罗盘与风向标
外交官的分析技艺

［美］雷蒙德·F.史密斯（Raymond F.Smith）　著
曲博　译

上海人民出版社

图书在版编目（CIP）数据

罗盘与风向标：外交官的分析技艺／（美）雷蒙德·F.史密斯（Raymond F.Smith）著；曲博译．－上海：上海人民出版社，2018

书名原文：The Craft of Political Analysis for Diplomats

ISBN 978-7-208-15107-9

Ⅰ．①罗…　Ⅱ．①雷… ②曲…　Ⅲ．①外交人员-工作方法　Ⅳ．①D802.3

中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第070775号

责任编辑　王冲

封面设计　零创意文化

罗盘与风向标

——外交官的分析技艺

［美］雷蒙德·F.史密斯　著

曲博　译

出　　版　上海人民出版社

（200001　上海福建中路193号）

发　　行　上海人民出版社发行中心

印　　刷　常熟市新骅印刷有限公司

开　　本　635×965　1/16

印　　张　18

插　　页　4

字　　数　152，000

版　　次　2018年4月第1版

印　　次　2018年4月第1次印刷

ISBN 978-7-208-15107-9/D·3200

目录

译者序

致谢

美国国务院常用术语缩略表

第一章 政治分析及其技艺本质

第二章 外交政治分析的目标

第三章 读者

第四章 竞争

第五章 分析者的个人工具箱

第六章 分析工具

第七章 优秀报告的标准：美国国务院的观点

第八章 案例一 苏联解体： 驻莫斯科使馆初期的观点

第九章 案例二 苏联解体：反对戈尔巴乔夫的政变

第十章 罗盘与风向标

第十一章 技术变革、边缘化的风险和未来的需要

推荐阅读书单

附录1 美国国务院组织结构表

附录2 美国国务院雇员类别

附录3 犹太人定居点问题

附录4 苏联的解体与俄罗斯的十月事件

献给为美国外交事业奉献的同事
以及其他国家从事外交工作的同行

译者序

翻译这本书是个意外。回想起来，大概有两个原因。其一，在一段时间内，我注意到对中国外交有一种批评意见，认为中国外交官的选拔过于重视外语能力而忽视了专业能力，尤其是国际关系的专门知识。我对这种意见有些不以为然。一方面，外语能力毫无疑问是外交工作的必要条件，它有助于外交官去了解一国的历史、文化、人民，这是做好外交工作的前提。而且，那些凭借优秀外语能力、能够为国家领导人会见外宾做翻译的外交官，更是可以直接观察领导人的会谈，体验领导人的思维习惯等。在各方面，这都是难得的学徒经历。另一方面，我对专门知识尤其是国际关系研究在政策制定上的作用也没有那么大的信心，总感觉学术研究和政策制定与执行是两个不同领域的事情，有不同的目的，遵循不同的逻辑，也有不同的评价标准。其二，2010年以来，我给不同工作背景的外交实践者（practitioners）讲课，比如为外交部新干班讲授“国际关系理论”，为公共管理专业硕士讲授“国际公共事务管理”等课程。在授课过程中，我一直思考什么样的课程安排更有益于他们今后的工作。基于这两个原因，在过去一段时间内，我读了一些关于美国外交体系、外交官选拔与培训的著作和报告，对相关情况有所了解。在这个过程中，我读到了雷蒙德·史密斯的这本书。

雷蒙德·史密斯在美国国务院工作数十年，是负责政治事务的职业外交官。他曾任美国驻莫斯科使馆公使衔参赞，是政治事务的负责人，也曾担任美国国务院情报与研究局的俄罗斯、中亚、高加索和东欧事务办公室主任。在美国职业外交官体系中，最为优秀的外交官大多集中在与苏联／俄罗斯或中东地区事务相关的部门。那些负责政治事务的外交官，如果能够主持苏联或者中东重要使馆的政治调研工作，其能力显然是超群的。史密斯的这本书是他自己外交工作的总结，结合自身工作实践与思考，尝试提出关于如何做好政治分析工作的建议。下面，我将结合美国外交体系发展和外交官能力训练，介绍一些关于这本书的背景知识，希望有助读者对书中内容的理解。

美国的外交体系与职业外交官

美国外交体系的发展和完善与美国实力的增长是一致的。尤其是在第一次世界大战之后，美国卷入的国际事务越来越多，美国的外交体系也得到了快速发展。美国外交官队伍是在1924年国会通过《罗杰斯法案》（Rogers Act）后正式建立起来的，距今已近百年。罗杰斯是美国众议院议员，被称为“外交体系之父”。从1919年开始，他就推动美国外交官队伍建设。《罗杰斯法案》将原来相分离的外交事务和领事业务合二为一，并且建立起了基于能力的选拔人才的专业传统。具体而言，《罗杰斯法案》的内容包括：（1）创建了外交官体系（foreign service officers），将外交业务与领事业务合一；（2）确定了外交官的职级体系；（3）制定了外交官收入、退休、医疗等方面的政策。1946年国会通过了取代《罗杰斯法案》的《外交事务法案》（Foreign Service Act of 1946），细化了外交人员管理、补偿和补贴的规则。1980年通过了新的《外交事务法案》，制定了关于任命、补偿、职位类别和派驻、晋升与退休、培训、职业发展、旅行等方面的新规则。今天美国外交官体系建立在1980年法案基础上。

美国国务院职员总的来说分为两类：公务员（civil service）和外交官（foreign service officer）。公务员是指在美国国内处理对外事务的官员，比如为美国企业拓展商机或者帮助美国家庭收养国外孤儿等。①外交官是指在美国国土之外270多个使领馆服务的职员。外交官分为职业外交官（foreign service officers）和专业技术人员（specialist）。美国现在有超过13000名职业外交官，包括约8000名职业外交官，约5800名的专业技术人员。在全球270多个使领馆工作。除了国务院之外，美国农业部、商务部以及国际发展署都有职业外交官。这种二元体制源于美国立国之初，第一任国务卿杰斐逊根据不同任务设计了不同职员体系：与外国政府打交道的外交官体系、保护美国渔民和公民的领事服务，以及主要在美国国内运行国务院的公务员体系。1924年《罗杰斯法案》将外交业务和领事业务合二为一，公务员和外交官这种二元体系保留至今。尽管不时有改革这种二元体系的声音，主张将公务员与外交官合并，但是多数外交官还是坚信两者具有不同的任务，应当保留这种区别。

美国外交体系的基础是基于能力和专业精神的职业外交官队伍，“外交官应当是美国人民的代表，对其他国家的事务、文化、语言有足够了解，能够在世界各地工作，应当在能力原则的基础上展开工作”。

根据不同任务，美国的职业外交官有5个不同的职业类别：领事业务、经济商业业务、管理事务、政治事务以及公共外交。领事业务是外交工作重要的组成部分，这些外交官负责为美国公民提供各种紧急的或一般性的服务，通过签证审核保护美国国家安全。经济事务外交官处理与其他国家的技术、科学、经济、贸易、能源和环境等有关的问题。管理业务的外交官负责国外使领馆运转，从固定资产到人员配备再到预算制定等。政治事务外交官与所在国政府打交道，能够高效地与各级政府进行沟通和谈判，并能够对所在国的政治运行作出分析。公共外交是与所在国的民众打交道，包括意见领袖、非政府的团体、学界、思想库研究人员等，促进相互了解以及强化对美国政策目标的支持。这五种不同的外交目标决定了不同的外交官的职业轨道。在资格考试时，不同轨道有不同的考核内容，一般而言不同轨道上的外交官也不能轻易转轨。

职业外交官能力的培养

同美国外交体系的发展一样，美国大学中国际事务或者外交事务学院的建立也与美国实力的增长和全球利益的拓展相一致。乔治城大学的沃尔什外交学院（Walsh School of Foreign Service）建立于1919年，是美国最早建立的国际关系和外交事务学院之一。乔治城大学外交学院的建立与美国加入第一次世界大战有着直接的关系。爱德蒙·沃尔什神父在1917年刚刚被任命为乔治城学院院长。当时因为美国加入了第一次世界大战，美国战争部邀请他加入一个5人委员会，为训练了解国际关系的年轻军事人员设计课程体系。通过参与设计课程，沃尔什院长意识到美国在国际事务和外交上教育的不足，而乔治城大学应当建立这样的训练项目，因此在1919年11月25日创建了外交学院。之后，哈佛大学、塔夫茨大学、普林斯顿大学、霍普金斯大学、美利坚大学等也纷纷建立了具有不同特色的专业国际关系学院。

美国的国际事务或者外交学院属于专业学院（professional school），是以提供特定职业训练为目标的。这一点不同于国内的国际关系学院。作为一个职业，外交官是否同律师或者医生一样，必须具备特定的知识和技能，才能执业呢？如果是这样的话，那么需要什么样的知识和技能准备呢？如果我们能够回答这两个问题，如何训练和准备外交官也会有清楚的意见。但是外交官不同于律师或者医生，并没有什么特定的必需的知识准备。有的人认为外交工作并不是一个特定专业（profession），而是多个专业。②因此，外交官的训练应当是多学科的或者跨学科的。不同学校的国际事务学院设计了不同的国际关系或者外交训练项目，有的注重定量方法的培养，有的强调地区性知识和语言的重要性，有的集中于公共政策分析等。

总的来说，美国大学的国际关系或者外交训练包括下面几个部分：（1）概念框架，这是认识国际问题的路线图，识别重要事件，并理解其含义；（2）定量分析技术，指导从哪里获得数据并对数据作出有意义的分析；（3）地区性知识和语言，这是理解一国或者地区历史、文化和人民的基础；（4）基准性知识，这是看世界和分析世界的基准点。

外交官可以通过不同途径培养和增强这些知识和能力。在美国外交体系和大学体系中，提供了各种互补的项目，让外交官能够更好地准备自己，增强办案能力和分析能力。

翻译大概是“借他人酒杯，浇自己块垒”。翻译就是为了借鉴。随着中国实力的增长和海外利益的扩展，外交工作越来越重要，对外交官的要求也越来越高，建立一支高水平的外交官队伍是中国特色大国外交成功的必要条件。了解美国外交体系和职业外交官工作还是希望有助于中国外交体系和外交官能力的发展和建设。但是，中美两国的外交体系和制度存在很大区别，美国外交体系有它的问题，中国的外交体系有自己的传统和特色，因此无需削足适履。

美国的职业外交体系与其民主制度存在内在冲突。③美国的职业外交官对此更是深信不疑，这是他们的强烈信念。他们认为政治家会考虑短期利益，会考虑国内政治，而忽视美国长期的、根本的、整体性的利益。因此职业外交官与政治任命的国务院官员之间、与总统及其外交政策幕僚之间可能存在很大的分歧。职业外交官的作用就是始终从国家长远和整体利益来思考问题。而如果从政治家的角度来看，民意是其执政的基础，国务院的外交队伍应当是总统外交政策的执行者，如果不能认同政府的外交政策就应当离开。为了弥合这种内在紧张关系，美国国务院做了一些制度设计，保证外交官的声音被听到，其利益被保护，比如设立了“不同意见通道”（dissent channel），建立了外交事务协会等。而职业外交官则要不断在指南针还是风向标间找平衡。

中国外交体系和外交官队伍有我们自己的特色。我们的外交工作由党中央统一领导，外交大权在中央，不会出现美国外交体系中总统与国务卿、国务卿与国家安全事务顾问以及总统、国务卿与职业外交官之间的可能不一致。我们一直强调“政治家办外交”，要求外交工作要有大局观、战略观，从中华民族的长期利益、整体利益出发。我们一直注重外交干部的政治素养和践行外交人员核心价值观。这都是中国特色大国外交的组织和人员素质基础。

在外交官分类、能力要求和培训方面，我们可以借鉴美国的一些经验。职业外交官要通过专门的资格考试，需要具备特定的专业知识、地区知识和语言能力。美国外交官能力培养可以说贯穿其职业生涯始终，包括入职前的资格考试准备、在职的内部专业培训以及在职的大学专业硕士项目等。外交工作需要“仁”“勇”兼具，要“行大道，勇担当”（High road，Hard ball）。作为教师，我希望这本书能够对那些有志从事外交工作的勇士有所帮助。

最后要感谢上海人民出版社潘丹榕女士和王冲女士。在我向她们推荐这本书之后，她们很快接受出版这本书，并积极商洽版权。感谢责任编辑王冲女士，她的专业精神和严谨的工作风格，督促译者能尽快完成翻译工作。回过头来看，译文还有很多不足，希望读者批评指正。

注释

①　更为详细的信息，可以参考附录2。

②　Richard Ullman，“Education and Training for Our New Diplomacy，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Nov.1968，pp.82—88．

③　George Kennan，“Foreign Policy and the Professional Diplomat，”The Wilson Quarterly，Winter 1977，p.148．

致谢

写这本书有两个原因。第一，对外交官如何作政治分析，我有一些想法，也想与大家分享。我外交职业生涯的很大一部分是在作政治分析或者评估政治分析。我想这项外交工作是我所擅长的。第二，我想公众对外交工作和外交官的职业还是持有负面印象的。我希望通过介绍一些外交实践中的政治报告的具体例子以及如何完成这些报告的背景知识，可以让公众至少对外交工作的这个方面有个更好地了解。我要把这本书献给致力于美国外交事业的同事以及其他国家的外交官同事，因为他们在努力使世界变好，但是他们的努力又常常被忽视。

本书的部分观点有一个从情报改革角度阐述的精简版，以《珍珠还是结石？情报改革与使馆报告——从莫斯科到巴格达》为题发表在《情报与国家安全》（Intelligence and National Security）上（2009年12月第24期）。

非常荣幸，本书初稿得到数位外交官的评论和建议，他们是理查德·库姆斯（Richard Combs）、马克·福隆（Mark Foulon）、杰克·杰库里克（Jack Zetkulic），以及一位外交研究和培训协会 （Association for Diplomatic Studies and Training，ADST）的匿名审稿人。他们帮助我改进了本书的内容和书稿的写作风格，当然书中的错误和不足还是由我本人负全部责任。我要感谢外交研究和培训协会接受我的书稿并予以出版，以及感谢编辑玛格丽·博伊切尔·汤普森（Margery Boichel Thompson），她提出编辑建议，帮助把书稿提交给波托马克出版社（Potomac Books），要感谢她的积极态度。我的弟弟约瑟夫·史密斯（Joseph Smith）是美国国务院的信息管理官员，他更新了我对国务院通信与传达体系和政策的认识。

我的妻子安·米勒（Ann Miller）既是好朋友又是好伴侣。从很多方面，她都让我的生活更精彩。

美国国务院常用术语缩略表

和其他很多职业一样，外交官也有常用的首字母缩略词和简写术语。下面是美国国务院和外交事务人员常用的术语缩略词，本书也采用了这些缩略词。

  CIA　Central Intelligence Agency  
  美国中央情报局  

  Congen　consul general  
  总领事  

  DAS　deputy assistant secretary  
  副助理国务卿
   （但是AS从不被用作助理国务卿［assistant secretary］的缩写，可能是因为当说这个缩写的时候，必须要控制齿擦音，否则会有不好的谐音暗示。在书面上，通常用A/S来表示助理国务卿。）

  DCM　deputy chief of mission  
  副团长
   （使馆的二号人物，当大使不在的时候，他［或她］主管使馆事务，称为临时代办［charge d’affaires ad inerim］，缩写为“a.i.”，通常简称为代办［charge］。）

  DIA　Defense Intelligence Agency  
  美国国防情报局  

  Emboff　embassy officer  
  使馆官员  

  EXDIS　exclusive or executive distribution  
  排他的或者执行的传达级别
   （这是文件传达范围的指令，用以限制读者的级别。也可以有其他用途，我们在正文中会进一步讨论。）

  IC　intelligence community  
  情报界  

  IMF　International Monetary Fund  
  国际货币基金组织  

  NODIS　no distribution  
  不外传
   （另一个更高安全级别的限制性传达代码。尽管文字上是不外传，但是文件还是有具体传达范围的。）

  NSA　National Security Agency  
  美国国家安全局  

  NSC　National Security Council  
  美国国家安全委员会  

  Polcouns　political counselor  
  政治参赞  

  Poloff　political officer at an embassy  
  使馆政治处官员
   （其他处室官员也有自己的缩写，比如经商处官员简写为Econoff。）

  Seventh Floor  
  七层用来指代美国国务院的高级别官员（次国务卿及以上）
   （主要是因为国务卿办公室在华盛顿特区国务院大楼的第七层。在讲政策得到批准的时候用得到这个词，比如“七层已经签署了这个文件”。）

另外，美国国务院的每个司局都有自己的代号或缩写，比如EUR指的是欧洲司，INR指的是情报与研究局。把司局代码与职位代码连写在一起可以避免直接提及具体官员的姓名，比如EURA/S指的是负责欧洲司的助理国务卿。但是，当某个职位有多位官员的时候，没有办法继续用这种缩写代号，比如EUR DAS是指欧洲司的副助理国务卿，因为有多位副助理国务卿，在这种情况下必须要提及他们的姓氏。

第一章
政治分析及其技艺本质

这本书主要是写给政治分析的实践者或者未来的实践者，以及对如何进行政治分析感兴趣的人士。尽管这本书并不是哲学的、历史的或者词源学的著作，但是，界定的工作也是必须的，这样作者和读者才能对接下来的内容和本书的范围有共同的理解。

从本书的目的来看，政治是处理涉及权威或权力的社会关系。或许有人认为，全部的或者事实上全部的社会关系都涉及权威或权力，但是对政治如此宽泛的界定不符合本书的目的，会失掉在分析上的作用。家庭政治、办公室政治和性别政治或许都是研究的正当目标，但是这些并不是本书所关心的。“polis”是古希腊的城邦，是一个由地理界定的实体，并且存在一个管理其居民事务的机构，由这个机构治理城邦。我们所要关心的政治主要是那些管理机构内部或者相互之间的权威或者权力关系，这些管理机构也就是政府，我们也要关心政府与它们管理的社会之间的关系。

分析是一种努力，包括将观念上或者物质上的整体分解为供研究的组成部分，研究这些组成部分以及使这些组成部分构成一个整体的相互关系，并且为这项研究准备口头或者书面的报告。①因此，在政治分析中，我们或许可以分解政府或者其他有关权威或者权力机构，以便更好地理解组成部分是如何运转的。或者，反过来，我们也可以关注整体，重视整体如何影响组成部分，以及整体如何被组成部分影响。

概括起来，我们可以将政治分析界定为尝试理解在政府内部或政府之间，或者政府与社会之间，权威与权力关系如何运转以及演进的。

我认为把政治分析理解为一种技艺，而不是科学或者艺术更为实用。具有技艺实际上是指具有制作或者从事某个事情的本领。通常，在过去，在正式成为某个同业工会或者行会正式成员之前，要经历学徒期，之后才正式被承认为手艺人。技艺并不是科学，尽管它从科学中受益并得到借鉴，因为技艺还是包含了可以学习和精通的要素。技艺也不是艺术，因为技艺是实用的而不是审美的，尽管最好的手艺人的作品可能会上升到艺术的水平。从最理想的角度看，技艺可以融合科学的知识长处与艺术的美学感觉。政治分析的内容并不能轻易地成为科学方法的积极运用。控制实验的机会非常罕见。社会层次的历史和个人层次的经验，总的来看可以被认为是最好的老师。但是我们能学到什么还是取决于如何解释历史或经验。艺术强调主观性。艺术是把个人的审美情趣强加在“客观”现实之上。严重依赖个人审美的政治分析，或者说依赖个人世界观的政治分析就不再可靠。这种政治分析利用事实来支持预先想好的结论。但是，确实存在某种洞见，存在从不完全信息得出正确结论的审美感觉，存在对复杂现实提出新见解的能力，拥有这些能力的不是熟练工，而是杰出的匠人。

在民主社会，对每个人来说，政治分析都是公平游戏。公众通常都欢迎个人观点，社会不仅存在形形色色的媒体，而且作为言论自由手段的媒体还得到保护。但是需要注意，并不总是如此。启蒙时代的沙龙和咖啡店，以及发行与流通期间的出版物创造了罗马之后第一个公共政治讨论的场所。在这些场所，政治观点的沟通不再局限于贵族及其管家之间，也可以包括艺术家、文学家和商人阶层。

但是还要注意，尽管人人都可以是政治分析家，然而并不是所有人都具有政治分析的技艺。特定的专业人士运用政治分析的技艺，这些人士包括学者、记者、外交官，或者还有政治家。什么使专业人士不同于其他人？这些专业人士可以运用政治分析的技艺来获得收入。他们被任命、遴选、选举或者得到某个职位，这个职位使他们能够运用政治分析来赚钱谋生。当然，这并不是说这些人运用政治分析完全（或者主要）是为了钱。但是在市场社会，我们倾向假设某种特定技能或者天赋是可以获得收入的。

所有具有政治分析技艺的实践者都致力于研究相同的问题。但是除此之外，他们之间的差异远远多于共同点。一般而言，他们运用不同的分析技术，使用不同的概念，向不同的对象汇报，关心不同的时间框架，采用不同的形式汇报工作，以及有不同的目标。他们也要面对评价成功的不同标准和获得成功后的不一样的压力。他们之间是竞争者、挑战者，偶尔也相互合作。他们认可他人也是具有相同技艺的实践者，但是通常发现彼此开展工作的方式很少相同。

外交的政治分析具有什么特征？在接下来的章节中会进一步详细讨论，这里提供一个概观。记者和学者为发表、为公众而写作。任何人都可以阅读他们的成果。唯一的障碍是有的人没有兴趣阅读。外交官的工作通常出于安全原因而需要保密。外交官的分析只能由具有相应安全级别的官员来阅读，而且只是其中有必要了解相关情况的部分官员，尽管2001年“9·11”事件之后的新发展已经改变了这些标准，②并且2010年美国国务院250000份电报的非授权泄露（所谓的“维基解密”）也可能再次改变这些标准。一小部分的目标读者和安全级别分类会鼓励坦率直接的表达，但是也不必然如此，具体原因后面会有论述。

外交官在脑海中有个特定的主要目标：维护和拓展本国的利益。③如果本国利益总是与人类利益相一致，那当然很好，但是外交官的工作是提升本国的利益，而不是所有人类的利益。因此外交官的分析报告要反映这个目标。当然，如何界定这些利益是很复杂的事情，是个人经验和预期、历史经验和传统，以及本国领导人观点的混合。但是可以得出结论，这个定义会影响外交官工作的所有方面，包括报告主题的选择和搜集与分析信息的种类等。从理论上讲，记者和学者至少也有不同的目标。记者报告所见所闻，而不参与事件。学者寻求对事件发展的科学且非情绪的理解。认为媒体和学术研究不受制度利益或者个人观点或者野心的影响是幼稚的，但是媒体和学术研究的职业规范还是尽可能的保证客观性。外交官不需要这种客观性的虚饰。外交官是参与者，也是观察者。外交官要有自己的观点，或者说要有自己的盘算。这并不是说外交官的分析工作不应该尽可能的准确。我们很难发现一个人可以借助不准确的信息来拓展本国利益，但矛盾的是，外交官确实时不时的面临提供不准确信息的压力（后面我们还会涉及这一主题）。但最终外交官的所有努力必须包括对某一问题的反应，这一问题对本国意味着什么？如果对本国没有影响，外交官需要把精力和时间花在其他问题上。外交官关心的问题并不是学者或者媒体所要研究的。

政治分析包括口头技艺（oral craft）和书面技艺（written craft）。这两者本书都会涉及，但重点是书面技艺，因为书面报告是使馆汇报分析的主要形式，本书的重要任务是驻外外交官如何写作政治分析报告，并且汇报给国务院。口头技艺和书面技艺有共通之处，但是一个人既精于书面分析又擅长口头汇报也还是比较少见的。这个问题的原因值得好好思考。在书面分析中，读者接收到的多数信息来自使用的词汇。语法和风格应当与内容天衣无缝地连接为一体。语法错误或者不合适的语言风格会使人忽略报告想传达的信息。在书面报告中，多数意思是通过“低影响”（low affect）行为的具体词汇来传递的。④相反，口头报告是一种“高影响”（high affect）行为，因为听众有更多的环境线索来从陈述中理解意义：身体特征（physical attributes）、肢体语言、语调等。书面文件的说服力比口头汇报更依赖整合思想观点的能力。在极端情况下，口头报告的说服力或许不是因为它的内容，而是因为报告人的表达方式。形式胜过了内容。

举一个我亲历的例子。在我第一次外派常驻一年后，使馆来了新的经济参赞，他被视为外交界上升的新星。一个多月之后，他为使馆人员作了一个报告，关于常驻国的经济形势与前景。他的演讲非常成功，也极具说服力，他的结论是这个国家的经济前景非常不乐观。几年之后，因为我要离开这个国家，而且对那次演讲还念念不忘，也好奇这个国家的经济情况，我做了点研究。该国经济增长还不错，那两年的经济增长率为6％—7％。如果那个成功的和极具说服力演讲中的预言都被证明是错的，其余的分析又有多少可能也是错的呢？当然这一点无从考证，因为没有书面文件。在很多情况下，没人会记得演讲的内容，人们只会记得那场演讲才华横溢。

口头报告可以借助一些工具来增进演讲风格，比如幻灯片就被普遍使用。幻灯片强调图像和重点，简略表达能改变潜在的分析和演讲形式。一方面这些工具能够让要点一目了然并得到强调，但是另一方面这种强调或者只看重一些吸引眼球的语句，而不是得出结论的分析的实质内容。

这并不是说书面分析优于口头分析。两者只是不同的形式。书面分析能够思考得更全面，而且以后更容易找到参考记录。口头分析提供了劝说和发挥影响更大的机会，但是也有风险，说服力或许并不是来自所说内容，而是来自表达方式。各种新的技术发展似乎预示着口头报告处于上升态势，甚至使馆官员与国内官员和上级间更为敏感的报告也可能更多采用口头形式。最后一章会讨论各种技术发展及其影响。

中层外交官要读很多材料。多数高级外交官主要依靠口头报告而不是书面报告。那些期望获得更高职位和影响的年轻的政治分析外交官，在职业初期必须精通书面分析，而在向上晋升中必须磨炼口头报告技艺。

注释

①　The American Heritage Dictionary of the English Language，Forth Edition（Boston：Houghton Mifflin，2003）．

②　接触特定保密信息，通常有两个标准：具有相应的安全等级以及有阅读相关信息的具体理由。对于最“常规的”保密材料，“获悉的需要”原则并不是接触相关材料的重要障碍，但是材料越为机密敏感，就越困难。关于这一原则的讨论在后面章节中还会深入，因为技术发展和2011年9月11日对美国的恐怖袭击，已经对“获悉的需要”原则作了调整。

③　我先作个规定，在本书几乎所有地方，“他的”这个第三人称代词是指代“她的或他的”。我希望读者能够原谅我出于写作的简洁，而没有照顾性别中立。

④　 Edward T.Hall，Beyond Culture（Garden City，NY：Anchor Press/Doubleday，1976）．

第二章
外交政治分析的目标

外交政治分析（diplomatic political analysis）的目标是通报情况（inform）、分析原因和施加影响。“报告”（reporting）和“分析”（analysis）这两个词通常可以交替使用。使馆的政治报告是一个类型术语，一般包括报告（或通报，informing）、分析或预测（或解释，explaining）、建议（或影响，influence）等三个作用中的一个或多个。这些功能可以被区分出来，也应当加以区分，因为不同的功能有不同的内容、不同的目标，通常也意味着不同的受众。

美国情报界被分成实务操作（operations）和分析两个部分。实务操作部门包括间谍、卧底，以及詹姆斯·邦德等，就像我们头脑中的美国中央情报局一样。它的工作是运用秘密手段搜集信息并将信息上报华盛顿，以及评估信息的准确性和可靠性。这些工作是报告，不是分析。情报站（美国中央情报局在使馆的工作部门）报告所收到的信息。通常对信息作有限的解释和分析，尽管可能会对信息作出评论。大多数的分析是由位于华盛顿的分析部门作出的，分析部门只想要事实。借助不同的信息源和方法，分析部门将事实整合在一起，提出解释和分析，指出那些事实的含义。①

美国国务院的组织结构是不同的。国务院的实务操作和分析报告功能并不是清晰分开的。情报与研究局（the Bureau of Intelligence and Research）是国务院的一个机构，是情报界的一部分，致力于情报分析工作。国务卿的政策规划办公室也有分析功能，但是其功能也因国务院各部门领导的变化而各不相同。国务院的其他部门，包括地区业务司、经济司和行政管理司，既承担实务操作，又做分析报告的工作。比如，地区司内关于某个国家的处室（country desk）可能同一天既要处理来自X国外交官因为在商店偷窃被抓的事情（确实会有这样的事情），又要就X国矿工的罢工威胁是否会动摇该国政权向国务院领导提交评估。

使馆也既有实务操作又有分析报告的任务。也是同一天，使馆官员需要组织常驻国媒体记者团访问美国或者协助安排国会代表团在该国的访问，同时使馆还需要起草电报，向国务院领导报告该国情况进展。使馆电报可以只是情况通报，或者分析报告，或者预判形势，多数情况下可能是某种混合。原则上，这种区分非常简单，但是这种区分值得注意，因为如前所述，不同的报告在内容、目标和受众上也是不一样的。

案例：X国的矿工罢工

情况通报电报包括简要的事实描述，是向在华盛顿感兴趣的读者提供信息。至少这些读者大概包括负责具体国家事务的处室（the country desk）、官员和情报界的成员。负责具体国家事务的处室决定是否向国务院的上级报告这些信息。情报界会将这些信息纳入对该国情况分析的报告中。

下面的美国使馆报告的简化流程（见图2.1）描述了使馆情况通报电报如何在华盛顿的办公室和机构间传递的简要过程。哪些办公室和机构能够接受特定电文是由若干变量决定的。关键的要素包括议题性质、安全级别、传达限制等，后面我们还会具体讨论。每个办公室和机构有各自的标准来决定使馆报告如何在水平和垂直方向上进行传达，这些标准有些是自动设定的，有些不是。

图2.1　美国使馆报告的简化流程

我们来看X国的矿工罢工案例。使馆官员早上来到办公室，拿起当地报纸，读到可能会有一场矿工上街游行。假设该外交官有足够的联系渠道，也能够负责报告这件事。他会安排会见矿工工会的主席和该国内政部的办公室主任。在当天晚上，他会发回这样一条电报：

在矿工工会总部办公室，工会主席［人名］向使馆官员（emboff）②指出，除非立即将矿工工资上涨10%，否则工人明天中午将上街游行。内政部办公室主任随后告知使馆官员，将会派驻充足警力在矿井，以确保那些还想继续工作的矿工能够工作。

这是一条直截了当的情况介绍使馆电报。电报包括介绍情况的人、事件、时间和地点，告诉华盛顿的读者，使馆从报纸中得知一场罢工即将发生。对该情况分析的电报不仅要包括上面内容，可能还要有下面内容：

地方工会领导人是这场罢工威胁的幕后指挥，将罢工看作挑战总工会领导层的一个机会。除了支持罢工或者辞职之外，矿工工会主席别无选择。内政部认为这是一个分化强大工会的机会，倾向于使用武力支持企业引入替班工人的努力。

这条分析向读者提供了事件背后的各种力量因素、不同行为体的真实目标以及这场宣称关乎面包和黄油的罢工背后的权力斗争。这条分析具体处理为什么的问题（“why”question）。接下来的评论更注重预见性，尝试提出“事件意味着什么”和“为什么重要”的问题。

我们认为罢工期间暴力事件的可能性很高。矿工很可能抵制引入替班工人的做法，而警察似乎得到命令，要运用武力支持替班工人工作。作为对暴力的反应，其他工会很可能出于同情也发起罢工。如果其他工会的领导人将这一事件看作利用摧毁矿工公会来弱化工人运动的努力，可能会爆发一场总罢工。一场超过一周的总罢工会严重损害经济，并有可能使政府倒台。

上面每一条电报都有独立的功能，但是一个整体报告还是要大于部分的总和。作为一个文件发回国内，这是关于在X国发生可能具有重要影响事件的“相当得体”的使馆分析报告。通常，电报的分析部分是独立于事实陈述部分的，以最后的“使馆评论”（Embassy Comments）段落或者部分提交。尽管整合在一起的文件版本显然更为令人满意，但是因为很多原因，这些文件还是被分成不同部分发回国内。通常最后还是时间因素影响了报告样式。比如，政治处主任可以做主把准备的初始的事实通报电报发回国内，但是没有副团长或者大使的意见或者同意，政治处主任又不愿将分析和预估部分发回国内。而这时，使馆领导可能忙于其他公务而无法被打断。即使可以致电使馆领导，但是电报的分析和预估部分通常也不适合通过电话进行讨论，即使在关系友好的国家。因此，政治处主任决定立即发回情况通告报告，其他部分留在早会上与大使讨论。

另外，分析和预估的部分要花更多时间来起草，而且也更为主观，观点差异更大。没有人会就矿工工会主席和内政部办公室主任告诉使馆官员的事实与使馆官员进行辩论。但是，在这些事情的含义以及最为可能后果的判断上可能存在相当大的分歧。比如，在这个问题上，使馆经商处很可能有想法，因此应当征求他们的意见并纳入考虑。运用合适的语言去综合不同的观点需要花时间，尤其是当我们想要避免因为中庸而使报告变得琐碎的最终结果。

下面的使馆结构简化图（见图2.2）提供了一个概览，帮助我们理解一个典型的政治官员的报告如何在使馆内被审核、修改和批准的过程。每一个方框都代表了改进报告要求的来源。

图2.2　使馆结构简化图

读者可能会注意到，我将这样的报告描述为“相当得体”的分析。这不是一般的称赞，当然也不是溢美之词。案例中提到的信息与事实相符，是好的，但也是不完全的。前面描述的罢工事件中，还有其他重要行为体的声音没有被听取，包括矿主和其他劳工领袖。可能还需要考虑其他重要议题。比如，如何把矿工工资上涨10％的要求与其他重要工会最近争取到的工资上涨相比，以及这将如何影响其他工会对罢工的支持程度？电报并没有包括这些发展对本国利益意味着什么，也没有向本国政府建议采取什么样的政策应对这些发展。

悠闲地坐在桌子前剖析分析报告的不足极为容易。但是实践者很少有这样的闲暇时间。他需要提供足够好的报告，而不是完美无缺的报告。明天中午罢工就开始了。他必须要平衡完全信息和有限时间，他也必须要及时判断这些事件对X国和自己本国利益到底有多重要。他自己的时间和精力是有限的，使馆集体的时间和能量也是有限的。如果事件发展会导致政府倒台，显然值得花更多时间和精力。但是如果同样的事件进展只可能导致矿工工会领导人的更迭，重要性就没有那么大了。

外交官的政治分析报告并不必须直接讨论特定事件发展会如何影响本国利益。事实上，多数的政治分析并没有这部分。在很多情况下，作者会假定他和他的读者对本国利益有共同的理解，因此任何对本国利益的讨论都是多余的，这并不奇怪。假定作者和读者都是对外政策专家，也都是X国国内政治的专家，对X国与本国关系以及本国对X国的政策有深入了解。有些情况，所观察到的事件发展需要写成报告，但是很可能不会对本国利益有重要影响。少数情况（比如政府更迭）需要清楚直接地讨论事件发展如何影响本国利益，多数情况并不需要。

政策建议是尝试影响政策的直接方式。但是在外交官的政治分析报告中，提出直接的政策建议是例外而不是规则。这有很多原因，我们先从美国体系中政治任命官员和职业公务员之间的区分开始。在美国行政机构的对外政策机构中，只有总统和副总统是通过选举产生的。总统及其任命的高级官员制定外交政策，任命的高级官员要征询参议院意见并得到其同意，选举和宪法过程使外交政策合法化。职业公务员，包括外交官（在美国又称对外事务官员，foreign service officers）执行政策。在海外使馆中，几乎所有人或者至少大使级别以下的人员都是不同类型的职业公务员。

对职业公务员主动提出的有关外交政策的参考和意见，政治任命官员是否欣赏存在很大差别。决定哪些政策建议会被国务院采纳的因素有很多，而很多这样的因素并不被该领域的政治分析官员所掌握。这些因素可能包括：读者的个性；政策建议与读者自身的政策展望相一致还是相冲突；议题的公众关注度；国务院对该议题的专业程度等。这些仅是部分要素。除非有明确的要求，使馆最好还是假定政策建议一般都是未经请求的忠告。这并不意味着使馆在提供自己观点上应当有所迟疑，只是使馆需要把自己的读者和自身的局限放在心上。使馆或许在了解所在国家发生的事情上处于有利地位，但是使馆或许对自己国家首都的决策者所面临的政治、经济、法律和现实制约并没有足够的理解。如果政策建议与国内主流观点相左，提出建议时需要相对保守，明智审慎地措辞，否则善意的措辞很容易变成不怀好意，这样或许会毁掉建议被认真考虑采纳的机会，没准也会给自己的职业发展带来麻烦。一位政治分析报告总干事奖（Director General’s Award for Analysis）（本书第七章将进一步讨论这个问题）获奖者就这个问题有如下的评论：

在过去这些年，有效的使馆报告的最严重障碍是真实、坦白分析的下降以及驻外政务外交官中间弥漫的悲观情绪，他们认为自己的分析判断在华盛顿不受欢迎，尤其是当他们的分析挑战传统观点或者与政府在特定地区设计的对外政策不一致时。③

相较于使馆本身，总统政治任命、得到参议院批准的大使更具有提出政策建议的余地。尽管华盛顿的读者也会假定使馆传回报告中的政策建议是得到大使同意的，但是这些建议与大使个人的政策建议还不一样，大使可以直接向上级或者做出署名报告提出建议。出于上述明显的原因，约30％的政治任命大使比职业外交官大使更愿意提出政策建议，矛盾的是职业外交官显然具备更多的知识。

案例：莫斯科（1988年）

相比于报告本身的内容，使馆的政策建议也可以更多地体现在报告议题的选择上。比如，当我1988年到驻莫斯科使馆出任政治处主任时，华盛顿还有高级别官员认为苏共总书记米哈伊尔·戈尔巴乔夫的改革步伐是表面化的，只是想建立一个更有效的体系，不过这个体系还是对抗性的。换句话说，如果戈尔巴乔夫成功了，美国还是面临一个相同的、对抗的反对者，不过更有能力。这种观点具有明确的政策含义。在使馆，我们观察到有意义改革的起步，如果改革继续下去，将会改变苏联与世界的联系方式。对媒体和信息流动控制的放松尤为重要。美国把核物理学家和政治异议者安德烈·萨哈罗夫（Andrei Sakharov）[1]从被流放到返回莫斯科看作重要的一步，这清除了美苏关系间的一个紧张因素。但是这件事情本身并没有表明苏联内部政治的明显变化。异议人士从流放地回国的现象之前有，今后也会有。在他返回之后，重要的变化迹象是萨哈罗夫得到了在苏联电视上发表不受审查的讲话的机会。对信息的集权控制已经在苏联执行数十年，但是现在被放宽了。

后来，我们在晚9点的新闻节目中看到一个电视评论员参观了芬兰赫尔辛基的一个小的食品市场，该新闻节目是苏联收视率最高的新闻节目，被认为是苏联共产党领导层的权威喉舌。他向观众展示了市场上的各种水果和蔬菜，并评论说这仅是赫尔辛基众多市场中的一个，并且提问为什么在这个小国家的小市场竟然能发现比莫斯科还丰富得多的产品。很难说这代表了革命性的变化，但可以肯定的是，这个节目一年前是不会播出的，一年前如果制作这样的节目，那么相关人员最轻的处罚是失去工作，更为可能的是被捕入狱。

当我们上报这些事件，明确的政策建议是多余的，也可能产生相反效果。我们用政策语言来报告事件，写作我们的报告和分析。当然，在这个或者其他的案例中，没有某一份电报或者某一个事件对我们的观察过程的潜在影响是决定性的。相反，除了对发生事件的报告之外，我们会不时补充更为有深度的报告，从而努力创造一个不断累积的全景。这些报告会改变华盛顿读者的想法么？或许最公正的事情是说这些报告创造了改变思想的环境。当我们在第五章、第六章具体讨论外交政治分析工具时，我们会以更一般性的方式来看如何改变一个人世界观的根本方面。

政治分析的外交官可以使用多种方法来影响自己电报的读者。在后面章节中，我们会讨论这些方法。但是，下面我们先集中精力看谁会是分析者的潜在读者、自己写的报告的影响以及如何写报告。

注释

①　这里我们假定它会这样运转。作者也意识到在现实世界中，这种工作区别的界限会被打破，或者是偶然的，或者是故意的。

②　在电报中，用emboff指代使馆官员。一般认为，在使馆电报中，指名道姓是不好的方式，尽管称呼更资深的使馆官员（比如政治参赞）可以使用他们的职衔。

③　史蒂夫·卡西杰特（Steve Kashkett）是1992年的获奖者，在2008年就外交政治分析问题回答了作者的问卷（之后，简称为“作者的问卷”）。

注释：

[1]　安德烈·萨哈罗夫（1921—1989年），苏联原子物理学家，领导了苏联氢弹的研究，被称为“苏联氢弹之父”。他也是人权活动家，参与创立了莫斯科人权委员会，1975年获得诺贝尔和平奖。后因为抗议苏联入侵阿富汗， 1980年被流放。1986年，戈尔巴乔夫上台之后，萨哈罗夫被释放。——译者注

第三章
读者

外交政治分析可能是一种存在主义的经验，为了心灵的良善而写作，但是终会消散于九霄云外，不要期待你的报告会落在某人的办公桌上。我曾经在美国驻象牙海岸（Ivory Coast，现指科特迪瓦共和国）的使馆工作过，是使馆里唯一的政务外交官。象牙海岸当时是一个稳定、和平、相对繁荣的西非国家。自独立以来，这个国家作出了一系列正确的政治和经济选择。国务院内主管我们的官员还要负责该地区其他几个国家，这些国家在政治上不稳定、经济上没有希望。她非常聪明，而且努力工作，但是每天工作时间就是那么多个小时。她负责的一个国家在传统上一直对美国不友好，最近开始有积极转变的迹象，但是这个国家的老百姓却处于饥荒的边缘。她主管的另一个国家是亲美的，但是这个亲美的统治阶级刚刚被一个下级军官所推翻。现在还不清楚他的政治立场和精神状态。他在某个晚上走进总统府，枪杀了总统，然后宣布自己是新的统治者。所以尽管我认为自己的报告非常优秀，但是期待这些政治调研报告被广泛阅读的想法还是幼稚的。这些报告或许还是会被国务院情报研究局的官员所阅读。另外，因为美国中央情报局和美国国防情报局（Defense Intelligence Agency，DIA）的地区办公室有更多的人，或许也会读到我的报告。但是，尽自己所能写出最好的报告既有个人原因（因为对自己是好的），又有专业原因（因为这是你的责任）。①

相对而言，我之前的职位是在美国驻莫斯科使馆政治处，我们共有9人。我们有确定的读者，而且他们对我们报告的需求是无穷的。我们把这些莫斯科报告的读者作为讨论的基础，来认识读者范围与国家的规模、战略或经济重要性是成正比的，与其稳定水平成反比。使馆电文的起草者理所应当需要牢记谁是电文的读者以及他们的需求，因为不同的读者对准备接收的信息的数量和类别的需求都各不相同。要把自己电文的目标群体放在头脑中，这样才能在电文的样式、内容、全面性和及时性等方面作出明智选择，从而增加电文能够产生影响的机会。理想的电文应当是全面、准确、正确预测和及时的。②外交政治分析的技艺在很大程度上意味着要调和这些理想要素与日常工作限制间的矛盾。

我要先澄清个事实。只有在极为罕见的情况下，总统才会读到使馆电文。总统阅读使馆发回的真实电文的可能性极其微小，这部分是因为你的电文事实上能够到达的读者级别有限。首都华盛顿具有严密的等级，政府工作人员在一个严密的等级体系中工作，他们存在的理由就是接收信息、阐释信息，把信息降低到可以控制的规模，然后把加工过的信息向上传递。这些信息的规模浩瀚无边。比如，在1990年，莫斯科使馆每月要传回3600份电文。大多数电文是关于使馆日常行政事务的，而非政治分析报告，上报到华盛顿的海量信息显然是不可阻挡的。当我不在国外向华盛顿发送这些电文时，我自己则坐在首都的办公桌前，参与到接收、阐释、减少以及传达信息的工作。我们曾经有一位总统要求把外交政策信息记录在笔记卡片上，这里就不提及他的名字（至少我不能提他的名字）。我知道这件事是因为一位高级别国家安全委员会（National Security Council，NSC）助手来到苏联事务办公室告诉我们的，当时我在那工作。他说每天工作结束后，不管我们想通过他传达给总统什么信息，都要记录在笔记卡片上。或者我们把信息编辑好，能够记录在信息卡片上，或者他就要自己做这件事。

这可能是个极端例子，但是这个例子值得记住，因为这生动地说明了我们的外交政治分析与学术或者媒体分析的重要差异。在学术界，质量相同条件下，信息越多越好。全面性比简洁具有更高的价值，缜密性比及时性具有更高的价值。媒体人也愿意写得更多。他或许会怀疑编辑的信条是“所有适合我们出版的新闻”，而不是“所有适合出版的新闻”，但这并非他自己的信条。

负责具体国家事务的处室

对使馆电文始终细心和积极的读者应当是并且常理上是国务院的地区司局，更具体地说是地区司局内负责具体国家事务的处室。负责具体国家事务的处室可能是由数十名外交官和公务员组成的办公室，也可能只有一个人，而且一共主管3个到4个国家。主管具体国家事务的处室负责处理与特定国家（或多个国家）的日常关系，并且过滤信息或议题，将需要更高级别官员关注的信息或议题上报。该部门与在华盛顿特区的相应的外国使馆保持联系。尽管驻外使馆和国内负责具体国家的部门应当是由具有相近背景、兴趣和专业的人员担任，但是这两者之间存在不协调也并非异常。个人之间经常性的相互访问或者非正式的交流一般是消除可能存在紧张关系的最好方式。如果国内负责具体国家事务的官员了解并喜欢驻外使馆的外交官，那么他们就会更好地处理、也会更多地尊重使馆外交官不同的看法，而如果国内官员不认识使馆的外交官，他们可能会怀疑使馆外交官的不同观点可能与其所在国的政治敏感而不是本国政治现实和政策方向有关系（出于同样的原因，使馆分析员与其读者建立私人关系也会给他带来好处，尤其是与情报界建立关系）。

负责具体国家事务的处室是使馆电文的默认读者。当你写电文时，如果头脑中没有针对特定读者的话，你就是写给负责具体国家事务的处室的。负责具体国家事务的处室是使馆在华盛顿的“喉舌”，尽管它们也为自己发声。负责具体国家事务的官员是你所能依靠的、确保使馆的观点能在领导层上得到被公平对待的机会。但是，负责具体国家事务的处室的官员的读者更为直接：其处室领导、地区司局的副助理国务卿或者助理国务卿，某些时候甚至能到达更高级别。如果你报告的优先议题与处室官员要汇报的领导关注的议题不一致，处室官员会报告其处室领导所关心的议题，而不是你的议题。简单地说，负责具体国家事务的官员想要成为在华盛顿对他负责的国家最了解的人。他希望能够对任何问题或者来自上级的任务作出反应，从而展现自己的专业能力。他重视来自使馆的信息和分析，如果这些信息和分析能够让他更好地回应、甚至预测来自自身读者的问题。如果你所在的国家引起了媒体关注，负责具体国家事务的处室官员最常处理的议题就是媒体报道的要求。

全面还是及时——每日媒体简报

美国国家安全委员会和国务院早上的工作主要是准备每天的午间媒体简报，这是得到公众极为关注的重要议题。每天早上，报纸的头条和主要电视、网络的报道为每天的新闻简报设定了议程。媒体希望政府能够针对这些事态发展发布权威的政府政策声明。因此，如果某个使馆想让自己对特定事件的解释反映在政府的官方政策中，它就必须足够早地传回自己的看法，从而使这些看法在准备午间媒体简报时可以被纳入考虑。这是一个操作性建议，这意味着使馆电报需要在每天工作一开始就进入华盛顿的信息传递网中。如果这封电报的读者是华盛顿准备对当天特定问题作出官方回应的官员，那么为了搜集更多信息或者准备更为充分分析而延迟发回电报就会冒着电报无用的风险。而到了隔天，非常可能的是他们需要回应其他事件，而且这些事件发生在世界其他地方，从而使馆前一天针对前一天的新闻所发回的电文就会无人注意。另外，使馆的政治分析官员还要注意自己报告的格式，要能够让负责具体国家事务的官员用“剪切和复制”的方法来处理使馆电报，这样会增加使馆观点体现在政府官方新闻声明中的可能性，而且没准还会赢得匆忙起草和修改媒体简报稿的负责具体国家事务的官员的感激。

在这些情况下，提供及时的信息也有些自利的动机。政府中的决策者很有可能会询问使馆的看法是什么。如果使馆没能及时提出自己观点，使馆则错失了一次机会。而且，这会让华盛顿的决策者开始感到使馆反应迟缓，不能跟上事态发展，这也很可能不利于使馆人员增加职业升迁的机会。当然，“及时”（timely）意味着在华盛顿就要遵从华盛顿时间。在莫斯科下班时发回的电文是在华盛顿早上上班时收到，放在相关部门的桌子上（或者电子邮件的收件箱）。总的来说，这是件好事，除非你在纪念日周末前的周五下班时发回电文，时间上的错误注定电文会被忽视。从东京或者北京发回电文需要完全不同的时间计算。

情报界

情报界，专家通常愿意将之简称为IC，它是一个多头怪兽，极其奇怪的是很少有人相信它的存在，但是它确实存在。如果“界”是指具有共同目的、目标和方向的大型组织的话，有人认为“情报界”这个词是一个自相矛盾的词。情报界及其组成机构“像历史上多数官僚机构的创建和发展一样，都是偶然的、独立的、竞争的以及笨拙的”③。在对外事务中，自第二次世界大战以来，它的主要组成机构已经包括美国中央情报局、美国国防情报局、美国国家安全局和情报与研究局等。2001年“9·11”恐怖袭击之后，情报机构重组，增加了国家情报总监（Director of National Intelligence）与国土安全部等机构。因为处理当前的问题，这个核心集团可能会增加到十多个机构。比如，能源部在核问题上发挥关键作用。情报界的每个机构最终都是由总统内阁成员或者与其相当的官员来领导。每个人都会把自己熟悉的专业知识拿到桌面上，而且也都有各自的官僚性的私心。总的来说，情报界的工作是把在特定问题上政府所掌握的信息汇总并评估，并且提出一个共同的判断。情报界曾错误地认为伊拉克当时有大规模杀伤性武器计划，④在2007年又改变了其两年前所认为的伊朗正在进行秘密核武器项目的判断。这两件事使人们开始质疑情报界的结构、独立性以及能力，之后我们还会讨论到这些。但是根据本章的目的，我们想还是把情报界作为使馆电报读者的角色来讨论。

情报界通常分为实务和分析两部分。实务部门的工作是发现事情并将信息传回总部。分析部门是接收、整合、分析信息，并且对其意义作出判断。分析者喜欢信息，他们并不关心信息的来源，来源可能是报纸、美国中央情报局的情报站、美国国家安全局的监听，也可能是使馆电文。他们吸收各种信息，尽管他们或许更相信有安全密级的信息。分析者也喜欢分析，毕竟这是他们的工作。

一方面，作为读者，情报界的工作人员会把使馆电文作为重要的信息来源，因为使馆官员能够与驻在国官员和其他信息来源直接互动，这些电文更加重要。另一方面，他们也认为自己要比使馆起草电文的作者掌握更多的信息，这通常也是正确的。

政治领导层

在美国对外政策中，哪些人可以算是领导层？当然，总统是最终为外交政策制定方向的，也可以认为其他人都是执行外交政策的。但是在现实中，总统在一定程度上必须将独立的政策制定权威授权给政府中的其他人。正如在上一章提到的，大致上讲，这个集团包括副总统和由参议院批准的政治任命官员，以及国家安全委员会中的特定高级官员。在国务院中，应当包括助理国务卿及以上的官员。在内阁层次下，政治领导层的界定既包括政治任命官员，又包括职业官僚。随着国务院内助理国务卿（assistant secretary）和次国务卿（under secretary）数目的增加，以及为处理特定地区或问题而任命的特使数目的增加，助理国务卿的政策制定独立性已经缩小了。在不太重要的功能性和地区性问题上，他们的影响最大。这并不是说助理国务卿在主要政策议题上没有影响，也不是说他们的意见不被征询或者不被重视，而是说在他们主管的问题上，提出和执行政策的能力已经随时间而衰弱了。

如果可以说一切政治都是地方性的，那么似乎也可以说所有对外政策都是国内的。一方面，对外政策受到公共舆论、媒体报道、其他政党和外部外交政策专家的批评以及再赢得选举的影响；另一方面，对外政策还受到有限的时间、精力、金钱和影响的制约。任何政府在执行外交政策时，都要密切关注自己决策的国内影响。对于从事政治分析的外交官而言，上面这点的实际含义就是要意识到白宫和国务院的政治领导人不想要意外，因为意外会被解释为在国家对外事务上缺少能力或者缺少控制。如果电报能够帮助领导人避免事态发展带来的意外，就是有价值的。需要有人向领导人确保没有不好的事情会发生或者提前警告不好的事情。确定坏事情不会发生还是好于警告提示，因为没有人愿意平静地接受坏消息。但是在最后的分析中，提前得到警告还是好于意外，尽管他们并不总是鼓励促成这种情况的环境产生。

正如前面提到的，使馆的看法最可能是通过负责具体国家事务的处室上传给政治领导人，或者是体现在媒体简报中，或者是被纳入情报界的分析报告中。使馆能够直接影响（如果不是决定）谁能够读到电报还存在其他多种途径。

关注你的读者

下面的讨论聚焦于作者所了解的美国外交事务体系。在其他国家的外交事务中，应当也有相应的功能角色。

（一）优先级和传达代码（distribution indicators）

在第二次世界大战后的多数时间里，使馆的电报是国务院对世界事态保持了解的最快捷手段。发报的使馆决定传送速度，“常规”（routine）、“优先”（priority）和“立即”（immediate）是通用的代码，也还有其他可能，比如只在指定情况下使用的“夜间发报”（niact，night action）和“加急电报”（flash）。从技术上讲，常规电报在使馆与国务院间的传递不会快于急电。但是在驻外使领馆，高优先级的电报要先于低优先级的电报被传送，或许更重要的是，在国务院接收顺序中，高优先级电报会被优先处理。这些排序是重要的瓶颈。使领馆也要决定文件的安全密级：“非秘密”（unclassified）、“限定官方使用”（limited official use），现在用“敏感但是非秘密”（SBU，sensitive but unclassified）、“秘密”（confidential）、“机密”（secret）、“绝密”（top secret）。文件的阅读范围还可以进一步限定，使用诸如“LIMDIS”、“EXDIS”和“NODIS”等代码（分别表示“限定的”、“执行级”或者“排他的”、“不外传”，最后这个是在奇妙的官场中不合逻辑的表述），除此还有一些其他代码术语。代码术语是独特的区别机制。因为代码术语也是秘密的，如果你不知道代码，那么显然你也不清楚由代码所分级的文件的内容。

从理论上讲，按照日常工作流程标准，这是一套快速有效的传递系统，代码体系是一种灵活、有效的让信息到达华盛顿政策制定者面前的途径。当然它又不完全像设计的那样运转。安全密级越高、传递范围越有限，使馆电文就越有可能被高级别官员看到。如果一个人在使馆和国务院各转一圈之后，还不知道这一点，那么他就不适合在这行工作。发送一封含有重要信息但是非秘密的、常规电报是一种浪费时间或者“存在主义”的体验。你发回了电报，但是并不期待任何人会阅读。使馆通常把电报标注为秘密／排他级，希望电报能够到达助理国务卿的办公桌子上。绝密／不外传的电报经常是想要引起“七层”注意的托辞。

即使这个体系不完全像设计的那样运转，但还是运转得相当好。周期性尝试恢复优先级和传递代码精确性的努力只有有限和短暂的作用。随着国务院驻外机构的增加，以及国务院联络体系处理发回电文能力指数级的增强，不要再期待仅仅因为重要和实质性内容，电报就会被向上报告。捷径还是必要的，优先级和传递代码能够起到这个作用。

（二）指定阅读对象

使馆还可以指定特定的办公室或官员是电报的接收人。这种设计主要出于下面的一个或两个目的。第一，它可以确保一个办公室或者官员可以收到电报，否则有可能收不到。第二，这是另外一种含蓄的让特定办公室或者官员关注电报的方式。

（三）大使的私人信息

大使可以亲自草拟电报或者选择在电报上标注是自己发回的信息。这样的信息通常会引起更多的关注，因为这些电报借助了大使是总统在其他国家个人代表的地位。精明的大使只会在他认为有特别重要的情况需要汇报时，才会使用私人信息，这样才不会使自己的信用贬值。

案例：凯南的“长电报”在21世纪

几乎所有人都会承认在现代美国外交史上，最有影响的使馆电报是1946年乔治·凯南从莫斯科使馆发回的“长电报”。凯南当时是驻莫斯科使团的副团长。“长电报”和1947年发表在《外交事务》（Foreign Affairs）上的匿名文章⑤为冷战时期美国外交政策提供了思想框架。尽管后来凯南并不是总是同意遏制政策，这是后来历届美国政府从其思想框架中推导出的政策，但是这并不能降低凯南分析的重要性。

如果是在现在的技术条件下，比如1990年7月，当时我是驻莫斯科使馆的政治参赞，凯南的“长电报”会有什么样的遭遇？首先，它不再是一封“长电报”。它可能是莫斯科使馆的第23603封电报，截至当年7月中旬，使馆平均每月发回3600封电报。如果我们假定这封电报被设定为“机密”以及限定为行政级阅读，那么它还不会被湮没在其他电报中。“机密”级别还不会引起太多关注，但是相比没有阅读范围限制，行政级阅读的限制反而会让电报被更多地阅读，或者至少是被更有影响的读者阅读。凯南的“长电报”还会受益于一个事实：发自莫斯科使馆的政治电报在华盛顿的政府机构中存在一个较大的读者群。正如本章开始所提及的，如果凯南的电报是发自雷克雅未克使馆，他的精彩分析可能只会被负责具体国家事务的官员阅读，一个负责2个到3个国家的初级官员。

凯南在“长电报”上署了自己的名字，毫无疑问如果他当时是大使，他很可能将电报标注为自己发给国务卿的私人信息，而且这么做也是合适的。这可以保证电报会传到国务卿办公室，尽管还不能确保会被放在国务卿办公桌上或者被阅读。凯南会收到国务卿的回复，尽管不是国务卿的亲笔回复。假定还是有行政级阅读范围限制，电报还会被传到情报界的某些部门，情报界的报告可能会提及也可能不会提及凯南的报告，他们的分析可能支持也可能反对凯南的分析。在2007年，技术也可以让凯南有通过保密电话或者电子邮件就其分析进行事先讨论的机会。凯南通过让负责具体国家事务的处室注意他准备传回的信息，并且要求他们帮助把报告向上级传递，这样可以增加自己的报告被高级别官员读到的机会。但是这种机会也会有严重的潜在后果，我们在最后一章再具体讨论。

案例：基辅是否发生核泄漏？

1988—1991年间，我是莫斯科使馆的政治参赞，我时不时会在大半夜收到国务院值班中心（operations center）的电话。值班中心是全年无休运行的机构，当整个国务院其他部门休息或者休假时，它仍要监督国际形势的发展。这些电话通常是要确认消息。电话打给我是因为打电话的值班官员不想吵醒大使或者副团长。在使馆里我是三把手，不那么资深，所以可以随时电话联系，但又有一定级别，足以为值班官员提出的来自上级的问题提供可靠答案。

我仍清楚的记得一通这样的电话。从深睡中被惊醒，我拿起电话，值班官员自报家门。睡意蒙眬中，我听到他说有媒体报道：基辅正在疏散人员，因为发生了核事故，出现了核辐射（这在切尔诺贝利灾难之后）。我能否告诉他相关信息？我回答说我先看看能发现什么，然后给他打回去。

我坐起来，把双脚放在地板上，睡意满满中尽力思考在这个世界上，如何在凌晨3点钟的莫斯科，能够确定基辅是否在进行疏散。基辅距莫斯科的距离大致相当于迈阿密距华盛顿的距离，我们在基辅也没有领事馆。而且，不像在美国，这种事会在深夜电视或广播中被报道，当时的莫斯科也没有这样的媒体报道。当时我毫无办法。我决定穿戴整齐，然后走到使馆里的办公室，大约有一个街区远，希望坐在办公桌后面会启动我的大脑。

大约10分钟后，我坐在办公桌后面，我突然想起德国（当时的西德）在基辅设有领事馆，尽管我还不知道怎么联系他们。我打电话给德国驻莫斯科大使馆，接电话的是说英语的保安，我告诉他我的情况，说服他我不是疯子，确定德国使馆并没有从基辅领馆收到关于核事故或疏散的任何消息。我也得到了基辅领馆的电话号码，我马上打到德国基辅领馆。另一个说英语的保安接的电话。这天晚上我真是幸运。我通过了同样的测试，得到了相同的答案。基辅领馆的保安并且说他没有听到任何警报。他观察了窗外情况，告诉我他没有看到有人在疏散。我打回值班中心，他们很高兴得到确定信息，让我可以回去睡觉了。从接到电话到重回梦乡大概花了1个多小时。

第二天早上在馆员会上，我提起这件事，其他人都觉得很有意思。当然他们都是一觉睡到天亮。

注释

①　有的时候，你自己也会感到意外。我个人的经验，助理国务卿私下里表扬了我的分析报告，并且使馆提名我参评国务院年度政治分析报告奖，这是非常美妙的经验，尤其是对一个第二次外派常驻的政治事务外交官而言。

②　在后面，我们会讨论这些概念在外交政治分析中的具体含义。

③　Stan A.Taylor and David Goldman，“Intelligence Reform：Will More Agencies，Money，and Personnel Help？，”Intelligence and National Security，19，no.3（Autumn 2004）：416—435，420．

④　有人告诉我情报界对伊拉克拥有化学或者生物武器项目的可能性是有一致意见的。此人参加了国务院相关问题的工作。国务院情报与研究局两位分析员不同意伊拉克具有有效的核武器项目的判断。

⑤　X（Kennan，George F.），“The Sources of Soviet Conduct，”Foreign Affairs25（July 1947）：566—582．

第四章
竞争

漫画《普高》[1]中的哲学家普高（Pogo）有句名言：“我们遇到了敌人，敌人就是我们自己。”尽管这句话没有很好地描述作者与读者之间关系的本质，但是却抓住了作为匠人不应当忽视的一个要素。你和你的读者共存于一种协作／竞争的关系中：在有些情况下关系亲近，在有些情况下关系疏远；有时候更多的是协作，而有时候更多的是竞争。重要的是，请记住，你的读者只是竞争对象的一部分，而且并不总是最重要的部分。

就外交的政治分析而言，有人可能说：“这并不是竞争游戏。”不要相信他们。这是理念的竞争，尽管不必然是零和博弈，但毫无疑问是一种竞争。这是寻求注意力的竞争，还是更近乎零和博弈，因为注意力需要时间和精力，这两者都不是无限供给的。这也是寻求影响的竞争，如果你是因为某件事情重要而努力工作，而不只是为了工作的话。

下面我们把你的读者当作竞争者，他们不是简单的对你聪明才智充满赞赏的接收者。这样我们才能够有更广阔的视野，从而观察到其他的竞争者。

负责具体国家事务的处室

在理想状态下，负责具体国家事务的处室和使馆政治事务外交官是相互支持的，事实上多数情况也是如此。负责具体国家事务的处室能为政治分析提供很大帮助，可以帮助了解国务院领导关心什么问题，建议什么样的分析是最需要的或者能够得到上级重视的。这些建议可以帮助使馆决定工作的优先次序。需要再次重申，相比于政治分析的各种问题，时间和精力总是有限的。了解国内领导人的关注点能够指导（如果不是决定的话）使馆如何运用自己的资源。如果负责具体国家事务的处室特别地帮助使馆了解国内领导人的利益和优先考虑的话，使馆也能帮助负责具体国家事务的处室掌握所在国的事态变化。正如第一章所提到的，这是帮助负责具体国家事务的官员实现他们目标的最重要的工作。这种相互支持是一种高度的、互利共生的基础。

但是正如前面简略提到的，这种关系并不总是甜蜜和轻松的。当国内负责具体国家事务的处室与使馆对形势发展有不同理解的时候，国务院的处室会希望自己的观点被采纳。这种情况非常自然。事实上，如果他不尝试推动自己所认为的对现实最好的应对政策被采纳，那才是不负责任。这就是理念间的竞争。理念竞争很容易变成个人的意气之争，而这既不符合使馆政治分析外交官的利益，又不符合国家利益。此外，尽管负责具体国家事务的官员与使馆官员都不是政策制定者，但是负责具体国家事务的官员要对更高级别的官员负责，政策报告最终会到制定政策的高级官员手中，而且他们更直接了解政策制定者的利益和优先考虑。私人关系是避免竞争关系恶化成敌对关系的最好方法。使馆的政治分析外交官应当在外派之前与负责国别事务的处室联系，并且在返回华盛顿之后到国务院拜访主管国别事务的部门。他应当拜会负责国家事务的官员，征询他们对调研报告的意见，对什么样的议题最感兴趣，了解他们的想法。这有利于外派的使馆外交官开展工作。当在使馆工作的时候，这种关系也能够让自己意识到在一些议题上，使馆与国内部门之间的某些观点分歧。最后，当上报了与负责具体国家事务的官员不同看法的电报时，国内官员也会理解这是系统内专业人士的观点，而不是不负责任、糊涂蛋的想法。

情报界

华盛顿的分析者当然更想作独立的分析，而不是使馆分析的被动接收者。公正地说，他们重视使馆报告，但是他们更希望使馆电报只是报告而不是分析，只是提供关于正在发生事件的信息。尽管没有人愿意承认，但这是事实。他们更愿意由自己来阐释事态发展的意义，也就是“为什么”的问题，因为这是分析工作的核心（这就像情报界也有实务操作和分析的分工一样）。当然，称职的使馆政治事务官员或经济事务官员不会认可这种分工，但是这种紧张关系始终存在。另外，华盛顿情报界的不同机构都建立了各自的渠道向政策制定者提供信息，比如《总统每日简报》（the President’s Daily Brief ）、《国家情报评估》（National Intelligence Estimate）等。只有在特殊情况下，比如大使发给国务卿的私人报告，使馆报告才会被直接上报到决策者手中。如果情报界的报告注意到了使馆的调研分析，在多数情况下，使馆的调研分析会被整合到情报界的报告中，通过现有的情报途径送到决策者手中。使馆无法控制自己的报告和分析如何或者能否反映在情报分析报告中。

一些情报界的官员，通常是高级别官员，至少能够不时地访问其他国家。他们可能已经建立或者会发展自己的联系渠道。毫无疑问，出访和当地的联系渠道是有价值的。一个短期的访问也可能会让知识广博的分析者产生新的见解。但是，这种访问或者当地的联系渠道也可能会存在某种官僚政治弊病。回到国内，访问中所产生的观点，可能会被情报分析者用来支持自己观点的准确性。和其他的访问者一样，情报分析者也会有高估自己亲眼所见、亲耳所听事件重要性的倾向，也会高估自己私人联系途径和准确度的重要性。

来访贵宾（visiting firemen）

使馆要接待不少的访问者，有些是官员，有些不是官员但是有影响力的人。实际上，从使馆的立场来看，现在访问团如同宽广的急流，接待访问团似乎已经成了使馆存在的主要理由，访问者更是这么认为。很多访问者是想来了解这个国家更多的第一手情况，甚至可能还会在当地建立联系，这是件好事。在很多年以前，媒体了解到美国国家安全委员会负责苏联事务的官员从来没有访问过苏联，便向这位官员询问此事，官员回答他从来没有被卡车撞过，也知道不能被车撞。最后他还是访问了苏联。我个人不知道他的访问是否有所收获，我希望他会有收获。

接待和照顾来访贵宾所花的时间和精力，每个使馆各不相同。在所有这些情况中，都是占用传统的使馆政治工作的时间与资源，但是这也是原来没有的能够发挥影响的机会。在总统或者国务卿来访之前的几个星期里，使馆全力准备接待他们的访问。很难争辩不应当如此做事情。除了接待负责具体国家事务的官员和情报界人士的访问外，还有来自国务院其他部门、政府其他机构、军方、其他政治机构、商业团体或者利益集团的来访者。每个人回国后都会卖弄自己临时更新的知识。很多访问团会要求使馆介绍情况，有时候使馆也主动提供介绍，来访者可能会感兴趣，也可能不关心。也有一些来访者认为他们应该向使馆介绍情况，而不是反过来由使馆介绍。

来访中面对面的交流是机遇与风险共存。除了前面提到的，这是影响来访者看法的机会外，使馆工作人员也能够提高曝光度。风险包括没有给来访者留下深刻印象，或者倾向于拒绝使馆的看法，或者贬低使馆交流人员的能力。所有这些访问为使馆工作人员提供了展示自己口头汇报能力的机会。来访者可能希望得到高质量的书面报告材料，但是他们并不总是花时间看报告。使馆官员需要把书面分析报告看作自己表现机会的“敲门砖”。从某种意义上讲，这是为了让来访者认可自己工作能力所必须付出的努力。成绩取决于使馆官员与来访者的互动，有时候是正式的口头汇报，多数情况是非正式的。

我在莫斯科使馆接待过很多来访者。我自己应对来访者的记录也是参差不齐的。我还能记起几次这样的互动。1991年春，应一家重要美国企业副总裁的要求，我向他们汇报情况，这家公司正准备进军苏联市场。在谈话开始时，他问我苏联总统戈尔巴乔夫地位是否稳固。我回复道，我认为戈尔巴乔夫完成总统任期的机会小于50％。尽管之后我向他解释我的理由，后来我意识到当说出这些意见之后，他已经不再相信我的话了。他的参照系距离理解苏联体系如何运转实在过于遥远。事后反思，我应当先提出我的理由，然后引导他得出最后的结论，而不是一上来就提出观点。

1990年8月2日伊拉克入侵科威特时，国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）正在访问蒙古。一天之后，他飞到莫斯科来会见苏联外交部长爱德华·谢瓦尔德纳泽（Eduard Shevardnadze），主要就是讨论伊拉克入侵科威特的问题。[2]我陪同国务卿的两位高级顾问从谢列梅捷沃机场前往使馆。因为入侵发生的时候，他们正在蒙古出差中，所以他们对事态发展缺少足够了解。路上，他们讨论伊拉克的入侵，似乎认为这是一个相对次要的问题，也没有谈到我所认为事态最为重要的方面，我感到非常不安。我认为国务卿贝克在会见谢瓦尔德纳泽时，对形势不应当有这样的评估。在他们谈话的间歇，我提到阻止萨达姆·侯赛因控制科威特油田对我来说是美国的核心利益。然后我没有再多说什么，因为我知道其中一位顾问容易动怒，极为自大，如果我再多说，他很有可能会反驳我对美国国家利益的判断，而不是将之看作有益的建议。幸运的是，当贝克会见谢瓦尔德纳泽时，他充分掌握伊拉克入侵的事态，经过磋商，在武力解放科威特之前数月间，两国实现了高水平合作。但是非常清楚，我没有任何理由认为我向两位顾问讲到的意见影响了贝克国务卿对事态发展的了解。非常可能的是，在同谢瓦尔德纳泽会见时，贝克国务卿已经得到了来自华盛顿的最新消息，所以才有了正确的判断。我想强调的是，在接待访问团的时候，使馆政治分析官员对所接待的客人要在合适的时间讲出正确的意见。在这个案例中，我觉得自己做了应该做的。在很多情况下，都有这个问题。如果你不满意这种做法，如果你期待更多的魅力或者认可，你可能会做错事情。

国会议员和助手代表团

在美国外交官中，不时流传着国会议员访问时噩梦般的故事，我不知道其他国家的外交官是否会遇到这种状况。多数段子都含有外交轶事要素，而非完全准确，通常涉及酒精或者异性。我没有什么外交轶事可以分享，因为我没有经历上述两种不适当的行为。麻烦的来访者不只是来自立法部门。我曾经接待过两位行为不当的访客，一位是国会委员会的职员，一位是国务院内政治任命的助理国务卿。国会委员会职员的行为最为过分。我们为他安排了与一个法语国家的外长的会议。他向对方问了一个具有偏见的问题，在没有得到所期待的回答之后，这位官员转过头对我说：“我们赶紧走吧。这是在浪费时间。”而那位外长尽管一直在说法语，但是他可以听懂英语。这位官员或者是没有意识到，或者根本不在意。后来，大使代表美国政府向对方外长道歉。这位官员还给很多其他使馆也带来麻烦。那位有问题的助理国务卿是在出访的时候带着自己的夫人和幼儿。为了让夫人陪同他出席会议，他让使馆的政治事务官员看孩子和洗衣服。

通常行政机构访问团不会带来像国会访问团会这样高度的紧张冲突，当然总统或者国务卿的访问或许更为紧张。这可能也是美国三权分立制衡体系的地方表现。无论出于什么理由，国会代表团对自己的特权更为敏感，容易察觉被轻视，不管是真实的还是想象的。对于使馆政治事务官员，接待其他机构的访问团机遇与风险同在，但是与其他代表团相比，接待国会代表团的责任更大，要求的失误率更低。如果国会代表团是来自参议院外交委员会，情况更是如此，因为他们可以非常容易地否决大使的任命。来自参议院或众议院拨款委员会的代表团也要小心应对，因为他们参加预算制定。就此而言，如果国会议员或者国会重要官员对你所在国家特别感兴趣，在美国对该国政策上，他们会发挥重要影响，尤其是在同意或者拒绝拨款上。如果你看过电影《查理·威尔森的战争》，你就会明白其中的道理，尽管电影有些夸张。[3]

媒体

对于使馆政治事务官员，媒体报道的重要性在于它们在国内的政治影响。对于国内政治领导人而言，公众舆论就是政治现实，是必须要应对的现实。公众形象是政策优先方向，或者说唯一政策优先方向。媒体或许不仅控制着政治领导人的注意力，而且也决定了议题的重要性。

美国有线电视新闻网（以下称CNN）对国际新闻报道作出了革命性贡献。使馆对事件的报道永远也比不上电视新闻网直播的即时性及其所带来的戏剧感。前常务副国务卿斯特罗布·塔尔伯特（Strobe Talbott）的一个经历生动地说明了这个观点。在1993年，有一次他在同俄罗斯副外长通电话，这次电话讨论是非保密的，①在通话中，两人都在观看CNN实时直播的俄罗斯军队攻占国家杜马的报道。[4]我在莫斯科常驻时期，是苏联剧烈动荡的阶段，当时美国大报几乎都向驻莫斯科记者提供充分的报道版面，很多记者也写出了优秀的报道。即使一个经验丰富、精力充沛、多产的使馆政治处也几乎无法像驻莫斯科的外国记者一样提供大量的报道，而且现在更为清楚的是，也不应当这样做。相反，使馆的报告应该关注那些重要的、但是因为这样或那样原因被外国媒体忽视的议题。使馆的分析报告至少部分要为发自莫斯科的媒体和电视报道提供理解背景。一位国务院最好的政治分析员认为：“使馆报告必须为政策制定者提供新闻报道之外的价值。使馆不要期待取代新闻机构的‘快报’或者与之竞争……使馆报告的价值是告诉政策制定者他们需要知道什么，帮助华盛顿在大量收到的信息中，识别出重要的信息。”②

当我在莫斯科工作的时候，尤其如此，因为发自莫斯科的外国媒体报道在西方会形成对苏联现实的偏差看法。比如在1990年末，美国和欧洲读者通过阅读媒体的头版新闻，很容易认为苏联饥荒和向西方自发的大规模移民现象极为严重。③1990年，苏联的粮食产量创历史最高，使馆向国内报告了这一点。大规模饥荒在这样一个粮食产量丰年是不会发生的，即使存在大规模浪费和粮食分配困难的增加问题。④（讽刺的是，西方媒体对随后几年粮食产量问题的反应相对迟缓，当时苏联粮食减产，分配体系几近崩溃，这次真的导致了大规模的饥荒。）而且，即使存在大规模的饥荒，地理距离也阻止大规模向西欧的逃荒，并没有足够的火车、飞机和汽车来运输成千上万的人口到边界，更别提数以百万了。最后，使馆在电报中向华盛顿汇报了这个观点，认为分配问题可能会导致地方性的食物短缺，但是不会造成饥荒。⑤这满足了国务院的新闻发布会的需要，对政策制定者，尤其是国务院和白宫主持新闻发布会的官员有所帮助。西欧领导人匆忙地向苏联提供粮食援助，帮助戈尔巴乔夫应对并不存在人道主义危机，而当时戈尔巴乔夫正在拒绝采纳全面改革方案。美国领导人明白这是一个政治议题，而非人道主义问题，尽管最终同意提供购买粮食的贷款，但是似乎也接受了使馆的意见，如果援助使苏联领导人能够延缓或者放弃采纳全面经济改革方案的话，那么援助会产生适得其反的效果。

使馆外交官必须要按捺忽视不准确或者不关注、不重要议题的媒体报道的冲动，因为你的国内领导不会忽视这些报道。我们之前已经讨论了，这种竞争既是机遇，又是风险。如果国内领导人因为媒体报道而关注特定议题，及时的使馆分析就能够被送达领导人，并且可能发挥影响。在这种条件下，不及时的报道在功能上等同于没有报道。不仅失去了发挥影响的机会，而且还会使领导人对使馆能力产生质疑。媒体与使馆之间的报道竞争有时候是不平等的。调研报告总干事奖（Director General’s Award for Reporting，第七章会进一步讨论）的获奖者曾讲道：

如果媒体同仁比我有更高的可信性，那就非常沮丧了。有好几次，就某个问题，我已经报告了一段时间，但是直到《纽约时报》或《华盛顿邮报》报道该事件后，我才得到华盛顿的回复。这时，我通常会接到电话或者电报，询问为什么之前没有报告这个问题，并指示马上了解相关情况。⑥

华盛顿领导的注意力时间是有限的，记忆力的时效也是有限的。杰克·马特洛克（Jack Matlock）大使之前曾担任美国国家安全委员会负责欧洲事务的主任，曾经对莫斯科的部下说：“如果你在过去的三个月没有将某事上报华盛顿，那么你再也不要向上报告。”这种情况可能现在也没有改变。

学界和智库

共和国初创的时候，美国国务卿凭借自己的能力，在政治中扮演关键角色，并且很可能成为未来的总统。很显然，在现在的美国政治中，这种情况已经改变了，尽管前任国务卿希拉里·克林顿具有重要的政治地位。在多数国家，外交部长并不是具有独立政治作用的人物，而是国家领导人的顾问，是国家领导人选择的、精通外交政策的合格人选。因此在美国，在如卡耐基基金会、胡佛研究所等智库，以及大学与国务院、国家安全委员会之间存在“旋转门”。学界和智库有时候也是外交事务专家的“中间站”，这些外交事务专家或者是在野党的支持者，或者是暂时对当下外交政策领导者有意见。有些学者会作为政策顾问参加政治竞选，如果竞选胜利，他们就有机会爬到高位，参加外交政策制定，比如多位国务卿亨利·基辛格、兹比格涅夫·布热津斯基[5]、玛德琳·奥尔布莱特、康多莉扎·赖斯等。

在学界，有两类外交事务专家：从研究视角分析问题的专家和从政策视角分析问题的专家。这两类专家很少重叠。他们讲不同的语言，读不同的材料。研究者在像《美国政治学评论》、《冲突解决季刊》这样的刊物上发表论文。政策专家则在《外交事务》、《外交政策》或者各种地区研究刊物上发表论文，也会给大报写时事评论。

我读研究生的时候，有一位教授主要用定量分析方法研究外交事务，有一天他宣布自己的最新研究能够解释国际冲突的各种变化，我还能回想起他的骄傲神态。他的发现算得上等同于弗朗西斯·福山的历史终结论，但是并没有得到多少关注，可能是因为他的研究太难懂，或许只有了解他的方法的少数专家才能搞明白。无论如何，就像历史一样，即使能够解释国际冲突的变化，但是国际冲突还是会出现，所以我直接参加外交事务，而不是做研究。

智库和学界的外交政策和地区专家能够为政府的政策制定提供智力支持。他们的工作既不同于媒体的日常报道，又区别于政府外交政策机构的执行主义工作。他们的研究是一种处于两者之间的脑力贡献。他们通常自我认同某个政党，或者被认为倾向于某个政党。如果他们支持的政党掌权，他们的第一选择就是进入政府参与政策制定；第二选择就是留在政府之外，通常是支持性的，但是通过写报告，巧妙地暗示如果他们参与制定政策，情况会变得更好。如果他们的政党在野，他们当然不会支持正在执行的政策。

外交分析者如果能了解这些研究趋势的新情况，能够更好地写作自己的分析报告，从而提高被国内领导读到报告的机会。这并不意味着改变事实、解释或者结论以适应某种理论框架，而是使用现在华盛顿所使用的术语，分析当下外交政策语境中重要的议题。有时候，政府外交政策部门会要求阅读特定的期刊论文或者专著，这很可能是因为政府中某位高官推荐了，所以每个人都想能够评论它。这里面有很多取胜潜规则，常驻国外的外交官也不想忽视这些潜规则。如果他和国内负责地区事务的处室保持联系，他就能够注意到这些微观的知识上的发展。他才能够作出合理的决定，是否将这些知识上的潮流反映在报告中，显然这样做要比简单的忽视这些知识潮流更好。

本章和上一章强调了分析者的读者和竞争者，目的是确保自己的分析能够有用。如果研究没有时效，不关心潜在的读者，或者没有意识到面临的竞争，那么这样的研究是没有用处的。我更愿意将有用性作为有效政治分析的必要条件，而非充分条件。政治分析报告没有用处，也可以是好的报告，但是如果报告质量不高，就不能有用。接下来两章我们将关注一组分析工具，我认为这些分析工具能够有助于写作高质量的报告。

注释

①　Strobe Talbott，“Globalization and Diplomacy：A Practitioner’s Perspective，”Foreign Policy108（Fall 1997）：69．因为塔尔伯特当时是在非保密线路接电话，因此不管讨论什么，他都必须把对话定义为非保密内容。

②　文字引自库尔策大使对作者问卷的回答。丹尼尔·库尔策（Daniel Kurtzer）大使是普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院的中东政策方向丹尼尔·亚伯拉罕讲席访问教授。库尔策大使是职业外交官，在1985年获得了总干事报告奖。

③　“Food No Longer Reaches City，”Washington Post，December 23，1990；“Soviet Neighbors Brace for Refugees，”Washington Post，December 23，1990；“Poland，Others Forecast Flood of Soviet Refugees，”Washington Post，November 15，1990；“Western European Braces for Migrant Wave，”New York Times，December 14，1990；“Food Shortages Cause Desperation in Moscow，”New York Times，November 27，1990．

④　《纽约时报》的比尔·凯勒和《华盛顿邮报》的大卫·雷姆尼克正确地报道了该事件。他们报道了苏联的农业丰收，也指出大规模浪费是苏联农业体系的痼疾，认为分配失灵可能导致地方性的粮食短缺。

⑤　Jack Matlock，Autopsy on an Empire（New York：Random House，1995），437．

⑥　马克·福隆（Mark Foulon）是负责商务问题的前副次卿、职业外交官，1990年总干事报告奖的获得者。这是他对作者问卷的回复。

注释：

[1]　《普高》是美国长篇连载政治漫画，漫画家沃尔特·凯利（Walt Kelly）在20世纪40年代创作了这个系列漫画。普高是漫画的主人公，“我们遇到了敌人，敌人就是我们自己”是主人公普高的名言。——译者注

[2]　1990年8月1日，伊拉克和科威特在石油问题上的谈判破裂。8月2日，伊拉克军队入侵科威特并占领全境，宣布吞并科威特。——译者注

[3]　查理·威尔森（1933—2010年）是美国国会众议院民主党议员，1979年苏联入侵阿富汗之后，威尔森利用自己作为国会拨款委员会委员的身份，帮助中央情报局支持阿富汗反抗苏联占领的运动，被视为美国的“冷战英雄”。哥伦比亚广播公司（CBS）记者乔治·克里尔根据威尔森的经历出版了纪实报告《查理的战争》，后来被改编成电影。——译者注

[4]　此处指的是1993年10月俄罗斯军队炮轰国家杜马事件，也称“十月事件”。苏联解体之后，俄罗斯总统与议会从曾经的政治盟友走向分裂。自1992年以来，俄罗斯形成了总统和议会之间相互对抗的两个阵营，他们在经济改革和政治制度安排上产生严重分歧。1993年10月3日，叶利钦宣布莫斯科进入紧急状态，4日命令部队包围国家杜马大楼，发起进攻，以武力解散国家杜马。——译者注

[5]　布热津斯基在卡特总统时期担任国家安全事务助理，并未担任过国务卿一职。——译者注

第五章
分析者的个人工具箱

先要提个免责声明。现在市面上有数百本关于政治分析的书籍。本章并不是对这些书籍的调查或者总结。本章是基于本人外交官职业生涯的个人观点，我主要做外交的政治分析，这里提出的是我认为有用的知识和概念工具。本书其他部分也是一样，都是我的个人观点，而不是学术研究。

我发现从下面这三个方面考虑分析工具是有用的：

•个人工具

•通用的分析工具

•适合特定国家的分析工具

个人工具是分析者自己可以控制的工具，包括语言和文化能力、写作风格、人脉与关系。原则上，在这些方面，分析者能力的广度和深度只是受限于他自己的才能和精力。这些工具是本章的主题。下一章再讨论另外两个方面。

文化体悟能力

理想的外交政治电文应当是全面的、准确的、正确预测的和及时的。好的外交政治电文承认，需要在这些要求中作出妥协，要在问题和当时条件下找到适当的平衡。第二章描述了全面性和及时性之间可能存在的冲突。在现实世界中，政治事务外交官每天都要面对这样的冲突。

如果全面性是指包括掌握所有事实，精确性显然是指获得的事实的准确性。乍一看，事实似乎是实在的、可感知的东西。但一些事实是这样，有一些并不是。事实是分析的基础、观点的支撑。将两者区分开是必要的，但两者的区分并不总是这么直截了当。我们不是常会发现一个人所讲的事实是另一个人所提的观点么？报告别人告诉你的话是一种事实电报。在第二章的例子中，矿工工会领导人告诉政治事务外交官，他们的工会第二天中午将要举行罢工，这是一个事实。但是这并不必然意味着工会将采取这样的行动。假设当工会领导人讲这番话的时候，他不停的转动眼睛，在椅子上坐的局促不安。这些也是事实，但是它们与工会领导所讲的有关么？这些迹象是否表明他在说谎，还是他处于压力之下，或者他只是胃疼？是不是他认为自己的办公室已经被监听，事实上他不过想通过假装向你提供消息的方式向政府传递信息？有时候事实自身会说话。但通常，也需要在语境中理解事实的含义。为了提供语境，政治事务外交官需要根据报道作出分析和预测。他需要掌握更多的工具来做这件事，包括他的语言和文化能力。

外交的成功是建立在语言能力和文化浸润的基础上。理想的外交官应该能够如当地人一样讲派驻国语言，并融入到当地文化中，从而能够像当地人一样思考，当然也不要忘记自己并不是当地人，他在派驻国是代表自己国家利益的。我知道有一两个接近这种理想状况的外交官，尽管我不认为自己算得上这样的外交官。 ①

大部分的外交政治分析涉及过滤“噪音”，目的是分离出真正的信息，换句话说就是区分重要的和不重要的信息。在大多数当代社会中，外交官被大量信息所包围，但是对于外交工作来说，大多数都是“噪音”。外交官的工作就是在嘈杂的声音中听到主音。在封闭社会中，尤其是在集权社会中，在传统意义上，信息是短缺的。在所有社会中，信息都是有可能成为权力的，但在集权社会中，信息也是一种武器，而且也被当作武器来使用。在封闭社会中，没有说出来的与能说出来的一样重要。

语言能力和文化体悟是外交官用来过滤、排序以及解释信息的两种最重要的工具。在冷战时期，运用这些工具分析苏联事态发展被称为“克里姆林宫学”。外交官和媒体都在运用“克里姆林宫学”，尽管并不总是得到普遍支持。1963年夏秋之际，名叫杰克·马特洛克驻莫斯科的年轻的政治事务外交官起草了几封电报，报告称反对苏共总书记尼基塔·赫鲁晓夫[1]的人数正在增加，而且有证据表明反对运动是由政治局委员勃列日涅夫[2]所领导的。政治参赞和大使都核准了这些电报，使馆把电报发回华盛顿。尽管这些电报是正确且及时的，但这并不是华盛顿的读者想要读到的重要信息。马特洛克回想起卢埃林·汤普森（Llewellyn Thompson）的暴怒，汤普森曾任驻莫斯科的大使，后来成为国务院苏联问题高级顾问。汤普森在华盛顿的声望在很大程度上依赖于他与赫鲁晓夫的关系，所以他不喜欢读到赫鲁晓夫权力受到威胁的报告。他派负责苏联事务的主任前往使馆，并捎来口信说，应当“结束愚蠢的‘克里姆林宫学’”。幸运的是，当时使馆的政治参赞是具有明辨能力的理查德·E.戴维斯（Richard E.Davies）。戴维斯回复道：“只要国务院还雇佣我这个可怜的下属，只要大使核准汇报信息，我们就会继续报告我们所观察到的事件。”②在汤普森离开国务院之后，戴维斯和马特洛克后来都得到晋升，成为杰出的外交官。有时候政治事务外交官会因为担心惹恼重要人物而倾向自我审查，这一点也值得注意。尽管并没有办法保证，但是有时候当你做对的事情的时候，大家确实会记住你。

在20世纪80年代初，一个讲俄语、了解苏联的驻莫斯科记者抢在官方发布消息之前，深夜报道了苏联领导人契尔年科[3]可能去世的消息。这个记者听广播听到很晚，突然节目被调成了忧郁的古典音乐。他调到其他频道，发现所有广播节目都在播放相同的音乐。他知道当领导人去世之后播放古典音乐已经成为惯例，而且他还知道契尔年科健康状态不佳。这家报纸向国务院官员核实情况，这位官员本应当更加了解情况，结果他反问向其求证的编辑：那个记者是不是嗑药了。最后这家报纸在内页不显著的地方报道了这个消息。这位国务院的外交官还是仕途顺利，成为高官，这似乎表明有时候当你做错的时候，人们并不会记住。

在处理与其他国家关系时，文化敏感性是必需的。这几近于真理。但是即使是最有经验的外交官，在把对某国文化的理解应用于实践、决定如何采取实际行动时也会犯错误。到访的贵宾在语言或者文化上的失礼行为可能是幽默的，也可能是难堪的，也有可能是危险的。有一次在与苏联外交部的会见中，我们一位国务院高级别官员的顾问花了45分钟，向当时在场的苏联官员解释什么是“俄罗斯精神”，我听得都十分尴尬。他不了解俄罗斯人，从来没有在这个国家生活过，也没有专门研究过这个国家。即使他具备这些条件，这种谈话也是不合适的，除非他自认为自己对“俄罗斯精神”有深入了解。后来，他还问我他讲的如何。我的回答似乎让他很不开心，或许我太过于坦率了。我告诉他，我发现或许由俄罗斯人来讲什么是“俄罗斯精神”要比我们讲给他们更有用。在这类事务上，应付来访者是件微妙的事情。你既不想强化文化上的不合适行为，但也不想疏远来访者，因为还是希望他们能够对使馆和你个人都留下好印象，并把这种印象传递给国内的相关人士。从政治上和官僚体系上讲，聪明的回答应该是四平八稳的。我当时在这方面的技能还是有所欠缺的。

20世纪70年代末，我第一次常驻莫斯科，使馆接待了由13名参议员组成的代表团。他们计划在访问莫斯科之前，先参观列宁格勒和明斯克。这个代表团的规模非同寻常，重要性也不比一般，这些参议员将很快决定是否批准军控条约。苏联领导人充分意识到代表团的重要性，谨慎安排所有活动，以确保访问成功，包括安排与列宁格勒和明斯克的市委书记见面，二人都是政治局委员。我从明斯克开始接团，我是使馆打前站的组长。一些参议员不是很满意。他们认为代表团没有得到足够的重视，感觉没有会见到足够资深的官员。那时候我还年轻，没有经验，没有办法保持淡定。美国的这些参议员一方面说这是一个集权社会，但是又不理解这样社会中的高层领导都在首都，而他们尚未到达莫斯科。也是这些参议员一方面知道这是一个共产主义国家，但是又不理解与他们见面的是市委书记，都是两个城市的一把手，这两位市委书记都远比美国官员具有权力，可能只有总统除外。

我的上级从列宁格勒开始陪同代表团，他更人情练达，把这些事情看作传递理解苏联如何运作信息的机会。他恰好对美国的政治文化也有很深的了解，在不伤害参议员自尊的条件下，做到了正确传达信息。在我看来，我的上级示范了一个聪明的政治事务外交官应该如何通过口头报告教育其听众并纠正他们的错误印象，否则这些错误印象会让这些有影响的来访者带着不必要的偏见记忆返程。

语言能力

语言能力似乎不需要过多强调。语言能力是指对一种外语的听说、阅读、写作和理解的水平。语言能力高可以让外交官更好地理解语言或者书面中的线索，如果语言能力不强完全可能会忽视这些线索。尽管语言能力水平越高越好的，但是也要避免过高地估计自身的语言能力。在社交场合，使用东道国的语言有双重的好处，既能表示礼貌，又可以锻炼语言使用能力。在谈判中，外语能力总是不如母语水平，外交官讲东道国语言会在下面几个方面处于劣势。他无法完全清楚和准确地阐述本国的政策立场。他可能会忽视对方谈话中的重点或者表达方式的差异；也有可能过多注意语言上的挑战，而忽视实际谈话内容。外交官绝不要犹豫借助翻译。实际上，在正式谈判中，即使外交官擅长该国语言，使用翻译更为可取。等待翻译的时间可以让谈判进度更为合适。技术上讲，在谈判中使用翻译，语言能力水平高的一方占有优势。外交官能够听懂对方的发言，在听翻译的时候，既可以确定可能错过的细微差别，又可以准备自己的回答。如果外交官无法听懂对方的发言，他就必须集中精力听翻译。另外，语言能力优秀的外交官还可以听听译员对自己发言的翻译，以确保自己观点被准确表述。高水平翻译在自己专业以外也可能会犯错误。他们都想翻译正确，当然纠正细节错误不是好的方式，但是译员会很感激澄清关键的误译。最后，听对方向翻译提出问题和评论时，也能获得更多信息，了解对方的偏好或者有潜在灵活性的领域。

理解文化差异

文化理解能力是避免误解的重要因素。在这里所用的文化理解能力是个宽泛的概念。它包括了解在特定国家谁拥有权力、权威和影响力，也包括理解他们运用这些资源去实现什么目标。它涉及理解特定社会中影响政治领域而发挥作用的力量。这种力量包含非常多的要素，比如人口、社会结构、收入分配、经济、教育、民族主义、历史、宗教和种族等。没有任何一篇外交政治分析能够覆盖所有要素，也不应当这样。外交官的工作是确定在给定时间点上或者特定条件下的关键要素，并且评估这些要素的影响。比如，在什么样的条件下需要分析美国“婴儿潮”一代的影响，以及如何分析这种影响？在某个发展中国家，什么条件下需要分析20岁以下人口所占比例的影响？什么条件需要考虑俄罗斯人口急剧减少的影响？

不完全明白文化差异的影响，也可能理解外国文化。但文化差异会产生极为不同的谈判风格，文化差异会对各个方面都产生影响，从餐馆预定位置到达成军控条约都受到影响。如果这些文化差异没有视觉上的线索的话，即使最有经验的外交官在谈判风格上也经常会忽视文化差异。我讲得再直白点，尽管美国外交官队伍越来越多样化，以反映美国社会的多样性，但是美国外交队伍主要还是由白人和中产阶级构成。我相信当美国外交官同亚洲人或非洲人打交道的时候，尤其是对方穿着自己民族服装而非西式衣着的时候，我们的外交官通常会对文化差异有所预见。但是当他们同那些看起来像欧洲或者美国白人中产阶级的外国人打交道的时候，比如俄罗斯人，似乎就不太能注意到文化差异。我们更倾向体谅亚洲人和非洲人的文化差异，但是当俄罗斯人不像所预期的那样行动的时候，我们的外交官就会变得愤怒。现实是俄罗斯文化并没有经历文艺复兴、宗教改革或者启蒙运动；他们经历的权威关系与美国人的方式完全不一样；俄罗斯文化是一种高语境或者高背景文化（意义的阐释主要来自语境而不是所讲的词语），美国文化是一种低语境文化（这种文化关注词语而不是语境）。意识到这些文化差异不是简单的知识上的训练。文化差异对于理解谈判对象的行为是必要的。③

风格

有些外交官既是语言天才，又能在常驻国吃得开，但是无法用自己的母语写出连贯的句子。他们的电报无法实现外交政治分析两个必要目标。外交政治分析必须：（1）清楚地表达信息和解释；（2）要以一种引人入胜的方式表达信息。不存在实现这些目标的魔法般的风格诀窍，但是有很多条件会导致无法实现这两个目标。下面两段选自历史上最为著名的历史分析或者政治分析，是这两本著作的开篇段落。

高卢全境分为三部分，一部分是贝尔格人（Belgae），一部分是阿基塔尼亚人（Aquitani），第三部分是凯尔特人（Celts），这是用他们自己语言的称呼，我们称他们为高卢人。他们的语言、习俗和法律都不相同。高卢人和阿基塔尼亚人以加伦河为界，贝尔格人以马恩河和塞纳河为界。在所有这些人中，贝尔格人最为彪悍勇猛，因为他们距我们行省的文明和开化最远，是商贩往来最少、那些使人萎靡不振的商品输入也最少的地方。而且也因为他们距定居于莱茵河对岸的日耳曼人最近，他们之间不时发生战争。④

基督纪元的第二个世纪，罗马帝国是地球上最为正义的部分，是人类最为文明的组成。古代闻名的、军纪严明的勇士守卫着帝国广阔的边界。法律和习俗温和但是有力的影响逐步把帝国省份统合在一起。帝国和平的子民享受着财富和奢侈的利益，但是也滥用了这种优势。自由宪章的观念与正派的威严共存：罗马参议院似乎掌管着主权权威，将政府的行政权力授予皇帝。⑤

这两段摘录中，每一个词都包含大量的信息和解释。但是从风格上来说，两者完全不同。恺撒被他同时代的人视为高超的立法者，上面所选段落是从拉丁文翻译过来的，不可避免的会受到翻译影响。在高中二年级的时候，我阅读过拉丁原文，必须坦白，当时我对恺撒作品的感觉和现在是不一样的。当时的感觉是痛苦和困难，主要是因为自己的年纪和阅读能力，而不是作品本身。现在，我认为恺撒作品的风格应该是所有想成为优秀分析者必须模仿的：简洁、直接、准确。第二段选文来自吉本，是不同的故事。吉本能够成为英语语言的文体学家，与他对所研究内容的精通相匹配的。他作品的意象高耸，他的比喻形象。我跟随吉本的著作访问了1400年的西方文明，震惊于他的博学，喜悦于他的语言。有多少次我必须再次或者多次阅读一个段落以理解其含义？或许还不及这本名著应该阅读的次数，但是远远多于一个外交官读者阅读的次数。吉本自己可能已经意识到身居高位的人对他著作的忽视，他将自己著作的第二卷赠送给格罗斯特公爵，据说，公爵对他讲：“又一本讨厌的又厚又大的书！都是胡说、胡说、胡说！哎！吉本先生！”⑥

外交官的技艺是能够一下子就吸引住自己的读者，准确传达意见。形式不应当超过内容。写作风格应当是文章内容周到的仆人，而不是主人。对于一个手艺人而言，有意的改变风格以更好适应所表达的内容是完全合理的。当他想要使用丰富修辞表达的时候，还是要好好想想恺撒的《高卢战记》。

从技术上讲，外交调研写作还应当有吸引人的标题和简洁的摘要，尤其是想要吸引地区事务办公室官员的注意，他们每天过眼数百份报告，选出若干份作为提交给助理国务卿或者国务次卿的阅读文件。

联络人和信息来源

从我们工作的目的出发，你在报告中使用的信息的出处就是你的资料来源。从这个意义上看，资料来源可以是一个人、一份文件或者你观察到的现象。联络人是能够帮助你熟悉常驻国事务的人。联络人可能是政府官员、其他使馆的外交官，或者与政府或政治事务没有联系的个人。一个联络人可以是你主要的资料来源，或者偶尔的资料来源，或者从没有成为资料来源。从某种意义上讲，这一点与非外交工作的商业或者私人关系没有什么区别。

封闭的集权社会会制约你的联系范围和途径，导致一种复杂又模糊的关系。我第一次常驻苏联的时候，苏联老百姓也清楚经常与外国人联系会引起克格勃的注意。在更早的斯大林统治时期，可能会导致被逮捕入狱或者流放。后来，他们意识到临时的、一次性的见面不会威胁到自己。出于对外部世界信息的渴望，当有和外国人会见的机会时，他们会热切地抓住机会，向外国人提出大量问题，从而以某种方式比较苏联与世界其他地方的不同生活。但是，他们很少同意第二次见面。通常苏联社会的边缘人是例外情况，比如艺术追求得不到官方认可的艺术家和音乐家，寻求移居国外许可的少数民族团体，以及一些勇敢的人权活动家。

区分必需的信息来源（required sources）和感兴趣的联系人（interesting contacts）是有用的。必需的信息来源是为了执行使馆工作内容，你需要知道的来源。比如，如果你负责某国的中东政策，你需要知道该国外交部掌管中东政策的官员。你也需要认识学界或者媒体界重要的非官方的中东问题专家。你需要阅读关于该问题的国内新闻、杂志和期刊论文。除了必需的信息来源，也不要因为自己工作的官方规定阻碍与自己有共同兴趣的当地人结交。

我两次常驻莫斯科期间，开始着迷于苏联爵士乐，并且认识了一位俄罗斯人，尽管他不是一位音乐家，但是是爵士音乐的狂热爱好者，是当地爵士乐坛的积极参与者。通过他，我认识了很多优秀的爵士音乐家，了解到当地举行音乐会的时间和地点，并且能搞到通常我无法买到的票。因为共同兴趣爱好，我们之间友谊与日渐增。我偶尔会写一篇苏联爵士音乐的报告，这种明显源于美国的音乐形式，尽管被苏联官方所忽视，但也不再被严格压制，报告主要是分析爵士音乐如何在苏联社会得到发展的。当我写这类报告时，他有时会成为信息来源，尽管他自己并不知道。作为美国的外交官，我不能假定他不是苏联情报机构的线人，尽管我觉得他不是。我确实认为情报机构会不时的找他谈话，了解我的情况。在我们联系时，我从来不会忘记这一点，但是我也不会因此拒绝与他接触。这是他与具有相同音乐爱好的使馆人员建立友谊的代价。

这种友谊关系不仅本身令人愉悦，而且也能够提高我们理解东道国社会和文化动力的能力。友谊关系有助于构建文化理解力，而这是出色调研分析所必需的。

注释

①　这不是我假意谦虚。我在外语学习上没有天赋。我对俄语的掌握非常吃力，我的法语比俄语又好一点。我认为很多同事具有语言天赋，我对他们既崇拜，又有点嫉妒。

②　与马特洛克大使的私人通信，2007年11月30日。

③　想进一步了解文化差异如何影响苏联谈判风格，可以参考我的著作：Negotiating with the Soviets（Bloomington，IN：Indiana University Press，1989）。

④　这段主要选自爱德华·布鲁克斯译注本《恺撒高卢战记》（Caesar’s Commentaries on the Gallic War，New York：David Mc Kay，1895）。在译者序中，第9页，布鲁克斯表明：“翻译本书的目的是为那些无法阅读拉丁文原文的读者提供个了解恺撒无与伦比写作风格的机会。”文字的翻译并不必然证明写作风格的出色。在上面引述段落中，我删除了一些无关的词汇，把词序和句法略作调整，把布鲁克斯的翻译变得更符合现代英语表达习惯。我相信这些改变能够让现代读者更能体会“表达的力量和清晰”。这正是布鲁克斯所崇拜的，也是恺撒同时代人所欣赏的。

⑤　Edward Gibbon，The History of the Decline and Fall of the Roman Empire（London：Folio Press，1983），31．

⑥　Betty Radice，Introduction to ibid.，15．

注释：

[1]　赫鲁晓夫（1894—1971年）曾担任苏联共产党中央委员会第一书记和苏联部长会议主席。1964年10月，赫鲁晓夫在黑海度假时，勃列日涅夫发动政变，赫鲁晓夫被解除一切职务，退出政坛。——译者注

[2]　勃列日涅夫（1906—1982年）曾任苏联共产党中央委员会总书记、苏联最高苏维埃主席团主席、苏联国防委员会主席。在1964年10月，参与推翻赫鲁晓夫政变之后，继任苏联最高领导人。——译者注

[3]　契尔年科（1911—1985年）1984年2月当选为苏共中央总书记、苏联国防委员会主席、苏联军事革命委员会主席；4月当选为苏联最高苏维埃主席团主席。1985年3月10日因病在莫斯科逝世。——译者注

第六章
分析工具

特定分析工具只能用于具体国家。很多这样的分析工具是非常明显的，比如关于该国法律和政府体系的知识，我在这里不讨论这些工具。有两类工具值得特别注意：政治文化和个性与魅力。

本章大部分内容讲的是任何社会运行都存在的潜在的政治力量。理解这些力量能够为分析者提供一个框架，可以用在每一个新工作上。我发现，重要的政治力量包括意识形态、社会变动过程、冲突的强度与暴力程度、政治结构是僵化的还是灵活的，以及概率分析还是风险管理。我们首先讨论这些一般性概念，然后分析那些国别适用的要素。

普遍适用的分析工具

意识形态信念和统治权利（the right to rule）

国际关系学者一直在辩论，在国际领域中，意识形态和现实政治在决定国家行为上哪个作用更为显著。西方人通常认为意识形态是幻想的、狂热的信仰体系。传统上，意识形态被界定为反映个人、集团、阶级或者一个文化社会的需要和愿望的观念体系，或者可以被界定为组成一个政治、经济或其他体系基础的一组原则或信念。①这种界定更广泛，也更正确。一种意识形态并不必然走向极端，而成为极端主义。启蒙运动意识形态的核心价值是理性（reason）和宽容（tolerance）。启蒙运动理念带来了美国大革命和法国大革命，它们产生了不同的短期结果。

理性的外部观察者（多数外交官都是这样的一群人）倾向怀疑意识形态，尤其是极端形式的意识形态。他们甚至会质疑意识形态的存在，认为意识形态或许只是统治阶级为了维持权力和操控民意而有意运用的工具。这或许有时候是真的，但在更多情况下，则不是。统治阶级运转的意识形态可能与其传递给大众的并不完全一样，但是统治阶级绝对是有一种意识形态的。统治阶级是由一种意识形态来维持的，靠一组核心信念说服统治阶级成员，他们所做的不仅有益于自身，而且有益于他们的社会。稳定社会要有一个建立在强大意识形态基础上的统治阶级。如果把稳定视为美德，那么我们应当期待有一个广泛接受意识形态的社会，以合法化其统治阶级。

这并不适用于第三世界，因为第三世界由支配的小集团来统治，缺乏任何意识形态基础或承诺。这导致了可怕的政变相继发生，新的领导和他的裙带好友的主要动力无外乎就是尽可能快的变富，尽可能长的掌权，以及在必须下台的时候能够活命流亡。长期掌权的第三世界政府，无论是利比亚的穆阿迈尔·卡扎菲、伊朗的鲁霍拉·霍梅尼或者是古巴的菲德尔·卡斯特罗，他们都更愿意通过引入或者创建一种意识形态，以正当化他们对自己和大众的统治权力。

很难发现一个统治阶级不愿意长久保持权力的案例，但是这种愿望必须清楚地与一种统治权利信念相区别。一个失去统治权利信念的统治阶级不会长久，无论其权力看起来多么强大。想想苏联意识形态的兴衰。列宁创造了一种有说服力的意识形态结构，它非常适用于俄国的政治文化。1917年革命的成功确立了第一代苏联领导人，他们内化了这种意识形态，并成功地说服了足够多的民众，击败了旧制度的反革命运动。20世纪30年代，斯大林对统治阶级的“清洗”给占统治地位的马克思—列宁主义意识形态增加了恐惧的文化。第二次世界大战把一种老的意识形态——保卫祖国——嫁接到马克思—列宁主义意识形态之上，并培育了新一代年轻人成为统治阶级。因为老一代领导人被“清洗”，这群人在20世纪30年代末快速升迁，领导国家在苏联人所说的伟大的卫国战争中取得胜利。随着1964年赫鲁晓夫被赶下台，新一代领导人开始掌权，之后的20年由他们控制国家，其成员坚信他们世界观的正确性已经得到确证，而且从纳粹政征服中拯救国家使他们获得了统治的权利。到了20世纪80年代初，那一代人都已经超过八十岁，随着他们逐渐离世，苏联已经不再有一种能够支持下一代领导集体的意识形态。新一代领导没有参加过伟大的卫国战争，尽管仍然坚持马克思—列宁主义思想的核心要素，但他们知道其中已经不再有正式的、装饰的内容以美化国家的政治生活。②新的统治精英由戈尔巴乔夫领导，他们开始了改革进程，其初始目的是恢复他们所认为的马克思—列宁主义的真正价值，从而正当化一个改革的、重新振兴的共产党，以继续执政。戈尔巴乔夫执政期间一直努力将他的改革主义思想一方面与多数党内官员所持的观点相调和，另一方面与他启动的日渐增长的革命进程相调和。不过是因为对苏联过去真实的或者想象的荣耀的怀旧心绪，而对所做事情没有任何新的信念，一小群保守的政治人物在1991年尝试发动政变以逆转正在进行的改革进程。但是他们加速了其所担心的和努力想避免的结果：苏联的解体和他们国家所默认的意识形态名誉的丧失。

任何社会所坚信意识形态的程度包括从绝对相信到完全不信。统治阶级和大众在这个光谱中可能处于相同位置，也可能处于完全不同的位置。他们甚至可能不在同一个光谱上，领导阶级持有一组价值，被统治阶级持有另外一组价值，这种情况充斥着潜在的不稳定，特别是如果意识形态信念特别高的时候。考虑1979年的伊朗或者2011年的巴基斯坦，这两个国家都是西化的领导阶级统治着一个年轻又贫穷的人口众多的国家，他们缺少正式教育，受到被视为传统伊斯兰美德的吸引。领导阶级分裂成两部分，一部分相信稳定和进步需要强硬的甚至是权威的领导权；另一部分相信选举的、代议的政府是唯一的前进方向。在这种情况下，问题并不是掌权的政府是否被挑战，而是何时、如何被挑战。

为什么南非的多数统治者会取消种族隔离制度？这是一个最为复杂的政治事件，没有任何单一解释能令人满意。但是南非白人统治阶级中，意识形态信念的丧失起了重要作用。种族隔离的根源在于一种信念：上帝赐予南非白人以礼物和责任，礼物是南非土地，责任是领导和统治这块土地上的非洲黑人。我们可以简单地把这种信念看作南非白人一种方便的正当理由，就是因为他们有权力这样做，但是这种想法是错误的。对于一个相信他在执行上帝（也可说民族意志、时代大势，或者能够驱动信徒的其他超人类的原因）意志的人，你无法就基本原则与他讨价还价。这个信仰体系逐渐被侵蚀，南非白人统治阶级对自己统治权利的信念也随之消逝。一旦信念丧失，谈判成为可能。尽管废除种族隔离还是很困难，但已经变成了现实中的问题，不再是形而上的问题。在一个基于多数决策的政治体系中，如何保证少数人的权利？怎样才能让南非白人确信他们可以保障财产？如果没能看到这种意识形态变化的重要性，分析者也不会看到它所创造的机会。

区别真实信仰与声称的意识形态对所有外交分析者都是一个挑战，他需要评估这个国家政治体系中相关行为体信仰意识形态的程度。没有什么更好的办法，只有打开耳朵去听大家说了什么，并把这些讲话放到更大的背景中理解。在一些国家，更多的是在威权主义国家，大量的私底下的政治笑话传统会生动又清楚地表明普通人是如何看自己国家发展的。在驻莫斯科使馆，我们定期的政治笑话集锦有广泛的读者，并且实际上一定有高级别的读者。

通常，一个国家的当代文学也提供了更广泛的语境。在19世纪末，契诃夫记录了俄国统治阶级意识形态的破产。根据我们现在的分析目的，问题不是描述意识形态破产是否为契诃夫的主要目的，或者他部分有这样的意图。他生动而感人地刻画了既缺乏统治权利的信念又缺乏治理能力的统治阶级。他的最后戏剧《樱桃园》具有神奇的预知能力。[1]果园是对俄国统治阶级或者其价值的隐喻，果园注定枯萎。果园的主人柳苞芙·安德烈耶芙娜·拉涅夫斯卡娅（Luba Andreyevna Ranevskaya）和她的兄弟列奥尼德·安德烈耶维奇·加耶夫（Leonid Andreyevich Gayev）是统治阶级的人格化身。他们只有卖掉果园才能拯救作为个人的自己，隐喻着放弃自身阶级的价值体系。因为无法做出这样的决定，随着强制出让樱桃园日期无情地临近，他们迷思在如何拯救樱桃园的臆想中。樱桃园被出售，他们失去果园，被迫离开。拉涅夫斯卡娅被流放海外，加耶夫找了自己注定不会成功的银行的工作。伴随他们离开的是斧子砍倒他们喜欢的樱桃树的砍伐声。这个统治阶级注定会倒台，只不过是时机与导火索不确定，不知道何时以及如何崩溃。并不是因为职业革命家而崩溃，职业革命家预言崩溃已经数十年了，崩溃还是因为统治阶级内部的衰败。或许有人会怀疑这种一百多年前的智慧会有助于现在的分析工作，这种观点确实也无法否定。但是我还是认为在正确分析工具的帮助下，20世纪初的外交分析官员应当也可以得出相同的结论。

变化常在但非线性

在所有的政治分析中，总是倾向于从历史中预测未来。这种观点或许忽视了社会如何演化的最关键要素。重要的社会变化都有不同的路径。

在《科学革命的结构》中，托马斯·库恩（Thomas Kuhn）提出了“范式转移”的概念，用之来描述一种过程，在这种过程中，当前的科学过程的传统被一组新的承诺所取代，进而成为科学实践的新基础。③本质上，库恩强调一个被接受的科学范式会提出问题或者困惑，而科学家们寻求回答或者解决这些问题或困惑。这种问题—回答或者问题—解答的科学过程被库恩称作“常规科学”，“是一个高度积累性的工作，突出的成功目标就是科学知识在范围和精确度上不断的扩张”④。在进行常规科学期间，科学家们会注意到反常现象，反常现象是指在工作的框架内违反范式预期的自然现象。科学家研究这些反常现象，寻求在范式原则内的解释。如果无法做到这一点，范式的原则就会受到挑战，范式面临危机，从而被新范式所取代。库恩写道：

从一个充满危机的范式转换到新的范式，从而形成了常规科学的新传统，范式转换不是一个累积过程，并不能通过旧范式的扩张或整合而实现。范式转换是在新原则基础上对研究领域的重建，重建过程会改变研究领域中一些最为基础的理论概括，同时也会改变原有范式的很多方法与应用。⑤

库恩将这种范式转换称为“科学革命”，并且意识到他从政治领域借鉴了这个概念，明确地把科学过程与政治革命相比较。⑥我们应当回到我们的重点，重新提问库恩，关于社会结构中的政治革命过程，他对科学革命的解释能够告诉我们什么。

虽然他可能谨慎地避免使用辩证法这个术语，但是库恩在《科学革命的结构》一书中所描述的是辩证过程，并非线性过程。像库恩一样，我也对使用辩证这个术语有所保留。但是，在辩证法框架下考虑政治过程是卓有成效的，可以发现可能被完全忽视的想法和智慧。那些无法用辩证法思考的人在下面讨论中需要始终考虑“范式转换”。我想这个讨论会使哲学家，尤其是讲授哲学的教授感到不满，我要再次提出免责声明，这是我个人的阐释，希望从数十年的经验中提炼出有助于外交分析的工具。

历史辩证法认为，所有社会都是内在不完善的，因此它们都包含着自我毁灭的种子。这些不完善或者说矛盾会随着时间而不断积累。到了某个时刻，矛盾变得如此巨大，以至于经历从量变到质变的过程。这为新的社会结构的革命性变动提供了条件，新的社会结构能够调和原来的矛盾，之后又开始了新的过程。

如何判断量变已经到了质变呢？自然领域或许比社会领域更容易判断。水温从211华氏度逐渐降低到33华氏度。因为水温降低了178华氏度，水逐渐变冷，但是没有任何物理形态或结构上的质的变化。但是如果温度继续降低1华氏度（标准大气压下，水的冰点为32华氏度，即0摄氏度），就会发生质变。这种质变容易理解，因为这种质变是有形的、物质的，是可见和可触碰的。但是在社会领域，质变就不这么容易被确定，除非进行事后推理。可以这样想这个问题，当本不可想象的事情变得可能的时候，就是质变。处于婚姻困境中的两口子，质变就是其中一人首先想到：“没有必要一直这样过下去”；在父母—孩子的关系中，质变就是孩子第一次意识到父母也可能犯错；质变就是改革者开始坚信社会无法被改革；对一场表面上看似乎无法调节的矛盾，质变就是一方意识到冲突是可以解决的。质变之后，再发生什么事情就不具有必然性，但是也无法像从前一样，看待未来事态的发展。

社会总是在变化，因为有来自各种力量的压力作用于社会，而且在大体上，这些力量无法控制，只能顺应，比如像技术、人口、国际环境、社会自身的内在不足等。在多数情况下，这种变化和适应应当被看作量变而非质变。实际上，可以这样说，最为成功的社会要有可以应对广泛挑战的制度化过程。如果无法实现，量变性的调适就会失败。如果面临超出自己能力的外部挑战的话，一个成功应对了内部压力的社会也可能出现这种情况。美洲大陆的原住民社会即使之前是成功的，但是也难以抗拒欧洲殖民者的征服以及后来美国的西进扩张。另外，质变也可能是因为社会无法应对内部压力，这些压力逐渐积累起来以致超出了社会解决能力的范围。20世纪80年代的苏联就是这样社会的典型。

在多数社会中、多数情况下，外交官处理的是量变的事件。这会导致外交官对变化形成线性思维，必须要抗拒这种线性思维，因为它并不是对现实的正确反映。当社会构造发生变化时，可能会使外交官无法真正认清社会结构的变化。美国的驻外使领馆制定年度《使领馆报告计划》（Post Reporting Plan，PRP），由美国国务院相关地区司批准，在《使领馆报告计划》中会列举当年要写的重要分析报告以及预定提交日期。《使领馆报告计划》是一种出色的组织和管理工具，是适合在范式内探索和分析线性变化现实的理想工具。《使领馆报告计划》可以像下煤矿所用的金丝雀，以此来判断井下是否安全。如果《使领馆报告计划》中的主题研究经常不能按时完成，如果《使领馆报告计划》总是需要修改以反映当地的现实，那么原因可能是《使领馆报告计划》的质量不高，但另一方面也可能标志着革命性变化的开始，意味着范式转变。我们发现在戈尔巴乔夫执政后期，莫斯科就是这种情况。

每个社会都有其自身的范式，社会都在该范式的原则下运转。理解范式可以让分析者评估社会运转力量的基础，这些社会运转力量的基础可能支持或者挑战现有范式。理解范式可以让分析者把每天政治生活中的具体事件放在合适的背景中，这也是政治分析的根本目标之一。

冲突的暴力性和强度

冲突是社会变动的发动机。政治分析者必须理解特定社会中冲突的性质、该社会如何看待冲突以及管理冲突的机制。德国社会学家拉尔夫·达伦多夫（Ralf Dahrendorf）认为，在所有集团中，只要涉及统治阶级和被统治阶级之间的权威关系，冲突就不可避免。这类冲突主要在两个维度上呈现：暴力性和强度。暴力性涉及武器使用，范围从和平讨论到战争。强度是指所花费的精力和冲突各方的卷入程度。当胜利或者失败的成本较低时，强度也倾向于较低，反之亦然。暴力性和强度以不同方式影响冲突的结果。阶级冲突越暴力，处于统治地位的人员变化就越突然和越彻底。阶级冲突的强度越高，集团的价值和制度变化就越激进。⑦

一个具有紧张阶级冲突的社会与一个处于危机中的科学范式有很多相似之处。在这两种情况下，关于世界如何组织的根本信念都受到挑战。新科学理念的支持者最初可能会遭到敌意，甚至被那些坚持现有主导范式的学者所忽视和否定专业地位。所有这些，或者更坏的遭遇，是那些在自己的社会中寻求根本性变革的先行者的命运。

如果统治阶级没有意识形态信念，比如很多发展中国家就是如此，那么冲突通常是暴力的，但是强度都不高。统治阶级的阴谋会被暴力打破，暴力的强弱取决于实现打破阴谋任务所需要的程度，但是社会作为一个整体，其他部分几乎没有变化。但是，当部落身份与统治阶级／被统治阶级相互冲突时，会出现完全不同的情况。部族忠诚和意识形态信念发挥同样的政治作用。当冲突各方涉及情感，利害关系会增加，因此冲突强度也会上升。领导权的更迭现在意味着价值的变化，从而有着更广泛的社会影响。对非洲历史感兴趣的人都可以举出关于这两类冲突的大量案例，从典型的宫廷政变到卢旺达的胡图族—图西族的悲剧。当宗教信念与阶级冲突相叠加时，当宗族和宗教差异与阶级冲突相叠加时，冲突会增强。前者比如伊拉克的逊尼派和什叶派的冲突，后者比如前南斯拉夫的塞尔维亚人与波斯尼亚人的冲突。

这些案例表明，高度紧张的冲突也会变得高度暴力，但也并不必然如此。强度和暴力性是冲突的不同维度。在特定社会中，冲突的表现方式是该社会应对冲突的结构性能力的反映。政治分析者必须评估冲突的强度和暴力性两方面。

权力结构是僵化的还是灵活的？

不同社会对冲突的态度、应对冲突的能力和机制都很不同。一些社会否定冲突的正当性；有些社会尝试把冲突纳入制度之中。美国宪法的制定者们不信任权力，就创造了竞争性的制度来限制权力。他们认为政治冲突不仅是正当的，而且是有益的。美国国父们把个人的宗教信念与启蒙运动的理性与宽容价值相调和，尝试创建一组政治制度，既足够灵活以允许不同信念的表达，又具有足够权威以防止被某种特定信仰所强制。

如何评价一个国家政治制度的力量？我认为，如果政治制度不仅具有限制冲突暴力程度的能力，而且还具有制约冲突强度的灵活性，政治制度就是强壮的。这两方面同样重要。强壮容易与僵化相混淆。在20世纪70年代和80年代，那些从苏联移民到美国的幸运的政治或者宗教异议人士常常会犯这个错误。他们观察到美国政治制度的分裂和“虚弱”，并担心这种分裂和虚弱会导致美国败在同苏联的竞争中。他们错误地将灵活性认为是弱点，当然我也无法说服他们。

僵化的权力机构似乎是强壮的，但事实上是脆弱的。它通过垄断和运用暴力工具压制冲突来维持权力。它强调制度的稳定和公正，而拒绝变化，否定冲突的正当性。它的政治、经济、军事、宗教和知识等各方面的精英是重合的，更增强了自我感觉到的强大。这类社会中的冲突要比多元社会的更为激烈，当变化来临的时候，也就更为激进。⑧僵化权力结构的社会易陷入快速、彻底的崩溃进程，通常没有什么直接暴力活动（但是从历史上看，那些被赶下台的统治阶级尝试夺回权力的努力会导致极度暴力的内战）。

当这种变化发生时，政治分析者如何认识它？或许我们都期待“什么时候发生”的满意回答，但是存在太多的变量、太多的不可知因素。具有正确分析工具的分析者或许能更好地辨认和确定社会质变的发生，那些原来认为不可能的正在变为现实。这种能力需要理解社会运转的根本力量，分析这些力量是支持还是挑战统治阶级的范式和它的意识形态结构。比如说，当统治精英失去了统治权利的信念，当被统治者不再相信统治精英还有能力或意愿使用武力去实现目标，这样的社会就处于危机之中。一个社会的权威主义色彩越高，突然而激烈地变革就越可能发生。

在我到莫斯科使馆不久，一个周六的清晨，我在莫斯科的主要街道上闲逛，经过一个小公园，里面有座俄罗斯伟大诗人亚历山大·普希金的塑像，公园里正在举行一场小型的人权集会。这已经成了莫斯科的一项传统，这项传统至少可以追溯到20世纪70年代。莫斯科的人权活动者努力每年在这个地方举行1次到2次集会。在过去，克格勃的勤务人员数目大大超过示威者人数，示威者的标语一打出来，就被克格勃包围了。然后集会就结束了，示威者会被拖到停在附近的车上。

这次却不同。安全人员在现场，但是显然得到不要干预的指令。集会安静地进行，数百名过路人停下来观看。我和他们一样站在路的对面。附近一位穿制服的警察固执的尝试劝说过路人离开，告诉他们这里没有什么可看的。几乎没有人离开，多数人消极应对，仅向后退一退。这时，我听到一个男人告诉警察，这里是莫斯科街头，他有权利站在他想站的地方。人群中赞同的声音逐渐响起。警察不知所措。他显然得到命令，既不能逮捕这个男人，又不能打他。最终他放弃并离开了。

我第一次在同一天看到人权示威者没有被干涉，听到一个普通的苏联居民，不是政治异议人士，告诉安全官员他有权利。我意识到这很重要，但是并没有预计到在18个月内，成千上万的苏联居民迫使少数保守的领导人作出选择，是命令苏联红军向苏联老百姓开火，还是见证自己反改革政变的失败。我见证了根本性范式变革的第一阶段。一方面，统治阶级不再相信自己的统治权，也不再为了达成目标而任意地使用武力。另一方面，被统治者开始相信他们具有某些政府许可之外的权利。

概率分析或者风险管理？

概率分析是一项合适的工具，但是风险管理的优点更为突出，尽管在外交政策领域还没有得到足够地认识。概率分析在本质上是把当下的趋势投射到未来，它在本质上是线性的。这并不必然是坏事，多数社会在通常情况下并不处于范式转变的时刻。风险管理更为依靠非线性思考，它的基本任务是控制各种未来可能出现的负面风险。

预测最为可能的结果是相对不那么重要的任务。如果预测的结果是好的或者积极的，为后续事件作好准备并不要求事先思考。大家击掌相庆，举杯欢愉，加官晋爵。另一方面，也要注意那些如果发生就具有重要影响的小概率事件，一个国家的政治领导人应当关注这些小概率事件，幕僚们应该具有风险管理意识，谨慎思考这些小概率事件。这可能从来就不是件容易的事，但是现在大众传媒使其变得更为困难。尽管公司常被批评仅关注季度报告，但是相比于某些政治领导人和幕僚，公司都是一流的战略决策者，政治领导人和幕僚沉迷于每日媒体简报。

如果一种结果的可能性小到几乎在实际中不会发生，那么就不值得花费时间和注意力。从不可能到低概率事件是概念上的质变，而不是量变。在冷战期间，苏联解体似乎是不可能事件，即使可能也是遥远未来的事情，以至对当下目标而言并不重要。当然，苏联解体之后，涌现出来大量解释为什么解体不可避免的分析。尽管这些分析是适当的，也有借鉴作用，但是这些分析会造成一种印象：革命性的质变是线性的、历史累积的最终结果。⑨在将来，没有经历过苏联解体变化戏剧性的分析者会接受这种线性观点，把自己固化在特定的知识范式内，从而制约了自己理解未来根本性变化的能力。对革命的事后解构通常会得出革命不可避免的结论。这些分析建立了通向革命的标志性事件，从而进一步强化了把革命视为线性过程的观念。但是革命之前，这些标志性事件在哪里？而且为什么这些标志性事件几乎无法相互联系起来？这是因为这些标志性事件并不导致最终结果，而是导致概念上的分歧，而这些概念分歧需要调和。线性思维无法调和分歧。⑩

流亡的苏联异议人士安德烈·阿莫尔里克（Andrei Amalrik）[2]在1970年出版的著作中，提出了“苏联能否存活到1984年”的问题，他在概念上实现了飞跃，即从不可能到一种可能性的飞跃。伯纳德·莱文（Bernard Levin）在1977年也提出了相同的问题。这两人都了解苏联社会内部运行的各种力量，尤其是在苏联大众中增长的民族主义会威胁到帝国的存在，这种威胁不是在很远的未来，就在当下的历史中。⑪

风险管理也会被滥用，也曾经被滥用过，即将最坏的情况假设作为战略规划基础，借风险管理来合理化防务和情报支出。但是合理使用，它甚至能够降低坏政策选择的影响。比如说，萨达姆·侯赛因的伊拉克没有大规模杀伤性武器是可能的，伊拉克的政治文化不会马上接受西方模式的民主价值观也是完全可以判断的，在战争之前，根据情报机构的评估，就得出了后面的这个结论。⑫风险管理团队会评估预期之外结果的影响，他们不会改变政府准备开战的决定，但是可以更好地作出计划，应对实际上发生的各种事件。

还有一个问题，领导人可能不想分析政治上敏感的议题，担心分析结果与自己的政策偏好相矛盾，并且被公众知道，下一章我们会进一步讨论这个问题。有时“红军”（red teams）是用来挑战情报机构分析的，故意扮演唱反调的角色，但是悲哀的是，“红军”更可能是用来挑战那些与政治领导人观点不一致的想法，而不是相反。⑬之前有一个关于竞争性分析报告的经验，在乔治·H.W.布什任期，有观察员认为中央情报局局长“意料之外地成了一个教训，外部专家团队的观点具有明显的强硬偏见，但是最终还是被用来政治化原来的（中央情报局分析者的）评估”，这导致布什政府忽视竞争性分析，“但是，这场改革意料之外的结果更是个偶然，官僚政治挫败的结果，而不是根据权威性判断作出的”⑭。风险管理并不是万能药，但是合理运用的话，风险管理可以是非常有用的分析和规划工具。在这个方面，使馆分析电报可以起到关键作用，应当允许和鼓励使馆电报与决策圈的政治压力保持一定分离。在最后一章，我们会再讨论这个问题。

适用特定国家的分析工具

政治文化

上面我们讨论了对文化的熟知了解，这是外交领域政治分析者的个人工具之一。现在我们集中于政治文化。在第一章中，我们将政治分析定义为“尝试理解在政府内部或政府之间，或者政府与社会之间，权威和权力关系如何运转以及演进的”。为了传递这种理解，分析者需要理解根本的文化价值是如何塑造权威和权力关系的。分析者也需要了解公认的或者官方的价值并不是真实的价值，那些塑造大众政治文化的价值也可能不是塑造统治精英政治文化的价值。我们要区分官方政治文化、主导政治文化和精英政治文化。有研究专家将主导政治文化定义为“对历史和政治、根本政治信念和价值、身份与忠诚的聚焦，以及政治知识和预期的主观认知”⑮。

意识形态是在政治文化之内发挥作用的。两者并不一样，也不能相互取代。为了成功，意识形态必须以根本性方式回应相关政治文化的价值。列宁的天才之处就在于根据俄罗斯的政治文化调整了马克思主义。列宁的认识比知识上的理解更为深刻，他认为，权威主义和风险规避是俄罗斯文化的主要因素。因此，苏联初创之时，俄罗斯政治精英的意识形态基础是马克思—列宁主义，而不是简单的马克思主义，这并非偶然。

对一国政治文化的深刻理解可以让分析者看到当前事件的历史根源，也能帮助分析者确定事件影响的范围。比如，意识到威权主义和规避风险是主导俄罗斯的政治文化，⑯但不能保证精确的分析，但是如果不能了解主导的政治文化，报告就一定不准确。1991年苏联解体之后，苏联政治生活演变轨迹是最有说服力的案例。

很多知识渊博的西方观察家把鲍里斯·叶利钦的俄罗斯视为民主和资本主义价值的胜利。西方民主价值并不是俄罗斯政治文化的组成部分，那种认为俄罗斯政治文化很快将西方民主价值内部化的想法是相当幼稚的。西方人看到的是民主，而俄罗斯人看到的是无政府状态和经济崩溃。这些西方观察家把普京统治时期看作俄罗斯权威主义不断增加过程，而俄罗斯人认为这是秩序和经济增长的回归。在叶利钦时期，政府经常无法支付工资和养老金；在普京时期，工资及时支付，并且有了显著增长，当然这得益于高油价支持。因此在俄罗斯人自己视为的无政府状态和外人认为的威权政治之间作出选择时，非常确定俄罗斯人会选择威权政治。当西方民主价值与想到的无政府和经济崩溃结合在一起时，非常清楚的是，俄罗斯人几乎没有接受西方民主价值的热情。

毫不奇怪，普京在两个总统任期得到了广泛支持，在写作本书的时候，他作为总理还是维持高度支持率。1991年之后的事态发展强化了传统俄罗斯政治文化的价值，而不是削弱或者改变这些价值。在2009年1月严重经济衰退中，61％的俄罗斯被访者认为俄罗斯面临的主要威胁是通货膨胀和失业率。独断政府和政府无能的比例则非常低，分别为8％和7％，尽管41％的受访者认为腐败和官僚主义是主要威胁，俄罗斯人认为腐败和官僚主义事实上是一样的。⑰任何民调都只是直观印象，在遭遇经济危机的时候，可以预料经济议题会得到更多关注。但是，这些结果与传统俄罗斯文化相一致，倾向将“坏的”官僚与“好的”政府（或者沙皇）相区别，认为坏的官僚才是造成国家困难的原因。但是，过去20年的事态表明，在俄罗斯，个人声望可以极为快速跌落。近年来，俄罗斯的政治结构变得越来越僵化，越来越威权，其统治精英缺少清楚的意识形态基础来正当化自身的统治权利，政治结构和阶级调试以充分应对持续经济衰退的能力还是个问题。

外交分析者需要决定是否有单一政治文化在一国内处于主导地位，或者有多种政治文化，它们之间既是相互竞争的又是共存的。比如，在南斯拉夫解体之前，分析者应当注意到种族和宗教差异产生了若干不同的政治文化，每一种文化都在特定地区处于主导地位，并且与官方的铁托主义价值不一样。理解政治文化的核心价值和信念可以让分析者把每天的事件放在更大的框架内。

个性和魅力

之前的讨论都假定，如果分析者有了正确的工具，他就可以理解政治过程，因为政治过程并不是随机运行的。但是，在政治的牌桌上，也会有万能牌。个人魅力就是其中一种。词典上的定义能完全界定魅力吗？魅力就是一种“属性”，能够让理性的男男女女去追随另一个人的道路，而这条道路是他们本来不会选择的，也不一定符合他们的利益，在某些情况下，他们注定走向毁灭或者死亡。具有魅力的个人是一种意识形态的人格化，可能是他创造出来的，也可能不是。他具有抓住自己追随者情感注意力的本能。品行端正的人的魅力能够成就大业。但是坏人的魅力则会造成更大的破坏。米哈耶尔·戈尔巴乔夫不是一个魅力型领袖。对于知识界来说，他的俄语过于乡土。工人阶级可以原谅他的俄语，但是对于他们来说，戈尔巴乔夫又过于冷漠和理性。鲍里斯·叶利钦，至少有一段时间，是具有魅力的。他不是知识分子，某些时候还相当粗野，但是这些都没有关系。他以俄罗斯人所敬仰的方式走上权力高峰，即使他们无法效仿，或许正是因为他们无法效仿。1990年，一位女性律师将叶利钦描述为“圣人”。我倒是对他酗酒和沉溺女色的名声印象深刻。该律师将这些被视为男人都会犯的错误而忽视，这并没有影响叶利钦的圣徒形象。后来他的声望遭遇了断崖式下落，不过那是另一个故事了。

权力会带来魅力的印象，但是并不能保证一定会带来这样的印象。魅力可能会带来权力，同样也无法保证。尽管以微弱优势赢得选举，至少在其总统任期的最初6年，乔治·W.布什拥有巨大权力，因为他处在总统职位上，而且国会中共和党占有多数席位，与总统合作。但是几乎没有人认为魅力是小布什性格的一部分。比尔·克林顿具有一些个人魅力，像鲍里斯·叶利钦，但是最终也成了致命的弱点。

一些社会喜欢魅力型领导人，而有些社会则不信任这样的领导人。如果一个魅力型领导人带来了一场灾难，那么这样的社会至少在短期内更偏好个性一般的领导人，倾向职业官僚而不是摇滚明星。经历意识形态危机的社会更容易出现魅力型领导人，魅力型领导人能够阐释一个新的社会范式，结束导致既有价值崩溃的智识上的不满。这是非常合理的假定。

外交的政治分析通常过于关注个人。部分是因为分析报告集中于高层决策者，因此倾向高估与其他领导人私人联系的重要性，而低估他们无法控制的根本力量的作用。即便如此，也没有借口不去尽可能地了解在国家政治过程中关键人物的政治观点、动机、激情和个性。尤其是在激烈社会冲突的时刻，社会根本价值处于争论之中，社会发展方向很大程度上依赖于追求权力的有志人士的价值观。如果没有列宁，俄国十月革命之后会选择什么道路？没有希特勒，20世纪30年代的德国呢？没有戈尔巴乔夫，20世纪80年代的苏联会是什么样子？除了猜测，我们无法回答这些问题。但是，我们可以说这些社会都处于危机之中，并且危机足以导致价值观上的范式转变。在临界点，胜利的领导人的价值观会对社会未来发展方向产生重要影响，这种影响远远大于同样的领导人在不同历史时刻所发挥的影响。

注释

①　American Heritage Dictionary.

②　参见Dick Combs，Inside the Soviet Alternate Universe（University Park：Pennsylvania State University Press，2008），尤其是第173—197页。这部分对这段时期领导人世界观变化作了深入讨论。

③　Thomas Kuhn，The Structure of Scientific Revolution（Chicago：University of Chicago Press，1962），64．

④　Ibid.，52．

⑤　Ibid.，84．

⑥　Ibid.，91—95．

⑦　Ralf Dahrendorf，Class and Class Conflict in Industrial Society （Stanford，CA：Stanford University Press，1959），210—213，236—240．

⑧　Ibid.，239．

⑨　Thomas Kuhn，The Structure of Scientific Revolution，137．正如库恩强调的，在科学教科书中，“科学……主要来自积累”。在同一页，库恩承认科学家“当然并不是唯一的群体，倾向于把自己研究领域过去的进展会线性的带来当下的地位”。

⑩　Thomas Kuhn，The Structure of Scientific Revolution，137—138．

⑪　Andrei Amalrik，Will the Soviet Union Survive until 1984？（New York：Harper&Row，1970）。伯纳德·莱文1977年的文章最初发表在《时代杂志》（伦敦）上，后在《国家利益》期刊上重新发表（National Interest，no.31，spring 1993：64—65．）。阿莫尔里克认为外部事件——与中国的战争——将激发苏联解体，而莱文则认为内部改革努力将导致苏联解体。

⑫　Richard A.Best，Jr.，“What the Intelligence Community Got Right about Iraq，”Intelligence and National Security23，no.3（June 2008）：289—302．

⑬　《国家情报评估》（National Intelligence Estimate）认为伊朗在2003年已经放弃了核武器项目（“Iran Ended Nuclear Arms Bid in 2003，U.S.Intelligence Review Concludes，”Washington Post，December 4，2007）。

⑭　Sarah E.Kreps，“Shifting Currents：Changes in National Intelligence Estimates on the Iran Nuclear Threat，”Intelligence and National Security23，no.5（October 2008），608—628，612．

⑮　Archie Brown，ed.，Political Culture and Communist Studies （New York：M.E.Sharpe，1985），156．

⑯　Raymond Smith，Negotiating with the Soviets，5．

⑰　俄罗斯国际文传电讯社（Interfax），2009年1月23日莫斯科，引用了由列瓦达中心（Levada Center）2009年1月16—19日所作的民调。

注释：

[1]　契诃夫（1860—1904年）是俄国批判现实主义作家、戏剧家。《樱桃园》是契诃夫最后一部剧作，反映的是19世纪末20世纪初俄国资本主义迅速发展、封建庄园衰落的现实。——译者注

[2]　安德烈·阿莫尔里克（1938—1980年）是苏联记者、作家和不同政见者。在1970年出版了《苏联能否存活到1984年》的著作，他认为苏联内部社会和民族间的敌对以及与中国的灾难性战争将导致苏联解体。——译者注

第七章
优秀报告的标准：美国国务院的观点

美国外交事务总干事（director general）每年都会颁一个奖，在国务院内部被称作优秀政治报告奖。现在正式的名称是“原创与创新调研报告总干事奖”（the Director General’s Award for Originality and Creativity in Reporting）。通常，每年有25篇左右报告获得提名。一般来说，每年只有一位获奖者，尽管偶尔会有两位获奖者。获奖者要通过两轮严格的同行评议。获奖者的第一轮评议是自己所在使领馆的评议，上级决定参评报告的质量是否值得提名，而且报告要充分优于使领馆其他同事的报告，然后可以选出参加评奖。第二轮的难度大于第一轮。第二轮评选是评奖委员会比较评价所有提名人的报告。

评选似乎是客观过程，我们能够容易地确定国务院对政治分析报告重要性判断的标准。下面的信息主要来自国务院的月刊《国务》（State），还包括几位获奖者对调查问卷的回答。2007年，我开始写作本书的时候，希望能够查阅一些原创的、非秘密的提名报告，但是总干事办公室拒绝提供报告，但是建议我填写《信息自由法案要求表》来获得这些文件，不过后来告诉我，我填写《信息自由法案要求表》所要求的文件已经被销毁了。或许弗朗茨·卡夫卡（Franz Kafka）或者约瑟夫·赫勒（Joseph Heller）都比我能更好地解释官僚体系为何如此曲折，以至于把重要报告隐匿于公众视野之外。①

地理要素

《国务》杂志中记录了1984—2007年间20位获奖者的信息。②世界上一些地区远比其他地区更容易产生获奖者。撒哈拉以南非洲和南美的使领馆都只得了1次奖，中东馆获奖者8人，占获奖总数的40％。有人可能会认为这种不平衡是因为在世界上，中东地区常年处于紧张之中，经常性的出现在主要媒体的头条。这或许起了某些作用，但并不是决定性的。尽管这个时期也发生了华约解散、苏联解体以及东欧和苏联的经济和政治改革进程，但是只有一位来自这个地区的外交官得了奖，是1996年由莫斯科使馆提名的。除了中东地区，在这段时期，没有其他地区产生超过3位获奖者。

我猜测在这段时期有三个因素有利于中东的获奖者。第一是之前提到的，中东地区议题的重要性，以及相应国内和国际事务的政治复杂性。第二，中东吸引了远超其比例的优秀的外交官。实际上，我在国务院工作期间，中东事务司有着内部声誉，在管理和能力上，中东司一直处在整个国务院体系的顶部或者接近顶部的位置。第三，成功会带来成功。注意到之前获奖的成功，这个地区的主管比其他地区的主管更愿意提名有才能的政治事务外交官。

判断标准

根据1987年《国务》杂志上的一篇文章，优秀调研报告具有以下标准：

•来源

•组织

•相关性

•分析和阐释的内容

•总体有用性③

如果把评奖委员会在选拔获奖者时所提及的标准仔细总结起来的话，有一些是和上面重合的，有一些则是不同的。根据出现的频率，评奖委员会提到的标准包括：

•有用性（被提到25次）

•分析和阐释的内容（被提到13次）

•来源和联系人（被提到11次）

•风格（被提到10次）

•文化和语言技巧（被提到4次）

•突破性认识（被提到4次）

这里有个明显的问题。不论是在1987年的文章中，还是根据评奖委员会颁奖词的统计，这些标准是如何界定以及如何相互区别的？事实上，这些概念从没有被界定和区别过，评价过程充满了主观性。大多数外交官对什么是好的来源和联系人或者熟练的文化和语言技巧，很容易达成共识。他们可能也会同意，当读到易读、愉悦写作风格的报告时，他们是可以识别出的。但是，什么是报告的有用性，如何界定分析和解释内容或者突破性认识，在这些问题上达成共识存在挑战。很多人可能会认为如果没有优秀的文化和语言技巧，就不能有优质的来源和联系人；反过来说，如果没有可靠的来源和联系人，优秀的文化和语言技巧也无用武之地。报告评奖仅部分证明这种想法。尽管在四位提到文化和语言技巧的获奖者中，有三位提到他们的来源和联系人，但是有八位获奖者提到来源和联系人，而没有提及文化和语言技巧。这个议题上的材料或许可以提出更为有意思的问题。1996年以来，只有一位获奖者提到来源和联系人，1997年之后，文化和语言技巧因素不再提及。这或许是人为对数据处理的结果。如果不是，似乎表明华盛顿关于什么是优秀使馆调研报告最重要因素的观念发生了变化。

关键要素：有用性

优秀的外交调研报告应当有用，在这点上，几乎没有争议。但是在什么构成有用性上形成共识却是另一个问题。一位获奖者将有用性界定为“提供与当下政策问题相关、易读易懂的信息和分析”④。评奖表彰中概括了有用性的四个方面：

•时效性

•与美国利益相关

•有助于政策制定者

•预测的精确性

评奖委员会对20名获奖者中的15人都提到有助于政策制定者，似乎评奖委员会把有助于政策制定者的标准放在特定类别，或许应当这样。在20个获奖报告表彰中，时效性、相关性和预测精确性等特征都被提及3次到4次，似乎是有用性的必要条件而非充分条件。甚至可以把有用性和有助于政策制定者当作一件事。不管怎么样，外交官和外交调研报告的作用就是为制定外交政策的各级政府部门提供建议和帮助。但是，进一步思考则提醒我们不能混淆这两者。使馆报告能够发挥的一个关键作用是提供驻在国现实的真实信息，以纠正华盛顿先入为主的偏见。这样的报告毫无疑问是有用的，但是它会被华盛顿看作对政策制定者的帮助么？先把是否应当这样看问题放在一边。根据我自己的经验，只有极少数政策制定者对挑战其政策的观点持开放态度，像对待支持自己政策的观点一样。职业外交官史蒂文·卡西杰特（Steven Kashkett）是1992年总干事奖的获奖者，他在2008年讲道：

在过去这些年，高效的使馆报告最为严重的障碍是真实坦率分析的下降，以及在驻外的政治事务官员中弥漫着这样一种感觉，华盛顿并不欢迎他们的分析判断，尤其是当（这些判断）质疑传统想法或者挑战政府在特定地区外交政策成见时。⑤

现有的公开信息还不足以判断区分哪些获奖报告是支持既有政策的，哪些报告实际上是对现行政策进行批评的。预测精确性是有用性的必要前提，但是我们可以认为这种重要性最近已经下降了。自1997年以来，颁奖词中已经不再提及预测精确性。时效性和相关性，虽然不及预测精确性的总体引用率，但是过去10年还一直被提及。评奖委员会总是肯定有助于政策决策者的报告，这是对获奖报告最常提到的单个理由。过去10年比20世纪90年代，似乎更加重视有助于政策制定者的这个标准，这个趋势尽管不是决定性的，但好像已经显现。访谈两位获奖者，他们个人认为什么是提名总干事报告奖的最主要优点，他们回答：

第一，报告应当及时；议题应该在首都华盛顿的政策议程上，政策制定者对该问题有兴趣或者关切。第二，信息来源可靠，写作准确易读，反映出我们所了解的以色列人的各种观点和分析。第三，它们要有政策价值，比如对难题提出应对建议，或者以足够清晰的方式让政策制定者理解不同选择的不同后果，并提出不同的政策选项。第四，这些报告应当易读和简明。⑥

实质上，报告得益于最高层领导人对这个问题的强烈兴趣，报告符合政府推动中东和平的努力。在分析这个问题上，报告尝试提出理解事态发展的框架，而且评估未来的发展方向，两者同样重要。这些报告像透镜，借助这些报告来理解每天的使馆报告和新闻头条。另外，这些报告以“从内向外”的方式来理解巴勒斯坦主要领导人如何思考问题，我希望能够与媒体和其他外交报告有所不同。从风格和结构上来讲，这些报告有很坚实的摘要和评论段落，这样的话，大忙人也可以快速了解电文的要点。我想他们也会从具体的事态线索和引用／事实的细节中获益，这些内容可以用在备忘录和情报报告中。最后，这些报告都很短，从而保证有人读。⑦

实例

我曾希望选出过去20年中各使馆提交的不同类型的最好的报告，但是之前提到过的获得国务院提名报告的困难限制了报告实例。对本书而言，幸运的是，卡西杰特提供了他的两份获提名报告的电报号码，这两份报告是他获得耶路撒冷总领事提名的主要原因。有了电报号码的具体信息，我才能通过国务院公开信息程序来要求和获得解密的报告。下面的案例就是这两份报告。签批的是威廉森（Williamson），他在当时担任总领事，是该领馆的一把手。美国使团发回的报告都需要一把手签批，而不是由报告作者自己签发。国务院删除了报告中一些部分，显然是保护特定的信息来源的身份。这是标准工作程序，我也认为完全合理。删除部分并不影响报告的实质内容。

实例1：“重新统一的”耶路撒冷的阿拉伯人和犹太人[1]

秘密

耶路撒冷　02228

R　101130Z　1992年6月

发自：美国耶路撒冷总领馆

发往：国务卿　华盛顿特区　7623

抄送：全部驻阿拉伯国家和以色列使领馆

秘密　耶路撒冷　02228

E.O.12356：DECL：OADR

TAGS：PBTS，PGOV，KPAL，PHUM，IS，US

主题：“统一的”耶路撒冷的阿拉伯人和犹太人：双城记

1．秘密—全文

摘要

2．耶路撒冷，在以色列控制下实现“重新统一”已经25年了，但仍然是悲痛的分裂城市。以色列人在这周庆祝1967年胜利纪念日，而耶路撒冷的阿拉伯居民则悲恸于他们所认为的历史上最可怕的不幸。之前以色列人和约旦人的居住区被“绿线”（green line）分离开来，尽管因为犹太人在东耶路撒冷大规模兴建定居点，“绿线”已经模糊了，但是两个社会仍然住在差异的、相对隔离的世界，双方的共同点都是针对对方的深深敌意。耶路撒冷的阿拉伯人与以色列人之间的不平等还像原来一样。

3．以色列人把过去25年看作自己民族成功的历史，重返自己祖先大卫王的圣城，而且把耶路撒冷巩固成以色列国的首都。他们充满自豪地指出整个城区犹太人口的增长、居民区中新道路、公园和学校的激增、圣地的保护，以及作为国际旅游中心的耶路撒冷的发展。几乎没有以色列人进入过这个城市的阿拉伯人社区，或者担心东耶路撒冷问题。但是，市长梅厄·泰迪·科莱克（Mayor Teddy Kollek）先生把自己的城市看作阿拉伯人和犹太人和平共存的典范。

4．但另一方面，即使在以色列吞并耶路撒冷25年之后，耶路撒冷的巴勒斯坦人仍然是局外人。大多数人坦言忠于巴勒斯坦解放组织（Palestine Liberation Organization，PLO），把东耶路撒冷看作自己祖国的首都，拒绝以色列的主权。他们感觉被以色列政府和科莱克领导的市政府所践踏和剥夺了权利。尽管很多人享有在以色列法律下生活的好处，但是很少有人借此申请以色列的公民籍或者在耶路撒冷选举中投票。在巴勒斯坦人暴动的高潮，相比于约旦河西岸城镇的游行，很多东耶路撒冷的阿拉伯社区暴力示威游行激增。现在，高度武装的边境警察部队控制着耶路撒冷的阿拉伯区域，对待阿拉伯居民同居住在约旦河西岸的居民一样。

5．虽然以色列政府和耶路撒冷市政府有很多高调宣传，但是25年来持续忽视耶路撒冷阿拉伯人的需要，并且抑制其增长。与以色列定居区形成鲜明对比，阿拉伯人的社区破旧不堪，缺少基础设施建设，远不如犹太人社区。阿拉伯人社区没有公路、人行道、下水管线、公园或者游乐场所。尽管阿拉伯居民缴纳高额税收，但是他们几乎没有得到公共服务，比如道路维护、垃圾清理、公共交通、邮件投递和足够的学校等。以色列政府大规模征用阿拉伯人的土地，资助大量犹太人定居点的建设，也就是把东耶路撒冷进一步“犹太化”，而这增加了巴勒斯坦家庭得到建房许可的困难。

6．两个社区对未来的看法截然不同。耶路撒冷的以色列人期待着在犹太人居住区的大型住房项目、购物中心、博物馆和会议中心的建设。虽然面临国际社会的反对，但是以色列以“国家共识”为自己开脱，以色列的“国家共识”赞成占有全部耶路撒冷，将之作为“永恒的首都”，并且继续加强犹太人的多数地位。相比之下，巴勒斯坦人担心他们在耶路撒冷的未来每天都被侵蚀。在东耶路撒冷大规模增加犹太人定居点预示着继续征收阿拉伯人的土地，同时也表明要限制阿拉伯社区的增长和发展。他们最为担心的是，好战的犹太人定居者接管现有阿拉伯社区住房的加速，这个行动得到了利库德集团的支持。至少在可预见的未来，“重新统一的”耶路撒冷会继续维持这种双城记的状态。

摘要结束

多年之后，分裂依旧

7．耶路撒冷的以色列人和巴勒斯坦人对上周的“耶路撒冷日”纪念活动的反应完全不同。1967年，以色列击败约旦军队，随后占领了东耶路撒冷部分。“耶路撒冷日”就是庆祝以色列胜利的。以色列使用“重新统一”而不是吞并来描述这一事件，但是“重新统一”的词汇掩盖了今天耶路撒冷仍然分裂的现实。城市的一半处于欢庆之中，而另一半则处于悲观绝望之中。

8．梅厄·泰迪·科莱克市长和他的市政府自1967年以来一直在消除所谓的“绿线”，但是成效有限。“绿线”是之前以色列人和约旦人社会的分界线。沿着绿线的铁丝网、矿井和狙击掩体已经拆除了，但是分隔的心态还在。事实上的隔离还是存在于耶路撒冷的两个城区，社区要么完全是犹太人，要么完全是阿拉伯人，少有例外。而且，他们都把对方看作外人和威胁。巴勒斯坦人几乎不在里哈维亚（Rehavia）、哈尔诺夫（Har Nof）、拜特哈克莱姆（Beit Hakerem）等做生意，也几乎没有以色列人敢进入阿勒—阿扎利亚（Al-Ayzariyah）、舒阿法特（Shu’Fat）、杰贝勒—穆卡巴山（Jebel Mukaber）等地区。隔离的心态是普遍的，以至于总领馆的官员不断被迫对以色列人和巴勒斯坦人解释，尽管总领馆在东岸和西岸各有建筑，但是并不是两个独立的机构。

9．尽管在“重新统一的”耶路撒冷共存了25年，耶路撒冷的巴勒斯坦人和以色列人住在不同的世界，之间也少有互动。在大规模的政府资助下，大型的、精心设计的犹太人定居点在东耶路撒冷如雨后春笋般涌现，跨过了“绿线”，但是这些犹太定居点还是避免与附近衰落破败的阿拉伯社区有任何联系。阿拉伯人和以色列人之间经济、社会和政治上的不平等还和原来一样。

10．出于历史原因，以色列人注定将过去25年占领耶路撒冷视为成功。从以色列的观点看，不断巩固重返大卫王圣城的成就和加强作为国家首都的地位让所有其他因素都相形见绌。在1948—1967年间，约旦人亵渎、玷污诸多犹太圣地，包括对哭墙、橄榄山上的犹太人墓地的侮辱以及清除老城区犹太人居住区，这些记忆仍然深深地拨动着以色列人苦涩的心弦。以色列对东耶路撒冷控制的坚持使保护这些圣地和重建犹太人居住区成为可能。

11．市政官员满怀骄傲地介绍其他各项成就。基督教和穆斯林的圣地在以色列的法律下都是文物保护单位，而且参观朝觐也能确保。科莱克市长声称，除了巴勒斯坦人暴动的短暂时期，在他的治理下，耶路撒冷作为国际城市和重要的旅游城市得到了快速发展。1967年以来，博物馆和其他文化设施如雨后春笋般出现。耶路撒冷基金会（Jerusalem Foundation）是非盈利的筹集资金的组织，与市政府紧密合作，资助了数百个社会和文化项目，使城市居民受益（少数位于东耶路撒冷）。

12．自1967年以来，整个耶路撒冷的犹太人口增长了3倍，在以色列眼中，这是耶路撒冷成功的故事，因为耶路撒冷的犹太化是根本的、明确的政策目标。尽管过去10年，耶路撒冷经历了一场世俗定居者间的战争，但是犹太人口还是稳定增长，随着正统犹太教家庭的流入和生育，加之新移民的到来，现在犹太人已经接近50万。现在大约有14万以色列人定居在东岸原来约旦人的部分；还有2.5万名通勤定居者，住在紧邻耶路撒冷的约旦河西岸。

13．耶路撒冷的犹太居民会讲自己社区中新的公路、公园和学校的增加，很多社区都是吸引人的花园小区，这也是成功故事的一部分。尽管人均收入略低，但是耶路撒冷要比其他以色列城镇更美丽、更宜居。市政官员强调正是因为“重新统一”，耶路撒冷才从被忽视的闭塞城市转型为世界级的首都。他们最大的挫折之一就是外国政府拒绝承认这些成绩。

14．最为重要的是，尽管前面提到了仇恨，但是市长仍然坚信耶路撒冷是阿拉伯人和犹太人和平共处的典范。梅厄泰迪·科莱克的国际声望是建立在他自己设想的努力之上，就是使耶路撒冷两个世界处于和谐状态，这比任何其他成绩都重要。以色列人通常是全心全意接受这种看法，即使几乎没有人曾经进入过阿拉伯社区或者也没有考虑过东耶路撒冷问题。

阿拉伯方面的疏离

15．另一方面，即使在以色列占领下已经生活了25年，耶路撒冷的阿拉伯人还是外人。大多数阿拉伯居民还是把东耶路撒冷视为自己祖国的首都，因此拒绝承认以色列的主权。很多人轻蔑的把市长科莱克的政府称为“西耶路撒冷市政府”。一些人确实享受了生活在以色列法律统治下的好处，比如可以提起民事诉讼、不受制约的迁徙自由以及上以色列大学的机会等。但是，很少有人借此权利申请以色列公民籍或者参加市里的选举投票。

16．传统的东耶路撒冷领导人，比如法索·胡塞尼（Fesial Husseini），仍然是占领区的巴勒斯坦民族主义活动的先锋。多数耶路撒冷的巴勒斯坦人效忠于巴基斯坦解放组织，不过据报道，哈马斯在特定地区的影响更大。东耶路撒冷社区的墙上，画满了好战的民族主义和伊斯兰极端主义的涂鸦，偶尔甚至还有不合法的巴勒斯坦国旗。在巴勒斯坦人暴动的高潮期间，相比于约旦河西岸城镇，很多阿拉伯社区最后变成了暴力示威游行的场所。现在，全副武装的边境警察部队在阿拉伯人居住区巡逻，对待这里的阿拉伯居民与西岸的居民略有不同。

17．25年的占领并没有降低耶路撒冷的巴勒斯坦人的疏离感。他们觉得被以色列政府和耶路撒冷市政府所践踏和剥夺权利。对待阿拉伯社区的政策和在东耶路撒冷征收阿拉伯人土地兴建犹太人定居点，是最可靠的证据。

轨道的另一方面

18．1967年以来这么多年，以色列官员一直宣称所有在“重新统一的”耶路撒冷生活的居民都得到了平等对待，科莱克市长国际声望的基础是他坚定地保护阿拉伯居民的权利。但是除了这些宣称的政策，以色列政府和耶路撒冷市政府在过去25年里一直忽视阿拉伯人口的需要并且抑制其增长。今天犹太人社区和阿拉伯人社区的条件对比令人震惊。

19．在过去三个月，领馆官员在巴勒斯坦领导人和市政府官员的陪同下，对耶路撒冷居民区作了广泛调研，发现了这种地域上的不平等。除了少数例外，阿拉伯社区都是缺少基础设施的衰败地区，而以色列政府和市政府在犹太人社区大规模兴建基础设施。很多巴勒斯坦人的住房只能通过土路才能到达。阿拉伯人社区没有街牌、没有人行道、没有公园和游乐场。相比之下，西耶路撒冷的犹太人居住区和东耶路撒冷的定居点则遍布平整、标识清楚、整洁的道路、下水系统和排水管道。每个犹太人社区都有公园和游乐场，这都是由耶路撒冷市政府或者耶路撒冷基金会规划和资助的。

20．巴勒斯坦居住区必须忍受几乎没有公共服务的痛苦。没有道路维护，很多道路都是坑坑洼洼的。一些社区要么没有清理垃圾服务，要么就是不定时，居民把垃圾倒在空地上。公共交通只沿着少数主路运行，几乎不进入阿拉伯人的社区。在阿拉伯人区域，没有到户的邮递服务，所以必须到东耶路撒冷中央邮政局取信。城市几乎没有为阿拉伯居民修建学校，所以很多巴勒斯坦人把自己的孩子或者送到私立学校，或者送到其他社区的公立学校。相比之下，每个犹太社区都有及时的道路修补、每周2次到3次垃圾收集、进入社区内部的公共交通服务、每天的信件投递和政府资助的各层次的公立和宗教学校。

21．阿拉伯社区和犹太社区最明显的不平等在新建地区容易看到。根据耶路撒冷的以色列研究中心统计，自1967年以来，耶路撒冷的以色列人大约修建了63300套住房，而阿拉伯区域只有8600套。而且，超过半数的犹太人住房建设是政府资助的，而只有不到6％的新建阿拉伯人住房得到政府资助。换句话说，以色列政府出钱兴建基础设施，资助所有在东耶路撒冷的犹太人定居点项目，兴建住房近3万套，但是政府在阿拉伯社区只资助了数百套住房建设。

22．另外，巴勒斯坦人自己出钱新建住房的申请通常被驳回。哈尼纳（Beit Hanina）（人口约15000人）阿拉伯社区的官员告诉领事馆官员，在过去5年中，尽管有数百个申请，大约只颁发了50个新建住房的许可。在耶路撒冷其他的巴勒斯坦人居住的地方，比如穆卡巴山，都是相同的数据，地方官员坚称在人口超过13 000人的本地，每年只颁发10个左右的新建住房许可。相比之下，在比兹卡泽夫（Pisgat Ze’ev）定居区，紧邻着哈尼纳，今年年初1个星期内就颁发了600份许可。现在在比兹卡泽夫地区，超过3 500套住房接近完工。

23．最后，一方面，巴勒斯坦人愤怒于他们建设新房的权利被否决，另一方面他们的土地被剥夺以修建以色列人定居点。自1967年以来，大量巴勒斯坦家庭拥有和注册的东耶路撒冷土地被以“公共利益”的名义所征收。在这些征收土地上，兴建犹太人定居点的合法性基础是东耶路撒冷的“犹太化”就是“公共利益”。

市政府的回应

24．市政府官员并不否定这些不平等，但是提出了各种解释。市议会的左翼和右翼议员都指责科莱克市长有意把全部城市资源和能量集中到犹太人社区，而以牺牲阿拉伯人为代价。但是市长的“统一耶路撒冷”政党的党员反过来责备以色列政府，认为政府应当负责修建大部分阿拉伯社区所缺少的基础设施。尽管耶路撒冷的以色列人指出，在1967年之后不久，政府在一些阿拉伯社区修建了第一批道路和路灯，但是不否认自1967年利库德集团掌权以来，政府几乎对耶路撒冷的巴勒斯坦人的实际需要不闻不问。

25．耶路撒冷的官员强调阿拉伯地区服务不足的其他原因，是市政府的责任。［名字被隐去］对领馆官员讲，巴勒斯坦社区缺少公共服务的原因是他们交的市政税（municipal tax）不够。巴勒斯坦领导人和市议会左派议员反对这种说法。他们承认多数阿拉伯社区相比高级的犹太人社区，在市政税上（arnona）处在较低税收等级，所以阿拉伯人房主和商人趋向于支付较低的税率。但是，因为市政税的基础是房子的大小，所以就平衡了阿拉伯人的低税率。阿拉伯家庭的住房通常大于以色列人的住房，阿拉伯人住房更多面积被征税。［名字和职务被隐去］是住在哈尼纳的阿拉伯人，他估计他的社区有15000的居民每年至少支付500万谢克尔（200万美元）的市政税，但是哈尼纳事实上没有得到什么市政服务。

26．［名字被隐去］和其他人认为，巴勒斯坦人的大暴动使市政府不可能再为阿拉伯地区提供多种服务。比如，路灯不断被当地的年轻人破坏，而市政府拒绝更换路灯。根据［名字和职务被隐去］的说法，因为巴勒斯坦人开始暴动，在一些街区清理垃圾已经变得非常危险。［名字被隐去］坚持，除非公交车的安全能够得到保证（以及除非政府同意在这些社区内部修建双向车道），否则公共交通无法扩展到阿拉伯社区内部。但是，即使在大暴动之前，所有这些服务也几乎不存在。

27．［名字和职务被隐去］告诉总领事，市政府通常驳回巴勒斯坦人修建住房许可的原因是因为那些土地并不是用作住宅规划的。他抱怨对东耶路撒冷的阿拉伯居住区缺少核准的总体规划，这使决定合理规划分区变得不可能。但是［名字被隐去］承认，市政府是负责制定这样的总体规划的，但是市政规划部门只是在10年前才开始做这样的工作。而且，每个批准的阿拉伯社区的总体规划都大规模的减少住宅建设许可。这个过程称为“限制性分区规划”，已经对巴勒斯坦社区周边可使用土地设置了上限，把这些土地规划为“绿地”或者“公共用途”地区。

28．尽管市政官员讲了很多高调言辞和众多理由，但是还会得出这样的结论：耶路撒冷的阿拉伯人遭到系统性的歧视。毫无疑问，耶路撒冷的巴勒斯坦人必须忍受25年来集体拒绝参加市政选举的痛苦。任何城市的资源都是以政治力量为基础而分配的，耶路撒冷的阿拉伯人没有政治势力，是因为他们出于象征性原因而选择抵制选举过程。不管怎么样，对耶路撒冷阿拉伯人利益长达25年的官方忽视证明了经常讲的以色列人和巴勒斯坦人和谐生活在“重新统一的”耶路撒冷理想的虚假。

关于未来的不同看法

29．耶路撒冷的以色列人看到了城市的光明前景。市政官员和以色列居民期待着计划中的重要住房项目、商业中心、博物馆、政府机构、新的动物园和国际会议中心的建设，所有这些都建在城市的犹太人居住区一方。他们对城市的未来充满自信和骄傲，尽管存在国际社会的反对。耶路撒冷的以色列人不停提醒领馆官员，存在一个“国家共识”，即要求控制整个耶路撒冷，并以此作为以色列的不朽的首都以巩固犹太人的多数地位。

30．巴勒斯坦人有截然不同的看法，他们担心自己在耶路撒冷未来的每天都被侵蚀。从他们的角度看，犹太人定居点在东耶路撒冷的快速增加意味着以色列人会持续征收阿拉伯人的土地，同时限制阿拉伯区域的增长和发展。他们最为担心的是，好战的犹太人定居者在利库德集团的支持下正在加速接管现有阿拉伯社区的住房。科莱克退休之后，市政府由利库德右翼和宗教政党主导的可能性在增加，因此几乎没有可能改善耶路撒冷阿拉伯人的处境。至少在可预见的未来，“重新统一的”耶路撒冷还会保持这种双城记。

威廉森⑧

实例2：占领区以色列定居者动机的变化

秘密

耶路撒冷　02228

R　201400Z　1992年5月

发自：美国耶路撒冷总领馆

发往：国务卿　华盛顿特区　7444

抄送：安曼使馆

大马士革使馆

特拉维夫使馆

秘密　耶路撒冷　01953

E.O.12356：DECL：OADR

TAGS：PBTS，PREL，PINR，KPAL，PHUM，IS，US

主题：占领区以色列定居者动机的变化

1．秘密—全文

摘要

2．在占领区域，110000名以色列定居者的立场正在变得强硬。过去10多年的传统想法认为，在经历1977—1983年的意识形态移民浪潮之后，多数越过“绿线”的以色列定居者主要是出于经济动机，而不是宗教或者民族主义的考虑。多数定居者被看作机会主义的，而非政治驱动的。但是，现在很多定居点的研究者认为，在原来假定的经济移民中，一大部分人在此居住多年以后，实际上会转变为意识形态动机。巴勒斯坦大暴动和正在进行的巴以谈判甚至在通勤定居者中都造成了观点的两极分化，而且使之前非政治化的定居者加入了好战的民族主义阵营。

3．结果就是，专家认为如果以色列政府将来要拆除某些定居点、限制建设，或者给巴勒斯坦人有意义的自治权的话，这些努力很可能激起定居人口的强烈抵抗，可能包括非暴力不抵抗。一些访谈者推测，即使以色列政府通过谈判达成解决方案，然后命令定居者离开，可能四分之一的定居者——大约27000人——会反对离开占领地区。

摘要结束

关于定居者动机的传统看法

4．以色列人越过“绿线”在占领的约旦河西岸和加沙地区定居主要出于三种不同的原因：宗教的、民族主义的和经济的。宗教动机激发的是最为固执的、不会妥协的定居者。对于这些人而言，约旦以西的所有土地（对于一些人来说，还包括约旦河东部的一些区域）都是圣经时代开始后犹太人的神圣的应许之地。他们相信，1967年战争和之后将朱迪亚（Judea）、撒玛利亚（Samaria）和加沙开放给犹太人定居者都是预言的实现。定居点的拉比［名字被隐去］向领馆官员解释，重返这些地区是宗教义务，将加速弥赛亚的到来。现在没有什么观点能够劝阻这些主要受宗教指令激励的定居者。

5．民族主义动机聚焦以色列的需要，面临敌对的阿拉伯邻居，控制约旦河西岸和加沙是为了以色列的安全。根据这个理由，1967年以前的边界难以防守，这些占领地区是以色列最低程度的、必须的安全缓冲地带。大量到占领地区定居的犹太人是出于安全的考虑，认为他们的存在会使未来任何以色列政府想把这些地区归还给阿拉伯国家的想法都不可能实现。一些定居的理论家坚持认为，定居者通过控制戈兰高地、控制要道以及为部队在西岸地区提供安全掩体来加强以色列的安全。

6．经济诱因近年来也吸引了很多以色列人来到占领地区，主要是在大规模的通勤定居区，该定居区是作为那些在特拉维夫或者耶路撒冷工作的人的“居住社区”。政府补贴、税收优惠加上特惠贷款都让在这些地区购买住宅比1967年前在以色列购买还便宜，有时候只相当于以色列一半的价格。而且，很多定居点有舒适的、乡村风格的独栋别墅，还带院子，这样的房子在以色列靠近城市中心的地方，以任何价格都买不到。同时，定居点以高品质的生活而自豪，远优于拥挤的以色列城市。精致设计的现代社区、紧密配套的学校、清洁的空气和周遭的乡村全景都吸引着有经济动机的定居者。

7．多数定居点问题研究者在过去10年一直认为，到占领领土定居的新以色列居民主要受经济动机的激励。根据这种想法，因利库德集团掌权，1977—1983年出现了宗教和民族主义移民的一波定居潮，但是具有好战意识形态的虔诚救徒集团（Gush Emunim）的动力已经耗尽。在那之后，多数选择越过“绿线”的以色列人不是因为特定的意识形态，而主要是寻求合理通勤距离内的便宜住房。按照这种理论作推论的话，如果以色列政府告诉定居者为了执行阿拉伯—以色列和平协定他们必须搬离，而且给予他们合理补偿，那么不管情不情愿，大部分经济动机的定居者都会接受搬离的决定。

定居人口的极化

8．但是，现在很多定居现象研究者认为，在这片土地居住多年之后，原先假定的经济定居者有很大一部分已经变成了意识形态定居者。耶沙的官员（耶沙是以色列定居者委员会的简称，全称为朱迪亚、撒玛利亚和加沙的犹太人定居点委员会）和不同的单个定居点官员都对领事馆官员讲，在过去10年里已经出现了新模式：出于经济原因而移居这里的定居者在住了1年到2年之后，他们会被定居运动的传染性意识形态所吸引。根据耶沙官员的说法，大多数新的定居者会对土地产生一种“依赖”，从而使他们亲近虔诚救徒集团。

9．领事馆官员同定居者不时地讨论似乎也证明了这种趋势。领事馆官员在过去9个月里，对不同定居点的居民作了随机调查，几乎没有人表明是出于生活的经济收益原因而住在占领区，而是热诚地讨论这片土地是圣经中的根，以及以色列为了生存需要占领约旦河西岸。我们访问了西岸高地50多个虔诚救徒集团的定居者和20多个利库德集团支持者社区的定居者，可以预测，这种强烈的意识形态观点是非常普遍的。同样不奇怪的是，在约旦河谷与工党相联系的20个农场的定居者则强调，国家安全而非经济因素是生活在这里的主要动机，尽管他们面临财务压力。

10．在耶路撒冷和特拉维夫的通勤距离之内，有20多个繁荣的“城市”定居点，但是多数专家都没有预见到，这些定居点的很多居民也开始宣称对这片土地深深的、意识形态上的忠诚。这些“睡城”（bedroom communities）通常离“绿线”只有几分钟的距离，居民们原本被认为是乐观的、出于经济原因的定居者，他们的决策是基于理性的实用主义。实际上，领事馆官员也不断听到强烈的民族主义、有时候是宗教方面的诉求，在马阿莱·阿杜米姆（Ma’Aleh、Adumin）、阿里埃勒（Ariel）、埃弗拉特（Efrat）、阿尔弗—莫纳什（Alfe Menashe）、卡尔内·萧梅龙（Qarne Shomeron）和其他大型定居点，至少有一半的居民都持有这种观点。

11．两位深入研究定居者立场的学者，［名字被隐去］，分别向领事馆官员证明这种极化过程正在进行中。［名字被隐去］强调所有跨过“绿线”的以色列人都强烈地意识到定居行动在政治和实践上的重要性。因此，即使最初受便宜房价吸引的定居者也不会对居住在占领领土上有意识形态上的不安。至少，按照［名字被隐去］的判断，经济定居者对原则性问题持有“中立”立场。但是，一旦他们在定居点稳定地安顿下来，这些定居者会受到宗教和民族主义观点的“引诱”，从而正当化自己有争议的决定。［名字被隐去］观察到在大量的定居点通勤人口中思想上清晰的右倾变化。

12．［删除两行］指出以色列人通常比其他国家的人更有意识形态，因此在约旦河西岸和加沙这种高度控制、充满意识形态的环境中，很少有经济定居者可以不受约束。［名字被隐去］强调多数定居者都是不只有一种动机，很多人最初越过“绿线”是因为优惠的房贷，但是可能也潜在的被意识形态所激励。在［名字被隐去］看来，把定居者看作被纯粹经济原因所激励是错误的。他认为所有定居点对利库德集团强硬派和更为右翼的政党的支持都在增加。

13．他们［名字被隐去］都认为巴勒斯坦大暴动使原来很多非政治的定居者转到了好战的民族主义阵营。［名字被隐去］指出，因为每天都有枪击和被扔石头的事件，这使定居点居民“团结起来，严阵以待”，对巴勒斯坦人的态度也变得强硬起来。对很多定居者而言，巴勒斯坦大暴动证明了如果把这些土地交还给阿拉伯人，对以色列而言是危险的，而且强化了他们定居于此的目的。当前的和平谈判引发了定居者最可怕噩梦的恐惧，就是“领土妥协”的噩梦，这种恐惧有相似的影响。甚至耶沙的官员也向领事馆官员坦言，巴勒斯坦大暴动和马德里和会为意识形态定居运动注入了新的活力。

可能的影响

14．如果新建定居点高潮持续下去，在未来5年内，定居人口会翻一番，达到220000人，定居人口规模将会成为领土谈判协定棘手的障碍。定居者态度的逐渐极化更是增加了这种可能性。意识形态定居者强烈反对对他们活动的任何限制，激烈地把巴勒斯坦自治权视为危险的陷阱。将来任何以色列政府如果尝试拆除某些定居点，或者限制建设，或者给巴勒斯坦人实际意义的自治权，那么很可能激起全部定居人口的激烈抵制。［名字被隐去］估计首当其冲的这种抵制是大范围的非暴力抵抗，可能包括设置路障、拒绝缴税、大规模游行，而且最为重要的是自行新建定居点。

15．除了非暴力抵抗，［名字被隐去］认为在意识形态定居者中，非常有可能采取抵制和平进程的武装行动。尽管专家们仍然一致认为定居点领导人会避免与军队发生任何冲突（对他们来说，军队仍然是神圣不可侵犯的），但是他们越来越担心针对阿拉伯人的“挑衅性”恐怖主义。比如，一部分极端分子可能向清真寺投掷炸弹或者暗杀巴勒斯坦领导人，然后激发巴勒斯坦人的暴力反应。［名字被隐去］警告，很多虔诚救徒集团的狂热分子已经卷入了军事突击队的行动和爆炸活动。

16．定居点的极化会导致以下问题，专家对这些问题的［删除若干字］观点不一样：如果未来以色列政府根据谈判协定拆除约旦河西岸的某些定居点，就像在西奈半岛一样，有多少定居者会固守社区拒绝离开家园？尽管我们的访谈者认为有多少人取决于具体条件（比如是利库德集团掌权还是工党掌权），他们推测四分之一的定居者，大约27000人会挑战政府的决定。［大约四行字被删除］

17．尽管很难预测当真的有达成和平协定前景时，定居者行为的变化，但是这种极化已经逐渐成为事实。而且，定居者认为他们从西奈半岛撤退中得到了教训。在那些谈判中，他们接受了以色列政府的建议，保持停火直到协定达成。但是这次不同，如果以色列政府的谈判立场妨碍了他们在占领地区的未来的话，定居者声称他们会从一开始就反对这样的谈判立场，而这也是很多以色列分析家所担心的。

威廉森⑨

不难看出为什么这些报告被挑选出来。第一，这些报告分析了两个关键议题，是以色列与其邻国间任何持久和平协定都必须解决的：耶路撒冷地位问题和约旦河西岸定居点的地位问题。这是两个激烈政治冲突的议题，报告的作者冷静、清晰地加以分析，引用了一系列印象深刻的信息来源，以支撑两个根本的结论。这两个结论都挑战了传统看法：（1）耶路撒冷远非如同以色列领导人所言是一个阿拉伯人和犹太人和平共处的典型，耶路撒冷是一个隔离的城市，很少有资源被用来发展共同空间或者为阿拉伯居民提供市政服务；（2）最近的约旦河西岸定居者不像他们的前辈是受意识形态所激励，因此在总体和平框架下，更容易通过金融补偿劝说他们放弃财产。在提名史蒂文·卡西杰特的推荐中，总领事认为：

在我近20年的外交工作中，［他的］政治报告是我有机会读到的报告中最好的。他的文件包括了中东地区两个最为不稳定的议题：以色列人在占领地区的定居点问题和耶路撒冷的政治问题。这两个议题在我们推动和平进程一开始就浮出水面，而且将持续破坏和平进程。我们谨慎的折中在很大程度上依赖于卡西杰特先生向华盛顿决策者提交的如此清楚、深入研究和均衡的报告，华盛顿决策者也多次向我提及此事。⑩

卡西杰特对自己报告优点的评价主要有两点：

第一，报告阐明了耶路撒冷和约旦河西岸形势的新特征，这些特征原来没有被很好了解，但又对决策者至关重要。第二，这两封电报把事实陈述与坦率、无限制的深入分析结合起来。⑪

评奖委员会的评选标准有6个，总领事的提名推荐中明确提出3个：有用性、分析和阐述的内容以及来源和联系人。另外两项：文化和语言技巧以及突破性内容也暗含在提名推荐中。唯一一个没有被上述材料提到的标准是风格，尽管非常明显这只是个小遗漏。这些报告清楚、易读、结构明朗。风格会增进内容表达，而不会妨碍内容。

注释

①　这或许是性格问题，而不是官僚体系问题，因为在2010年，当我为本书收集后续信息的时候，国务院提供了我所要求的信息，他们的帮助非常有益。

②　作者没有找到1991年、1999年、2003年和2005年的获奖者信息。因此，这里的信息并不完全包括1984—2007年的获奖者，但是包括这段时期的20位获奖者，这些信息可以通过公开途径获得。

③　State Magazine，August/September 1987，15．

④　福隆对作者问卷的回答。

⑤　卡西杰特对作者问卷的回答。

⑥　库尔策对作者问卷的回答。

⑦　福隆对作者问卷的回答。

⑧　Released in part B1，1.4（D），U.S.Department of State，Review Authority：Sharon E.Ahmad，Date/Case ID：25 Aug 2008，200803296．

⑨　Released in part B1，1.4（D），U.S.Department of State，Review Authority：Sharon E.Ahmad，Date/Case ID：25 Aug 2008，200803296．

⑩　State Magazine，October 1993，15．

⑪　卡西杰特对作者问卷的回答。

注释：

[1]　附录3提供了相关背景知识。——译者注

第八章
案例一　苏联解体：
驻莫斯科使馆初期的观点

本章是外交官政治分析的案例研究，用两份驻莫斯科使馆发回的电报作为例子。第一份是在1990年7月发回的，当时使馆开始意识到苏联可能解体。第二份是1990年12月发回的，当时解体进程正在加速。下一章也是关于苏联解体的，但是是在紧张的危机时期使馆报告的案例，1991年8月苏联发生了试图结束政治经济改革的政变。政变的失败标志着苏联寿终正寝，尽管苏联还延续了四个月的寿命。这四份电报是在快速变动和重要时期使馆努力执行它的分析和建议功能的写照。

先作几点声明。显然，这几封分析报告并非随机选择。选择这些报告的理由是完全实用主义的。因为是我起草的这些报告，我知道这些报告写作的背景和思考过程，而这是其他人所不知道的。另外，始终存在“事后诸葛亮”的风险，因为这些报告是我分析技艺的体现，这有可能影响我评估报告的能力，所以还希望读者注意到这一点。我当时就意识到这些电报或者具有几分预见性，或者记录了重要的历史性时刻。如果不是这样的话，我也不会将这些报告的标题、日期和电报号都作了记录。因为手头上有这些信息，我可以颇为容易的要求国务院通过正式程序解密（或者否决解密）这些报告。因为绝大多数使馆分析报告都是秘密的，像本书这样想使用这些报告作为案例，需要提前申请解密。正如我之前提到的，我曾经申请解密那些得到获奖提名的分析报告，但是国务院不是否定申请，就是使解密变得难以实现。因此，除了上一章提到的两份电报外，我已经没有其他选择了，只能用我自己起草的报告。除了前面提到的使用我自己报告的好处之外，对于一个想探讨外交官政治分析主题的作者来说，至少将他自己的某些报告提交给读者审阅也是适当的。

读者还要注意，在我驻莫斯科使馆期间，我并不是多数政治报告的最初起草人。每个政治参赞必须以最适合自己的方式界定自己的工作。1988年到1991年，驻莫斯科使馆政治处大约有30人，大多数人都辛勤工作，具有雄心，是写报告的能手。当时，在美国驻外使馆政治处中，驻莫斯科使馆政治处是最大的。尽管相较于修改他人的报告，我更愿意自己写材料，但我还是有意决定将我的工作重点转为向我的手下提供想法和方向、打磨和编辑他们的报告，以及不要让他们的报告终结在我的桌上。通过这种方法，我才能够增加使馆整体的报告价值。我自己最初的经验告诉我，最为侵蚀政治分析外交官士气的是他们的报告被放在上级的桌上数日或者数周既不被阅读又不被传发。我的原则是或者24小时内修改稿子，或者告诉下属为什么我需要更多时间。我花了很多周六的时间来改稿子，改稿子所用的时间远多于我在周一到周五可以挤出来的时间。有意思的是，有位总干事报告奖的获奖者认为，高效的使馆分析报告的一个主要障碍是“上级主管……他们或者拖延报告过程，纠结于‘快乐’与‘高兴’两个单词之间的差别，或者对近在眼前的重要议题视而不见”①。另一位获奖者提到报告审核的重要作用：“我每一篇最好的报告都受益于总领事的评论。如果我的报告很难通过总领事那一关，通常我会判断这个报告是好的。要想评议发挥作用，负责审核的外交官不仅需要具有知识储备，而且愿意花时间与起草人一起思考、讨论。实际上，我认为多数不好的报告都是负责审核的外交官的责任。”②

我通常出于下面两个原因才自己起草报告。或者是我认为对某个问题有想法，而且只有我自己写报告才能沟通充分，或者是外部条件要求我加快通常的起草和修改过程。下面的两份电报都属于第一种情况。而1991年8月针对苏联总统戈尔巴乔夫的政变，则两种情况都存在。在那段时期，我撰写了多数的使馆分析报告，因为事件变化非常迅速，而且我觉得我最适合解释这些事件的发展、理解它们的含义以及快速地向华盛顿报告，当时我已经做了3年的政治处主任，具有20年的工作经验。

有了这些声明和告示，让我们用前面章节中讲到的政治分析的技艺来评估下面的电报。

望向深渊：苏联解体的可能以及我们的应对 [1]

1990年7月，苏联解体前的18个月，我起草了一份报告，使馆同意并上呈。报告设想了苏联解体的可能，而且提出了若干政策建议，一旦苏联解体，美国如何保护和扩展自身利益。根据我的要求，美国国务院解密了当时的这份报告，下面就是这份报告的内容。

秘密

O　131042Z　1990年7月

发自：驻莫斯科使馆

发往：国务卿　华盛顿特区　立即　6647

抄送：莫斯科政治处

列宁格勒总领馆

秘密　莫斯科　23603

排他级别

E.O.12356：DECL：OADR

标签：PREL，PINT，ECON，EFIN，UR，US

主题：望向深渊：苏联解体的可能以及我们的应对

1．秘密（全部文本）

摘要

2．戈尔巴乔夫，或者更为进步的改革者可能获胜，苏联会快速转向全面和富有成效的与世界的互动。但是他们也可能不这样，对我们来说，潜在的不那么乐观的结果更需要我们事先筹划。在过去一年里，戈尔巴乔夫政权的前途迅速恶化，苏联人自己也越来越用悲观词汇谈论未来。一些加盟共和国将会脱离苏联，留下的加盟共和国也会实质性的重新定义与中央的关系，以及它们相互之间的关系，除非采取大规模镇压行动来防止这些事情发生。真正危险的可能情况包括内战、核武器失控、一个肢解了又好战的拥核苏联或者俄罗斯。尽管这些情况发生的可能性很小，小于不那么具有危害性的结果，但上述这些情况都不能排除。我们应当仔细审视我们的政策以确保最小化极端结果的可能，如果即使我们竭尽全力，极端情况还是发生的话，我们应当最小化它对美国的风险。

3．我们现在应当在每个苏联加盟共和国都建立制度化的机构。无论政府的还是私人的交换项目都有必要加以扩展。我们需要把注意力放在推进经济改革上，这也是戈尔巴乔夫政府的重点。我们之间的军控谈判处于拖延和缺少经费的严重危险之中。我们需要重新考虑我们的目标以及如何实现这些目标，包括现代化的作战战略、如何组织我们的政府以推进军控谈判等。我们需要改变对国内冲突的临时应对政策，建立应对国内冲突的国际原则和机制。

摘要结束。

国内情况：尚未见底

4．“我们正望向深渊。”我们见过几次的苏联外交部的年轻翻译这样说。握紧拳头，他继续说：“我非常沮丧，因为对当下的情势，我无能为力。”之后，他无力地耸了耸肩膀，说：“我们这一代已经没有什么指望了。我们是愤世嫉俗的一代。我们是在勃列日涅夫时代成长起来的。”

5．这并不是孤立的言论。这些日子，在与苏联人的讨论中，我们最常听到的话是“我很害怕。我不知道将来会发生什么。”当俄罗斯人“望向深渊”时，他们能看到悲惨下场，而幸运的是，历史上美国人只是隐约感觉到过。第二次世界大战中每死1个美国人，就有大约90个苏联的男人、女人和儿童死掉。我们有短暂的麦卡锡主义，我们经历了大萧条和沙尘暴，苏联人则经历了集体化、流放和大饥荒。

6．或许这种一直站在大灾难边缘的感觉是因为莫斯科知识界持久的过度敏感，时不时的相信一场保守的政变将会发生。不过外部观察者的评估或许进一步证明了这一点。经济形势持续恶化，尚未见底。经济的地方保护主义和封闭每天都在增加，使人开始怀疑国家经济作为一个体系运转的能力，甚至开始质疑中央政府为主要城市地区提供食品和其他必需品的能力。同时，改革也在进行中，如果在长期内这些改革取得成功，将会使这个仍然落后的社会变得现代化；主要的变化有经济和政治权力的显著下放，以及最终的结果是自觉的分离主义和国家自给自足。

7．这个国家的政治统一正在解体。一位苏联历史学家最近告诉我们，他希望在30年到50年内自然的力量重新将一些苏联加盟共和国凝聚在一起。同时，他也希望苏联还能存在，不是作为超级大国，而是至少作为能置身世界前十的大国。他说如果乌克兰和白俄罗斯分离独立，那么苏联的大国地位不保。俄罗斯可能缩小到原来莫斯科大公国的疆域。清楚的是，即使解体过程没有走到这一步，加盟共和国内部和相互之间的政治关系也明显需要重新界定。它们还继续拥有共同的经济利益，主要因为当前高度相互依赖的工业基础设施。

8．苏联的战后安全结构已经崩溃。已经要求军方大规模削减军事支出，同时苏联主要的军事同盟已经停止运转，并且防止入侵的地缘缓冲带正在消失。军控谈判或者单边削减正在消除，有时是逆转，苏联在军力和几种武器上的数量优势。

其他可能的未来

9．戈尔巴乔夫政权或许会存活，应付过关，甚至最终解决所有麻烦。而且，一个推动更快速、彻底改革的政权可能取代戈尔巴乔夫的政权。但是，倒退运动、失序的增加甚至无政府的风险在现在看来也要比以前更大。这让我们思考美国政策是否应当调整以限制负面的风险。问题不是一个更为圆满的结果的可能性是否更大。我们不能排除改革进步大获全胜的可能，那样苏联会迅速转变，同世界的互动会更全面和更有效率。只不过圆满的结果不需要太多的事前谋划。

10．如果戈尔巴乔夫能够保住政权，甚至能够曲折地推动改革进程发展，在不远的将来我们将面对一个与现在大不相同的苏联。波罗的海三国将分离出去并建立独立国家。格鲁吉亚和摩尔多瓦很可能也会独立。在自然的贸易关系和高度联系的、依赖苏联经济的给定条件下，相比这些地区的真正的经济主权，政治独立会更为强化。经济的和种族的现实似乎使苏联其他加盟共和国选择独立的可能性降低，但是考虑到现在这个国家的民族主义感情膨胀，我们不能假定这种出于经济和政治成本与收益的理性计算一直是主导力量。在最低限度上，被保住的苏联还会包含加盟共和国，只是它们与中央的联系程度不同，有些联系可能非常松散。抵制加入苏联军队情绪的增长可能要求在剩下的加盟共和国中建立某种类似国民卫队的武装。要求苏联红军职业化的压力不断增强，尽管并不必然建立完全的俄罗斯人的军队。

11．情况有可能变得更坏。可能最危险的情况是内战，伴之以苏联分裂为多个生存能力不同的独立国家，一些国家拥有核武器以及投射系统。稍微好一点的情况是苏联解体，俄罗斯重新变成一个威权主义的、封闭的体系，敌视外部世界，把外部世界看作趁着其衰落而削弱俄罗斯的力量，并且掌握苏联核武器库。另外一种好一点的情况，尽管也不是我们所希望的，就是发生莫斯科的知识分子所担心的保守派军事政变，然后建立威权主义政权，镇压分离民族主义运动和反对派。尽管这样的威权主义政权不太可能公开地以武力针对之前的东欧盟友，但可能还会觊觎这些国家，希望运用手段将之拉到自己的轨道上。

美国的政策：原则

12．美国政策应当如何应对这些愈加不利的结果？我们能够做什么以降低发生这些结果的可能性？几条基本原则应当指引我们的政策。这尤为重要，因为我们不能混淆追求短期优势和基本利益扩展。我们需要避免把美苏紧张关系叠加到苏联内部问题上。我们应当努力建立一张关系网，最小化这种封闭和好战转向的危险，如果发生这种转变，也要限制其持续时间和强度。

美国的政策：实践

13．这些原则如何转变为外交政策项目（program）？首先，美国的基本利益仍然是维持苏联社会的开放。这变得比以往更加重要。需要在每个加盟共和国都建立办公室和增加在俄罗斯的办公室，实际上我们相信这已经成为美国重要的利益。事情变得越来越明显，这些地区正在变得更为独立，因此我们同这些地区的联系不再需要通过莫斯科。在过去18个月里，使馆一直呼吁在苏联的一些城市建立小规模的办公室，但至今一无所获。我们之后还会提出进一步的想法，考虑现在如何实现这个目标，我们也会继续讨论这些办公室的具体规模和结构。

14．为了与苏联不同地区和社会不同阶层建立多样联系，需要大规模扩展我们这里的USIA项目，特别是IV项目，以及增加对商业管理阶层培训的机会。我们应当推动这些项目的显著扩展，多数项目是非政府项目，把苏联年轻人送到美国进行为期一年的学习。我们相信在苏联推广美国利益和西方价值观上，我们还能做得更好，除非急需的、政治上敏感的经济政策改革需要更多的经费，花200万美元在交换项目上要比花20亿美元在消费品上更有用。我们应当观察和平部队（Peace Corps）在这里是否能发挥合适的作用。和平部队的存在会促进苏联社会的立即开放，也提供了与现在苏联年轻专业人士明显增加联系的可能性。如果苏联现在的领导集体因推动改革而下台，这些人很有可能将领导这个国家下一波重要的改革。

15．我们两国军方之间的联系变得更加重要。它们代表了我们同苏联最关键的组织的一种联系，能够影响其转型为一种更倾向通过和谐进程实现分权的制度，而不是干预并阻止分权过程。这种联系也能防止苏联军方和学界的战略家产生孤立于事件进展之外的危险感觉，他们认为苏联的战后安全结构正在崩溃。

16．我们认为任何可能的继任者或政权都不会有戈尔巴乔夫一样的对苏联外交政策利益的开明看法。而且，戈尔巴乔夫或许是实现相对稳定政局的最好人选，从而使向新型社会的转型和与加盟共和国之间的关系变得不那么危险。但是，我们要避免只向戈尔巴乔夫政权提供经济援助的冲动。这不是一个穷国。苏联有丰富的资源和受过教育的人口（尽管训练不足并且没有动力）。它的体系和运转方式大规模地浪费着这些资源。我们不应帮助苏联避免作出艰难选择，从长期来看，这些艰难选择将有益于苏联，让其成为更适合的国际伙伴。另一方面，如果我们能够帮助他们作出艰难选择并坚持到底，我们就应该做。休斯敦领导人峰会上，在援助苏联问题上，总统的倡议向利用多边机制解决苏联经济根本问题的方案迈出了重要一步。由国际货币基金组织（IMF）和国际复兴开发银行（IBRD）牵头对各方都是重要的。我们对改进美国技术援助的建议将另文分析。

17．在军控谈判上，我们远远落后于现实发展，这或许是危险的。现在我们就应当执行《第一阶段削减战略武器条约》（Strategic Arm Reduction Treaty，START I）和《欧洲常规武装力量条约》（Treaty on Conventional Armed Forces in Europe，CFE），而且积极推进《第二阶段削减战略武器条约》（START II）和《第二阶段欧洲常规武装力量条约》（CFE II）。在我们能够设想任何可能性中，一个有2500枚投射核武器的苏联要比拥有12000枚核武器的苏联危险更小。每个人都清楚了解，当前欧洲的一个主要问题是军事裁减和调整落后于政治发展。在这个议题上，我方能够做的或许是与苏联人达成协定，绕过军控谈判中官僚政治的障碍，更为积极的向前推动。比如，是否可以在军控谈判进程和跨部会协商进程之外，建立一个资深高官小组，这个小组可以讨论所有的正在考虑的军控问题，以发现难题，并向内阁级别官员以及白宫提出解决方案建议？我们应当领导军备控制进程，限制军备现代化。这可以帮助我们锁定美国具有质量优势的领域，尽管我们应当避免仅在这些领域限制现代化的诱惑。使馆现在确信我们面对的核威胁并不是苏联政府对我们使用核武器，而是对核武器的管理可能失去控制。我们应当把军控注意力集中于限制或者消除那些极易落入不可靠势力的大规模杀伤性武器系统。对美国和其他国家来说，洲际弹道导弹（international ballistic missile，ICBMs）比战术和本地核装备的威胁要小，在苏联解体的最坏情况下，第三方可能使用、偷盗或者购买到这些核装备。

18．在地区冲突上，我们应当更积极地迫使苏联用不同方式应对第三世界的内战，使苏联同意不向这样的冲突地区提供军备并且建立国际调停小组。这样的话，我们能够结束很多内战，限制内战的破坏性，以及在双边关系上避免变得危险。这已经是我们采纳的政策方向。我们应当用某种形式正式化这种方法，或许是在联合国通过适当的共同方案。

19．如上面建议所示，在很多方面，我们的政策是在正确的轨道上。我们只需要做得更多，行动更快。但是在一些领域，我们需要改变在过去几十年里我们已经习惯的思考框架。比如，现在显著削减大规模杀伤性武器已经成为可能，这种削减有助于降低苏联社会或者政策产生倒退转向的危险，这就需要我们重新思考我方的军事战略和目标。我们面临独特的机遇期，但是也有潜在的特殊危险。现在需要的是谨慎，而不是胆怯。应对苏联社会动荡，采取故障保险政策注定失败，而且也不会安全。这会让我们失去机会，从而增加危险。

马特洛克③

为什么选择这个主题，这个时机？

1990年6月底，苏联外交部邀请美国使馆参加其资助的外交政策会议。参会者包括美苏两国的历史学家以及外交部官员。我通常不会出差数天去参会，而是会给使馆政治处的下属这样的机会去参加会议。在这个例子中，这个会议的什么内容——我已经记不起来了——引起了我的兴趣，然后我决定参加会议。这次会议最有价值的部分是在茶歇和吃饭时候与参会人非正式交谈的机会，通常都是这样。或许是因为会议安排或者是因为会议主题，总之有些因素使我同苏联历史学家和外交部官员的交谈变得非常坦诚，这就包括电报第四段和第七段中所引用的与翻译和历史学家的对话。

当我听到历史学家所预见到被肢解苏联的描述时，我意识到我听到了很重要的东西。如果他这么说，那么就意味着不只他自己这么想。如果有思想的、受过教育的苏联人开始想象苏联的解体，为什么我们不这么想？当晚我就动笔，记下要点，回到使馆立即开始起草电报。

分析、预测和政策建议

这份电报的目的不是预测苏联的马上解体。实际上，这份电报分析了当时苏联社会各种起作用的力量，明确提出了其他的可能结果。有时候，情报机构会有关于某一事件将要发生的可靠消息。但是在这种情况下，通报信息给决策者并不是预测，只是简单的事实报告。在政治事务中，因为存在无数未知的或者无法定量的因素，预测必然是一种概率式的分析。预测需要经过熟悉情况的分析者大脑来筛选以得到最准确的信息，然后再加上少许艺术的判断和作出最为合理的猜测。如果他是谦虚的，他就会作出恰当的预测。多数政治领导人痛恨模棱两可的话。他们必须根据不可避免的有限信息作出决策，他们希望在决策上分析者能提供更多的帮助，而不是提出没有实际意义的选项。既要提供能反映情况复杂性的分析，但是又不要因为掺杂太多的复杂性以致对决策而言毫无意义，这种平衡是最主要的挑战。

把“苏联可能解体”放在这份使馆电报标题中是在当时情况下有意而为，希望引起对后续情况分析的注意。电报的主要目标包含在之后的“我们应当如何应对”部分，该部分提出如果苏联解体，应如何保护美国利益的政策和具体步骤的建议。在写具体政策建议时，使馆希望有高于负责具体地区事务的官员和情报圈的分析员读到电报，情报分析员一定会阅读完全分析性的报告。我们既在标题中使用了吸引眼球的措辞，又采用了限制读者的技术手段，目的是让电报能够让更高级别的领导看到（第三章的“确定目标读者”部分讨论了限制电报传达范围以引起高层注意之间的矛盾）。

似乎可以肯定，这份电报确实到了我们所希望的高级官员的办公桌上。在一次老布什总统对莫斯科的访问中，他对我说他看过一些使馆报告，是“一些”不是“很多”。“深渊电报”似乎在他看过的电报之中。我们在第三章中提到总统读到一封使馆电报是非常罕见的。总统确实没有时间，有的是有能力的工作人员，工作人员过滤和整理大量材料，决定总统如何运用自己的时间和注意力。但是在1990年的背景下，标题中“苏联可能解体”的措辞就足以使得电文通过过滤而上达。1990年夏，使馆的“深渊电报”又被传发，要求华盛顿情报界评估苏联解体的可能性。尽管他们也认为“深渊电报”足够重要，并把该电报包括在了向关键使馆大使传达的高度机密报告之中，但他们的结论还是“不太可能”。④

后遏制政策的原则：未被采纳的使馆建议

莫斯科使馆的“深渊电报”的建议包括一般原则和在特定领域的具体行动。基本原则简单来说就是：把苏联纳入到一个与西方富有成效的关系网中，从而增强改革的趋势，使其更符合美国利益，这要优于利用苏联的混乱以寻求短期利益。后者有把美苏间的紧张关系与苏联国内问题相叠加的风险，从而强化苏联孤立的趋势，这是俄罗斯政治文化中一种根深蒂固的要素。很明显，这些原则并没有成为美国后遏制政策的战略基础，美国后来采取了北约东扩政策而不是努力把俄罗斯拉入西方的经济体系。

具体建议的清单

具体政策建议是希望支持改革，降低发生最坏情况的风险。包括：

•扩大与俄罗斯之外的苏联加盟共和国的联系

•深化俄罗斯对西方，尤其是对美国文化和商业实践的理解

•支持以改革为目标的援助项目

•加速军控谈判

•在处理第三世界冲突问题上，寻求多合作少竞争⑤

因为我在莫斯科一直工作到1991年9月，因此在很大程度上，我只能推测这封使馆报告和建议对华盛顿的影响。如果什么都没发生，似乎很容易推断出使馆建议没有或者几乎没有影响。另一方面，如果采取了某些政策，可能表明使馆的建议是决定性的，也可能只是电报中的建议支持了已经通过的决策。请记着这一点，接下来，我将谈以下几点印象。

1990年，军控谈判进程破裂。削减战略武器的谈判一直持续了9年，深陷技术和核查的细节之中，这是两国内部相互敌对的力量用来拖延协定的手段。美苏领导人在1990年秋季多次会见，重新接触，并报告了一些进展。反对戈尔巴乔夫八月政变前数周，在1991年7月布什总统访问莫斯科期间，《第一阶段削减战略武器条约》终于可以签字。政变的失败快速地结束了苏维埃联邦的中央控制。1991年12月，苏联正式解体，这导致了使馆曾经预测到的危险：解体后几个新独立的共和国拥有核武器和投射系统。幸运的是，俄罗斯和美国解决了最初的困难，取得了迅速、有效的进展，使这些国家确信成为有核国家不符合其利益。它们迅速同意将核武器和投射系统转移给俄罗斯。美国国防部、国务院和能源部相继提出援助项目，为苏联地区的核材料提供更安全条件，减少核材料跨境走私的可能，使馆报告也提及这一危险。1991年国会通过《纳恩—卢格法案》（Nunn-Lugar）去推动这一进程，成立了项目管理机构并设立资金，用来确保苏联大规模杀伤性武器和相关材料储备的安全。

两国也采取行动降低在第三世界的竞争，包括共同在联合国提出中东问题决议案，而不是分别提出互相冲突的不同决议案。两国有效合作的尝试结束了安哥拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多和柬埔寨的冲突。

美国也在一定程度上扩展了学生交换和国际访问项目，尽管规模远不及使馆所期待的。它继续寻求把双边援助与经济改革联系起来，这是一个敏感领域，有益的援助和不可接受的干预之间的界限总是含混的。但幸运的是，这鼓励了世界银行和国际货币基金组织在这一领域发挥领导作用。非常清楚的是，即使在最适宜的条件下，经济改革也会在短期内给苏联人民带来痛苦，这会带来抱怨和理想幻灭。国际制度是推进改革的中坚力量，而不是美国。

这份电报重申了大使在1989年提出的在更多苏联加盟共和国建立办公室的建议。早先的建议在原则上被批准，但又在事实上被搁置否决了，因为并没有分配资源来做这件事。⑥在这份电报后，国务院制定了具体计划，建立了数个这样的办公室，并分配人员进行语言培训，补充到这些办公室中。最终，当国务卿詹姆斯·贝克1992年初下令在每个新独立共和国立即建馆时，实际上已经有了一些受过部分训练的骨干来建立新的使馆，尽管人员还是极其不足。

如果有足够时间，政府官僚体系能够投入足够资源和制定新的政策来应对变化的机遇或挑战。但是，对美国最高级别官员来说，需要果断的、可能甚至是预见性的领导以充分应对苏联社会正在发生变化的速度和深度。另一方面，可能更为公正的说，美国确实“充分地”应对了这些挑战。一个有世界影响的意识形态崩溃了，大规模的军事联盟解体了，在没有战争也几乎没有人员死亡的条件下，世界上最大的国家／帝国在极短时间内解体了。如果绝大部分的成绩应归功于这些相关国家的人民和领导，但似乎也可以公正的说，美国的政策在这一进程中也发挥了建设性的而非负面的作用，这一时期使馆的报告也帮助美国制定了这些政策。

技艺的要素（1）

尽管我远非出色的语言学家，我还是有充分的俄语能力与访谈人展开有意义的对话。我的政治和文化知识使我可以识别对话中的重要内容。当我把不值得纳入考虑的、不太可能的发展剔除后，我在思想上的飞跃就成为可能。有了这种飞跃，我把这种可能性置于它将如何影响我们国家利益的大背景之下。我努力将我的观点传达给我认为合适的读者。我尝试使用精炼的、直截了当的，希望不是平淡的写作风格来沟通。这份电报在政策建议上足够清楚具体，这有些冒险，华盛顿有可能认为是对白宫和国务院处理美苏关系所采取政策的批评。若这种印象并非完全臆想（至少在一些议题上），那么在政策层面就难以形成能够有利于采纳政策建议的观念。因此，我非常努力以中立的、甚至讨好政策制定者的方式加以表达，把这些想法放在政府整体政策思路的大背景下提出。

苏联的权力、权威和合法性

5个月之后，1990年12月，戈尔巴乔夫在保守和改革的立场间多次反复，他毫无疑问将这些方针视为战术操控手段，但是产生了一种体系正在走向失控的印象。夏末，他出面支持一项全面的经济改革方案，使馆的经济官员认为改革将会发挥作用。之后，听到莫斯科之外军事部队调动的报告，戈尔巴乔夫又从那个改革计划的关键方面倒退。军队调动是否真的发生以及是否与戈尔巴乔夫放弃改革有关，这些或许永远无法澄清，但是我一直认为这两个事件的时间点是重要的。苏联官僚结构中反对改革的趋势是在上升，一些苏联加盟共和国内独立运动也在兴起，另一些共和国的自主运动也发展起来。我努力将这些新发展与更为根本的过程联系在一起。体现在下面这封电报中。

秘密

O　121305Z　1990年12月

发自：莫斯科大使馆

发往：华盛顿国务院　立即　8014

抄送：RUEHXD／莫斯科　政治处集体

列宁格勒总领馆

秘密　莫斯科　43102

排他级别

E.O.12356：DECL：OADR

标签：PREL，PGOV，PINR，ECON，UR

主题：今日苏联的权力、权威与合法性

REF：（A）莫斯科　41464；（B）莫斯科　42121

1．秘密—全文

2．摘要：现在苏联社会的权威瘫痪源于经济改革的失败、统一价值的崩溃、领导层合法性的缺乏以及不愿使用武力。戈尔巴乔夫已经没有能力明确提出一组被普遍接受的价值观，为建设一个改革的苏联提供价值基础。相反，五年多的改革（perestroyka）没有带来任何经济收益，只有种族民族主义和少数领导人的短暂人气才能动员起公众热情。应对这些加速离心力量的是一些经济部门、军队与安全机构，这成了戈尔巴乔夫缩小的支持基础的关键部分。尽管不太情愿，他还是不断增加对军队和安全机构的依赖，到了这一步不仅在性质上是危险的，而且也不利于改革进程。这或许是戈尔巴乔夫恢复他个人和中央权威的最后机会，也是运用政治手段重建必要稳定的最后机会，这样才能让他所设想的改革进程有序推进。戈尔巴乔夫面临的危险是改革在很大程度上依赖其他人的行动，包括像叶利钦这样的政治对手。所有改革支持者的危险有两个：第一，改革倡议可能落入那些会动用武力的人的手中，其目的或者是维护苏联或者是放弃苏联；第二，积极的经济改革可能是稳定的必要前提，而不是保证稳定之后才可以进行改革。

摘要结束。

3．苏联正在经历激烈的权力斗争，使用武力变得越来越冒险，权威已经分散，短暂的大众人气代替了合法性。在戈尔巴乔夫之前，苏联体系能够运转是因为执政者拥有权力，并且表示出使用武力的意愿，而不考虑个人声望。支持体系运转的合法性部分来自真实的或者想象的成就，包括击败纳粹、经济进步、世界共产主义运动的领导等；合法性部分来自俄罗斯人愿意接受领导人统治权力的传统。为了废除所谓的“命令和行政的”体系，戈尔巴乔夫寻求转向一个建立在合法性基础上的权威体系，武力只在必要时才会采用。

合法性与人气

4．已经很清楚，在改革进程最初，戈尔巴乔夫就危险地低估了数十年被压制一旦放松所释放出来的力量。但是可能最大的误算是他相信他推动的改革会给自己的政权带来合法性，从而支持社会更新进程。相反，他是得到了很高的声望，但是这种声望是脆弱和短暂的，在5年多不断恶化的经济危机和与过去的制度和知识遗产无结果的斗争中，他的个人声望消失了。这又伴之以旧体系背后的价值体系的崩溃。替代道德真空的不是戈尔巴乔夫所倡导的人道的民主的社会主义价值，而是种族民族主义、个人崇拜、甚至是由经济短缺和恐惧因素上升带来的腐败。

5．现在苏联生活中最根本的政治事实之一就是多数人口对旧的权力机构的所有表现持有深深的厌恶。那些被视为旧结构的勇敢的反对者极具人气。因此，戈尔巴乔夫、苏联人民代表大会、苏联最高苏维埃、叶利钦、季德利安（Gdlyan）、伊万诺夫（Ivanov）、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国（Russian Soviet Federative Socialist Republic，以下称RSFSR）最高苏维埃和卡卢金（Kalugin）都有自己受到大众欢迎的时刻。对于一些政治家，大众人气始终是他们维持政治生命的手段。另外一些政治家则要面对艰难选择，被迫选择妥协，而因为妥协他们失去大众支持。比如，在解雇市警察局局长（Ref A）的问题上，莫斯科市长波波夫（Popov）最近赢得了一场与市议会的恶战。

权威的分散

6．中央与加盟共和国间、部分加盟共和国间，以及更小的组织间的“法律战”正在进行，这是当前苏联社会权威分散的最虚弱的表现之一。苏联原来的情况是掌握并运用权威几乎能够自动带来合法性，但现在苏联已经到了这样一种境地：制定权威决策的能力在每个层级都遭到挑战。在最近几个月，这已经导致了苏联的权威在政治和经济领域事实上的瘫痪。很多机构都能杯葛政策的执行，没有行政组织有能力执行政策。戈尔巴乔夫的命令被忽视，进而导致他本人被轻视，这又进一步削弱了他的权威。但是尽管加盟共和国都发表了主权决议和独立声明，但是中央政府还是比加盟共和国更有能力使这些生命具有真正的意义。

权力

7．最终的权力掌握在控制暴力工具的人的手中，这一点与以往一样。党的控制的侵蚀已经放松了对军队和克格勃的政治控制，使用武力扩大利益的风险反倒比以往更大。反对旧政治结构已经成了一种大众厌恶风潮，在这种风潮下，任何能够被理解为试图保存或者恢复其权力和特权的人都变得危险。这种危险首先来自大规模抵制的可能，比如罗马尼亚；其次来自下级官员和军方拒绝执行命令。

谁控制谁？

8．戈尔巴乔夫现在向右转变（ref B）是另一次也可能是最后一次运用政治手段恢复自己和中央权威的努力。在这次努力中，戈尔巴乔夫比以往更加强烈地依赖那些尊重政治权威的机构，国家的社会骚动对这些机构的伤害最小。这些制度又正好是体系最终权力的掌控者：军方、克格勃以及某种程度上的内政部（MVD）。同时，戈尔巴乔夫还运用经济和金融压力工具以及所控制的劝说手段努力将加盟共和国拉回来，他认为加盟共和国的决策将会导致苏联解体，并可能走向内战。运用这些工具就要求集中控制经济活动的某些手段，而在更好的经济改革方案中，这些经济活动的手段是要下放给共和国或者归私人部门的。

9．戈尔巴乔夫毫无疑问将他当下的退缩视为战术上的技巧，这反映了重建足够权威和控制的需要，从而可以进一步有序推进改革。但是他的行动带来了两个问题。第一，如果戈尔巴乔夫搁置关键经济改革手段，直到以行政手段实现稳定，那么结果可能仍然是经济衰退，造成进一步的不稳定。第二，在现在的时间点，还不清楚他所依靠的制度和工具是否还是他的工具，或者是否他已经成为这些制度的俘虏。危险在于这种努力在很大程度上取决于其他行为体对他采取措施的反应。如果这些措施导致暴力与抵抗暴力的循环，很有可能出现这样的情况，那么那些能够运用武力的行为体的影响力就会增加，戈尔巴乔夫的权威及控制的空间会进一步受到制约。目前为止没有证据表明，或者为了保住权力或者为了实现他的政治目标，戈尔巴乔夫会鼓励大规模武力的使用。但是主动权落在那些愿意运用武力的人手中的危险正在增加。这一次或许真的是改革（perstroyka）的关键时刻。

柯林斯⑦

在某种意义上，这份电报与“深渊电报”相比是更典型的使馆分析报告，因为没有包括明确的政策或者行动建议。从另外的意义上看，这份电报又有点非典型，没有同特定事态发展、事件或者新的信息相关联。与“深渊电报”结合着看，这份报告强化了这个国家和政治体系处于危机的感觉。制度正在解体并且缺少合法性，权力工具掌握在那些反对改革最强的力量手中，而改革似乎又是恢复体系合法性最有希望的方法。戈尔巴乔夫面临难以接受的选择。如果他使用武力恢复稳定（他说稳定是推进改革所必须的），那么这将强化那些最可能阻碍改革力量的地位。如果他努力进一步推动改革，那么他可能对形势失去控制，会看到各个加盟共和国的分离运动，并且加速针对他的反改革运动。

技艺的要素（2）

这份电报直接或间接地用到了第五章、第六章提到的若干分析工具。电报指出曾经支持苏联统治阶级的意识形态的解体，以及创建基于改革的意识形态的努力。电报在讨论到改革派与保守派在国家未来方向的斗争时，间接提到苏联社会中暴力和阶级冲突强度逐渐变为现实。电报讨论了“拥有和运用权威几乎自动带来合法性的情况”与“当前作出权威决定的能力在所有层级被挑战的情况”之间的差别，指出苏联的政治文化和正在经历的危机。电报也讨论了特定性格的吸引力，以及这种吸引力的原因与脆弱。

这两份电报对一个面临系统危机的国家作了分析，但是两份电报都不是在危机期间起草的。在不损害其信息时效或价值之前上报，任何一篇都可能被拖延数日或数周以进一步加工或思考。这和下一章所引用的使馆报告是不一样的。

注释

①　库尔策对作者问卷的回答。

②　福隆对作者问卷的回答。

③　全文解密和发布，U.S.Department of State，Review Authority：Theodore Sellin，Date/Case ID：28 Feb 2007，200605403。

④　与杰克·马特洛克大使的私人通信，2007年9月30日。

⑤　读者应当理解这些建议并非子虚乌有。其中一些要点重复了四点议程（four-point agenda）的核心内容，四点议程可以回溯到里根总统时期，其他建议之前也由使馆或者大使本人提出过。参见Jack Matlock， Autopsy on an Empire，148—149，188—189。我们认为新出现的条件让这些建议变得更紧迫。

⑥　与杰克·马特洛克大使的私人通信，2007年11月30日。

⑦　全文解密和发布，U.S.Department of State，Review Authority：Theodore Sellin，Date/Case ID：05 Feb 2008，200702478。发送电报的时候，大使并不在莫斯科。詹姆斯·柯林斯（James Collins）是使馆副团长，当大使不在的时候，副团长负责事务，因此电报以柯林斯的名义发回。

注释：

[1]　附录4简要介绍了苏联解体的进程及其后果，是第八章和第九章的电报案例的背景介绍。——译者注

第九章
案例二　苏联解体：反对戈尔巴乔夫的政变

1991年8月19日凌晨，苏联领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫正在克里米亚度假，一个自命的国家紧急委员会宣布戈尔巴乔夫生病修养，由这个委员会掌控权力。当时的情况与1964年推翻尼基塔·赫鲁晓夫的政变有很多相似之处，从当时的情况和委员会的构成来看，我们使馆的人认为戈尔巴乔夫并没有生病。他被赶下台了，这个委员会想要结束戈尔巴乔夫开始的改革。我作为政治处主任在莫斯科已经常驻3年，即将结束任期。我将在2个星期后离开莫斯科。大使已经离任了；副团长全面负责领导使馆工作，并等待新任大使罗伯特·斯特劳斯（Robert Strauss）的到来。这年夏天，使馆政治处有个很大的人员变动，包括大多数负责国内事态发展的人员。很多新来的接班外交官刚到莫斯科仅几天。但是在之后的三天里，全馆所有官员，包括刚刚到的，靠着出色的能力和奉献精神而努力工作。

使馆在危机时期的报告，尤其是在苏联这么重要的国家发生危机的时期，与通常时期的报告存在重要区别。这种区别也是可以想到的。第一，你的报告一定有人读。华盛顿会成立一个全天候的工作小组。相比其他任何时期，从不会有这么多高级别官员看你的报告。第二，你面对的竞争也极度激烈。美国有线电视新闻网正在直播莫斯科街头上的情况，所有其他媒体建立了共同派遣摄像报道队伍的网络。那些平时只出现在纸媒上的驻莫斯科记者现在也在加倍工作，充当电视和广播评论员。焦急等待使馆电报的华盛顿高官们也正在观看或者收听这些直播。

如果作为外交政治分析者，你在之前工作中已经训练出出色的才能，这就是施展这些才能的机会。每件事情都迅速变化。你会被各种信息和对信息的要求所淹没。你获得的很多信息可能是未经证实的，或者就是谣言，也可能是完全胡说的。国内首都的高官们也会收到同样的信息、谣言和胡说的话。如果你不能快速和可信地分析出这些信息的含义，那么你可能失去了在某些重要方面影响自己国家外交政策决策的机会，这是你之前不曾有过的机会。你的报告应当是情况通报（所谓的军情报告［sitreps］）和分析判断的结合，前者描述发生的事件，后者将发生的事件放在一个相关背景中。在这种时间紧迫的情况下，写作风格一定处于次要地位。希望你已经磨炼出足够清楚的写作风格，这种风格的速度不能变成难懂。大使和他的副手也不会允许晦涩难懂的报告发回国内。他们不喜欢成为文字编辑，也不喜欢因为修改文字而延迟对事态发展的报告。

使馆有个绝佳的观察点，从那里可以观察到对政变抵抗的发展。大使馆的一角就在俄罗斯议会大厦的对面，俄罗斯议会大厦也被当地人称为“白宫”，在俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦的领导下，那里成了抵抗政变的中心。在宣布政变的几个小时内，人们开始自发的来到这里，并开始在“白宫”入口设置路障。人群和路障都在不断增加，可以很清楚地看到，政变领导人面临着莫斯科民众某种程度的抵制，这是苏联共产党自统治以来前所未见的。

美国总统对政变的最初反应也是含混的，或许是因为他和戈尔巴乔夫一样也在度假，还没来得及与谋士们充分沟通。总统发言可能被政变领导人解读为是接受了政变的成功是不可避免的，传达出美国会与掌控苏联的领导者合作，不管是谁。莫斯科使馆最初对政变的报告持有不同的意见。报告认为在当时的条件下，政变会失败，主要是因为大规模抵制和紧急状态委员会成员对军方执行镇压抵制的怀疑。这再次说明了针对改革使用武力的危险，使馆在1990年12月的“权力、权威和合法性”的电报中已经指出这一点（文本见上一章）。

反对旧政治结构已经成为一种大众厌恶的风潮，在这种风潮下，任何能够被理解为试图保存或者恢复其权力和特权的人都变得危险。这种危险首先来自大规模抵制的可能，比如罗马尼亚；其次来自下级官员和军方拒绝执行命令。

电报进一步建议美国不要与委员会及其支持者建立官方联系。之后总统的声明和美国的政策都强烈反对政变，包括冻结援助资金、不同临时的新政府联系，以及高调与叶利钦联系。叶利钦是抵制政变的最著名的象征，也是苏联最大、最重要共和国经选举产生的领导人。

8月21日午后，我送别了我的妻儿，他们乘坐事先定好的飞机回国。在从莫斯科国际机场返回使馆的路上，交通堵塞得水泄不通。这种程度的交通拥堵在这段时间是非常罕见的，堵车的原因很快变得明朗。从一条路的右侧，坦克、装甲车和各种支援车——一个完整装甲师的兵力——涌现出来，但不是开向城里，而是出城方向。一些坦克关着门，其他的开着门，士兵们放松的坐在车顶，向人行道上的行人挥手。两旁群众也立刻明白了含义，都欢呼起来，向士兵挥手飞吻。我认出了莫斯科市长盖夫里尔·波波夫（Gavril Popov），他和司机站在自己的汽车旁。我走过去询问，这是否意味着政变结束了，他兴奋的回答“是的”。我又问政变领导人会如何处理，他回复说“他们将被审判”。

我尽可能快地赶回使馆，来到保密会议室。新上任的斯特劳斯大使正在听取他的第一次使馆简报。简报正要结束，但是副团长问我是否有什么要补充。我说我想现在能说的最有用的事就是详细分析刚刚观察到的事态发展。我一说完，斯特劳斯大使站了起来，正如他一贯的机智，他告诉副馆长帮他立即接通华盛顿的机密电话。我也走开了，斯特劳斯大使去和他能直接报告的白宫或者国务院的最高级别官员通话去了。我也开始做我的事情，就是起草下面这封电报。

秘密

O　211857Z　1991年8月　ZFF4

发自：莫斯科使馆

发往：国务院　华盛顿特区　夜间发报　立即　2913

白宫　华盛顿特区　夜间发报　立即

国防部　华盛顿特区　夜间发报　立即

JCS　华盛顿特区　夜间发报　立即

CIA　华盛顿特区　夜间发报　立即

DIA　华盛顿特区　夜间发报　立即

列宁格勒总领馆　立即

抄送：莫斯科政治事务机构　立即

USCINCEU VAIHINGEN　立即

秘密　莫斯科　23881

E.O.12356：DECL：OADR

标签：政变，MOPS，PGOV，PINS，PHUM，CASC，UR

主题：TFUR01：苏联的紧急状态：反改革政变失败

1．秘密—全文

2．摘要开始

3．试图推翻改革的努力在第三天似乎已经失败。在这三天中，军政府及其民主派反对力量的弱点都已经变得明显。现在发生的这个事件在俄罗斯历史上是非常独特的，民主派反对力量从开始的完全惊慌状态中团结起来，对周末的政变采取了坚定的、可信的反抗，并且显然取得成功。当军政府的威胁消失时，这些力量能否保持团结还是一个问题。 摘要结束。

军政府：优柔寡断与内部分裂的面貌

4．军政府一开始没有对鲍里斯·叶利钦采取果断行动已被证明是最明显的错误。或者是因为他们内部存在意见分歧，因此行动不果断；或者是他们担心叶利钦的高人气，怀疑自己队伍的忠诚度，担心他们不敢采取行动。过去24小时的事态发展显示出反叛者内部的分歧。据报道，亚佐夫（Yazov）在不明情况下离开了委员会。在8月21日早些时候，国防部的联系人不能告诉我们谁是国防部长或者总参谋长。谣言四起，据说克留奇科夫（Kryuchkov）也离开了委员会，帕夫洛夫（Pavlov）已经停止工作或者住院，据传是因为血压高。耶纳耶夫（Yanayev）因为在公众露面时双手发抖而成了被嘲笑的对象。

5．军队的忠诚度已经成了巨大的问题。从最初装甲部队进入莫斯科时，使馆官员就观察到大量士兵与莫斯科人之间亲善友好的例子。至少两个装甲部队的人员公开示好RSFSR领导人。据非官方的新闻报道，在8月20日深夜流血事件之后，莫斯科军队司令员向民众道歉，并表示将把自己的部队从城市中撤离。

6．一般认为，军政府掌握了足够忠诚的军队，他们可以部署自己的精英部队，在瞬间就能镇压RSFSR的抵抗。但是军队从没出现。是因为缺少意愿还是因为缺少忠诚从而阻碍了政变领导人命令部队采取行动？

RSFSR：证明还是有足够的支持度，即使支持面比较窄

7．军政府所表现出来的这些弱点给了俄罗斯民主派新东西：抵抗的勇气和抵抗能够获胜的信念。至少从斯大林恐怖统治以来，或者说列宁时代以来，或者说在整个俄罗斯历史上，这个新东西都是非常罕见的。我们观察到，离我们仅有约100码距离的路障是自制的，而且大部分是手工做的，每分钟都在增加，我们几乎可以观察到与路障不断增加所伴随的成千上万俄罗斯人的决心，不想让刚刚发展起来的脆弱民主再被夺走的决心。

8．这些民众几乎手无寸铁，当然也无法阻止坦克。但至少他们中的一些人已经准备用手中所有来战斗。昨晚，当民众听到自动武器开火声音而逃跑时，他们路过使馆区，跑向在RSFSR大厦也不是那么安全的人群，他们不时停下，用力把汽车移到路中间，以挡住他们认为会尾随而来的装甲车。

9．但是同时，即使在莫斯科，绝大多数民众大都像平时一样生活。总罢工的号召并没有带来大规模的回应。其他大部分地区比莫斯科或者列宁格勒维持了更为正常的情况，据我们所知，民众已经准备好承认莫斯科权力斗争获胜的任何一方。同时，政变领导人使用传统权力手段动员支持力量也不幸失败了，传统权力手段已被戈尔巴乔夫的改革大幅削弱。民众们不是忽视就是拒绝被反复动员。很多地区正常状态的氛围似乎只是掩饰深层的鄙视。没有公开反对政变的民众也尽可能的去忽视政变，把克里姆林宫的住户看作无关紧要的人。

潜伏（Going to Ground）

10．但是，与几年前甚至一年前发生政变不同，这次政变至少有了明显的抵抗，以保卫具有民主选举正当性的一个人和一个制度。这次抵抗及其成功，以及军政府并不是全能的想法使得很多之前会自动支持克里姆林宫当政者的人隐藏起来。甚至预料中的苏联共产党中央委员会驱逐戈尔巴乔夫的行动都没有发生或者没有宣布，当政变快要失败的最后时刻，苏联共产党副总书记伊万什科（Ivashko）事实上重复表态支持戈尔巴乔夫。

11．外长别斯梅尔特内赫（Bessmertnykh）在政变三天中非常“外交的”生病了（diplomaticallyiu），当政变一失败，他就立即出面举行记者会。他惹人注意的缺席非常清楚地表明，他感到可以勇于表达对反叛者的态度。我们只能假设这种模式在政府中是非常普遍的，之前屈从的官僚不再执行被指示的命令。从字面和比喻上来看，政变领导人似乎已经是无兵可用的将军。

未来：民主的胜利——不会是戈尔巴乔夫

12．8月20日晚上，殉道者的鲜血浇灌了这枝脆弱的民主之花。无论导致他们死亡的行动信念是什么，即使他们采取了叶利钦反对的挑衅性行动，但是这些死去的人现在是英雄和象征。旧的俄国威权主义传统仍然深植于这个社会，但是过去三天的事态表明，捍卫自由的勇气已经存在了。在这些事件的兴奋之后，对俄国人和住在这片领土上的其他民族的挑战将是把这种勇气和更大范围的社会智慧结合起来，这种范围要大于温和改革派、激进改革派或者已表明的死硬（die-hand）民族主义者。

13．民主主义者面临一个困境。最近几次事件，他们并不倾心于戈尔巴乔夫，并且批评他明显地倒向右翼。政变迫使他们不由自主地联合起来支持戈尔巴乔夫。值得注意的是，当戈尔巴乔夫可能从克里米亚放逐中返回的消息广播给RSESR大厦外的人群时，人群并没有欢呼。相反，叶利钦的受欢迎程度和声望快速上升。这是否是构成了这两个人差异的公式还需进一步观察。如果政变最终证明是失败了，将确定强化改革的力量，但是当威胁消失时，这又不足以将改革者团结在一起。

直到结束才会结束

14．最后，事态似乎在朝正确方向发展，我们要保持警惕保守主义可能的反击，保守主义者可能会运用更多暴力，因为已经没什么可以再失去了。英国大使提到过这种可能性，民主人士可能会被一种过早的和不成熟的胜利感觉所麻痹，在未来的时间里可能成为一种特别的危险。

柯林斯①

使馆还有其他情况的报告也被上报，描述了这一天的特定事态：我对装甲师的观察、与波波夫市长的对话、戈尔巴乔夫返回莫斯科、军政府的失败。这份匆忙起草的电报一方面确定了华盛顿从媒体已经得到的消息，政变已经失败，另一方面也尝试对这三天的事件提供某些新鲜视角。电报指出政变领导人的迟疑不定，叶利钦发挥的作用和作为俄罗斯民选领导人的合法性，数千普通俄国人愿意冒生命危险支持改革，以及俄罗斯总统领导的更为激进的改革者和苏联总统及其支持者间联盟的脆弱，政变强化了这种联盟。

技艺的要素（3）

上一章的电报的用处并不取决于它们是多迅速地被起草或上传。延迟几天收集更多的印象，寻求更多的想法，完善风格和加入原来没有的概念，都会明显增加其重要性。但是在这个例子中，及时性是首要的。甚至晚几小时发报，这封电报就会大大落后于事态发展，以致极大降低其重要性。之后几天事态的发展使关于变化了的政治图景的两个重要现实变得清晰：戈尔巴乔夫的软弱，特别是相对于叶利钦而言；相对于其加盟共和国，苏联的软弱，加盟共和国全部且一致宣布独立，尽管在那个时刻还没有确定独立意味着什么。上面这篇分析指出了戈尔巴乔夫的弱点，并没有提及第二个弱点。当时我们可能过于关注莫斯科的事态了。在之后的日子里，很多使馆的报告都是涉及这两个政治上的关键事件。

我的个人意见是删掉最后一段，因为电报在发报之前，在使馆内部传阅征求意见过程中，那一段不知道被谁加上的。尽管我不同意后加上的那一段并且表示了反对，但还是默许了，因为我不认为那会影响电报的主要观点，而且我也不想因为辩论这一点而导致发报的任何延迟。在官僚体系中工作意味着分析者必须经常作出决定，即在工作中什么地方可以妥协，什么地方不能妥协。

叶利钦的胜利和戈尔巴乔夫的难题

回想起来，在政变之后，戈尔巴乔夫为恢复自己的权威可能什么都没有做。对我们使馆的人而言是非常清楚的，戈尔巴乔夫恢复权威的最好机会是他返回莫斯科最初的24个小时，但是他失去了这个机会。下面这份电报是在政变失败后上报的，给出了我们对苏联社会变化的权力平衡的评估。

秘密

O　221958Z　1991年8月

发自：莫斯科使馆

发往：国务院　华盛顿特区　立即　2978

白宫　华盛顿特区　立即

国防部　华盛顿特区　立即

JCS　华盛顿特区　立即

CIA　华盛顿特区　立即

DIA　华盛顿特区　立即

列宁格勒领馆　立即

抄送：莫斯科政治处集体　立即

USCINCEUR VAIHINGEN GE　立即

E.O.12356：DECL：OADR

标签：COUP，MOPS，PGOV，PINS，PHUM，CASC，UR

主题：TFUROL：叶利钦的胜利和戈尔巴乔夫的难题

1．秘密—全文

2． 摘要开始。当莫斯科人走上街头欢庆时，苏联总统戈尔巴乔夫开始努力将改革者所拯救的但是被认为名誉扫地的政府团结起来。戈尔巴乔夫需要采取大胆手段把可信的改革者，比如将谢瓦尔德纳泽（Shevardnadze）和雅科夫列夫（Yakovlev）纳入政府。击败反叛者给了戈尔巴乔夫宝贵的机会去清除保守机构，这些机构阻碍并威胁了改革进程。如果他抓不住这些机会，他就终结了至少一些改革者还拥有的希望，他们相信戈尔巴乔夫能够解决问题，而不只是问题的一部分。但是戈尔巴乔夫的公开表态和政府任命并没有表明，他清楚地知道眼前的机会或者不抓住机会的后果。明天与其他9个加盟共和国领导人的会见很可能使他招致对大规模改变国家权力平衡的强烈反对。摘要结束。

3．俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦和击败本周政变的民主改革者参加了庆祝活动，庆祝活动最先在RSFSR大厦举行，夜幕降临后，转移到克格勃和中央委员会总部，有失控的危险。当时的情景让人想起在东柏林、布拉格、布达佩斯和布加勒斯特的事态，克格勃总部门口的人群试图将费利克斯·捷尔任斯基（Felix Dzerzhinskiy）的铜像扳倒，他是克格勃的建立者。

4．苏联总统戈尔巴乔夫整天都与自己的顾问待在一起，努力将很多改革者公开认为已经失败的政权团结起来。后来，因为人群威胁占领克格勃和中央委员会总部，戈尔巴乔夫发表了向苏联人民的讲话，并且召开记者会，为苏联共产党和自己对社会主义的责任辩护，增加了人们对他是否理解过去三天事态发展后果的怀疑。

5．在我们看来，戈尔巴乔夫现在有机会果断打击保守派力量，他们阻碍、打击和消除戈尔巴乔夫推行的改革进程。这不仅是一个机会，而且实际上有政治上的必要性。戈尔巴乔夫需要从拯救了自己政权的改革者中选择重要人物组成一个崭新的团队，只有这样的团队才能重建中央政府的可信性，强化与加盟共和国政府的工作关系，这些加盟共和国越来越强大。戈尔巴乔夫必须快速处理两个问题：与拯救了自己政权的俄罗斯政府的关系和民主改革进程，而实际上民主改革意味着大规模动荡对中央政府权威的挑战。处理完这些事，很多成员不愿意把权力重新上交，而且会反对那些不进行彻底改革而要求权力交回的政府的要求。

6．不幸的是，戈尔巴乔夫工作的第一个结果和记者会上的表现并没有带来对他意图的乐观判断。在关键职位上，戈尔巴乔夫任命办公厅主任米哈伊尔·莫伊谢耶夫（Mikhail Moiseyev）、内政部副部长瓦西里·特鲁申（Vasiliy Trushin），以及克格勃副主任和情报部门主任列昂尼德·舍巴尔申（Leonid Shebarshin）分别为国防部长、内政部长和克格勃主管（都是实际负责人）。除非戈尔巴乔夫清楚宣布这些任命是过渡的、临时的，否则他会陷入批判的暴风中。改革派会认为这些人还是旧的亲共产主义、反对改革的一部分人，他们一直在阻挠改革进程并使其发展成军事政变。这些人在过去3天的危机中没有出现，雅科夫列夫在今天的演讲中提到这种类型的“英雄”正在出现，并且想要捉住戈尔巴乔夫。

7．戈尔巴乔夫的行动和今天的公众表态与著名改革者的呼吁存在天壤之别，叶利钦、哈斯布拉托夫（Khasbulatov）、波波夫、谢瓦尔德纳泽都曾公开抵制政变，并因此而出名。今天在RSFSR大厦，这些改革者相继呼吁立即解除数百位军方和克格勃将军的职务，把最高苏维埃主席卢基扬诺夫（Luk’yanov）和外交部长别斯梅尔特内赫免职，以及要求戈尔巴乔夫脱离苏联共产党。这些改革者抨击像副总理维达里·达古切耶夫（Vitaliy Doguzhiyev）这样的人，达古切耶夫突然出现在机场，在戈尔巴乔夫返回时去接机。另一位副总理弗拉基米尔·谢尔巴科夫（Vladimir Scherbakov）在21号晚的新闻发布会上也遭到激烈批评，他毫无说服力地试图为危机时期部长会议的行动做辩护，而且试图为总理帕夫洛夫在政变中的作用开脱。

8．今天俄罗斯议会成员和街上莫斯科人的情绪时而兴高采烈、骄傲，时而愤怒、痛恨。戈尔巴乔夫在他们中间的信用已经逐渐消失。除非他利用快乐和骄傲的情绪组建一个毫无疑问改革者的政府，否则他很快会发现自己成为愤怒和怨恨的目标。来自莫斯科广播电视台的消息称，戈尔巴乔夫告诉国家广播电视的老板克拉夫琴科（Kravchenko）会继续干下去。这把他自己置于与叶利钦的直接冲突中，而且他不会赢，因为叶利钦告诉10万的欢呼人群，他已经解雇了克拉夫琴科。

9．戈尔巴乔夫计划明天上午10点会见9位加盟共和国领导人讨论下一步的行动。叶利钦阵营人士告诉我们，他们预期会议会持续一整天。这很可能是极为困难的会议。反叛者努力阻止统一条约的签署。他们的失败很可能会阻止条约的签署，尽管之前已经同意签字。加盟共和国现在想要更多权力，对财政和资源的更多控制。戈尔巴乔夫明天必须打出的弱手牌并没有因今天事态的发展得到改善。

柯林斯②

在之后的时间里，戈尔巴乔夫非常努力的试图赶上苏联社会的变动，但是他从未成功。因为他最初的改革政策——开放和改革（glasnost and perestroika）——戈尔巴乔夫给苏联社会和苏联国家的性质带来了激烈冲突。这场冲突最终导致了崩溃，并不是一个帝国或者国家的崩溃，而是整个价值结构的崩溃，既包括宣称的又包括实际存在的价值结构，这些价值结构是俄罗斯的基础。关于一套新的价值体系和21世纪俄罗斯的新的意识形态基础的争论仍在继续。

注释

①　Released in full，U.S.Department of State，Review Authority：Sharon E.Ahmad，Date/Case ID：05 Feb 2008，200702478．

②　Released in full，U.S.Department of State，Review Authority：Sharon E.Ahmad，Date/Case ID：05 Feb 2008，200702478．

第十章
罗盘与风向标

我在担任南部非洲事务局副局长的时候，曾陪同国务卿乔治·舒尔茨在他的办公室会见安哥拉叛军领导人若纳斯·萨文比（Jonas Savimbi）。萨文比送给国务卿一根雕刻的非洲手杖，并解释在非洲，领导人用这种手杖为自己的人民指明道路。舒尔茨微笑着拿起手杖，朝自己的右手方向举起，并说：“走向正确（to the right）。”

若干年前，我是负责苏联事务的副局长，去我们局长家参加我们副助理国务卿（deputy assistant secretary）的欢送会，副助理国务卿将高升到下一个职位。局长和副助理国务卿是朋友，都还年轻，有能力，受欢迎，被我们看作两个上升的明星。在欢送会上，副助理国务卿收到很多有意思、不昂贵的礼物，其中有局长送的罗盘。在展示自己礼物过程中，局长告诉自己的朋友，他可以用罗盘指路，并开玩笑问副助理国务卿他的职业会更像罗盘还是更像风向标。我们都笑了，尽管有些不真诚，因为这个玩笑中或许包含了局长表达之外的真理，这个真理不仅适用于副助理国务卿，而且适用于所有人。

工作、职业和事业

上面两段对话都暗含了一些问题：外交官能否以及如何对本国政策产生影响；如果外交官的个人观点与本国政府的政策不一致时，他应当如何做。在这两种情况中，你如何做部分取决于你如何看待你的职业。如果外交的政治分析是一项技艺，那么这项技艺是在外交作为专业工作的背景框架内实践的，就像医学和法律都是专业工作一样。专业人士可以用很多不同方式来做自己的工作，每一种方式或许都能够把工作做好。

让我们把从事的专业区分为工作（job）、职业（career）和事业（vocation），必须承认这种划分有过度简化的风险。把从事的专业当工作来做的话，要求工作多长时间就工作多长时间，根据要求的职责来做事，把工作看作谋生和养老的方式。当把所做的事情当作职业来做的时候，会花足够长的时间做好事情以获得成功，去做必要的事情以引起注意，没有自己的政策观点，提高技能使自己能够为别人制定的政策提供优秀的技术支持，以及把工作看作提高在控制职业提拔的上级前存在感的手段。那些把所做事情当作事业的，会花他认为能够做好事情的必要多的时间来工作，公开表达自己的政策观点，即使与普遍接受的观点不同也会表达，以及在工作中能够找到个人兴趣。

当进入外交专业工作时，很少有人设想自己只是有个工作，但是很多人后来变成了这样。一部分人是带着职业人士想法从事外交工作的，希望能够升到职业发展的最高职位，对政策议题没有特别关注。但是，这些人可能是绝对的少数。我猜想绝大多数在开始从事外交工作时，是把外交工作当作事业的。工作之后，外交官逐渐学习游戏规则，有些人比较早就成功了，然后变成了职业主义者；没有成功的那些人就变成了一般职员。

职业主义外交官会非常擅于为掌权者制定的政策提供有创造性的内容，在设计执行政策的策略步骤上驾轻就熟。他是一个灵活又精确的风向标。如果内心还有罗盘，他也会深藏心中，或许他相信当到了自己职业的足够高度，他就能更有效的运用自己的罗盘。如果他能够从事功能足够模糊或者地区业务的外交工作，或许这在事实上会成为可能。但是，更为可能的是，他发现从来没有机会让自己的罗盘运转，或者罗盘已经失灵。在职业生涯中，他成了所做事情的工具，最终也不过是风向标。

这似乎是对职业主义外交官的控诉，但事情并不是这么简单。整体的政治体系为外交官从事专业工作设定背景。在威权主义体系，外交官无法将工作当作事业。在苏联，可能只有一些科学家和医生将自己的工作视为事业，而实际上其他人都不是。一些人是职业主义工作者，出于最为现实的理由加入苏联共产党。多数人工作就是工作，而且尽可能的不加入苏联共产党。但是这不意味着他们在思想上没了生机。很多人发展自己的爱好和兴趣，比如音乐、文学、某种手艺，他们业余爱好的程度和水平足以让西方观察者惊奇。他们在统治者不关心的空间，为自己创造了智识上的和人际关系上的丰富生活。他们清楚地区分自己的社会／职业功能和私人的角色，而且赞成一套社会／职业观点与坚持完全不一样的个人观点之间毫无不和谐之处。

苏联外交官都是典型的职业主义工作者，狂热坚定地赞成党的路线，而且只要党的路线发生改变，他们还会同样狂热坚定地赞成新的路线。他们并没有考虑这对他们作为个人所产生的负面影响。这就是他们的工作，他们可以专业地做工作。在公共生活中，他表现为风向标；在私人生活中，他还是有罗盘的。在公共生活中像风向标一样行动不会带来蔑视；但是如果没有内在罗盘，就会带来蔑视。一位女士曾经轻蔑地谈论一位熟人：“他没有自己的观点……他就像根香肠：你灌输给他什么东西，他都会接受。”①

民主社会在如何对待外交专业工作上与上述完全不同。公共服务通常在西欧比美国被认为是更有地位的专业工作。英国、法国和德国一些最为著名的机构和大学培养学生成为专业的工作人士，比如法国的国家行政学院。这些机构相信这是学生最好的选择，期待他们将来最终进入内阁。美国具有更为定量的标准评判声望：商业中的金钱和政治中的选票。商业、政治和金钱的紧密联系程度，在美国体系中的表现远远强于多数民主社会。这种联结显著地影响了外交专业工作。

在我担任南部非洲事务局副局长时，我们主管的地区包括10个国家。美国还与其中两个国家没有外交关系。其余8个国家中的6个，大使都是政治任命的。当时我问自己如果政治任命大使在莱索托和斯威士兰代表美国，那么什么因素会激发职业外交官成为大使。不论哪个政党执政，在世界范围内，政治任命和职业外交官成为美国大使的比例是3：7。如果在一个美国小镇成功经营一家二手车商铺并且给总统政治竞选支付一笔大额捐款，那么就有了在某个国家代表美国当大使的资格。在华盛顿，大约30％的政治任命官员在政府中的第一个工作是助理国务卿，而职业外交官想要升到这样的职位需要超过20年出色的工作。国务院每个司局中2个到4个的助理副国务卿的职位都要至少留1个给政治任命的，这已经成了国务院的标准实践。

在民主社会，一般合理的区别是选举官员和公务员，前者是制定政策，后者是执行政策。用政治任命官员来扩充公务员队伍，尤其是在外交领域，美国比多数其他民主国家都要普遍。这表明美国专业外交官在比其他多数民主国家更为约束的框架内管理外交事务。这是描述事实，这是不是一种批评意见取决于如何确定领导人和官僚间的权威的最佳分配。这种权威分配是美国外交官从事外交工作的背景。这也影响外交官对自己工作方向的选择：工作、职业还是事业。

战术、反常和范式

当外交官认为自己政府的政策是错的或者是南辕北辙的，职业外交官应当如何做？对这个问题粗线条和假设性的回答可能取决于外交官对待工作的方式，把工作当作工作、职业还是事业。工作职员不会太关心这个问题。职业主义工作者会想清楚如何尽可能有效地执行政策，而且也希望别人注意到这些行为。把外交当作事业的外交官会努力改变政策。

但是这种区分确实过于简单。在每个行业，每个职业人士都要决定去打哪一场仗。一些国务院的官员把主动投降设计成一种艺术形式。他们从不战斗，因此也就从不失败。有一些只有在能够确保胜利时才战斗。②部分人会与遇到的每个“风车”都进行战斗，如果还没看到“风车”，也会飞奔前进去发现新的“风车”。

那些掌权者很少友善地看待直接挑战他们基本世界观的分析。外交官可以在既定政策框架内争论如何能最好实现目标的战术，也可以挑战政策范式根本的原则。非常自然，前者比后者更不易威胁职业发展，即使在权威社会前者对个人的威胁也是小的。成功的职业外交官会变得非常熟练地就那种战术问题斗争并获胜。因此，那些发现自己与政府在某些问题上存在分歧的政治分析外交官，明智的步骤是确定这种分歧是战术的还是范式的。

以这种观点来重新审视第八章对苏联可能崩溃的案例研究。报告提出的政策建议既包括可以称为原则的内容，又包括可以称为实际方法的内容（见第160—164页）。关于原则的建议并没有挑战当时采取的政策，在很大程度上是因为当时并没有一个可以挑战的总体的、生效的政策。相反，电报承认在当时变化的情况下，存在一种追求短期利益而可能牺牲长期利益的风险，因此建议要避免这种诱惑。在当时的背景下，这种建议是非常原则性的，也是足够温和的，几乎所有人都会同意。苏联崩溃的政策后果，特别是在北约是否东扩问题上，本应该是比较激烈的，但是当时换了政党入主白宫，莫斯科使馆也迎来了新的大使和队伍，所以这个电报能够传回并进入档案室。

似乎实际政策建议在性质上应该只是设计战术而不是范式问题。这通常是正确的。但是这份电报是个例外，政策建议涉及了军控谈判。这些建议挑战了军控协议谈判的范式，在军控谈判上，技术专家和法律专家之间的争论已经延续数年，甚至数十年，分歧深埋于杂草之中，以致他们无法看到一棵树，更不要说森林了。从我们的观点看，现有的范式已经成为达成显著削减大规模杀伤性武器的障碍或者说危险，因为新的苏联领导人已经准备好削减大规模杀伤性武器了。我们努力让这些建议得到上级读者的同情而不是疏远，在电报中，我们努力将建议与现有政策和目标联系起来，甚至在某种程度上会过度解释现实情况。因为军控建议挑战了范式（尽管军控并不是大战略的组成内容），所以军控的政策建议不可避免地会冒犯到范式的支持者，但是这些支持者并不是我们想说服的。

一般来讲，存在两种挑战现有政策范式的方法：直接挑战，也就是提出新的范式；间接挑战，指出既有范式下的反常现象（如果读者注意到这里提到的反常是来自托马斯·库恩的《科学革命的结构》（The Structure of Scientific Revolutions）③，那么就不会感到意外）。这两种挑战都是必要的。除非有一个替代范式能够更好地应对现实，否则现有范式不会改变。另一方面，除非一系列的可信研究提出旧范式无法解决的问题，否则新的范式可能也不会出现。就像科学家通过“常规”科学研究发现反常现象，而最终导致推翻他原来所采用的科学范式一样，外交政治分析也要指出问题，从而对本国针对特定国家、地区或者议题的根本政策提出挑战。④在指出这些问题后，他不必然（事实上可能也不会）建议根本的政策变化，但是他指出这些问题后有助于形成一种环境，使得这种政策变化变得更受欢迎。外交政策领域也有这样的现象，同科学研究一样，因为在自己专业领域受尊敬的职业人士发现反常现象，这些反常现象被自己的专业群体所认可，反常现象顽固地拒绝兼容主流范式。⑤

举个例子，在1989年，华盛顿还有高级别政策制定者相信戈尔巴乔夫改革的目标只是分化西方和解除西方武装，为自己创造更稳固的国内支持基础，从而复兴苏联，争夺世界主导权。⑥莫斯科使馆的观察是不一样的，在不直接挑战范式的条件下，使馆尝试通过政治报告向华盛顿表明苏联社会发生的变化是真实和显著的，从而为发展质上不同的、更好的美苏关系创造条件。我们有意识地促成后来在华盛顿的对话，讨论原来理解苏联的传统范式是否需要改变。最后是戈尔巴乔夫自己说服了那些最强硬的怀疑派，他不抵制华沙条约组织的解体，以及接受了美国已经提议十多年的军控谈判，该提议包括了严格的核查条款和要求苏联比美国削减更多的军备。⑦

虽然从一般规则上来看，掌权者不高兴有对现有范式的直接挑战，但是偶尔首都的气氛可能会变得相对更为友好。最可能的时机是政权更替的时候，新的掌权者寻求新的想法以区别于他们的前任。但这也不是毫无顾忌的时期，因为新政府执政也是建立在之前已经向公众表明的政策理念基础上。来自学界、智库和立法机构的思想竞争者会争相影响外交建制派的掌权者，但是掌权者首先还是会对你怀有疑虑，因为不管你是不是公务员，你都曾经在上任政府期间工作过。

了解你工作的范式非常必要，至少有三个范式。一个是你尝试理解的本地社会范式。另外一个是你自己首都理解当地社会的范式。第三个是你自己理解你所工作的问题的范式。在20世纪80年代，西方理解苏联社会的范式包括所有下面这些没有被挑战的假设：

•苏联共产党拥有完全的政治控制。

•苏联是具有全球野心和零和博弈世界观的扩张国家，因此西方保持相对压力来遏制其扩张。

•苏联老百姓是政治冷漠和顺从的。

•因为历史传统和苏联共产党渗透的程度，军队和安全机构不会挑战党的控制。

•经济是低效的，但是又运转良好足以防止反叛。

•不存在能够挑战权威结构的异见分子。

•教育和经济与技术变革会对政治变动产生压力，但是压力是以数十年而非以代际为时间框架的。

自20世纪50年代初以来，这个范式被证明足以用来理解苏联社会。但是事态的发展很快就表明这个范式不再适合。出现了很多反常现象，但是这些反常现象还不能被充分理解或者被低估了：

•即将继任的领导层不再相信他们仍然具有执政的权利。

•地下文化，比如地下出版物和政治笑话，反映出对掌权者的普遍想法，对掌权者有意识的、幻灭的和愤世嫉俗的看法。

•经济基础因为军事生产的需要而出现数十年的短缺，不断走向崩溃。

•控制信息流动的政策扼杀着科学和技术进步。

•尽管受到压制，民族主义还是存在于各个加盟共和国中。

探索这些或其他反常现象的政治分析的外交官会有感兴趣的读者，会被接受为认真的职业外交官，而且他的工作也更可能被认可，这些都是他应得的，因为确定和分析这样的反常现象是外交官具有高超分析技艺的证明。但是那些采取进一步行动并基于这些反常现象而挑战基本范式原则的分析者可能不会有很好的境遇。发现并报告这些反常现象是一回事，但是强调这些反常现象如此重要以至于质疑范式则是另一回事。

挑战普遍接受的范式所需要的信息或解释要比支持范式有更高的标准。有几位苏联研究者，比如之前提到的安德烈·阿莫尔里克和伯纳德·莱文的著作，他们不是外交官，但是他们只在自己专业范围内考虑这些反常现象，更倾向于把这些反常现象看作建构新的理论的基础，而不是范式破坏者。作为政治分析外交官，你想你的工作得到重视；你想被承认是出色的分析者。如果你从分析反常现象到挑战范式，你面临的危险不是因为你提出了什么样的问题，而是因为你挑战了范式。你可能被人看作骑着你自己选择的或者放出来的木马，也就是你提的意见是因为你的个性问题，而不是真的存在这个问题。你永远不会赢得关于人身攻击的辩论，必须总要尽量将辩论集中于实质性问题。

没有被问的问题，不想要的答案

在《紧急思维》（Thinking in Times）一书中，理查德·诺伊施塔特（Richard Neustadt）和欧内斯特·梅（Ernest May）观察了美国决策者很多没能提出正确问题的案例，以及少数提出正确问题的案例。他们指出：“启发性的问题是分析者最需要的。决策者也需要这样的问题。”⑧我更偏好不问问题，除非我确定我想要听到这个问题的答案，不管答案是什么。分析者可能想把问题摆在桌面上，但这个问题可能是领导人不想被问到的。领导人可能非常满意没有答案，而不是冒获得自己不喜欢答案的风险。或者有一些议题就是太过政治敏感以致难以分析。在政治首都，确实存在一种真实但是有争议的不理性趋势，即将分析看作自我实现的预言或者愿望的实现。问的问题好像是自己创造的结果，或者是自己所期待的结果。但是政治领导人并不总遵循这个格言。更可能的是因为他们相信自己知道答案，并且需要能够得出这个答案的“客观”分析，他们可能问的问题让自己和分析者都处于一种尴尬境地。领导人不能承认他们想要客观分析以外的东西；分析者也知道领导人想要什么结果。如果主题过于敏感，问题可能会被收回，然后会有消息说分析不在正确方向上（或者分析从不会完成），所有相关各方也会形成默契。

告密者或者自由裁量的伦理

在什么情况下把对政策问题的不满公之于众是正当的？或者，换一种更直接的问法，因为自己反对政府的政策，那么在什么情况下泄露机密信息是正当的？职业外交官的标准答案，或者说几乎所有职业外交官的答案都是“不会”。答案背后包含着重要的争论。在美国，外交官员是由总统任命的，执行政府政策。他们被给予参加秘密工作的机会，可以接触到敏感信息，这些信息如果泄露会对国家安全产生负面影响。他们有机会在内部参与政策形成过程（就像之前提到的，必须要承认这种机会还是非常有限的）。因为得到了这些特权和机会，他们就要承担直接的或间接的执行国家政策的义务，而不能从内部或者从外部破坏这些政策。当然，他们会因为未经授权泄露机密信息而面临民事和刑事惩罚。

我在外交领域工作超过20年，我从新闻报道和茶水间八卦听到过一些机密信息泄露事件，这些泄露引发上层不满，并导致调查并试图发现泄密者。我能回想起来的只有一个案例，我也被牵涉调查之中。当时我是苏联事务局副主管，我接到外交安全办公室的电话要求面谈。我当时以为这是一次常规的对同事的安全背景检查，并安排好了时间。安全官员到达后关上了办公室的门，开始询问我与一位来自西欧某国外交官的联系：我是否会见过他，时间、地点等。实际上，这位调查中的外交官来见我是最近的事情。我桌山的日历有会见的日期和时间，我向安全官员提供了这些信息。我这么做了之后，我立即意识到安全调查员已经掌握了这些信息，他们用这些信息来检查我的诚实度。

提问人仍然很友好，但是问题变得更加有针对性。“这个外交官被允许接收机密信息了么？”

回答：“我不知道，但是我确实知道他没有权限从我这里获得机密信息。”

“你熟悉［特定文件］么？”

“是的，我有权限。”（调查员已经知道这点，因为我的名字在文件上，表明已经读过了。）

“你留有这份文件么？”

“我不记得了。我阅过的文件通常会留有备份，但是这份文件我没有保存。”

这份文件包含了总统会见这个西欧国家领导人的敏感材料，结果是这份文件显然未经授权交给了对方国家。我不清楚违规者是否被确定，我没再听到关于这件事的其他消息。这次是泄密给一个北约盟国，还不是不友好的国家，但是还是不可接受。

因为政府工作人员不同意将要采取的政策，或者因为他们相信公众接受的信息是错误的或者不准确的，因此泄密偶尔会发生。绝大多数职业外交官认为这些理由都不足够好，这样的行为算是职业道德的缺失。通常外交官的选择是在体系内表达自己观点或者辞职，然后从外部运用自己作为公民的权利。多年以前，我还是年轻外交官的时候，外交事务总干事（director general of the Foreign Service）在一篇题为《自由裁量的伦理》的文章中阐述了这些观点。我写了一篇回应文章，题目是《告密者与自由裁量的伦理》，我努力设想在什么样的条件和行为规则下，泄露受保护的机密信息不仅是正当的，而且是在职业上负责的、道德上正确的事情。比如，必须的泄密一定包括尼克松总统时期的水门丑闻。告密者向鲍勃·伍德沃德（Bob Woodward）和卡尔·伯恩斯坦（Carl Bernstein）泄密是否正当呢？我想是正当的。政府使用非法手段以确保赢得选举违反了民主过程的根本原则。在第二次世界大战中，德国外交官或者军官了解到自己国家设置集中营，然后将消息泄露给盟国，我相信很多人会认为这是合适的行动。但是外交官或者官员做这样的决定也要考虑给自己生活带来的风险。

因此，在有些情况下泄密是正当的，但刚才的例子都是极端的例子。在不那么极端情况下，什么情况泄露秘密的理由是充分的？在民主社会中，这种理由或许要少些；在权威社会中，或许要多些。如果你尊重过程，你就必须愿意接受结果。你不必然一定喜欢特定政府的政策，但是尊重政府产生的过程意味着不能使用自己的保密职位破坏政府的管理。在多数情况下，辞职或许真的是唯一的伦理选择。

据我所知，最大规模的机密信息泄露是2010年的事件，据说，美国军方年轻的雇员提供了超过250000国务院电文给维基解密。维基解密是一个非盈利媒体组织，其使命是公布这些本不会公开的文件。当维基解密将这些消息放在网站上后，包括《纽约时报》、《华盛顿邮报》在内等主流媒体进行了广泛的系列报道，这些报道选取的都是最具戏剧性、政治上敏感和丑闻性质的报告。下一章部分涉及这次前所未有的使馆报告泄露对未来外交政治分析的影响。不管媒体是否应当发表这些泄密材料，其中涉及的媒体自由和责任不是本书的内容，这次泄密是否涉及其他与上面讨论有关的问题？显然，这是一次大规模数据泄露，并不是为了表达对特定政策不满而有目标的泄密。很难为这种泄密行为找到伦理上辩护的立场，除非持有下面的假设：美国政府在道德上与纳粹德国一样，因此个人可以采用各种方式反对它；或者公众拥有获得任何全部政府掌握信息的绝对权利。我并没有感到美国在政策和实践上有严重的错误，所以那些持有第一种假设的人与我生活在不同的现实中。第二种假设允许建设一种更为可敬的理论命题，但是其实践影响将极度有害。如果政府之间不能在秘密的状态下相互沟通，那么它们的发言将完全是说给公众听，这是一种确定会产生如聋子间对话一样的方法。

除了辞职之外，外交官还可以运用其他方式表达对某项政策的基本看法，而不会毁掉自己职业生涯。会签（clearance）过程就是一种方式。会签是指在当前议题上得到具有行政责任的人对一份分析报告或者政策建议的同意签字。为了得到你的会签，你通常可以要求修改文件以更好地反映你的观点。你同意会签并不意味着你完全同意文件内容，但是它表明你并不是强烈反对文件中的某些内容以致拒绝会签。拒绝会签并不必然意味着文件不会继续被处理或者政策不会生效，但是它让你个人与某种立场或政策相脱离。

在越南战争期间，美国国务院设立了“异议管道”（dissent channel），给外交官一个表达对主要政策问题强烈保留的途径，给这些外交官仍留有沟通管道，以从源头上确保这样的观点不被扼杀。条例要求“异议管道”信息必须上报，而且保护作者不受到任何形式的报复（比如负面的绩效考核），但是这也难以保证这些外交官不会受其他不明显形式报复的负面影响。“异议管道”的使用因时间而产生很大变化。矛盾的是，政府越容忍不同意见，“异议管道”的使用就越少；政府对不同意见越不宽容，不情愿使用“异议管道”的可能性也会增加。但是在最低程度上，“异议管道”可以防止不同意见被压制，特别是在国外使馆。很多使团团长（chief of mission）还是愿意允许在自己使馆的报告中表达不同看法。即使不情愿，他们也会愿意把这些观点融入使馆报告，而不是使用“异议管道”单独上报。这给那些认为自己观点在使馆报告中没有充分表达的政治分析外交官提供了讨价还价的筹码。

最优秀的职业外交官就像好的水手一样，知道自己既需要风向标又需要罗盘。风向标指明航线。你不能直接驶入风中，你必须选择一条能够控制航船的航线，同时又尽可能的驶向目的地方向。罗盘告诉你吹过来的风多大程度上偏离航线。它可以让你知道什么时候不再驶向你的目的地。因为风向不在控制之中，而且变化不定，因此确保内在罗盘有效是一个有良知外交官的根本挑战之一。

注释

①　Margaret Mead and Rhoda Metraux，eds.，The Study of Culture at a Distance（Chicago：University of Chicago Press，1953），213．

②　如果把官僚过程的斗争看作另一种形式的战争，古人的智慧也支持这种看法。“故善战者之胜也……其所措必胜，胜已败者也。”（《孙子兵法》军形篇）当然，《孙子兵法》中的善战者可以创造必胜的条件。他并不会消极等待必胜战争的到来。

③　见第六章，第93—98页。

④　在此背景下，第七章中的案例，史蒂文·卡西杰特发回的电报清楚描述了反常现象，这种反常现象对美国思考中东和平进程的范式具有重要意义。

⑤　Thomas Kuhn，The Structure of Scientific Revolution，96．

⑥　Jack Matlock，Autopsy on an Empire，183．

⑦　很多美国资深的军控和反间谍专家的反应是“我不敢相信真的发生了”，其中有些幽默的成分。他们似乎有些沮丧地第一次意识到这些提议实际上是相互的，正如提议所强调的，也就是说，如果我们想核查苏联的军事基地，苏联的核查员也应当核查我们的军事基地。

⑧　Richard E.Neustadt and Ernest R.May，Thinking in Time：The Use of History for Decision-Makers（New York：Free Press，1986），149．

第十一章
技术变革、边缘化的风险和未来的需要

外交政治分析的技艺有可能正在衰亡，如果真的是这样，那将非常不幸。我把第二次世界大战之后到现在这段时期称为现代外交时期。进入现代外交时期以来，各种不同的发展共同挑战着政治分析这种形式的重要性和效率。这些发展包括政治、结构和技术领域的发展。为了理解这些变革，我们需要再次拿乔治·凯南的“长电报”做例子，这封1946年发自莫斯科使馆的“长电报”有重要的历史意义，但如果这封电报是在1990年发回国内，也就是莫斯科使馆发回“深渊电报”的时候，是否会有不同命运？我们将会考察最新技术进展的影响，并设想在不远的将来这些影响如何成为外交工作的组成部分。但首先，还是让我们把外交放在更广泛的技术可能的背景下考量。

技术与外交

从最一般的意义上讲，外交就是人员、观念和商品经历从一地流动到另一地的过程的一种形式。在历史进程中，技术创造了若干但不是很多革命性的质的变化，改变了事物的流动方式。若干年前，在我出发前往莫斯科赴任之前，我曾在加勒比海出海一周。在顺风条件下，我的船大概每小时航行6英里（或者用航海术语是6节）。在假期要结束的时候，透过沙滩、椰子树和弗朗西斯·德雷克海峡（Francis Drake Channel）清澈的水，我感到我的时空观跳转到至少近200年前我们祖先的时空观上。我突然意识到，在24小时之内我会出现在莫斯科，那是一个与这个安静的小岛完全不同的遥远世界，这种感觉还是很令人震惊的。

每小时6英里，是人类历史上大多数时候人员、观念和商品流动的实质性距离，无论是陆路还是海路，即使后来驯化了动物来拉车或者载行，每小时6英里也是上限。为了有价值的事物，技巧和技术能够提高速度，甚至使这一速度加倍。帝王或者他的命令会在疆域内接力传递。罗马公路是一项工程奇迹，也是一项具有特定目的的奇迹：在辽阔的帝国疆域内调动军队、商品、命令和人员。最终，罗马公路无法满足这一目标，帝国就分裂了，分裂可以保证能够实现有效治理。哥伦布驶向新大陆并不比奥德修斯（Odysseus）前往伊萨卡岛（Ithaca）更快，只不过他有了更好的方向感。

直到19世纪30年代，随着铁路建设的开始，人们才可能设想移动速率10倍的增长，实现每小时60英里。在之后的数十年中，这一设想不仅实现了，而且不只是国王和丝绸，普通老百姓和货物也能够以这一速度移动，这是他们之前一代或两代人所无法想象的。有意思的是，尽管从那之后，人类取得了很多进步，但是10倍的增长仍然是陆地上运载商品和人员能够实现的最大速度。当然在早些时代，技巧和技术——高速火车、高速公路和宝马车——能够提速1倍，但这是例外，而非平均水平。

大约在同一时期，很多的新发现最终使电报体系在商业上获得成功。到19世纪80年代，信息的确可以以光速在各大洲之间传递，尽管延迟和操作员每分钟只能输入40—50个字制约了实际的传播速度，而且使技术无法成为传递复杂思想的实践手段。

人员与商品移动速度再次增加10倍是在第二次世界大战之后，随着喷气式飞机的商用化，这才成为普遍的现实。每小时600英里是今天现实速度的上限，尽管技术和技巧仍然可以使速度翻倍，以运送只有高价值的商品和人员，比如用协和式超音速飞机。当下，只有核武器弹头被认为足够重要，可以以当前速度的10倍为上限来投送。同样在这段期间，电子通信技术已经足够成熟，可以让复杂观念和具体信息进行安全传送。

随着时空限制的降低，外交官可以操控的空间同样减少了。掌权者总是希望确保他们的海外代表能够执行他们的政策。因此，外交官要根据指令行动。精明的外交官在外派之前就会尽可能记下他们的指令。①在国内协商自己的在外指令可能要比在国外与对方谈判还要困难，这是很普遍的现象。在以前的时候，达成的指令在整个谈判过程中需要一直贯彻，但是现在可以每天调整。这种变化既可以是根本的政策指导方针，又可能是非常具体的计划。另外，谈判能够由总统的代表来进行，这种情况越来越多，而不再是由驻当地的大使来进行。这些变化不仅对首都给使馆的指令产生重要影响，而且也影响使馆发回首都的信息、分析和建议。

使馆报告：从遏制到崩溃

我们在第八章讨论了1946年凯南的“长电报”和1990年莫斯科使馆的电报，这里还是用这两份电报作为分析案例，讨论使馆报告如何以及是否能使美国外交政策制定更为明智和有效。凯南的分析指引美国制定如何应对强大苏联带来的长期威胁的政策，苏联在意识形态上与美国完全对立。后来那份莫斯科使馆的电报建议如何制定后遏制时代美国的外交政策，以应对苏联可能终结的情况。

在1946—1990年期间，技术、官僚体系和信息的发展使使馆电报越来越难以对政策形成产生重要影响。这种趋势还在继续发展，甚至在加速。很多技术发展是明显的，但是它们对使馆报告的影响还需要认真思考。第三章指出，如果凯南的电报在1990年发出，是不会被称为“长电报”的，而是被称为“莫斯科使馆第23603号电报”。显然，23000多份电报中的大多数是关于日常行政或领事事务的，相会相应的被作出标识和传发。在争取读者上，这些电报并不构成对凯南电报的竞争。然后，大量分析型电报也正是在这段时期开始猛增，不只是从莫斯科发回，也从遍布全球的、增加的外交使团发回。

同时，在华盛顿阅读莫斯科使馆报告的读者也急剧增加。但是，这里存在一个悖论，这些读者不只是报告的消极接收者，而且还有会自己分析多种信息来源的读者。我们在第三章和第四章中讨论了读者，他们是政治分析外交官的读者和竞争者。在1946—1990年之间，美国政府对外事务机构大量增长：美国中央情报局、美国国防情报局、情报与研究局、美国国家安全局、美国国家安全委员会（NSC），这些机构都有大量精力充沛的职员，都想让自己的观点，而不是凯南的，得到高级政策制定者的注意，这才符合他们的利益。

在1946年，凯南是莫斯科使团的副团长。他的“长电报”是他的离任总结报告，是他给国务卿的私人报告。而在1990年或之后，这种情况是不会发生的。那时候，这种离任报告是少见的，尽管不是完全没听过。除非大使自己撰写的报告，否则无法提交给国务卿。如果凯南在1990年写报告，他大概只能将报告提交给负责欧洲事务的助理国务卿。如果助理国务卿认为足够重要，他会向上转发给国务卿，甚至可能在办公会上亲自提及。国务卿读到电报的机会在1990年要远远小于1946年。1990年使馆的“深渊电报”，尽管是大使撰写和批准的，代表的是使馆的观点而不是大使个人的观点。②即使是这样，电报到国务卿办公室或者其他七层主要领导办公室的机会也很小，或者说除非国务院里有人极力推荐，引起大家的注意，否则根本没有机会。也就是说，国务院高级官员确实指定人员以确保他们可以读到重要的报告，过滤掉那些不值得引起他们注意的报告。即使在当下信息被电子化传递的时代，在机器的关键点上，也需要人来把关。

信息时代的影响

自1990年以来，技术发展不断增加保持外交政治分析重要性和独立性的挑战。即使在1990年，重要的使馆都有同华盛顿联系的保密电话。自1990年以来，保密的电子邮件作为首都和使团之间联系的途径急剧增加。这些发展积极的方面是增加了沟通的私人和非正式的渠道，这对使馆和国务院地区司间的联系尤其重要。这些渠道让双方都可以关心原本不想通过正式途径沟通的问题或议题。比如，如果助理国务卿个人对某国的特定事态有兴趣，并且在早上的例会上提到使馆是否有相关的报告，那么地区司局提醒使馆注意这些问题就是理想的途径。使馆没有报告相关事态的发展有很多的原因，但是使馆乐于了解助理国务卿或者更高级别官员对特定问题的兴趣。如果使馆了解这样的消息，但是没有快速采取行动并就此问题写作报告，真的是坐失良机。

上述的例子非常清楚地表明，这些技术进展为使馆报告得到首都的重视提供了机会。但是这是双刃剑，它增加了使馆报告要根据首都的范式来理解当地事态发展的压力。这损害了使馆报告应当具备的一项重要价值：在当地有能力的人独立地评估驻在国的事态发展。会有多种原因影响使馆报告基调和内容，比如我们之前提到的这些好的原因。但是也有不那么值得期待的表现，如果在首都存在政策争议，可能利用使馆的分析来支持某一方的观点。可靠的电话或者电子邮件联系给实现上面的目标提供了相对谨慎的途径。有的时候，使馆已经准备好支持这场政策争论的一方观点。但是也有其他时候，使馆倾向于置身于政策辩论之外，或者不倾向于现有政策辩论的任何一方。如果首都中的重要人物事先通过非正式的私人途径打过招呼，使馆想保持中立或者有自己的观点变得非常困难。这种沟通方式没有出现之前就没有这样的困难。

如果使馆认为电报可能会在首都引起争论，就可能通过保密的电子邮件把电报草稿发给相关办公室事先进行审查，这是这些技术发展可能最有害的影响。这里的基本问题是典型的职业外交官会提出的问题：做事是否会惹恼某人？如果答案是肯定的，电报就可能不会发出，或者在正式报回之前，就把惹恼别人的部分删除了。在这些技术发展出现之前，也不存在这样的问题。之前，使馆可能也会有某种自我审查，但是并没有途径发给国务院的官员接受事先审查。比如，杰克·马特洛克（Jack Matlock）的电报认为列昂尼德·勃列日涅夫可能采取行动反对苏共总书记赫鲁晓夫，如果这封电报在有保密电子邮件通信的时代会发生什么呢？我并不是暗示杰克·马特洛克的政务参赞或者大使在传回电报之前，会先通过保密电子邮件征询意见，但是有的政务参赞和大使会这样做。假定事先发了保密电子邮件，负责具体国家业务的办公室会告诉使馆，汤普森大使希望不要再做“愚蠢的克里姆林宫学”。事后得知某位身居高位、有影响的官员不喜欢使馆的分析是一种情况；但是通过正常途径提交分析之前，得知这种意见是完全不同的情况。在这种情况下，很多政务参赞和大使会犹豫不决。

美国国务院在采用新技术上要落后于其他外交事务的部门和情报机构。在很大程度上，就是它因为缺少资源去进行快速变化。但是，现在的政治分析者是在技术快速变动的环境下工作的。国务院参加了保密的互联网系统，被称作SIPRnet（安全互联网协定网络，Secure Internet Protocol network）。标有“SIPDIS”（安全互联网协定传递，Secure Internet Protocol Distribution）的信息对所有能够使用保密体系的用户开放。很多使馆都建了保密网站，称为“网络互动”（web presence），使馆官员可以把报告和分析放在网上，可以使用这个网络的用户可以评估这些报告和分析。国务院的“SMART”（国务院信息档案检索工具，State Messaging Archival Retrieval Toolset）系统会把电报直接传到接收者的收件箱（当前是基于Outlook）。电报实际上已经不再是简单的电报了。电报已经是组织的权威信息（是一个机构的信息，比如使馆）；或者是“MDA”（信息直接提交，messages directly addressed），能够自动的把信息发到指定官员的收件箱，而且也能自动归档；或者“FTR”（供记录在案的信息，for the record message），这类信息直接被归档，除非有人专门研究，否则不会被评估。通信技术使这些变化成为可能，但是政治要素又使这些变化成为必要。对“9·11”恐怖袭击之前情报界在信息共享上失败的批评导致了一系列改革。“9·11”调查委员会批准了早先的一个建议，在情报界创建一种“分享的文化”，“在最初就要提出……可以分发的文件”③。尽管国务院的大部分部门不属于情报界，但是似乎国务院也了解这些建议，并改进了自己的通信体系。

保密的或非保密的电子邮件传递仍然可以用作非正式沟通途径，但是收件人要把邮件信息标记“FTR”，把邮件归档。国务院收到的即时信息（instant messaging，IM）要标记保密或者非保密。即时信息可以转为电子邮件，然后也要归档。一些使领馆设有黑莓服务器，可以让访问者接收非保密电子邮件，并且在“SMART”系统中就特定主题信息设置搜索警报或者对高级别信息设置自动警报。

“9·11”之后的政治因素与技术进步的结合改变了传统的信息形式和传递方法，同样，它们改变了传统安全体系处理保密信息最值得珍视的原则之一。很多年来，“获悉的需要”（need to know）控制着谁能接触到这类信息。国务院现在的信息系统强调“分享的需要”（need to share）。在现实中，这意味着任何清白的雇员或者承包商都能在国务院档案中就任何问题进行搜索。这同一位观察者的判断一样，最近情报改革方案中的主题是在更为灵活的网络架构内，致力于信息的自由流动。④显然，这并不意味着关于所有问题的所有消息对任何人都是开放的。限制阅读范围还是被用来控制对更为敏感信息的使用。还有问题尚未解决，从“获悉的需要”到“分享的需要”的这种转变将如何影响控制阅读范围规则的使用？这些规则会不断增加以限制对普通通信的接触么？

非授权的“维基解密”（Wiki Leaks）将产生不同的影响，可能会导致在某种程度上从“9·11”事件所确立的“分享的需要”的原则上后退。如果他们允许刚入伍的新兵就可以接触和发布这些大量信息，而且多数信息是保密的，显然这些规则需要改变。通常官僚机构的自发反应是限制信息的分享，但是这又重新造成了信息的阻隔，这种阻隔原来导致了“9·11”事件的情报失败。最低程度上，需要采取行动把接触信息的资格和发布信息的资格相分开。

从使馆报告的立场来看，这一事件对优秀分析的必要条件——诚实坦白——构成了另外的挑战。第一，这会使分析者的信息源不太容易被公开，因为担心他们的评论会被公开。我们在第七章提到，美国国务院认为使馆分析的说服力和价值在很大程度上依赖于信息来源的可信性。如果这些来源消失了或者不能在报告中体现，报告对政策制定者的价值就会降低。第二，这些电报的泄露进一步增加了使馆的压力，不管这种压力是真实的或者是想象的，使馆不愿在报告中涉及可能被认为侵犯任何人的信息。在这些技术和政治发展的条件下，创造一种鼓励报告诚实性的环境是一个现实挑战，对使馆和国务院都是一样。

其他的技术发展也令人信服地对传统书面分析的必要性提出了疑问。举例来说，一些使馆现在有保密的电视会议设备。尽管国务院还没有引入保密的网络视频系统，但是毫无疑问，这件事只要花时间和经费就可以办到。这标志着国外使馆政治分析形式的重要变化，增加了口头简报技能的重要性，或许这也进一步限制了传统书面外交政治分析的影响。在政治分析领域，这个根本问题和多年前李·艾克卡（Lee Iacocca）对商业问题的判断一样：“在对话中，你会讲各种模糊不清的语言和胡话，而且通常你都没有意识到。但是当你把思想写在纸面上的时候，会迫使你把思想的细节记下来。这种方式则很难欺骗自己或者别人。”⑤

但是，没有必要为这些技术变革而叹息。首先，技术变革既有积极方面，也有消极方面，而且可能积极方面大于消极方面。其次，技术变革不会消失。如果技术变革确实不断导致口头报告取代书面分析的话，那么对未来技艺的挑战就是在口头报告中还尽可能的保留使馆政治分析中值得珍视的特征：独立、一手信息、文化了解和语言技能。

官僚生存术和范式变革

所有的外交工作都是或者部分是一种官僚体系。在官僚体系中所需要的生存和成功技能倾向于是职业主义工作者所具有的技能，这点我们在第十章中界定过。美国国务院可能比多数官僚机构更具有创造性，国务院通过组织和结构改革以接受和鼓励在政策问题上的不同观点。国务院成立了一个办公室——开放论坛小组（Open Forum Panel），其功能是使国务院官员了解外部的观点，鼓励和监督在政策问题上不同意见的提交。国务院还建立了“异议管道”，这至少在原则上为那些通过正常途径无法把自己观点上达的外交官提供了传递消息的方法。尽管这样，在现实世界中，那些与既有政策持不同观点的官员还是面临困难的选择。晋升委员会是基于每个人的个人资料作出决定，个人资料包括评估报告、获奖情况等。所有这些都记录在案，并且相关人士都可以阅读。另一方面，合意的、职业晋升的任务更多的依赖于一个人的“楼道声望”（corridor reputation）——你的同行和上级在非正式对话中如何评价你。晋升委员会知道什么是重要的工作。随着时间流逝，如果你没有得到重要的任务，你的提升速度会比那些承担重要任务的慢很多，即使你们两个人的文件几乎完全一致。

这就是现实。这是任何官僚体系的部分现实。结构改革对官僚体系最多也只能发挥有限的影响。最难的但是也是最有希望的方法是保持持续的观念变化，这或许也是结构改革能够作出的最重要贡献。我们每个人都有自己理解周遭世界的范式。而且，我们还有官僚的或者文化上的集体范式，我们既借助集体范式来思考，也完善着集体范式。真正的问题不是我们的范式，而是如何看待范式内出现的反常现象，以及如何对待那些揭示并指出反常现象的讨厌的同事。我们不需要看到他们就自动充满敬畏，也不需要对他们的发现自动带有敬意。很多认为的反常现象最终证明不过是错误的，他们的发现是搞错了。挑战宣称的反常现象是正确的，并要求他们提出合适的证据来证明自己的观点。但是挑战背后的感情不应当是出于恐惧既有范式被攻击，而是应当出于可能发现新现象的兴奋。

结论：技艺和使命

洛伦佐·吉贝尔蒂（Lorenzo Ghiberti）把他大部分的成年时光花费在了为佛罗伦萨的圣约翰洗礼堂（Baptistery of St.John）打造两组大门的工作上。吉贝尔蒂的父亲最初要把他培养成金匠，他后来也成了文艺复兴时期最为杰出的艺术家之一。他的收入丰厚。他花了20年时间来完成第一组门的制作，而这组门据说花费了佛罗伦萨1年的防务预算。毫不奇怪，他已准备好签合同完成第二组大门的工作，那是更伟大的成就，花了他30年的时间，米开朗基罗称之为“天堂之门”。吉贝尔蒂为完成这些项目建立了自己的工场，他的工场用来训练手艺人，其中一些人后来成为了文艺复兴时期最杰出的艺术家，包括多纳泰罗（Donatello）、马索利诺（Masolino）等人。我们可能需要花点时间思考一下，在这50年间，都有什么因素使这些大门的修建得以完成：手艺人、做工作、发工资。

今天洗礼堂的大门项目不应该被视为艺术，而应被看作科学，就像登月或者火星着陆，就像超级对撞机或者哈勃望远镜。这些项目中的手艺人也像吉贝尔蒂一样，通常要等待多年才能看到自己劳动结出的果实。而且在多数情况下，这些手艺人也会湮没在历史中。

在本书的开始，我们把外交政治分析界定为一种技艺，它既包括一些科学的要素，又具有一点艺术的要素。最终，政治分析的手艺人不会留下如同洗礼堂大门一样的作品，不会创造出世代崇拜的艺术奇迹。在政治分析领域，也不会像哈勃望远镜一样，开启一个令人敬畏宇宙的新视野。也很难相信吉贝尔蒂的工匠们和多数哈勃望远镜的工人仅仅是为了工钱而工作。多数人毫无疑问具有共同的目标：创造出某种可以引以为傲的东西。外交政治分析者是否也可以在自己的手艺中找到类似的情感目标？我认为是可以的。

艺术的奇迹和科学的成就都是人类尽力而为的努力的纪念碑。可能有些陈词滥调之嫌，但是人类面临的最为困难和迷惑的问题还是如何认识自己内心，以及如何与之和平相处。这一点从来没有像在现代外交时代一样重要，我们已经创造出不止一种能够灭绝人类的技术。外交的政治分析者也是处理这个最前沿问题的一员。外交官有机会把自己的知识和技能用来增进对具有不同语言、历史和文化的民族是如何认识世界的理解，并把这些知识和技能传播给本国不具备这些能力的人士。外交官还有机会来建议对方如何实现他们的利益与本国利益的和谐共存。

如果认为完美的理解、完美的传播将会消除国际冲突，那将是幼稚的想法。利益不同，冲突不可避免，有时候甚至冲突还是需要的。20世纪30年代，德国出色的外交政治分析者可能应当告知政府，任何让步都不会带来和平，但是可能自己能够做到。在历史中，艺术品被炮火所毁要远多于化剑为犁。国际事务中并不总是有合理的判断和好的建议。一旦艺术品完成，艺术家就失去对作品的控制。科学家无法预测自己的发现将被用在什么方面。对美的追求和对理解的追求必须被视作他们有价值的目标。正如康拉德（Conrad）所说：“一项产业的道德一面……是实现和保存手艺人的最高水平技艺。这种本领，这种技艺的本领，远胜于诚实正直；这种本领在某种程度上更广泛，以一种积极的、清楚的情绪把诚实、技艺和规矩结合在一起，并非完全的功利主义，可以称之为劳动的荣光。它由沉淀的传统组成，因为工匠的自豪而存活，由专业观点而保持准确，而且像高等艺术一样，受到能分辨的荣耀的激励和维续。”6因此，在我们领域的手艺人应当以自己的方式追求自己的工作，明白尽管无法控制结果，但是还是要为一个值得的目标尽力而为。

注释

①　拿破仑战争结束之后，卡斯尔雷（Caslereagh）被派去就欧洲大陆未来的问题展开谈判，在出发之前，卡斯尔雷与英国内阁也进行了谈判。这个案例说明了该论点，参见Henry Kissinger，A World Restored：Metternich，Castlereagh and the Problems of Peace，1812—1822（Boston： Houghton Mifflin，1957）。

②　Jack Matlock，Autopsy on an Empire，405．当他觉得这样做是重要的时候，马特洛克大使起草了有自己个人观点的电报以引起首都的关注（比如，Jack Matlock，Autopsy on an Empire，185—189），他不时有机会能够与总统和国务卿见面。

③　Calvert Jones，“Intelligence Reform：the Logic of Information Sharing，”Intelligence and National Security22，no.3（June 2007）：384—401，390．

④　Ibid.，388．

⑤　Lee Iacocca，Iacocca（New York：Bantam，1984），47．

⑥　Joseph Conrad，The Mirror of the Sea（London：The Folio Society，2005），45—46．

推荐阅读书单

为了与本书的定位一致，尽管也有例外，但书单主要是职业外交官的著作。其中很多著作也在外交研究与培训协会（Association for Diplomatic Studies and Training）推荐书单之列。

美国外交史

概述

Eicher，Peter D.“Emperor Dead” and the Other Historic American Diplomatic Dispatches.Washington：Congressional Quarterly Books，1996．（《“帝国死了”与其他美国历史的外交电报》）

本书选择了在1776年到越南战争期间超过260份精彩的分析电报，大多数直接来自国家档案馆，很多份报告之前是没有发表过或者无法看到的。

冷战时期

Hart，Parker T.Two NATO Allies at the Threshold of War—Cyprus：A Firsthand Account of Crisis Management，1965—1968．Durham，NC：Duck University Press，1990.（《塞浦路斯战争边缘的两个北约联盟：对1965—1968年危机管理的第一手分析》）

本书是知悉内情者对危机管理、高超外交技巧以及塞勒斯·万斯（Cyrus Vance）穿梭外交的案例研究。

Kirk，Roger，and Mircea Raceanu.Romania versus the United States：Diplomacy of the Absurd，1985—1989．New York：St.Martin’s Press，1994．（《罗马尼亚与美国：1985—1989年的荒诞外交》）

本书是对尼古拉·齐奥塞斯库统治末期美国和罗马尼亚特殊关系恶化的具有启发性的熟悉内情者的分析，由当时美罗关系的两位主要当事人记述[1]。

Matlock，Jack.Autopsy on an Empire，New York：Random House.1995．（《一个帝国的尸检报告》）

本书是对导致苏联解体的一系列事件的权威解释，作者是美国前驻苏联大使（1987—1991年）。

Miller，Robert H.Vietnam and Beyond：A Diplomat’s Cold War Education.Lubbock：Texas Tech University Press，2002．（《越南及其之后：一个外交官的冷战教育》）

作者是美国职业外交官，经历了美国失败的越南冒险和后果，这占到他冷战时期外交职业生涯的近三分之一的时光，因此这本书是一位职业外交官出色的实际经验知识和评判性评估的反映。

1989年之后

Stephenson，James.Losing the Golden Hour：An Insider’s View of Iraq’s Reconstruction.Washington：Potomac Books， 2007．（《黄金时间的丧失：一位当事人对伊拉克重建的观察》）

作者在2004—2005年任美国国际开发署负责人，是外交官队伍中冲突结束后社会转型方面的专家。这本书对战火破坏后的伊拉克生活与工作的情况作了生动的记录。

外国外交史

Khan，Riaz.Untying the Afghan Knot：Negotiating Soviet Withdrawal.Durham，NC：Duke University Press，1991．（《解开阿富汗之结：苏联撤军的谈判》）

作者是巴基斯坦资深外交官，参与了主要国家间长达八年的谈判，最终达成了1988年《日内瓦协定》。这是一本当事人对苏联从阿富汗撤军的权威记录。

外交回忆录和传记

Grove，Brandon.Behind Embassy Walls：The Life and Times of an American Diplomat.Columbia：University of Missouri Press，2005．（《使馆高墙之内：一个美国外交官的生活与时代》）

本书是一位在非洲、欧洲、中美和中东等地工作长达35年的外交官的职业生涯的生动记录。

Kennan，George.Memoirs 1925—1950.New York：Random House，1983．（《乔治·凯南回忆录（1925—1950）》）

本书是一位在美国最有影响的外交官的回忆录，记录了在美国外交史上他亲历的主要事件。

Spain，James W.In Those Days：A Diplomat Remembers.Kent，OH：Kent State University Press，1998．（《日子：一位外交官的回忆》）

作者是一位职业外交官，先后担任驻坦桑尼亚、土耳其、斯里兰卡和联合国大使。这本书是对紧张外交生活的坦率记录，语言充满感情和幽默。

外交惯例、礼节与生活

Bender，Margaret.Foreign at Home and Away：Foreign-born Wives in the US Foreign Service.Writers Club Press，2002．（《家内外的异域风情：美国外交队伍中的外国媳妇》）

外交事务中的个人故事，以主题形式展开，包括转型、工作、孩子、年长配偶、美国中央情报局雇员的配偶、军事问题、退休生活以及重回祖国等。

Feltham，R.G.， Diplomatic Handbook. 7thed.London/New York：Longman，1998．（《外交手册（第七版）》）

本书是外交实务管理者的实用手册。

Linderman，Patricia，and Melissa Brayer Hess，eds.Realities of Foreign Service Life.San Jose，CA：Writer Club Press，2002．（《外交工作的生存现实》）

本书是对外交工作生存状态真实、均衡的记录。

外交理论与实践

Berridge，G.R.Diplomacy：Theory and Practice.4thed.Basingstoke，UK：Palgrave-Macmillan，2010．（《外交：理论与实践》）

本书是权威学者就外交机构、谈判艺术和外交模式问题进行研究的最新力作。

Berridge，G.R.and Alan James.A Dictionary of Diplomacy.2nded.Basingstoke，UK：Palgrave-Macmillan，2004．（《外交词典（第二版）》）

本书是一本涉及外交所有方面的全面指导手册，网上持续更新中。

Cohen，Raymond.Negotiating across Cultures：Communi-cations Obstacles in U.S.Diplomacy.Washington：US Institute of Peace，1991.（《跨文化谈判：美国外交中的沟通障碍》）

本书是一位机敏的外交官学者考察在过去40年中，文化因素是如何影响美国与日本、中国、埃及、印度和墨西哥打交道的。

Dorman，Shawn，ed.Inside a U.S.Embassy：Diplomacy at Work.Washington：American Foreign Service Association/Potomac Books，2011．（《美国使馆之内：外交运转》）

本书是对美国全球使馆内部工作细节的描述，包括外交运转的第一手记录。

Freeman，Chas.Arts of Power：Statecraft and Diplomacy.Washington：U.S.Institute of Peace，1997．（《权力的艺术：治国方略与外交》）

本书是能够激发职业外交官思考的手册，包括外交思想和实践的线索和介绍。

Miller，Robert Hopkins et al.Inside an Embassy：The Political Role of Diplomats Abroad.Washington：Congressional Quarterly Books，1992．（《使馆之内：驻外外交官的政治角色》）

本书介绍了外交官如何执行使馆的政治功能，包含案例和示范性的政治报告。

Nicolson，Harold.Diplomacy.New York：Harcourt Brace， 1939.（《外交》）

本书是一部经典著作，讨论了外交的根源、发展、基础的外交实践，以及作为成功外交官必要的素质。

Nye，Joseph.Soft Power：The Means to Success in World Politics.New York：Public Affairs，2004．（《软权力：世界政治中的成功之道》）

本书展示了美国对外公共外交中是如何运用软权力的。

Tuch，Hans N.Communicating with the World：US Public Diplomacy Overseas.New York：St.Martin’s，1990．（《与世界沟通：美国海外公共外交》）

一位经验丰富的外交官生动解释了驻外外交使团如何做公共外交。

地区研究

非洲

Cohen，Herman J.Intervening in Africa：Superpower Peacemaking in a Troubled Continent.Basingstoke，UK：Macmillan；New York：St.Martin’s，2000．（《介入非洲：超级大国在动荡非洲大陆的调停》）

本书是对1989—1993年间美国国务院非洲司解决七例非洲内战的坦诚记录，介入带来了不同结果。

Hume，Cameron R.Mission to Algiers：Diplomacy by Engagement.Lanham，MD：Lexington Books，2006．（《赴阿尔及尔的使命：接触外交》）

本书作为第一手记录，解释了阿尔及利亚部分成功转型民主过程中双边关系的发展和一位大使的作用。

东亚和太平洋地区

Platt，Nicholas.China Boys：How US Relations with the PRC Began and Grew.Washington：New Academia，2010．（《中国帮：美国与中华人民共和国关系的开始与发展》）

本书是对美国最初发展与中国关系以及之后进展的特写式记录，包括五角大楼和解放军建立联系的细节。

Tucker，Nancy Bernkopf，ed.China Confidential：American Diplomats and Sino-American Relations，1945—1996.New York：Columbia University Press，2001．（《天机中国：美国外交官与中美关系（1945—1996）》）

中国研究专家基于51份外交口述史，描绘了过去70年间美国的中国政策的制定。

欧洲和欧亚大陆

Smith，Raymond F.Negotiating with the Soviets. Bloomington：Indiana University Press，1989．（《与苏联人谈判》）

本书是处理与苏联双边关系的经验丰富外交官的作品，分析了苏联政治行为和谈判行为中暗含的模式，使用了大量生动案例，在今天仍然具有启发意义。

近东

Hart，Parker T.Saudi Arabia and the United States：Birth of a Security Partnership.Bloomington：Indiana University Press， 1999．（《沙特与美国：安全伙伴关系的诞生》）

本书介绍了从20世纪30年代到60年代中期，美国—沙特关系曲折的发展，是历史见证人的真实记录。

网站

http://memory.loc.gov/ammem/collection/diplomacy/

外交研究与培训学会口述史网站

www.adst.org

包括ADST两个丛书系列的具体内容

www.afsa.org

美国外交事务协会官网，美国外交事务协会是美国外交官与国务院劳资谈判的代表，向会员提供广泛的服务

www.americandiplomacy.org

在线刊物《美国外交》

www.state.gov/r/pa/ho

美国国务院历史办公室

www.usdiplomacy.org

外交史和对外事务的网站

注释：

[1]　两位作者分别是当时美国驻罗马尼亚大使和罗马尼亚外交部美洲司副司长。——译者注

附录1
美国国务院组织结构表[1]

注释：

[1]　附录1—4由译者所写，以便读者更好地理解本书内容。

附录2
美国国务院雇员类别

美国国务院工作人员总的来说有两类：公务员（civil service）和外交人员（foreign service）。公务员是指国务院招聘的在美国国内工作的职员，他们也是向世界代表美国，其职责包括帮助在国外的美国人、保护美国国家利益、拓展美国商业机会等。公务员的招聘主要是申请审核制，不需要参加专门的资格考试。外交人员是在美国国土之外的270多个使领馆工作的人员。外交人员分为两类：职业外交官（foreign service officer，FSO）和专业技术人员（foreign service specialist）。职业外交官的招聘要求通过外交官资格考试，然后才能进入职位申请（具体见下图）。

附录3
犹太人定居点问题

犹太人定居点问题是一个历史问题。1917年，英国政府发表了《贝尔福宣言》，公开支持犹太人在巴勒斯坦建立自己的国家。第一次世界大战之后，巴勒斯坦成为英国的势力范围，犹太人加速在巴勒斯坦购买土地并定居。因为巴勒斯坦地区阿拉伯人和犹太人之间的冲突不断恶化，1937年英国提出了皮尔分治计划，该计划将巴勒斯坦分为三部分，包括建立一个独立的犹太国家。皮尔计划鼓励了犹太人定居点的建设，扩大了犹太人定居点的范围。在1947年11月联合国分治决议之前，犹太人已经在巴勒斯坦地区建立了200多个定居点，约60万犹太人移居这一地区。1947年11月29日联合国通过了巴勒斯坦分治方案，将巴勒斯坦地区分为两个国家，犹太人分到了56.47％的领土，耶路撒冷置于联合国的管理之下。

在1948年5月14日以色列宣布建国后，爆发了第一次中东战争。埃及、伊拉克、约旦、叙利亚、黎巴嫩等向以色列宣战。经过数月战争后，双方在1949年达成停火协定，并划定停火线。这条停火线被称为“绿线”。以色列实际控制了约旦河以西的部分领土，约旦控制了约旦河西岸地区，埃及控制了沿海的加沙地带。“绿线”基本上被默认为是以色列和巴勒斯坦阿拉伯人的边界线。在1948—1967年间，以色列兴建的定居点都在“绿线”之内，所以今天巴以在定居点问题上的冲突指的并不是1967年之前的定居点。现在所讲的犹太人定居点问题主要是指1967年“六五战争”之后，以色列在新占领地区建立定居点的问题。

1967年的“六五战争”，也称第三次中东战争、六日战争、六月战争。1967年6月初，以色列先发制人，击败了埃及、约旦和叙利亚军队，取得了压倒性胜利。以色列占领了埃及的西奈半岛、巴勒斯坦的加沙地带、约旦河西岸、东耶路撒冷地区和叙利亚的戈兰高地。因为以色列领土南北狭长，战略纵深不足，这些新占领土对以色列而言，具有重要战略价值。1968年，以色列提出了阿隆计划，主张在约旦河沿岸建一条10—15英里宽的安全带。之后，在约旦河沿岸、加沙地区、戈兰高地和西奈半岛逐渐建立起众多的犹太定居点。定居点可以分为两类：安全定居点和政治定居点。安全定居点的目的是维护以色列国家安全，控制战略要地。政治定居点的目的是加强对被占领土的控制，包围分隔阿拉伯人聚居区。

1978年利库德集团根据埃以和平条约规定，拆除了西奈半岛全部14个定居点，并于1982年将西奈半岛归还给埃及（1989年归还塔巴地区）。1994年以色列将加沙地区交由巴勒斯坦当局管理，2005年以色列单方面撤离加沙地带，拆除了加沙地带的全部21个定居点和4个位于约旦河西岸北部的定居点。

以色列现在还保持着对约旦河西岸、东耶路撒冷和戈兰高地的占领，现在定居点主要集中在约旦河西岸。约旦河西岸是以色列和约旦之间一块面积为5879平方公里的山地，西面与以色列的地中海沿岸平原相连，东面是约旦，具有军事战略价值。从1973年到2008年，约旦河西岸地区的犹太人定居点人口从3200人增加到了28.96万人。

以色列推动在东耶路撒冷定居点的建设。1997年，以色列政府决定在东耶路撒冷附近的哈尔霍马山区兴建定居点，目的是通过建筑围绕耶路撒冷的环形犹太定居点，把东耶路撒冷同巴勒斯坦自治区其他地方分隔开来，从而为永恒的和不可分割的首都造成既成事实。

犹太人定居点问题是巴以冲突的关键问题之一。巴勒斯坦一直主张根据联合国的有关决议，以色列应当撤出全部定居点，并在约旦河西岸和加沙地带建立巴勒斯坦国。

参考文献

宋德星：《以色列犹太移民定居点政策探析》，载《西亚非洲》1998年第1期，第26—32页。

殷罡：《阿以冲突：问题与出路》，国际文化出版公司2002年版。

李兴刚：《阿以冲突中的犹太定居点问题研究》，云南大学出版社2011年版。

附录4
苏联的解体与俄罗斯的十月事件

20世纪80年代初期，苏联国运不昌，三位领导人先后辞世。1982年11月，长期执掌政权而又早已丧失工作能力的勃列日涅夫去世。1984年2月，安德罗波夫在执政15个月后病逝。继任的是体弱多病的契尔年科，他在任职13个月后也病逝了。苏联体制中的种种弊端也更加凸显出来，比如政治体制僵化、领导层老化，经济增长停滞、失去活力，官员腐败、特权阶层滥用职权，以及难以持续的军备竞赛等。

1985年戈尔巴乔夫当选苏共总书记，他尝试通过改革应对苏联社会主义建立以来存在的问题，解决苏联社会日渐严重的社会经济危机。起初，他想在维持苏联体制的前提下，解决经济停滞问题，因此提出了“加速战略”。“加速战略”是在保持原有的经济结构和体系条件下，解决经济发展问题。但是，苏联面临的是“政治、经济、意识形态和道德领域的全面危机”，“加速战略”无法成功。

1987年，苏联共产党才提出对苏联政治经济体制进行根本性改革的问题。这一年，苏共中央全会通过了《根本改革经济管理的基本原则》，戈尔巴乔夫也出版了自己的《改革与新思维》一书。在1988年苏共第19次全国代表大会上，戈尔巴乔夫提出了“民主的和人道的社会主义思想”。在《改革与新思维》一书中，他列举了苏联经济的各种弊病，分析了苏联面临的危机并提出了解决方案。1987年苏共中央一月全会启动了政治体制改革，苏共中央六月全会提出了经济改革综合方案。苏共一月全会讨论了改革和党的干部政策问题，认为政治上应当加强社会主义民主和发展人民自治，政治改革的核心是发展民主和公开性。1987年经济体制改革是在经济危机的压力下进行的，在六月全会上，戈尔巴乔夫认为苏联模式的主要问题在于过于集中的计划领导和缺少激励机制，因此这次会议确定了经济改革的总思路：扩大企业自主权、加强对劳动的激励，以及提高利润的作用等。

尽管1987年苏联开始了改革进程，但是经济改革成效并不显著。到1988年下半年，苏联日常生活用品极度缺乏，市场供应短缺，出现了抢购风。戈尔巴乔夫认为经济改革的失败是因为政治体制滞后。在1989年，苏联转向政治体制改革，举行了竞争性选举。1989年3月选举产生了新的国家权力机构：苏联人民代表大会。第一届苏联人民代表大会的召开破坏了苏联原来的权力机构。

1989年秋天，东欧多数国家通过和平方式实现政权更迭，结束了斯大林模式的社会主义，建立起以三权分立和多党制为特征的政治体制。同时，苏联的经济形势进一步恶化，商品极度短缺。12月，苏联召开了第二次人民代表大会。在此次会议上，激进派对苏共领导人构成了严重挑战，主张建立多党制。

1990年是苏联保守派和改革派展开尖锐斗争的一年。在内外压力之下，戈尔巴乔夫再次调整改革战略，从渐进完善苏联模式的社会主义走向了建设人道的、民主的社会主义的道路。政治多元化和多党并存成为现实，并确定了总统制。在1990年7月召开的苏共二十八大上，通过了新党章。新党章内容包括放弃政治垄断、尊重加盟共和国共产党的独立性、差额选举干部、党内意见表达自由等内容。这种孤注一掷的改革路径使得国家更加混乱无序，街头政治不断发展，民族矛盾日益尖锐，经济危机加重，尤其是上层领导间的政治斗争日益白热化。所以毫不奇怪，苏共二十八大是苏共的最后一次代表大会。

1991年是苏联历史的最后一年。当时，苏联的经济、政治和民族危机空前尖锐起来。1990年3月11日，立陶宛率先宣布独立，之后苏联其他加盟共和国纷纷效仿，发表宣布恢复或者收复主权的声明。1990年6月12日，俄罗斯苏维埃社会主义共和国最高苏维埃发表《国家主权宣言》，宣布俄罗斯联邦在其境内拥有绝对主权。1991年6月12日，俄罗斯举行了历史上第一次全民性和有竞争的总统选举，叶利钦高票当选俄罗斯苏维埃社会主义共和国总统。之后，苏联的最后命运在很大程度上反映出戈尔巴乔夫和叶利钦之间不同路线的冲突。戈尔巴乔夫试图改革社会主义，保住苏维埃联盟，但是叶利钦主张转向完全的资本主义，要求俄罗斯的完全主权。为了保住联盟，戈尔巴乔夫不得不与叶利钦合作，但是他的保全联盟的努力遭到了苏共党内强硬派的反对。1991年8月19日，以国防部长、克格勃主席为代表的苏共强硬派高层发动政变，组建了紧急状态安全委员会，发表《告苏联人民书》，试图阻止戈尔巴乔夫和叶利钦签署给予加盟共和国更大自主权的新同盟条约。他们软禁了当时在黑海克里米亚别墅度假的苏联总统戈尔巴乔夫，努力阻止苏联解体以及结束经济和政治改革进程。叶利钦强烈反对政变，他出现在街头，发表讲话宣布：“国家紧急状态安全委员会是违法的。”8月21日，政变失败，紧急状态宣告取消，叶利钦将戈尔巴乔夫接回莫斯科。8月23日，叶利钦在人民代议员大会上，要求苏联共产党停止在俄罗斯境内的一切活动。戈尔巴乔夫被迫与叶利钦共同宣布苏共为非法组织，停止其在俄罗斯境内的活动。8月24日，戈尔巴乔夫宣布辞去苏共中央总书记职务，并建议苏共自行解散。1991年12月26日苏联解体，苏联最高苏维埃发布声明，承认苏联加盟共和国独立。12月25日，苏联总统戈尔巴乔夫辞职并宣布职位取消，交出了权力，包括苏联核武器发射密码等，权力转交给俄罗斯总统叶利钦。当晚苏联国旗从克里姆林宫降下，俄罗斯国旗升起。各加盟共和国全部宣布独立，苏联解体分裂成15个国家。

俄罗斯成了苏联的正式继承者。叶利钦认为零敲碎打的改革是苏联解体的关键因素，因此必须进行深刻改革。他任命盖达尔为政府总理，在1992年开始了“休克疗法”的改革，鼓吹通过稳定化、自由化和私有化实现经济转型，包括开放物价、实行紧缩的货币和财政政策。很快，“休克疗法”的不良反应出现，俄罗斯经济总量下降、通货膨胀严重、经济结构弱化。

新独立的俄罗斯联邦在叶利钦时代，分裂成两个权力核心：一个是以叶利钦为核心的总统派，另一个是哈斯布拉托夫领导的俄罗斯联邦立法机构，也就是俄罗斯苏维埃社会主义共和国最高委员会。叶利钦与最高委员会之间，在是否执行叶利钦的“休克疗法”和执行总统制上，存在严重分歧。因为叶利钦经济改革的失败，他原来的支持者变成了反对者。在1993年9月，两派之间的权力斗争走向高潮。9月21日叶利钦签署了1400号令，宣布解散俄罗斯人民代表大会，终止最高苏维埃的全部权力，要求公众批准一部新宪法，以及在1993年12月举行一次新的选举，产生一个新的两院制议会。最高苏维埃主席则宣布叶利钦的讲话是政变，紧急会议主席团当晚通过了关于立即终止叶利钦权力的决议，联邦宪法法院也宣布叶利钦违反宪法，因此罢免其总统职位。9月24日，议会大厦被政府军警保卫，并被切断了与外界联系。10月3日，随着局势不断恶化，叶利钦宣布莫斯科进入紧急状态。4日清晨，武装部队开始炮击议会大厦，随后政府武装逮捕了反对派领导人及部分支持者。1993年秋，俄罗斯第一共和国走到了尽头。叶利钦也没能通过和平的、民主的方式建立一个解决政治争端的机制，政治分歧最终也演变为武装冲突。十月事件导致了俄罗斯总统和议会之间高度的权力不对称的状态，削弱了权力制衡原则。

参考文献

左凤荣：《戈尔巴乔夫改革时期》，人民出版社2013年版。

迈克尔·麦克福尔：《俄罗斯未竟的革命》，唐贤兴等译，上海人民出版社2010年版。

THEe CRAFf T OFf POLIi TICALl ANALYSISysis FORr DIPLOMAma TS

By Raymond F.Smith

Copyright © 2011 by Raymond F.Smith

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目录

译者序

致谢

美国国务院常用术语缩略表

第一章 政治分析及其技艺本质

第二章 外交政治分析的目标

第三章 读者

第四章 竞争

第五章 分析者的个人工具箱

第六章 分析工具

第七章 优秀报告的标准：美国国务院的观点

第八章 案例一 苏联解体： 驻莫斯科使馆初期的观点

第九章 案例二 苏联解体：反对戈尔巴乔夫的政变

第十章 罗盘与风向标

第十一章 技术变革、边缘化的风险和未来的需要

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附录1 美国国务院组织结构表

附录2 美国国务院雇员类别

附录3 犹太人定居点问题

附录4 苏联的解体与俄罗斯的十月事件