》2000年第6期，第69—70页。

〔5〕《1857年8月4日弗雷德里克•道格拉斯（Frederick Douglass）在纽约州卡南代瓜市的演讲》，转引自李凡：《当代中国的自由民权运动——再论公民社会的发展》，世界与中国研究所《背景与分析》专刊，2011年7月，第18页。

第十六章

〔1〕Ian Morris, “In the long run, wars make us safer and richer，” Washington Post, April 25，2014.

〔2〕熊培云：《鼓掌的人》，《法制周报》2013年3月2日。

〔3〕“What's Gone Wrong With Democracy And How to Revive It，” The Economist, March 1st—7th, 2014，p.52.