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书名：过剩之地：美式富足与贫困悖论
作者：【美】莫妮卡·普拉萨德
出版社：上海人民出版社·世纪文景
出版时间：2019年1月
ISBN：9787208153714
本书由北京世纪文景文化传播有限责任公司授权得到APP电子版制作与发行
版权所有·侵权必究

图表目录

图2.1 　税前及转移支付后的不平等和税后及转移支付后的不平等

图3.1 　1870—1912年工业生产指数

图3.2 　1869—1950年农业产出指数

图3.3 　1869—1941年制造业产出指数

图3.4 　1820—1924年国内生产总值

图3.5 　1848—1943年批发商品价格指数

图3.6 　1869—1885年美国按揭贷款利率

图3.7 　1889—1929年农业产出指数

图3.8 　关于如何处理过剩小麦的一个建议

图7.1 　1999年前银行管制的限制

图8.1 　1925—1929年及1932年建筑业活跃指数

图10.1 　本书的观点

表1.1 　美国与其他工业化国家的比较

表3.1 　以“国际吉尔里-哈米斯元”计算的人均GDP

表4.1 　1921年11月3日和4日共和党在国会上针对销售税的区域性投票

表4.2 　1932年国会对销售税表决过程中显示出的地区偏好

表8.1 　1926年2月4日众议院对《麦克法登法案》投票的区域分布

表9.1 　1980—2005年的信贷需求（一阶差分）

表9.2 　不同社会支出水平下放松管制对信贷的影响（一阶差分）

出版说明

梁启超在《清代学术概论》中，把由徐光启（1562—1633）为代表的回溯“汉学”、追求“西学”的学术思潮，看作中国近代思想的开端。正是以徐光启为首的一代人，立足中华文化，承续学术传统，致力中西交流，展开文明互鉴，在江南地区开创出思想文化的新局面，也遥遥开启了上海作为近现代东西交流、学术出版的中心地位。有鉴于此，我们秉持徐光启的精神遗产，继承和发扬其经世致用、开放交流的学术理念，创设“光启文景丛书”，立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来。努力构筑优秀学术人才集聚的高地，思想自由交流碰撞的平台，展示当代学术研究所取得的成果；同时，大力引介高质量的世界学术精品，既在自身文化中汲取活力，又积极把自身文明带到世界前沿，以高水准的国际性成果丰富中华文化的内涵。

丛书推重“经世致用”，即是注重文化的学术性和实用性，既促进学术价值的彰显，又推动现实关怀的呈现。本丛书以学术为第一要义，所选著作务求思想深刻、视角新颖、学养深厚。同时也注重实用，收录学术性与普及性皆佳、研究性与教学性兼顾、传承性与创新性俱备的优秀著作。以此，关注并回应重要时代议题与思想命题，推动中华文化的创造性转化与创新性发展，在与世界学术的交流对话中，努力打造和呈现具有中国特色的价值观念、思想文化及其话语体系，为夯实文化软实力的根基贡献绵薄之力。

丛书推动“东西交流”，即是注重文化的引入与输出，促进双向的碰撞与沟通，既借鉴西方文化，也传播中国声音，并希冀在交流中催生更绚烂的精神成果。丛书着力收录西方古今智慧经典和学术前沿成果，推动其在国内的译介与出版；同时也致力收录国内优秀专著，促进其影响力的提升，发挥更大的文化效用；此外，还将留意海内外学者具有学术性、思想性的随笔、讲演、访谈等的整理汇编，结集出版，建构思想操练和精神对话的空间。

我们深知，无论是推动文化的经世致用，还是促进思想的东西交流，本丛书所能贡献的仅为涓埃之力。但若能成为一脉细流，汇入中华文化发展与复兴的时代潮流，便正是秉承光启精神，不负历史使命之职。

丛书创建伊始，事务千头万绪，未来也任重道远。本丛书涵盖文学、历史、哲学、艺术、宗教、民俗诸多人文学科，需要不同学科背景的学者通力合作。本丛书综合译、著、编于一体，也需要多方助力协调。总之，丛书的顺利推进绝非仅靠一己之力所能达成，实需相关机构、学者的鼎力襄助。谨此就教于大方之家，并预致诚挚的谢意。

清代学者阮元曾高度评价徐光启的贡献：“自利玛窦东来，得其天文数学之传者，光启为最深。……近今言甄明西学者，必称光启。”追慕先贤，知往鉴今，希望通过“光启文景丛书”的工作，搭建起东西文化会通的坚实平台，打造上海乃至当代中国学术高原的瞩目高峰，以学术的方式理解和阐释中国，阅读与走向世界。

“光启文景丛书”编委会

2017年8月1日

代译序：美国按揭凯恩斯主义的前世今生 [1]

有为政府的理念在中国始终是盛行的，近年来尤为昌盛。政府官员抱持这一理念自不待言。在新自由主义退潮和新发展主义兴起的背景下，这一理念在学界的拥趸也日益增多。将中国经济奇迹归功于“两手抓”，即市场“看不见的手”与政府“看得见的手”的联合作用，成为中国模式论（无论何种版本）的核心观点。

不过，有为政府的中国式论述，还有很多含混之处，其部分原因在于“有为”和“无为”这类字眼蕴含着很多漫无边际的智慧，也为论述者提供了许多可资论辩的空间。甚至有中国学者和机构提出了如此这般的“有为政府论”：只有积极开展那些对社会经济发展有利的政府作为，才是有为政府的特征。

实际上，遍览世界上通行的各种社会政治经济理论，除了无政府主义，大多都主张政府应该有所作为，只不过其倡导的政府作为，在边界和方式上都有所不同。政治哲学中的自由至上主义（libertarianism）主张最小国家，这同经济学中古典自由主义传统（主要为奥地利学派以及一部分芝加哥学派学者所倡导）是交相呼应的。在经济学中，淡水学派与咸水学派的争论绵延80年了，在可见的未来依然不会消停，前者被视为新古典主义的气宗，而后者则成为新古典主义的剑宗，号称新古典综合派，其争论的核心就在于凯恩斯主义的政府干预是否可取、是否有效。即便同属奥地利学派，米塞斯和哈耶克对政府干预的看法也大有差别：米塞斯反对一切形式的福利国家之举，而哈耶克则明确主张，政府应该确保给予每一个人最低限度的食物、住房、衣物等保障，即维持身体健康及工作能力的基本条件。

理论上如此，现实生活中也是如此。没有哪个国家的政府会禁得住政府干预的诱惑，因此有所作为的政府真可谓无所不在。但问题在于，有为政府的哪些作为对其治下国土的社会经济发展真正有益？从思想史的角度来看，理论争论无疑是重要的，但从学术史的视角来看，没有经验研究支持的理论之争往往陷入意识形态之争而无法自拔。经验研究需要考察的是，哪些（或哪些类型的）政府干预在何种条件下对经济社会发展产生了何种影响。

本文所评之作，《过剩之地：美式富足与贫困悖论》（以下简称《过剩之地》），就是一部经验研究的杰作。此书考察的是美国的经验。一般认为，美国奉行自由放任，甚至是这个星球上唯一奉行自由放任施政理念的国家，政府干预举措少，范围窄，力度弱。简言之，美国政府不是有为政府，甚至可归为某种解释下的“无为政府”，并达到了“无为而无不为”的至高境界。很多人认为，消极政府干预主义正是美国兴旺发达的根源。甚至有不少（中国）经济学家认为，美国经济的发达带来了美国经济学的发达，而正是其消极政府干预主义的主导性，促成了新古典主义在美国乃至全球经济学中的正宗地位。当然，对他们来说，中国经济学家要想在国际学界出人头地，就必须借助中国经济奇迹的助推，发展出以积极政府干预主义为核心内容的、具有中国气派的新经济学学派。

然而，《过剩之地》一书首先破除了全球知识界当中的一个刻板印象，即美国奉行消极政府干预主义的国策。实际上，美国政府同世界各国的政府有一点是相同的，即力行政府干预的冲动一点儿也不弱。简言之，美国其实也是政府积极干预的国家，美国政府也是有为政府，美国国家也是强国家。

但破除刻板印象并非《过剩之地》这本书的大功，实际上也非此书的首功，因为美国国家强悍的命题，在此书出版之前，已经在美国社会学界和政治学界（而非经济学界）成为常识了，相关的经典论著早在世纪之交就已多有问世。此书的大功在于揭橥了美国积极政府干预主义的核心特征，即奉行所谓的“按揭凯恩斯主义”，与欧洲国家奉行“社会凯恩斯主义”的积极政府干预大异其趣。美国独特的积极政府干预之道给美国政治经济带来的深远影响，即一方面未能发展出更具公平性的福利国家，造就了丰饶与贫困并存的奇景，另一方面成为数次金融危机的滥觞，有损美国经济（乃至全球经济）的稳定发展。

比较历史政治经济社会学的新经典

《过剩之地》于2012年由哈佛大学出版社出版，之后一举获得了六项大奖。由此一跃成为历史社会学、政治社会学、经济社会学的新经典。此书出版时，其作者莫妮卡·普拉萨德（Monica Prasad）还是美国西北大学社会学系的副教授，现已晋升为正教授。2015—2016年，她当选为美国社会学学会比较历史社会学部的主席。

普拉萨德是印度裔学者，2000年从芝加哥大学社会学系获得博士学位，其博士论文获得了该校社会科学部最佳博士论文奖。后于2006年在芝加哥大学出版社出版，名为《自由市场的政治学：新自由主义经济政策在英国、法国、德国和美国的兴起》该书得到了历史社会学界领军人物查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的高度赞赏，并于次年获得了美国社会学学会比较历史社会学部巴林顿·摩尔（Barrington Moore）最佳著作奖，为普拉萨德的学术生涯奠定了坚实的基础。《过剩之地》的出版，不仅使普拉萨德成为巴林顿·摩尔奖的两届得主，而且还在政治社会学、经济社会学和社会经济史学界奠定了普拉萨德顶级学者的学术地位。

普拉萨德两部获奖著作的论题大为不同，但其研究思路和框架实际上是一脉相承的。首先，两部著作的论述重点都在财税政策，均采用财税社会学（fiscal sociology）的分析框架，只不过普拉萨德及其同好倡导的是所谓“新财税社会学”，要旨是将财税制度安排作为自变量，来考察不同国家在不同历史时期的政治、经济与社会，而相对来说的“旧财税社会学”主要考察社会结构对财税制度的影响。新财税社会学名为社会学的一个分支，但其倡导者强调这其实是一个横跨社会学、经济学、政治学、公共管理学、法学和历史学的全新社会科学领域。之所以依然沿用“财税社会学”这个名号，是为了向伟大的经济学家和社会学家熊彼特致敬，正是他早在1918年就开启了财税社会学的研究。

其次，两部著作都是历史社会学领域的杰作。历史社会学属于社会学领域，其作品杰出与否，要看是否对社会学的学术发展做出贡献，但同时也要关注历史叙述从史学的角度来看是否扎实并且有新意。由此可见，要想在历史社会学领域做出贡献，难度尤大，笔者与一些社会学同好一般都不鼓励年轻的博士生进入这一领域。如果从取得博士学位的2000年算起，普拉萨德在短短的12年间就出版了两部历史社会学的巨作，足以让我辈惊为天人了。其学术天赋自不待言，但她付出的学术努力一定是超乎常人的。

最后，两部著作的内容在一定程度上具有某种历史相关性。《自由市场的政治学》考察的是积极的政府干预主义在四个国家的命运，而《过剩之地》考察的是积极的政府干预主义在美国的起源和影响。两部著作都是在比较政治经济社会学的框架中书写，而后一部著作之所以仅以美国为案例，原因有二：其一，有关欧洲国家积极政府干预主义起源的经典论著早已多有问世，无需赘述；其二，学界对于美国的积极政府干预主义多有误解，亟待深入研究以正本清源。《过剩之地》真可谓生逢其时。

美国积极政府干预主义的历史根源

《过剩之地》考察的是19世纪中叶到20世纪中叶的美国百年财税史。财税史论著，无论是在英文还是中文世界，都汗牛充栋，但大多是流水账的写法，水平高低仅在于流水描写的文学功底和账目记述的准确程度。普拉萨德的历史社会学写作则从欧美比较的视野，发展出一种政治经济社会学的“需求侧理论”，描绘出欧美积极政府干预的差异所在，并分析其导致的结果，尤其是揭示了美国政府如何通过塑造大众消费走上了与欧洲国家大异其趣的社会经济发展之路。

《过剩之地》的书名“The Land of Too Much”在20世纪30年代由美国民粹主义政治家休伊·朗（Huey Long）提出，用来指生产过剩。普拉萨德借用这一说法作为其书名，则是指美国的政府干预不仅范围广，而且力度大。

此书开篇，普拉萨德绘声绘色地讲述了美国食品与药物管理局（FDA）一位基层官员基于专业谨慎延阻一种进口药在美国上市的故事。这则英雄主义的规制故事在规制研究者当中是耳熟能详的。在后俘获规制学术中，这则故事被视为“官僚自主性”的经典案例，用作证明俘获规制理论的武断性；而在俘获规制理论中，这则故事则被视为规制失灵的典型案例，因为该药品的延阻上市并不具有公益性，不少人因此白白丢了性命。普拉萨德用这个故事来例证美国自由放任政府的神话。

美国是一个典型的自由主义国家，这个看法在社会科学的各个学科中都根深蒂固。正统的经济学自不待言。即便是在政治学家和社会学家当中，这一看法也颇为流行。20世纪90年代以来，国际比较政治经济学和经济社会学界兴起了“资本主义多样性”的研究，其正宗的分析框架是将形形色色的资本主义分为两类：英美为代表的自由型资本主义和德日为代表的协调型资本主义。

《过剩之地》主体内容共有三个部分，每一部分有三章。第一部分的前两章，通过一种虚构的美国农民旅欧游记的写法，记述了美国政府所奉行的积极干预主义国策。至少在19世纪中叶到20世纪中叶这段历史时期，与欧洲相比，美国看上去是一个自由更少的国家。美国在打击大的商业巨头的同时还向富人课以重税，且都更甚于欧洲国家。同时，美国还以损失债权人的利益来帮助债务人，对于公司的管制也更为深广。实际上，这些记述从史学的角度来看并非新颖。20世纪80年代以来，美国史学界兴起了一股“修正主义”学术浪潮，对美国自由放任主义以及“弱”国家的神话，给予了毁灭性的打击。普拉萨德的记述建立在修正主义美国史的学术基础之上。

不仅如此，普拉萨德的记述还通过与既有文献中四个研究传统的对话，分析了造就美国积极政府干预主义的根源。这四个传统分别是阶级论、制度论、文化论和结构论。阶级论源自马克思主义，在当今比较政治经济学界发展出许多精致的阶级论版本，基本上以劳工社团、工党（左翼政党）以及劳动力的非商品化为基础，来解释国家行动，尤其是福利国家的兴起。制度论建筑于政治科学中的历史制度主义，强调国家与社会行动者在历史演进而成的制度架构中互动，造就了公共政策和社会经济制度在不同国家和不同历史时期的差异。文化论将各国政府干预以及福利国家发展的差异归因于不同国家的政治文化。结构论则从社会结构的视角来解释政府干预，而最常援引的结构性因素就是种族分裂。

在与丰富文献的对话中，普拉萨德确立了自己在学界的定位，即接近于历史制度主义中的新国家主义学派。新国家主义者的学术口号是“找回国家”，这也是一部经典性论文集的标题（此文集有中译本）。对这一学派而言，国家具有自主性，国家行动者固然受到社会行动者的影响，但不会被社会利益集团轻易俘获，反而会基于自主的视野、能力和愿景对国家行动产生独立的影响。对于美国积极政府干预主义的塑造而言，最为重要的国家行动者是民粹主义政治家，而最为重要的社会行动者则是农民（农场主），而不是产业工人团体。修正主义美国史的记载以及普拉萨德的分析都显示，面对生产过剩所导致的困局，当时的美国农场主作为一个利益集团具有强烈的国家主义倾向，施压政府采取强有力的干预措施，以保障他们的利益。民粹主义政治家、知识分子和媒体人则好风凭借力，将特定的利益诉求转化为有为政府的公益性论述。

需要澄清的是，美国史修正主义学派也好，普拉萨德的历史社会学也罢，并非通过历史的论证表明美国国家对经济生活的干预程度要强于其他国家。在某些领域，美国政府的确更具有干预性；在另外一些领域，别的许多国家的政府干预性更甚于美国。所有发达的资本主义国家都在干预市场，而且就每一个国家而言，有些政府干预会促进市场经济，而有些则破坏之。

问题的关键不在于政府干预的规模，而在于政府干预的方式。在普拉萨德看来，历史制度主义者将研究重点放在劳工与资本力量的集体谈判，以及国家力量对集体谈判的形塑，或许有失焦之嫌，至少对美国来说如此，因为在美国，劳工组织对福利国家建设并不热心。尚未厘清的真正问题在于，政府干预往往体现在财税制度和政策之中，而不同的财税制度和政策为什么产生是需要加以研究的，而这些财税制度和政策的不同影响，也是需要加以研究的。这正是财税社会学对于比较政治经济学至关重要的原因所在。

走向按揭凯恩斯主义：美国社会结构与利益集团的影响

为此，普拉萨德宣称要发展出一个需求侧理论，对美国积极政府干预主义的兴起加以解释。依照这一理论，美国积极政府干预主义源自“大萧条”的酝酿期，而在“大萧条”期间，农场主这个庞大的利益集团滋生出强烈的国家主义倾向，并与民粹主义国家行动者互动，最终导致美国走向了凯恩斯主义的消费国家而不是福利国家。

由于技术进步、移民涌入以及其他有利的因素，美国农业生产自19世纪中叶以来取得了长足的进步，出现了产能过剩的问题，进一步引致了美国国内各种商品的价格下降（通货紧缩）和大西洋两岸贸易的不平衡。为了应对国际贸易的不平衡，欧洲国家采用了保护主义措施，而美国固然也会还以颜色，但贸易保护主义对于消化产能过剩无济于事。于是，美国农民转而游说政府采取措施，保护农产品的价格，从价格补贴、低息贷款到政府建立粮食储备制度，不一而足。实际上，最后一类政府干预在古代中国有着悠久的历史，早在战国时期，李悝就提出并在魏国实施了“平籴法”，后来发展为常平仓制度，并在“大萧条”期间被美国学者津津乐道，视为挽救危局的良方。可是，尽管农民的游说行动不可谓不成功，美国政府扶助“三农”的政策迭出，“大萧条”仍然不期而至。

面对经济危机，强力政府干预无论如何是不可避免的，不管后世对具体的政府干预措施如何评价。现在，众所周知的是，政府对经济危机的应对之道就是凯恩斯主义，而凯恩斯主义的内功心法，一言以蔽之，就是提振总需求。凯恩斯主义武学博大精深，其中有些内容是由凯恩斯亲自阐发的，另有一些则是从凯恩斯的武功秘籍衍生出来的，从而使凯恩斯主义发展成三个分支。

第一支就是众所周知的宏观经济学，其武功招数就是财政政策和货币政策，我们姑且称之为“经济凯恩斯主义”；第二支是凯恩斯主义福利国家，通过扩大政府财政在社会福利和社会发展领域的支出，尤其是注重教育、医疗卫生、社会保障、社会服务的发展，以确保国民经济的总需求保持一定程度的稳定，这一支在国外的社会学和政治学中被称为“社会凯恩斯主义”；第三支就是普拉萨德在《过剩之地》一书中所描绘的武学，并称之为“按揭凯恩斯主义”，其要旨是通过促进信贷消费，提振对国民经济的总需求。

“大萧条”时期及以后，美国政府以征收累进式所得税和鼓励消费信贷双管齐下的方式，对经济生活实施强力政府干预。无论实施何种政府干预，征税都是必要的，而税收征管能力是国家强弱的一个显著评判指标。然而，征税型的政府干预会遭遇纳税人的强力反弹，而美国的纳税人有能力通过跨界利益集团的政治运作推动旨在减税（或至少不增税）的反政府干预型政策。普拉萨德用一章的篇幅，详细记述了容易导致价格普涨的国家销售税立法在美国一次又一次遭到挫败的政治经济历史，用另一章的篇幅记述了累进性的所得税如何在农民国家主义和民粹主义的支持下变成了美国税收体系的主干。

在此政治背景下，美国式政府干预更多地依赖于鼓励消费信贷，而这种政府干预措施貌似给予了所有利益集团成员以短期好处，因此不容易引致政治上的反弹。这一点被普拉萨德称为“信贷的民主化”。消费品生产商对此大为欢迎自不待言；即便是广大的消费者，对此类举措即便不热烈欢迎，也不至于加以反对。更何况，积极鼓励消费信贷还容易获得金融界的大力支持，而金融界的政治游说能力超强，他们完全可以制造出各种消费信贷具有公益性的说辞，以作为政府有为的理据。

消费贷款一般以抵押贷款的商业模式进行，因此“按揭凯恩斯主义”的另一个译法就是“抵押贷款凯恩斯主义”。在中文中，狭义的“按揭”特质房地产抵押贷款，而广义的“按揭”则泛指一切形式的抵押贷款，因此本文以“按揭凯恩斯主义”来翻译mortgage Keynesianism一词，以与“经济凯恩斯主义”和“社会凯恩斯主义”并行。凯恩斯主义的精粹在于政府对国民经济进行需求管理，而普拉萨德的书揭示，同是需求管理，欧洲国家多采用常规的经济凯恩斯主义式的经济政策和社会凯恩斯主义式的社会政策，而美国则采用了独树一帜的按揭凯恩斯主义。

按揭凯恩斯主义消费国家：
美国丰饶与贫困并存、增长与危机交替的制度根源

按揭凯恩斯主义的出现，使得大西洋两岸西方发达国家的政治经济社会发展模式出现了一个大分野，即形成了欧洲的社会凯恩斯主义福利国家和美国的按揭凯恩斯主义消费国家。由此，美国也形成了一个以本国消费拉动增长的经济发展模式，这一模式也为中国财经界和政界的精英们所津津乐道。

可是，普拉萨德对这一模式则是不以为然的。按揭凯恩斯主义式的政府干预，不仅对扶贫毫无助益，反而加重了贫困。首先，按揭凯恩斯主义导致信贷民主化，但信贷民主化并不能让贫穷者优先受益，而是让消费大户受益良多。其次，政府对抵押贷款的鼓励措施必定伴随着税收的减少，这样也就减少了政府财政对社会福利项目的支出份额。再次，政府在金融领域推行的新自由主义放松规制措施，在弱福利国家中，往往会刺激消费信贷的膨胀，这对贫困家庭的脱贫并没有帮助。简言之，与福利国家相比，消费国家的兴起固然在一定程度上有利于经济增长，但对于降低经济不平等没有助益。进而，不平等的扩大，又对经济增长造就了新的不利因素。

实际上，福利国家在美国是有的，只不过与欧洲福利国家相比，美国福利国家规模较小，因而显得相对孱弱一些。全民健保或全民医保直到今天都未在美国实现，这恰是美国福利国家孱弱的一种体现。这一点对于学者来说已是常识。对于普拉萨德来说，更重要的不是福利国家的规模，而是福利国家的运作方式。美国福利国家常常以税收优惠的方式来实施，诸多社会福利项目并非由政府财政支出的方式获得财务支撑，而是通过税收优惠的方式激励民众参与。在社会政策领域，这种福利国家被称为“隐形福利国家”，其独特筹资方式被称为“税务支出”，而一般的筹资方式则是财政支出。这种独特的福利国家运作方式导致了私人福利的兴起，即美国很多社会福利是通过民间机构（既包括非营利组织也包括营利性组织）来提供，而政府只是提供税收优惠而给予了适当的激励。这样的福利提供方式与所谓的“公益福利”有别，最大的特色在于不具有普惠性，也不具有公平性，使得穷人收益的比重相对较低。

按揭凯恩斯主义固然刺激了美国经济长达几十年的增长，但也是美国金融危机市场发作的制度性根源之一。对此，普拉萨德进行了抽丝剥茧般的分析，乃至此书刚出版时，有中文自媒体推送时仅仅突出了此书对金融海啸的远因分析。实际上，美国对金融业的管制范围之广，力度之强，远非欧洲能比，但吊诡的是，强有力的金融管制并未阻止系统性金融危机在美国的间断性爆发。同民粹主义有关，美国的金融管制不利于工商界而有利于普通民众，例如债务管制（破产法）有利于债务人，银行法有利于储户，证券法有利于投资者，对全能银行的管控也有利于风险控制。但是，民粹主义式的信贷民主化，却成为21世纪初美国次贷危机的远因。政府为了达成提升住房自有率的社会政策目标，并为了通过房地产相关的消费来促进经济增长，建立了在美国极为罕见的国有企业房利美和房地美，最终导致了抵押贷款在按揭证券化的过程中风险失控，引致美国的金融海啸并危及了全球经济。

政府应该有所作为，这一主张的理据千千万万，而有为政府的推动力也来自四面八方。由此，有为政府实际上无所不在。可是，在现实生活中，有为政府并非永远是一个好东西。只要政府有所作为，其结果既有可能好，也有可能坏。有为政府所奠定的制度，还有可能在不可预计的未来产生深远的影响。有为政府积极干预的范围固然值得研究，而有为政府积极干预的方式更是既有研究的薄弱环节。《过剩之地》讲述的是美国有为政府的故事，而这个故事以及讲述故事的方法，特别值得中国学人仔细品味。

中文版序

中国当前正讨论消费在经济增长模式中的作用，我很高兴本书的中文版可以在此时与中国读者见面。我很想知道我的作品是否能与当代中国的若干辩论产生共鸣。

从社会科学诞生伊始，消费就一直是社会科学的研究对象，但分析人士普遍认为，在人类占有欲、阶级爬升需求或仅仅是在物质丰裕的驱使下，消费增长是现代化的一个不可避免的特征。

最近——正如本书所详细探讨的——事情变得清晰起来：（1）不同社会以消费为导向的程度不同；而且（2）这种差异并非是因为不同的消费文化，而是因为不同的政府行为。本书解释了为何美国在“二战”后选择了消费导向型经济，而与此同时欧洲国家则普遍选择了限制消费的投资导向型经济：因为战后欧洲的当务之急是重建经济；而另一方面，美国的政治世界却做出了一个奇妙的诊断，认为美国经济问题是由“生产过剩”或“消费不足”引发的。因此美国创造了一个消费经济，并建基于以按揭贷款融资支持的住房所有权之上，而且以大额贷款购买的单户住宅成了美国梦的核心。

美国政治经济许多非同寻常的方面都可从这种对按揭贷款融资支持的住房所有权上得到解释。无论是美国不发达的福利国家以及由此导致的更大程度的贫困和不平等（因为对消费的关注瓦解了福利国家的基础，并将那些无法通过体面工作或信贷参与消费的人边缘化了），还是令人惊讶的更严厉的管制和世纪之中更具累进性的税收制度（这与专注于消费一样，并非是劳资双方斗争的结果，而是美国中西部、南部以及西部的农业与东北部的工业之间斗争的结果），抑或是2007—2008年的经济危机（这之所以出现是因为两党都企图扩张信贷准入并放松信贷管制）。

我不太清楚的是，这些关系是否只是西方政治经济所独有的，或者它们是否是经济欠发达国家的普遍趋势。有关中国的研究会有助于回答这一问题，而且我也期望本书的读者能够带来更多的调查研究。

莫妮卡·普拉萨德

2018年7月20日

引言

比较政治经济学的一个中心问题是，与其他任何一个发达国家相比，为何美国的贫困人口如此之多。无论我们以何种方式来衡量贫困，即便我们控制了诸如不同的种族结构和美国人口迁徙的历史等因素，美国的情况都甚于其他发达国家。在最近的一个世纪中，社会学、政治学、经济学的学者们都在研究这一问题，而他们却总是得到同一个结论：美国之所以有更多的贫困，是因为美国政府对此现状毫无作为。市场的不平等，在美国和其他国家是相似的，然而在国家通过税收和转移支付进行干预后，我们却能发现贫困率呈现出显著的分歧。换言之，我们知道如何去解决贫困，或者至少把它减低到欧洲的水平，但我们的决定是拒绝这样做。在比较政治经济学若干个世纪的传统中，它已经发展出一系列的理论试图解释这种情形，如美国社会的种族分裂、坚信市场经济的文化、劳工组织的软弱或工商业利益集团政治力量的强势等。这些理论尽管各说其话，但它们都同意美国政治经济体制以最小化的政府干预为特征，其目的在于强调市场经济的差异性，也就是说，美国是一个“自由主义的”（liberal）或“放任主义的”（laissez-faire）国家，不信任政府干预而热衷于自由市场。

然而，过去20年的历史研究以及历史导向的社会科学研究，却已经完全排除了任何使人相信美国是一个最小化干预主义国家的可能。例如，一项名为“美国的政治发展”的跨学科研究项目已经拆穿了威廉·诺瓦克（William Novak）所标榜的“美国‘弱’国家这一早已令人厌倦了的神话”（2008，754）。但是，如果比较政治经济学无视这一历史导向性的学术话题，同样可以确定的是，历史文献便无法解释为何美国存在更多的贫困，以及为什么资本主义在不同的国家看上去如此不同。如果美国政府“是”或“通常是”干预主义者，那么各个国家间的相关差异就成为很难解释的问题。

本书旨在为比较政治经济学建立一个新的起点。我的想法是，承认历史学者所告诫我们的，但使用这些去回答比较政治经济学文献中业已提出的问题，即美国和欧洲之间为何会有如此大的差异？为什么美国政府情愿以诸如消费管制和征税等帮助工人、消费者以及穷人的手段进行强干预，而非使用其他手段——如建设福利国家呢？

在这本书中，我的观点是，美国之所以有更大规模的贫困人口，原因在于美国政府的一系列适得其反的激进干预政策。总之，美国政府的干预主义政策并不少，只是采取了一个不同的形式，该形式在抵御贫困的领域中却少有成功之例。为了解释美国政府对经济的干预何故采取这种独特的形式，并准确解释其效果为何适得其反，本书从比较政治经济学的理论框架中发展出一个“需求侧”理论（“demand-side”theory），并将其聚焦于国家如何建构大众消费模式。其论证始于对19世纪中叶到20世纪中叶这段历史中美国和欧洲之间发展差异的观察，彼时，前者处于爆炸性的经济发展阶段，而后者则陷入经济困难。当美国的生产率与其市场规模导致价格，尤其是农产品价格在全世界下降时，大多数欧洲国家的对策则是祭出贸易保护主义，纷纷关闭其边境以抵制美国的经济侵略。而与此同时，美国也转向贸易保护，但仅靠建立关税壁垒无济于事，因为问题在于美国农民本身的劳动生产率过高。结果是，美国发生了一场强有力的农业运动，旨在重整政治经济关系。尽管为了重整这一关系，19世纪的民粹主义者迈出了重要的一步，但在这一新的经济秩序形成过程中，起决定性作用的契机乃“大萧条”，当时它被断定为“生产过剩”的后果。“过剩之地”是休伊·朗（Huey Long）在20世纪20年代杜撰的一条短语，用以指称一个难解的问题：一方面是一场不寻常的大丰收，而另一方面却是价格突然大跌，致使农民无法偿还他们的债务，前者的富裕如何变成了后者的灾难？像许多人一样，休伊·朗得出一个因果关系链，大跌的价格导致农场丧失抵押品赎回权，进而导致银行业的不稳定，最后直抵“大萧条”。这场“大萧条”不是所拥有的财富太少而是太多的问题。“人们都在挨饿，”休伊·朗说，“然而，我们有更多的小麦、玉米、肉、牛奶、芝士、蜂蜜和卡车在田间地头，多到所有的美国人来消费都有余，多到他们想吃什么就可以吃什么……但莫名其妙的是，当人们缺衣少食之际，却无法获得这些东西，而其原因居然是我们的土地上有太多的东西。”（Long，1930）像其他很多人一样，他对此问题的解释是财富被集中到了少数人的手中，他们阻止那些饥寒交迫的人们把生活需要转换为市场需求，这一需求的目标就是那些在美国农场里变质腐烂的过剩粮食。他赞许这一资本主义的根本转型，因为“如果我们将手中巨大的财富充分地扩散，那么在这一丰饶土地上的所有人都将获得生活保障，由此商业活动得以繁荣，同时让被遗忘者站立起来，国家重获希望。”（Long，1930d）

自20世纪80年代以来，包括大多数社会科学家在内的许多观察者，都在争辩“不断地扩散我们巨大的财富”明显不是美国人的行事风格。但在一个世纪之前，这的确也是美国人干过的事，其理由正如休伊·朗给出的那样。美国政府的确被回应所谓“丰饶问题”的努力所塑造，而彼时，一个政治上分裂的欧洲却努力促进经济的发展。因此，我们可以得出一个结论，即“不断地扩散我们巨大的财富”本来就深深植根于美国的传统中。

在那些手握关键选票的农业界政客的鼓动下，最终美国在信贷民主化和严格的商业管制中确立了一种累进税制和农业管制模式。政府在这些对农业产生重要影响的领域所采取的干预模式，诸如其对商业的管制，正是写作有关“干预主义明显的美国”之话题的历史学家所注意到的。然而，累进税制和对消费信贷的依赖却悄然瓦解了支持福利国家的政治主张——本书对这一复杂过程给予了追溯——而且这一特征也是比较政治经济学学者们已经考察过的。

承认农业国家主义势力的存在，有助于我们理解美国当代的发展。由于战后早期稳定的经济增长让位于20世纪70年代的石油价格冲击，在美国，累进税制导致了纳税人的激烈反对。与此同时，严格的管制更导致所有政治派别集体发出放松管制的呼声。在放松管制的条件下，信贷的放松导致了扩散至世界各地的金融波动。但令人吃惊的是，在我们的比较政治经济学中，有那么多精致的理论，却无一对近期以来搅乱我们经济的金融危机做出解释。本书追溯了政府对农业的干预如何导致了“按揭凯恩斯主义”（mortgage keynesianism）的出现，该主义刺激了美国经济长达几十年的增长，还导致了工业化国家分为依赖于社会凯恩斯主义的福利国家和依赖于以信贷为基础的消费主义国家。我认为，发展公共福利国家有利于美国的经济增长，但必须解除对按揭凯恩斯主义的依赖，如此可以降低对金融的需求，从而将政治努力和资源从金融部门重新定位到更稳健的增长源中。

通过追溯美国自重建时代以来不断发展的政府力量，出于干预主义和再分配企图而对该力量的使用，这些对于公共福利国家发展所造成的后果，以及20世纪80年代对这一治理模式的强烈反对，本书论证了，那些有关资本主义之比较维度的主流社会学、政治学和经济学理论皆立基于一个错误的前提，即美国是一个自由主义的或放任主义的国家。因此这些理论无法解释资本主义的某些方面，例如自“大萧条”以来最大的金融危机。对资本主义社会如何影响其消费行为的关注——即“需求侧”理论——也许能够把资本主义尤其是美国资本主义的许多尚不明晰的特征搞清楚。

第一部分
解释美国的政府干预

第一章
农民的旅行

1959年，医生们开始注意到某种奇怪疾病的一些早期病例。上千个幼儿四肢发育不良，且伴有其他严重的先天缺陷。这些可怜的孩子出生于德国、英国、瑞典、澳大利亚以及其他几十个国家。许多孩子出生时即因严重身体缺陷而死亡。另一些孩子则在成长过程中遭遇生活的困苦，如心脏疾病和脊柱分裂。仅从1960年到1961年，该病例数量竟然在全球急剧增长。（Daemmrich，2002；Sherman and Strauss，1986；Kelsey，1965；Taussig，1962；Carpenter，2010）

1961年，有两位医生查证到该问题来自一种名叫Contergan的镇静剂。这种药开发于德国，并以各种其他药名行销全球。该药被用于治疗失眠症和晕船症。但它似乎并无副作用，而且不会因服用过量而中毒，它也因此变得非常流行，甚至被称为“西德幼儿们的保姆”（Daemmrich，2002：139）。但随着事件发酵，儿科医生们开始怀疑，随后便证明，孕期头三个月摄入该药与婴儿先天缺陷之间存在极强的联系。1961年，该药品从市场退出，最终结论性的证据被披露，揭示出该药品如何导致婴儿的畸形（Daemmrich，2002）。到那时为止，在这场“现代最大的药物灾难”中，该药物已经伤害了超过一万名儿童（Akhurst，2010：370）。

在这场灾难中，一场令人震惊且赫赫有名的抵抗行动也为众人所知：该药物在美国的名字是沙利度胺（Thalidomide），被弗朗西丝·凯尔茜（Frances Kelsey）成功排除出美国市场。凯尔茜是美国食品与药物管理局（Food and Drug Administration，以下简称FDA）的一名研究人员，她凭借预感和自信，一而再、再而三地推迟了该药品的准入，直到真相大白。凯尔茜对此有着非常充分的准备。她已经完成了在芝加哥大学药物学研究生的实验室工作（她的名声被大众承认，居然是建立在“弗朗西斯”是男子姓氏之上），即识别出一种具有毒性的非处方药，该药在1937年致死107人。这一实验室工作促成了《1938年食品、药品及化妆品法案》的出台。在第二次世界大战中，凯尔茜有关怀孕兔子的研究工作表明，药物能够透过胎盘屏障，而且怀孕本身也能够改变身体对某一药物的反应。（Bren，2001）

沙利度胺的药物申请是凯尔茜在FDA接手的首个案例。凯尔茜认为，制造商和销售商的研究资料中所记载的对动物没有副作用的研究其实是不相关的，因为该药物也无法使那些实验动物产生睡意，但在人身上却会。简单来讲，其效果在人身上是不同的。因此她称沙利度胺为“一种异常的药品”（Mintz，1962：A8）。因为该药是用来缓解一些轻微症状的，于是她选择等待这种药物安全性的更出色的证据出现。

尽管凯尔茜不着急，但该药品在美国的经销商理查森-梅里尔（Richardson-Merrell）却非常着急；该公司急于在圣诞节前让药品得到上市批准——因为圣诞节明显是镇定剂使用的旺季——并派出代表反复造访和打电话给凯尔茜。时间一拖再拖，准确说是19个月。于是该公司向凯尔茜的上司投诉说她简直不可理喻。但凯尔茜仍然不为所动。该公司仍然一次又一次地递送申请，辩称任何副作用都很小，甚至可以忽略不计。然而，凯尔茜也同样一次又一次地退回他们的申请，理由是仍然没有充分的证据证明该药是安全的（Bern，2001）。很快，欧洲的医生们汇总了他们的结论，而沙利度胺也已远离美国市场。 [2] 在美国，有20例疑似在孕期头三个月服用沙利度胺而导致先天缺陷的案例被记录在案。有的系旅游者从欧洲携带此药品入境，也有的是来自早期该药物的试用。 [3] 但这之后如果凯尔茜没那么坚持，可能发生的更广泛的悲剧就无法避免。

研究这一段故事的历史学家们高度强调了凯尔茜的作用。的确，凯尔茜抵御行业压力的能力需要一种解释，这种解释不能简化为社会环境的影响，而只能依赖对人性的近距离观察来探索。但是，在这个故事中的确存在着一个社会环境因素，即便说明存在着一个政策环境使得她的坚持具有如此强大的力量，也不会有损凯尔茜的英雄主义形象。这个环境就是美国政府长期以来拒绝注册来自其他国家的药品，而这所谓的“药审时滞”也成为医生和制药产业抱怨和诟病的来源。这一强势的药品管制历史将凯尔茜推到了搁置沙利度胺的位置。在彼时的英国，“任何药品制造商都可以推销他们的产品，不管其是否被适当地检测，也不管其是否有危害性，也不着意去满足任何个别身体使用药品的效果或安全性”（英国议会议员Kenneth Robinson，引自Ceccoli，2002：139）。德国则有药师和医师的自我管制历史。政府能够做的就是一旦药品事故发生就被建议应当将这些药品清出市场（Daemmrich，2002：140-141）。在这些国家，没有弗朗西丝·凯尔茜，因为它们没有FDA。

对于沙利度胺悲剧之各种不同意见的反应，也体现出美国药品管制强势之传统。尽管欧洲也曾更严厉地打击，但只有美国在20世纪70年代报之以强硬的药品立法，而且数量众多。被广泛报道的一项由医师威廉·瓦德尔（William Wardell）于1973年完成的研究发现，在整个20世纪60年代，英国引进的药品数量是美国的4倍。紧接着的一项研究是由约翰·霍普金斯临床药理学系的主任路易·拉萨尼亚（Louis Lasagna）和瓦德尔于1975年完成的，他们发现在药品准入上，与法国、英国和德国相比，美国滞后1—2年。某种治疗高血压的特殊药引进欧洲10年后才在美国注册，瓦德尔因此怀疑许多病人正是因药审时滞而死亡的。1985年，一项研究发现美国注册一种药品需要30个月，而相比之下，在法国和英国只需6个月；同时还有其他研究显示，在英国有12%的药品在引进市场后被发现不安全，相比之下，美国则只有3%，这表明在美国的确存在一个更加严格的药品审批程序（参见Wiktorowicz，2003：625；Ceccoli，2004）。

尽管有关药审时滞的争论催发了启动放松管制的热情，但药品监管改革的问题并非一蹴而就。例如，一种被瓦德尔提出来作为例证的重要药品——醋氨心安（Practolol）——其实没有必要被排除在美国市场之外，但之后有例子显示它的确存在严重的副作用，并最终停止在欧洲市场销售（Wright，1975；Daemmrich and Kruchen，2000）。尽管这个案例媒体没有过多宣传，但这又一次证明FDA是对的，而其他国家则错了。当分析师们在类似案例中竭力评价和权衡因匆忙审批而给欧洲带来的苦难时，药审时滞在其他案例中已经使美国人民避免了苦难，FDA的这种不确定性意识保证其审慎路径一直贯穿于20世纪70年代。 [4]

沙利度胺的故事可以从许多不同的角度来解释：作为制药产业掠夺的传说；作为对科学技术自由发展之风险的警告；作为一个寓言而体现出评估复杂社会风险的困难；作为一条路径让我们学会如何在社会中定位科学。但与其有关的最令人震惊的事实在于，在这个案例中，正是自由放任的美国——也即号称憎恨政府干预，据说最青睐市场的国家——却最成功地运用了国家行政力量保护了消费者的利益，以免消费者受到制药公司兜售危险药品的侵害，尽管这些药品在所有集权主义的欧洲国家中大受欢迎（Carpenter，2010）。

令人惊讶的是，我们所有的比较政治经济学理论，以及社会学、政治学和经济学都坚持声称美国是一个自由的（liberal）国家，它具有最小化政府干预的传统[在此用“自由”（liberal）一词，指的是最古典意义上的权力最有限的政府]。在社会学中，有些分析家认为，国家在政治经济上的不同，来源于不同的文化模式，而美国的政治文化“偏向于强化市场机制，从而保证经济自由和有效增长，并且防止政府以各种其他方式胡乱管理经济生活”（Dobbin，1994：24）；而且美国还“声称自己与其他任何经济体制相比，都更符合自由放任的理想，并牢牢立足于现代经济学理论的主流”（Fourcade，2009：254）。另有观点解释说，由于美国劳工运动较弱，以及缺乏一个背靠劳工的政党，因此无法通过有关“修正市场配置条件及其分配结果的政策”（Korpi，2006：173；Korpi，1983）。在政治学领域，以比较政治经济的主流传统，即“资本主义多样性”之路径来看，美国被视为“自由的”政体，其中“放松管制通常是最有效的改善经济协调的途径”（Hall and Soskice，2001：9），解决经济协调的问题，会通过立基于市场的政策而非立基于国家的政策，而政府干预仅仅被用于强化而非破坏市场结果。具有同样强大传统的历史制度主义者认为，美国的国家主义之所以无法发展，乃因为在政治结构上存在多重制衡（Steinmo, Thelen, Longstreth，1992）。在经济学中，两位杰出的学者最近已经对国家文化观点作出了某种似曾相识的歪曲，他们认为美国的种族异质性导致其持续偏向于最小政府干预，原因在于公民认为政府干预将有利于其他种族群体（Alesina and Glaser，2006）。

如果美国如此地以市场为导向，对弱势劳工如此地负责，如此地自由，以及对政府干预如此地怀疑，那么严格的药品管制模式是从哪里来的呢？成百上千四肢健全的美国人走到今天，正是因为美国政府抵御市场的成功干预。

如果药品管制乃唯一能够显示这一模式的政策，那我们便有理由认为这个故事只是个吸引人的小事，或者置之不理而采用目的论的论证，即消费管制保护了市场。（就FDA发展的真实历史而言，涉及戒酒运动、化工产业的崛起、揭发丑闻者以及农庄餐厅。参见Swann，2004；Hamowy，2007；Carpenter，2010。）

但近些年来，历史导向的学者们业已查证此案例并非例外——的确，它看上去已成为一种常规做法。威廉·诺瓦克总结了这新一代学者的学术成就：“美国是，而且一直是更强势、更大气、更执着、更干预主义，以及更具再分配性的，而这与对美国历史的早期印象不同”（2008：758）。迄今为止，在近二十年中，尚缺有足够价值的工作，能够跨学科地重新定位比较政治经济学。我们的比较政治经济学中所有的理论——连同其可资理解经济增长和降低贫困的理论意涵——一直都建立在一幅被证明是错误的美国历史图景上。

不难理解为何弱势美国政府的信念会持续存在，这是因为在以下几个方面美国都不同于其他工业化国家（见表1.1）：与其他工业化国家的人民相比，今天的美国人要更富裕；与其他工业化国家的人民相比，他们工作的时间更长，所用的能源也更多；他们很少愿意加入工会，而有很大可能会坐牢；某种程度上美国人不太可能失业，而更有可能早死几年，尽管他们已经付出了高额的医疗开支；在美国，工资差距高于其他国家，最高工资与最低工资之间的差距很大；与其他国家人民相比，美国人缴税总额较低，而且也只是近年来才立法建立全民医保，这比其他工业化国家晚了50—100年。这里的公有制企业很少；由于美国是较小的福利国家，其贫困人口更多；与其他国家相比，美国的劳动法规更苛刻，对劳工运动的压制也更猛烈，而且这里从来就没有真正意义上的全国性工人阶级政党。有调查发现，与大多数欧洲国家公民相比，美国人更有可能信仰上帝、祷告，并参与宗教服务活动（Norris and Inglehart，2006：226-227）。美国的外交政策通常自行其道，在面临欧洲严厉的反对时也常常我行我素（Robert Kagan，2003）。

表1.1　美国与其他工业化国家的比较

资料来源：Baker，2007：6-27。包括以下国家：工资不平等方面，有澳大利亚、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、日本、荷兰、新西兰、瑞典、英国（6）；劳资谈判覆盖范围方面，有工资不平等国家+加拿大和挪威（9）；监禁比率方面，有劳资谈判覆盖国家+西班牙、葡萄牙和爱尔兰（12）；平均寿命方面，有工资不平等国家+加拿大、希腊、爱尔兰、挪威、葡萄牙、西班牙（14）；医疗保健支出方面，有平均寿命国家+卢森堡（15）；人均GDP方面，有平均寿命国家+瑞士（20）；失业率方面，有监禁比率国家（22）；劳动者人均工作小时数方面，有监禁比率国家（25）；劳工生产效率方面，有监禁比率国家+瑞士（21）；能源消耗方面，有医疗保健支出国家+瑞士（27）。

然而，事情并非如看上去那么清楚。最近的学术研究表明——以及如我们接下来要加以深究的那样——美国拥有更低的税收，是因为所有其他国家财政的大部分收入来自于国家销售税，而国家销售税在美国因其累退性则成功地被民主大众在多个节点上拒绝了。尽管其他国家拥有更多的公有制企业，但公有制通常有利于资方而非劳方——如在法国，国有化工业在资本主义中占据重要位置（Prasad，2005）。劳工政党在国家层面充满活力，而且许多劳工政党“拿来了民主党的标签”（Shafer，1999：453；有关国家与地方上劳工组织的强度和政治倾向，可参考Fink，1973；Kazin，1987）。此外，诸多导致美国如此与众不同的趋势是复古的：例如，仅在20世纪80年代，美国才在不平等方面超过法国和英国（Piketty and Saez，2003：36），而且在外交政策上，罗纳德·里根与理查德·尼克松也是大异其趣。纵观历史，工作时间在某些国家、某些部门和某一时期会比在美国的长，而在其他国家、部门和时期则相反（参见Huberman，2004）。对美国而言，不存在永恒不变的特征，如果有的话，那也是仅仅从20世纪80年代才开始的。

但是这种混合的情况却莫名其妙地被编织成一则有关国家孱弱的故事，而且主宰了社会科学界。有关诺瓦克所称的“美国‘弱’国家神话”崛起的完整故事还有待续写，但丹尼尔·罗杰斯（Daniel Rodgers）最近提供了一条有关这一神话发展的重要线索。20世纪早期，中产阶级的进步改革者们到欧洲进行了一次社会学旅行，以便近距离地观察比较欧洲社会的福利和经济政策。“你愿意与伦敦监狱总警监一起喝茶吗……？”此问来自1931年的一份杂志（复制品见Rodgers，1998：209），其头条广告是“欧洲社会学旅行考察团”。“您作为一名特殊的客人，愿意去世界最著名的定居点并会见其领导人，或者参观一个大型工厂，或者到政府机构去了解老年抚恤金和失业保险吗？当您参观了威尔士某一家煤矿、一项住宅计划以及一家合作组织后，有什么想法吗？”

从19世纪90年代到20世纪的前30年，对这些广告的回应词通常是“走起”“发货”“探险”以及“货比三家”。罗杰斯对在洲际间频繁交流的改革思想进行了识别，并且比较了在美国失败的卫生和社会立法；天主教和鼓励多生的法国的医疗政策；反社会主义德国的社会立法；瑞典法团主义的讨价还价以及英国呼之欲出的工党——之后，他对美国的进步运动进行了追踪。于是，落后者美国的观念“诞生”了，而且久而久之，在这个中产阶级进步运动中的中产阶级研究者的滋养下，它成了一个连贯的故事。这项工作将最终汇入一条溪流，并奔入加布里埃尔·科尔科（Gabriel Kolko） [5] 的河流中，还有“公司自由主义”学派的其他历史学家的研究之中，后者指责美国被控制在商业的魔爪下，而且他们的著述也为我们比较政治经济学的理论奠定了基础。

正是中产阶级的改革者们才能负担得起这些旅程，并对游历的国家进行比较。他们创造了一个新的国际社会学教育，并在我们对比较政治经济学的理解中融入了城市和劳工的倾向。但进步主义并非仅是一种中产阶级现象。进步时代许多伟大的成就，当然包括大多数影响了美国政治经济的政策，都肇始于进步主义中的民粹主义力量——即19世纪90年代那些爱吵架的老农们，他们把希望和敌对情绪传承给新世纪。正如许多历史学家和社会学家所争辩的，或如伊丽莎白·桑德斯（Elizabeth Sanders）最近提醒我们的，正是农民们在关键的19世纪晚期和20世纪早期，成了美国干预主义发展的原始动力。农民及其政治代表一开始就处于斗争的中心，其斗争的结果是：“重新定义贸易政策；建立所得税制度；建立一个新的、由公共部门控制的银行和货币系统；反托拉斯政策；对农业销售网络加以管制；国家筹建的公路系统；联邦控制的铁路和远洋运输；以及早期的通信；还有农业和职业教育”（Sanders，1999：7-8）——的确，以上便是美国政府所有的干预特征（其他曾经考察过农民对于美国政治经济学发展之重要性的学者，可参见Lipset，1950；Esping-Andersen，1990；Clemens，1997；Schneiberg and Bartley，2001；Verdier，2002；Postel，2007；Schneiberg, King, and Smith，2008；Carney，2010；等等）。

但这些农民们并非是那些周游了欧洲，把所见到的和希望见到的东西进行比较，并回家撰写研究专著，然后传授给一代又一代研究者的人。农民们并非“大西洋关系圈”的一部分，这个圈子被罗杰斯认定为社会改良国际运动的中坚，其关注的问题有贫困、监禁、妇女权利和城市规划。若农民果真到欧洲旅行，那他们会看到什么？如果我们对农民们感兴趣的东西做比较，而非对城市中的中产阶级改革者们感兴趣的东西做比较，那么我们眼中的进步主义会是什么样子？由于这些问题在比较研究中遭到忽视，就没有可能对此给出一个系统的答案。在大多数情况下，针对这些政策领域的比较研究几乎是空白，而且与福利国家的研究资料相比，其文献积累更显得捉襟见肘。幸运的是，尚有一些研究存焉，尤其是与农民有关的四个最大问题——垄断势力、货币改革、税收以及商业管制——因此我们得以开启一趟穿行于这些文献的“旅程”，尽管这是一种非系统的探索，但也许仍然能够传授给我们一些重要的东西。

垄断势力

农民们首要关心的无疑是托拉斯的问题，在世纪之交，来自美国东北部的所谓“有钱的托拉斯”曾经招致如此多的愤恨和唾骂。如果了解《谢尔曼法》之弱点和缺陷，以及美国法院推翻这些托拉斯的尝试，那些农民旅行家也许会准备好“显微镜”去仔细考察其他国家的反托拉斯政策。他们也许寄希望于与各国专精反托拉斯的律师一起喝茶，或者转而诚意地寻找某一戴单片眼镜的御用大律师，或精通反托拉斯法的法学教授，但他们会发现并没有这些事情，因为任何一个欧洲国家都没有任何类似美国反托拉斯法的东西。农民们将会认识到，“除了在北美，以立法的形式来控制卡特尔和垄断的做法，一直到第二次世界大战结束前都很少见……保护商业利益的同业联盟在法国法律（1884年）中是合法的。从那以后，对固定价格行为的禁令有所放松，这首先体现在司法解释中，之后在1926年，则体现在刑事法典的修正案上”；从20世纪20年代开始，瑞典“虽然授权对垄断进行调查，但却没有设置任何相应的纠正行为”（Edwards，1967：3）。虽然德国工人和公众对卡特尔表示出足够的不满，并迫使法院在1902年对卡特尔政策进行了审查，但直到1923年以前，法院并未采取任何行动，之后魏玛共和国才颁布了一个使卡特尔合法化但其行为必须接受管制的法律。在德国，卡特尔的数量由世纪之交时的几百个增长到1926年三千多个的峰值（Edwards，1967；Feldenkirchen，1992）。

英国的情形与欧洲大陆相去不远。1888年，莫卧儿船运公司（the Mogul Steamship Company）起诉一家卡特尔，理由是该卡特尔设定的价格如此之低，将使得该公司被迫出局。但上议院11个法官居然有10个认为此定价行为没有任何错误。他们严肃地认为，“规定商业世界如何诚实和平安地做生意”并不是法院的事务（Freyer，1992：125），这段引文说明，当时普遍认为反托拉斯代表的是国家对市场的干预。他们对于卡特尔协议能否确实通过法院来强制执行尚不清楚，然而这依然是英国反卡特尔政策在之后20年内所要解决的重大问题，之后法院企图添加“合理性原则”来决定此类合同在何时可以被法院强制执行。上议院最终在1914年认定，商业界本身即为“判断他们之间是非对错的最好的法官”（131），这就是说，卡特尔不仅合法，而且实际上还能够在法院得到执行。美国也有所谓的“合理性原则”，并在学术界实已导致某些困惑。但在美国，“合理性原则”并不用于决定卡特尔协议能否执行，而是决定卡特尔究竟合法与否；而这一原则在英国莫卧儿案中早已确立了。

我们的农民们应该会看花了眼。他们或许会开始发展一个“落后欧洲”的理论。他们将很好地意识到，美国的改革尚未成功地控制商业活动，也会意识到尽管反托拉斯诉讼“会使公司的寡头垄断结构有所撼动，但绝未被摧毁”（McGerr，2003：159），“市场上最强大的因素，即大企业，在社会上仍然有绝对优势”（Dawley，1991：170）。他们可能会知道反托拉斯措施意欲控制大企业，但讽刺的是，其结果却导致一大波兼并浪潮，反而增强了公司的寡头垄断（Lamoreaux，1985）。但在欧洲，我们看到的是各国甚至并不企图“撼动”商业的寡头结构，更不用说极力地摧毁了。那些大的公司为何能够“仍然占有绝对优势”，而且似乎没有人去干扰它们？显然，农民们会认为欧洲已经被商业势力操纵了。

从我们现在的视角来看，我们知道这种应对垄断的方法，直到20世纪末欧盟把美国模式的竞争政策引入欧洲后才改变。在法国，政府制定了打造“国家冠军”（national champions）的战略，所谓“冠军”指的是那些企业必须大到足以与洪水般的美国商品相抗争，并能为国家走向工业化开辟道路。这项战略被认为是“辉煌三十年”（trentes glorieues ）的基石。瑞典在1925年颁布的反垄断法几无成效，仅在第二次世界大战后有所加强。这就是20世纪中叶杜邦公司总裁克劳福德·格林沃尔特（Crawford Greenwalt）发出如下抱怨的背景：“为何我和我的美国同仁要不断地被叫去法庭受审，而同时我们那些在英国和其他欧洲国家的同行却因同样的行为而被授予骑士勋章、被封为贵族或其他同等荣誉？”（引自Verdier，1994：xv）

显然，美国有着与众不同的反托拉斯路径，这一点对于比较政治经济学的理论研究者而言是显而易见的，但大家都把这一对集中性经济力量的成功干预解释为自由市场的胜利。正如本书第二章将更充分讨论的，历史并不支持这一解释，而且当农民们鼓动对抗托拉斯时，必定同样会考虑到托拉斯的“不存在”也将是一个问题。如果“公司寡头结构”的瓦解，以及打击“市场中最有势力的因素即大生产商”是衡量进步主义的标准——正如我们最优秀的两位进步主义学者所建议的——那么美国早已明显地比她的欧洲同仁进步多了。

货币改革

在考察完托拉斯的角色后，进步时代在欧洲旅行的美国农民们最感兴趣的可能是欧洲对货币问题的态度，因为美国民粹主义者的主要诉求之一便是放弃金本位制。密尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨（Milton Friedman and Anna Schwartz，1963）高调赞成民粹主义者，他们论证说在一个快速增长的经济中，更宽松的货币供给会使价格水平更为稳定。巴里·埃森格林（Barry Eichengreen）概述了他们的观点：“如果美国和欧洲能一直维持着自由的银本位制，购买同等数量的商品将需要更多的货币，那么这一次（指19世纪末期）的通货紧缩就能够被避免。”（2008：18）有人相信美国民粹主义者具有先见之明，能够理解货币在真实经济中的作用（Niemi and Plant，2008：442）。可以肯定的是，农民重燃了近距离分析货币作用的兴趣，吸引了经济学家欧文·费雪（Irving Fisher）对此问题加以关注，并最终奠定了货币主义的基石（Allen，1993：71-72；也可参见Carruthers and Babb，1996；Ritter，1997）。也请注意与“实用主义者”成为“某些已故经济学家的奴隶”这种情况非常相左的画面（Keynes，[1935]1964：383），经济学家被实用主义者牵着走，而后者依据的不过是对自己处境的理解，正如他们在之后的“大萧条”中所做的那样。

与其光顾世界闻名的定居点并拜访其头领们，我们的进步农民旅行团可能更想拜访银行并咨询欧洲的金融家，请教他们如何处理通货紧缩以及货币供给的问题。在诸如金本位制这类比较专精的问题上，他们也许会发现美国既非特别积极亦非特别保守。如美国一样，英国、法国以及德国，一直采用的都是纯粹的金本位制度，直到19世纪70年代因战时的紧急状态才崩溃。所有国家在20世纪20年代又一次选择了金本位（美国领导了若干年），然后又再次于20世纪30年代废止了它（德国牵头，最后一个是法国）。国际范围内的金本位制意味着某一国家的行为将影响其他国家的决策，而在发达的工业化国家间几乎没有分歧。仅有的分歧导致各国走上了不寻常的方向，就法国而言，它在20世纪中叶成了金本位制的捍卫者。在新自由主义经济学家雅克·鲁夫（Jacques Rueff）的领导下，法国坚守金本位制的时间比其他主要盟友更长，而且是金本位国家中最卖力的吹鼓手，甚至在金本位制寿终正寝之后也是如此（Chivvis，2010）。

然而，金本位制只是美国农民们表达他们主要利益的一个途径，即快速地扩张货币供给量以及宽松的信贷（Ritter，1997）。正如涅米（Niemi）和普兰特（Plante）对农民们的理解所概括的：“通货紧缩导致违约。而违约造成了佃农制”（2008：437）。农民所反对的是通货紧缩——尤其是因货币供给力无法与农业产量的增长保持一致而导致的通货紧缩——而反对金本位制转而支持银本位的自由货币制度则是终结这一现状的手段。

旅行中的农民们也许会打听，其他国家的管理是否能够保持货币供给的增长与实体经济的产出同步。但关于这个问题，他们可能几乎没有什么发现。例如，尽管英格兰银行于1694年就成立了，但直到几个世纪后，这家银行才开始理解到自身对货币供应是负有责任的。在成立之初，这家银行仅视自己为一家赚取利润的企业，其次才是政府信贷的来源（Wood，2005）。但同样值得说明的是，这个问题没有被哪个国家视为压力，因为没有任何其他一个国家的生产率（包括农业生产）像美国那么高。正如罗伯特·戈登（Robert Gordon，2004：2）所指出的：“19世纪中叶欧洲还和美国有同样水平的生产率和人均收入，自那以后，欧洲开始稳步落后，到1950年仅仅只有美国的一半了。”这并非纯粹是两次世界大战的结果。将这一趋势分解为几个时段后，戈登写道：“自1913年以来，欧洲持续稳定地落后于美国，在两次世界大战后更是江河日下，之后在1950—1973年的黄金时代出现了短暂的复苏和赶超，然而在1973年后再也没能填平彼此之间的差距。”（5）由于我们在下文将要探索的许多原因，美国在19世纪一直见证着世界历史生产率的增长，并一直都在努力应对生产率提高带来的后果。而那些欧洲国家并没有面对过这些问题，因此那些拥有中央银行的欧洲国家没有过分关心通过扩张货币供应来阻止通货紧缩的问题。

我们的农民们将会转向下一个他们关心的重大货币问题：债务的处理。如果货币供应量扩张曾经是一条能够改善农民境况的康庄大道，那么另外一个办法就是扩张信贷。在所有这些国家中，19世纪晚期的农民对信贷问题都非常感兴趣，而所有的国家都企图使得信贷更加容易获得。但因那些无法偿还债务的人身上发生的问题，美国——由于农业的政治势力——与其他国家明显地分道扬镳了。大卫·斯基尔（David Skeel）写道：“美国的银行破产法在世界上是独一无二的。”（2001：1）尽管美国起初从英国借鉴来了破产法，但随着时间的推移，两者之间却产生了彻底的分歧。今天，在英格兰，“当某个债务人申请破产时，他将面临官方接管人的详细审查，但一般而言没有获得律师帮助的权利。决定债务处理的是官方接管人而非债务人，债务人几乎不会被赋予即时清偿的权利。更为常见的是，法院在官方接管人的建议下，会暂时推迟债务清算，或者要求债务人额外付款给债权人。”（2）相比之下，在美国，“做选择的是债务人”，无论他“把自己的资产移交给法院，并立即免除债务（即清空），或者可以继续持有资产并在一个三到五年的复兴计划下偿付债权人”（7）。

其他国家的情形则与英国类似：“20世纪90年代之前，欧洲的消费者破产法几乎不存在……通常破产的成本以及由此导致的麻烦是如此巨大，以致非企业公民实际上被排除在破产制度之外。更重要的是，破产在过去和现在都根本没有解除债务（清算），因此站在小额资产债务人的立场上看，就是无用的”（Niemi-Kiesiläinen，1997：133-134）。只有到了20世纪晚期，其他国家才开始考虑并选择了美国的破产办法。即便在2005年美国破产法改革之后，美国业已完善的债务清算办法在其他地方也很少见（Tabb，2005）。

考察货币供给问题的旅行，以及其他国家破产法如何以更有利于债权人而非债务人的方法运行的观察，有可能使我们的农民失望而归，他们会意识到美国独特的情形，也会感觉欧洲国家更加重视资方的需求和愿望。

税收

放弃访问政府的养老金部门后，农民们下一个可能拜访的是掌管政府收入的部门，以便调查税收立法的进步，因为一种累进的所得税是那个年代又一个重大的挑战。旅行中的农民们可能又一次带着某种印象败兴而归，他们会认为欧洲并不特别关心自由市场的兴起和资本集中。在法国，农民们会发现，对国家及其代理机构的怀疑是如此广泛，以致国家无法通过直接税满足其收入的需要，只好借助于隐秘的手段向百姓们收税。与美国希望“吃大户”不同，在19世纪末期和20世纪早期，法国人民对来自国家的“税收稽查”犹怀恐惧（Morgan and Prasad，2009）。他们对资本主义和托拉斯并不担忧，更担忧的是逐步增强的国家权力。这种担忧是如此强烈，以致其将税收政策引向了法国政府下一个世纪将遵循的路线上。如此这般，在美国，直到20世纪晚期新自由主义兴起之前，学者们还持续发现远甚于法国的更多的累进税（Piketty and Saez，2007）。非但不是最好的私人产权保护者，美国还拥有比法国或德国更加进步的遗产税制度（Beckert，2008）。

在20世纪的前十几年，德国和瑞典都引进了累进所得税，并被精英们用作阻止社会主义情绪的一种尝试（Steinmo，1994），但是我们的农民们可能会被未来几十年发生的这些制度演化所吓到，那时对劳工和消费者的征税在提高，而对资本和公司的征税却保持低水平（参见第六章）。例如，瑞典的增值税甚至都没排除基本日常用品如食品和衣物（Steinmo，1993），而瑞典在20世纪80年代，“对于收入排名前60%的人来说，个人资本收入的实际净税率事实上为负数”（Lindert，2004：240）。

只有在英国，这个“一般所得税”的发源地，农民们可能才会高兴起来：在世纪之交，一个在政坛上正崛起的劳动党业已迫使自由党左转并引进了累进税制。1909年的“人民预算”促成了几种针对富人的重税。劳合·乔治（Lloyd George）终于在累进所得税的实施中取得了成功，并且从国家税入中建立了退休和社会保险计划。比这些具体措施更重要的是其引入英国的若干原则，如再分配、阶级政治以及取消上议院任何实质性的权力，直到玛格丽特·撒切尔掌权之前，这些原则一直指导着英国政治，时间长达70年（Daunton，2001）。

我们的农民们，在他们的报纸和杂志上讨论他们所观察到的这些现象，可能会泛泛地提出一个“盎格鲁—美利坚”的市场管制模式，即授予政府干预主义的特权，这与欧洲大陆版的模式相对立，后者似乎害怕国家，并主张在所有这些农民们感兴趣的领域皆由商业自主发展。在这些领域，欧洲国家把企业视为“判断他们之间是非对错的最好的法官”，优先考虑的是债务人而非债权人的利益，而且担心来自国家的“税收稽查”。农民们也许会注意到，这些发展依赖于工人阶级在美国和英国的崛起，而欧洲大陆人民因参政权的不足而没有发展。一个较为智慧的农民也许会起草一篇讨论“落后的法兰西”的论文及其对国家的非理性憎恨。这样一个农民也许会怀疑这个特立独行的法兰西抗拒国家权力的力量从何而来。也许是源自法国大革命，它向法国的国家性格中灌输了抗拒任何中央集权的意识。或者再回溯到中世纪的扎克雷起义 [6] ，它在公民和国家之间建立了界限，这界限在每一起街头抗议活动中都会出现。或者是古老的高卢部落中传承的无数个抵抗罗马统治的神话，一起传下来的还有黑布丁和牛肚的食谱。研究成果不断显示，战后的国有化仅仅是象征性的，而且实际上维护的是资方的利益，法国的福利国家乃是偏向于中产阶级和富人的，且强化而非损害市场的结果（有关国有化有利于资方的文献参见Prasad，2005；有关法国福利国家偏好中产阶级的文献参见Cameron，1991）。学者们也许会坚持认为，国家在医疗方面的支出实际上是一个强化市场性质的干预行为，因为它造就出健康的劳工以供资本主义生产，而且使企业摆脱了支付医疗保险的负担。法国的儿童看护机构，与瑞典的相仿，可以视为将成年女性释放到劳动力市场的一项措施（Swenson，2002：7）。仅仅这些有关法国特色的现象，即坚持自由和市场且不能忍受政府干预或集体主义，可能使美国农民们陷入沉思。

管制

这趟旅程该走到最后一站了，农民旅行者们将考察政府对商业的管制，包括食品和药品的管制，正是这项管制在几十年后使得弗朗西丝·凯尔茜能够坚持立场并与制药商作斗争。再者，他们也许会很满意地看到一场生动的有关销售欺诈食品的公共讨论在伦敦上演，最终的立法结果包括强制列示食品成分，对食品原料掺假进行调查，以及《1899年食品和药品法案》的执行。然而，农民们也许会很惊奇地看到，争论的中心在于：人造黄油是否可以作为黄油来使用；哪些地方存在着使得厄普顿·辛克莱 [7] 的读者如此担忧的卫生和工人安全问题？英国人更感兴趣的似乎是保证在市场上销售的产品质量应如其所承诺的，而非这些产品是否确实有效或安全？（Phillips and French，1998）用于指导1875到1938年管制政策的框架假定“食品的加工过程和成分基本上是安全的，管制的真正目标应该是那些在销售制做出来的食品前会掺假的零售商”（Phillips and French，1998：356）。

在德国，农民们见到工业界自我巡查产品生产过程时可能会震惊。政府根本不关心药品的安全，尽管它的确对药品是否被稀释的问题开展调查。德国对制药时代来临的主要反应是在1872年通过了一部法律，其中规定只有药剂师有资格销售药品，否则为犯罪。尽管德国模式的辩护者也许指出了对药剂师的非正式的社会性控制，或其他的非正式管制方式，但沙利度胺案例证明了这种社会性控制的失败。在德国，没有对药品制造的监管，也没有对药品检测的监管，更没有对药品标签和广告的限制。对药品制造业规模扩张的担心导致了要求政府监管的提议，但商业利益既得者在1928到1941年间有5次反复压制这些提议（Daemmrich，2004）。

至此，该出发去法国了。当知晓该国《1905年食品掺假法案》仅是一部禁止造假和欺骗而非用以促进食品安全和有效性的法律时（Dessaux，2006），我们的农民们可能将不再感到惊奇了。显然，美国的食品药品管制比任何一个欧洲国家都严厉。在弗朗西丝·凯尔茜的时代，美国似乎在任何一个管制领域都更严厉，不仅仅在食品和药品行业。例如，即使是在新自由主义倡导下放松管制的20世纪80年代，学者们还是发现美国的机动车排放标准甚至比瑞典还要严格（Lundqvist，1980）；在可能致癌物质的管制上比若干欧洲国家还要严格（Brickman, Jasanoff, Ilgen，1985）；在食品和环境管制方面也严于欧洲（Jasanoff，1991）。美国的职业安全管制（Kelman，1981）、氯乙烯生产管制（Badaracco，1985），以及卫生与安全管制都更严格，可说是与工业界相抗衡（Wilson，1985）。美国在矿业管制上更苛刻（Braithwaite，1985）。当臭氧层遇到威胁时，美国很快通过了一项针对氟利昂的禁令，但在欧洲只有挪威和瑞典这样做了，而欧盟仅仅在美国的压力下才行动起来（Benedick，1998）。在水污染管制方面，美国也比德国更严厉（尽管效果不大，Verweij，2000）。正如我们在第七、八章中将要更详细讨论的，美国从“大萧条”中复苏后，对金融机构的约束比其他任何国家都严格，包括禁止分支银行业务和全能银行业务。这些监管模式有助于解释为何是法国而非美国，在20世纪90年代创设了新自由主义全球化的金融体系（Abdelal，2007）。

弗朗西丝·凯尔茜是一个英雄。但是她的英雄主义是在美国严格的管制风气下造就的，而这种管制风气从19世纪晚期一直持续到20世纪晚期。

这趟旅行穿越了近代历史以及历史性导向的社会科学文献，最终显示的结果是，如果我们以农民们而非中产阶级的城镇进步主义者们在世纪之交所感兴趣的东西为准绳，来对比美国和其他工业化国家，那美国看上去可就没那么自由了。美国在打击大企业的同时还向富人课以重税，且都甚于欧洲国家，同时还以有损债权人利益的方式来帮助债务人，而且美国对于公司的管制更为全面。

尽管此处的重点是与主导这次比较性评估的农民们最相关的问题，但是值得指出的是，最近的历史研究以许多其他方式否定了个人主义的、市场导向的或商业驱动的美国模式，与集权主义的、法团主义的或更加社会民主主义的欧洲国家相对立的观点。例如，一项关于世纪之交比较贸易政策的研究显示，当美国关注大众利益时，其他国家则似乎被商业势力所牵制（Vedier，1994）。在统治了政治科学近一个世纪的法团主义问题上，最近的研究趋势则表明，美国与欧洲国家的相似之处比我们以为的要多（参见Gordon，1994；Block，2008；Berk，2009）。巴洛格（Balogh，2009）已经证明，19世纪的美国政府比学者们通常假设的要强势得多。阿门塔（Amenta，2000）和斯考切波（Skocpol，1995）的研究则显示出，历史上的美国曾经多次领跑福利国家，而非一个落后者。美国的工业化过程是否得益于大规模生产都尚存争议，而学者的研究显示，19世纪晚期非传统的区域性生产过程最终取得了胜利（Scranton，1997；Berk，1997），同时比较学者指出了，在其他国家还存在一种生产的亚文化逻辑（Piore and Sabel，1984；Herrigel，2000；有关重新解释美国政府管制的文献可参阅Novak，1994）。这一历史性的工作对我们的比较政治经济学理论提出了疑问，这些理论还需要被重新建构以便将真实的历史纳入其中。这项工作实际上也暗示了近半个世纪中，那些偏向于都市和劳工的学者们其实夸大了美国和其他国家的差别。

需要澄清的是，此处的观点并非是说历史证明了美国的干预程度一直要强于其他国家。为了准确表明我们的理论多么鲜为人知，我于此处强调了美国政府更加干预主义的领域。当然，也有许多案例表明在其他许多国家，其政府对经济的干预更甚于美国，诸如对转基因生物的管制，或环境污染税税率，或贯穿于美国历史的劳工管制；而且，自从20世纪80年代新自由主义兴起之后，美国的管制是减弱了的（Echols，1998；Hines，2007；但英国对美国劳工法的启发可参见Orren，1991）。换言之，我们的观点是：所有发达的资本主义国家都在干预市场，而且就每一个国家而言，有些政府干预会促进市场经济，而有些则会破坏市场经济。因此，我们需要有相较于比较政治经济学现今所能提供的更好的方法来认识各国之间的差异。

但修正主义历史学也有问题。简单地指出美国存在着严重的政府干预，或换一个逻辑说每一个国家都如此，这是不够的，因为这些文献无法回答三个问题。首先，如果美国从过去到现在在诸多领域都推行政府干预，那么与其他国家相比，为何美国有更多的贫困？这是一个构成比较政治经济学所有理论基础的大问题。衡量政府干预的程度是很难做到精确的，而且还受制于许多主观判断。但确有一种“发现”，不管我们如何衡量，它仍然保持稳定，这就是美国拥有的贫困人口较欧洲国家更多。雷恩沃特和斯密丁（Rainwater and Smeeding，2004）对儿童贫困的调查结果表明，以上的结果依然如故，即便我们考察绝对贫困人口以及仅考察白色人种或本地人口也是如此。在一篇很著名的论文中，布赫曼、雷恩沃特、施毛斯和斯密丁（Buhmann, Rainwater, Schmaus, and Smeeding）用几种方法计算了不同国家的贫困水平，并发现在总体上贫困计算结果皆对计算模型的假设高度敏感——唯有一个例外，即“在所有规模和线性关系上，美国均拥有最高的贫困率”（1988：32）。经济合作与发展组织（OECD）利用不同的数据源发现，在最发达的西方工业化国家中，美国拥有最高的相对贫困，无论是就几乎全部的家庭组合调查还是劳动市场的参与率而言；20世纪90年代中期至21世纪中期，在绝对贫困人口减少方面，美国同样获得倒数第二的成绩（OECD，2008）。即便当我们用绝对的而非相对的方法来衡量贫困，美国仍然高居先进国家之巅；例如，斯密丁（2005：960-961）采用了购买力平价去评估8个国家的绝对贫困，并且发现美国穷人的生活标准也是倒数第二低的，当我们考虑到在美国，穷人必须去买那些在其他福利国家免费提供的东西时，情况就更糟糕了。（关于绝对贫困可参见Smeeding，2006）

此外，这些差异似乎并非是能产生更多贫困的市场造成的，因为在发达国家中，在纳税和转移支付之前，各个国家的贫困水平是相近的。毋宁说，贫困水平因国家行为而异。正如大卫·布莱迪（David Brady）论证的，“贫困的根本原因在于政治”（2009：9；也可参见Rainwater and Smeeding，2004；Kenworth，2004）。有关美国政府干预的历史文献能够解释这些特点——如果美国有一个强大的政府，为什么这个政府不去解决贫困问题？如果每个国家皆存在可替代的传统和亚文化逻辑，那么如何解释这一重大差异的持续存在呢？

其次，历史文献没有很好地解释20世纪70年代到80年代对于在美国抬头的政府干预的打击。虽然美国并非总是比其他国家更不平等，但现在却是如此。表1.1显示了今天相当多的不同，而这必须有一个完整的理论去解释。如果美国在20世纪早期就有一个强大的政府，那么在20世纪70年代和80年代，这个国家发生了什么呢？又如何来解释新自由主义在最近几十年的兴起？

最终，历史学派和比较政治学无法阐明近年来最重要的经济事件：2007—2008年的金融危机。的确，这场危机显示出我们对资本主义所知甚少，许多最重要的经济组织都公开承认他们的理解太有限了。

本书旨在将显示了美国强政府干预的历史学研究与对这些问题做出回答的比较政治经济学结合起来。我还企图说明，号召大家关注美国式的政府干预，将更好地理解美国的发展过程，包括为何与其他发达的工业化国家相比，美国会有更多的贫困——而正是这一问题困扰了城市和中产阶级进步主义改革者们一个多世纪。将注意力放到这些问题上，能更加令人信服地解释为何美国的公共福利如此不发达。另外，考察在美国这些方面的因素出现的历史，有助于解释20世纪70年代到80年代新自由主义的兴起。而且，结合历史而对比较政治经济学进行适当的理解，对理解金融危机的扩展至关重要。

针对美国较强的政府干预模式，除非我们能够提供一个更好的理论解释，否则这些政府干预的事例将一直被视为例外，无论我们找到的事例有多少。斯考切波和芬戈尔德（Skocpol and Finegold）注意到美国农业部在“新政”时期所获得的成功，但称它是“在政府势力微弱之海中的一座孤岛”（1982：271）。丹尼尔·卡朋特（Daniel Carpenter）完整记录了FDA的监管力量，但他认为这只不过是“一个局部的与国家整体肖像之素描相反的孤例，那时美国政府显示出来的是迟钝的、软弱的或例外地依赖于私人企业机制的表象”（2010：22）。弗雷德·布洛克（Fred Block）追溯了发展型政府在美国的出现，但也只把它视为主流政策的“逆流”（2008：169）。大卫·沃格尔（David Vogel）总结了他有关管制的发现，如“美国依然是一个例外，但是……这种例外主义恰好与大量美国政治文献带来的期望相左”，但他又慎重地补充说“至少就这一维度而言”（Vogel，1986：28）。甚至那些意识到美国经济存在广泛干预的学者们，也正努力将此与亲市场的经济理念相调和。诺瓦克（2008）的重要论文引发了对来自各方面国家力量的关注，他的最终结论是，他记载的政府干预通常有利于资方，甚至简单地暗示了这些干预通常用于侵犯被统治者（771-772；关于这点还可参见Block，2007）。所有资本主义国家的确都出台了帮助资方的政策，但它们也出台过控制资本的政策。在前一种情况下，美国与其他国家很像，而诺瓦克的阐述却无法帮助我们解释后一种情况。近来另一种试图协调自由放任之信仰与市场干预之证据的尝试，是论证美国政府仍旧隐于无形（Balogh，2009；Sheingate，2009；Quinn，2010，日期不详；Mettler，2011）。尽管有助于阐明美国力量的某些方面，但这些观点却无益于解释如下问题：发生在世纪之交、“大萧条”和“新政”时期极其明显的要求政府干预的运动，或历史上美国曾是现今属于欧洲国家特色的明显再分配模式的领袖，或者是非常明显的政府管制，或者是我们将在第六章中讨论的，美国政府税收最惊人的和最重要的特征乃其较大的可见性。

在所有比较历史的框架中，美国现今都被定位于自由主义一极，正如我们将在第二章见到的那样。各种资本主义理论的变种，都认为若干不同的资本主义模式，包括自由主义美国的那种皆能运作完好。新古典经济学家指出，美国有更高的人均GDP，并且试图论证最小限度的政府干预带来了更高的经济增长（例如Tanzi and Schuknecht，2000）。但如果连美国都与其他国家一样是干预主义的，那么，如果没有广泛的政府干预，也许现在就没有哪个资本主义国家能够幸存或者可以幸存了。这一论证，对于我们理解经济如何增长是至关重要的，关系到如何启发那些发展中国家，同样也有利于那些孜孜不倦地企图理解资本主义危机的人。

保守党人直到今天仍喜欢辩称美国是而且一直是一个青睐自由市场而畏惧政府干预的国家，他们一直在限制政治行为之范围来使其与前述的信念相吻合。但若美国事实上的确存在强烈的政府干预，那么政治的范围已经超过保守主义者给定的界限了。出于非常不同的理由，左派也在坚持这种观点，希望让美国感到惭愧而追随欧洲模式。但是一个考虑而非忽视美国强力的政府干预的政治学理论也许能够实现美国模式的减贫。尽管我在结论中探讨了这些观点的政治含义，但这本书的主要目的并非提出政策解决方案，而是提供一个更加真实的历史描述。可以肯定的是，所有政治人物，无论其意识形态偏好如何，都有兴趣去澄清有关过往历史中的错误。

第二章
比较不同的资本主义模式

许多国家在20世纪取得了持续的经济增长。和经济增长这种现象同样有趣的，是学者如何寻求理解的故事。从一开始，很明显的一个事实是，各个国家不可能都沿着同一条道路走。每一个取得快速或持续经济增长的国家，似乎都有自己的秘诀，知道该做什么，而每隔几十年后，各自的命运以及相应而异的模式都将发生变化。20世纪早期，注意力首先转向了瑞典，因其在两次世界大战期间开辟了一条介于资本主义和社会主义的中间道路，引发分析家们从瑞典社会民主党的优势中吸取经验。第二次世界大战结束后，迅速恢复的法国成为有计划的资本主义的楷模，因此分析家们开始对国家在经济增长中的作用做细致的审查。20世纪70年代的经济危机使得人们将焦点转移到日本模式，这一模式似乎原封不动地保留下来，引发了对出现在日本和其他国家之间的文化差异的兴趣。今天我们将注意力聚焦于德国，尽管经历了两德统一期间的震荡，但德国似乎仍然维持了长达几十年稳定的经济增长，并使民众广泛分享了经济增长带来的好处。

有两个迫切的问题助推了这门学科的发展。第一个问题是，在一个社会中，资本主义能否惠及每一个人。学者们提出了一个充满马克思主义怀疑的问题，即资本主义能否惠及工人阶级；但几十年过去了，一个明显的事实是，某些模式的资本主义不仅惠及了工人阶级，还可惠及穷人。于是学者们开始疑惑，为何有些国家在处理贫困和不平等问题上比其他国家更成功。第二个问题在经济危机时期变得更加突出，那就是何种资本主义模式能够造就持续的经济增长。这一学术传统的一个中心问题在于，减少贫困和不平等的计划是否在某些国家阻碍了经济增长，正如新古典经济学模型预言的那样。由于欧洲的福利国家在减少贫困和不平等方面更为成功，且似乎并未给自己带来多大的损害，因此检验它们的成功记录必然是件很有趣的事情。尽管二十多年来，欧洲福利国家将终结的预言不断地出现于美国的出版物中，一系列点滴改革的组合却似乎成为这些体制的核心特征（参见Vail，2010有关法国和德国的讨论）。要预估目前欧洲的经济危机所造成的后果是困难的，但欧洲却保持了超过五十年的经济增长记录以及低贫困率，这是资本主义历史上一个非凡的成就，值得我们给予持续的关注。

而美国的案例则一直是个重要的反例，或隐或明地与上述理论相左：美国缺乏一个国家级的、以劳工为基础的政党，由此完全与瑞典模式相反；它抵制计划和产业政策，于是与法国的国家主义相悖；美国假想的个人主义明显与所谓的集体主义的日本文化相对立；到今天，其不协调的市场几乎成为德国协调型资本主义模式的反衬。

美国为何如此不同？这个问题的一个早期版本实际上来源于马克思主义的传统。20世纪早期，马克思主义学者沃纳·桑巴特（Werner Sombart，[1909]1976）曾经迷惑于为何在美国没有“社会主义”。在桑巴特的眼里，这一缺失与马克思的预言，即“社会主义将在资本主义最发达的地方最先发生”是矛盾的。正如埃里克·方纳（Eric Foner，1984）曾经指出的，这个问题从来没有被清楚地定义过。在任何一个西方资本主义国家中，终究没有过社会主义。而在上述问题被提及之时，美国的确曾经有过一个以劳工为基础的政党，并消亡于第一次世界大战中，并非因为它的弱小，而是因为它承诺社会主义的国际化原则。但这项调查依然在持续，而学者们在一个新的世纪中仍然纠缠于与桑巴特假说同样的假说：存在于美国的独一无二的亲资本主义或反国家主义的文化以及早熟的选举权，瓦解了阶级政治；两党轮流执政的政治体制消除了更极端的政治煽动；更大的物质利益导致工人们默许了这一体制；西进运动的扩张提供了一个避免社会冲突的阀门。多年之后，学者们又于这些答案之上增添了其他一些变量，最重要的是种族或民族的多样性瓦解了工人阶级的凝聚力，碎片化的政治制度已经使得再分配的政治运动难以进行。

以阶级为基础的观点

在今天的比较政治经济学中，也许最持久和最引人关注的争论来自那些发现劳方侧的政治经济学传统资源的学者和那些视资方及其组织为主要差异的学者中。前一传统中最出色的学者包括约翰·斯蒂芬（John Stephens，1979）、瓦尔特·科比（Walter Korpi，1983）、亚历山大·希克斯（Alexander Hicks，1999），以及伊芙琳·胡贝尔和约翰·斯蒂芬（Evelyne Huber and John Stephens，2001）。他们的基本观点是，资本主义国家的再分配是工会及劳工组织团体政治力量的函数，它们或者单独行动，或者彼此组织成必要的政治联盟。科比赞成将“阶级和权力资源的分配”（1983：14）作为所有政治学分析的起点。秉持这一传统的学者也主张，在劳动力市场配置风险和配置应对风险的资源方面有所不同，例如，那些面对着最大风险的人却只有最少的应对风险的资源：“这些特征能够激发出与阶级相关的集体行动的可能。立基于社会经济学范畴的政治团体，在经济资源上相对弱势，而更大程度地依赖劳工势力，却可望成为福利国家发展中的主角，并以改良与市场配置相关的条件和过程为目的”（Korpi，2006：168）。这种天然的不对称能够确保阶级在任何资本主义的社会分工中独领风骚。

按照这一观点，权力资源的分配是一种历史性的建构，而资方往往占上风，但在一定的历史条件下，劳方也能够组织起来进行反击——例如在产业工会团结一致并联合起来的地方，那里的社会主义政党就受到大众欢迎，或者那里的资本更为集中或集聚（Korpi，2006：172；Stephens，1979）。在瑞典，劳工们已经能够联合政府并赢得改善工人们生活的政策。简言之，“某一国家中，权力资源在主要的集体或阶级之间的分配，将影响分配过程中公共干预的形式和方向，并因此而影响一个国家不平等程度”（Korpi，1983：195）。阶级重要，而政治同样重要。

这一理论，也许就是20世纪80年代比较资本主义的主流，但却因对瑞典的特殊经验过度普遍化而受到批评（参见Esping-Andersen，1990：17；Iversen and Soskice，2009：439）。正如彼得·鲍德温（Peter Baldwin）对五个欧洲国家一百多年的福利政策进行详尽考察后所得到的结论，“没有任何一个社会民主主义的社会保障标准……是在一开始或以任何实质方式由左翼政党及其核心选民决定的。中产阶级和乡村利益集团乃所谓社会民主党的前身，后来他们成功地使自己名副其实了”（Baldwin，1992：156）。类似的观点认为劳动力与社会支出之间的相关性是虚假的（正如我们将于第三章深入讨论的那样）。而权力资源理论同样很难运用于美国历史，因为正如不少学者之研究所表明的，美国福利国家的明显特征是在20世纪早期的一种早熟发展，紧接着“二战”结束后便趋于低潮，尤其在国家健康保险领域（Skocpol，1995；Amenta，2000；Swenson，2002）。这一不寻常的发展轨迹无法很好地与美国的劳工或工会模式相适应，因为工会组织最密集的时期是在“二战”后。此外，正如在第一章中已经讨论过的，以阶级为基础的观点忽视了或没有理解国家层面的劳工力量，或者事实上，正如下文将更充分探讨的那样，20世纪中叶的美国，工人们并不期盼福利国家的那些主要因素。类似的观点终结了一个假说，即劳工和左翼政党将欢呼福利国家的到来，这是一个不可能永远有效的假说。即便在欧洲，工人们也常常从显著增长的经济中来识别其自身的利益，而且把推动福利政策作为经济增长的首要共识（参见如Eichengreen，1996和第三章的讨论）。以阶级为基础的观点同样很难解释，当某些不同的阶级都争权夺利的时候，为何政策通常无法回归到之前的模式。而且这一理论也无法很好地扩展至福利国家之外的例子中，因为正如我们所见到的那样，于美国存在某些对工人和消费者的强烈保护，秉持这一传统的分析家们看到的是相对微弱的劳工运动。 [8]

有关阶级对美国例外论的重要性观点的另一种版本，出现在戈斯塔·艾斯平-安德森（Gøsta Esping-Andersen）有关福利国家主权的讨论中。通过吸收卡尔·波兰尼（Karl Polanyi，[1944]2001）在其著作中警告过的资本主义将把人变成商品的思想，艾斯平-安德森提出一个观点，即我们在分析国家时，不妨以其在何种程度上使得人不被转化为商品的可能性为标准：“杰出的社会权利评判准则，必须是国家允许人民在创造其生活标准时独立于纯粹的市场势力的程度”（1990：3）。运用这一理论框架，艾斯平-安德森建议在先进的工业化国家中采用福利国家的三分法，即自由主义福利国家，如美国、加拿大和澳大利亚，“在这类国家中，根据收入调查结果而确定的救助，适度的普遍转移支付，或适度的社会保障计划占主导地位”（26）；保守主义或法团主义的福利国家，如奥地利、法国、德国和意大利，在这些国家中，去商品化行动齐头并进，却形态各异；社会民主主义福利国家如瑞典，其特征是更加普遍的福利原则及其充分就业的承诺。

艾斯平-安德森认为福利国家发展的主要决定因素并非城市工人，而是农民阶级：“一个历史性的矛盾是，决定社会主义未来的乃是农民阶级……直到第二次世界大战后，政治上的优势仍然是农民阶级政治的一大问题。因此，在这个时期，福利国家的建设是由任何一种俘获了农民的力量来推动的”（1990：30-31）。他还认为大陆的欧洲国家对农民和工人的联盟是怀有敌意的，而斯堪的纳维亚国家和美国却对此同盟热情友好，“但却存在一个重要的区别，即工人集中的南方的确妨碍一个真正普遍性的社会保障体系，而且也妨碍了福利国家的更进一步发展”（30）。而在挪威和瑞典，农民们支持福利国家，为的是得到对农业的补贴。

在这种解释中，美国福利国家的不发达最终是与其南部某种生产方式的问题有关。虽然艾斯平-安德森没有引用任何一种具体作者的研究，但在他有关南部投否决票的观点上，他似乎借鉴了吉尔·奎德格诺（Jill Quadagno，1984）的观点，后者于其有关《1935年社会保障法案》的研究中，在更长的时间维度上细化了这一观点。当时美国农民投票否决福利国家的事件，在社会政策的历史研究中是很突出的。但这部《1935年社会保障法案》的主要条款，即养老金，逐渐发展为一个福利领域，在这当中美国并非一个拖后腿的国家（Finegold，1988；Hacker，2002；Scruggs and Allan，2006）。养老金立法明显受到南方资本家们的利益左右，而且起初也未得到更广泛的推广。尽管如此，它仍然成长为一个更广泛的老年人福利计划，而其效果相当于其他国家的公共养老金。可以肯定的是，南方的国会议员们阻碍“新政”福利议案的能力，在美国福利国家的历史上是一个重要的部分，但他们的否决行动并非这个故事的结尾。

我接下来将要讨论的是，尽管艾斯平-安德森把焦点放在农民们的政治倾向上是对的，但这个故事比那些在南方受压抑的劳工的否决更为复杂。美国的农民，尤其是南方的农民们，并不总是抵制政府的发展，但国家主义干预带来的后果连他们自己都无法预知。

从更一般的角度而言，认为改革者的目标是“独立于纯粹的市场势力”的观点从经验的角度来看是不确切的，即便是在最发达的福利国家中。在绝大多数情况下，目标都是，在一个扩张的经济中改善市场地位和工作条件，而根本不是去商品化（Eichengreen，1996；参见Thane，1984，有关为何工人阶级也许并不青睐福利措施的综述）。的确，即便是瑞典的经验也不总是支持去商品化的论点，因为瑞典传统中的一个成功之处恰好在于使那些失业的人回到工作岗位上去，而非使他们滞留在劳动力市场之外。

资本主义的多样性

由于以阶级为基础的观点困难不少，于是20年后，学者们开始发展出一个新的观点，既能解释有关贫困和不平等的不同后果，又能解释远非最小化政府干预下的经济持续发展的可能性。这方面表达最彻底的是霍尔（Hall）和索斯凯斯（Soskice）合著的《资本主义的多样性》（Varieties of Capitalism ，2001），这一理论将人们的注意力从之前的政治科学传统引向劳工、雇主和政府之间讨价还价的法团主义。但这一学派的早期学者们如科比（Korpi），其给人的深刻印象是强调劳工有能力通过罢工的方式在此法团主义的三角关系中角力，沿着诸如皮特·史文松（Peter Swenson，2002）和约翰·齐斯曼（John Zysman，1983）这些学者的理路，霍尔和索斯凯斯将焦点转向雇主一方。在霍尔和索斯凯斯看来，企业在投入生产时存在一些特殊的问题，既需要保证与那些熟练技工的合作，还需要建立可靠的资金来源、原材料供给以及销售的渠道。可以从企业如何解决这类问题的历史来分析资本主义。在被霍尔和索斯凯斯称为“自由市场经济”的一系列经济制度中，这些问题是通过企业及其每一个合作方之间竞争性的公平市场交易而得以解决的，而在“协调的市场经济”中，企业则通过与其合作者互动来解决问题。例如，在自由市场经济中，企业无需亲自培训其工人，而从学校到工作岗位的转化，与在协调的市场经济中的有组织的学徒制相比，是一个混乱而偶然的相互选择过程（Thelen，2004）。霍尔和索斯凯斯还认为政治经济活动中不同的要素会相互协调，证实了“制度之间的互补性”：“在一个国家中，如果在一个经济领域中有某种特殊类型的协调机制，那么在其他领域也将发展出互补性的行动”（18）。

在全球市场中，这两种资本主义模式几乎占据了互异而互补的市场。协调的市场经济最适合生产高质量的产品，尤其是资本品，这些产品保留着来自顾客的无限忠诚，还需要专业化的技工；然而自由市场经济却擅长生产全新的产品或彻底变革生产工序，而这些只需要一般的熟练工人即可。因此，不管是自由的还是协调的市场经济都能造就经济增长。但霍尔和索斯凯斯认为，自由市场经济会产生更严重的不平等和更长的工作时间，而福利制度实际上是补充了协调的市场经济的相应制度；这是因为安全的工作、稳定的福利和良好的工作环境是说服工人们专精于完成高度专业化任务所必需的，而这正是企业在协调的市场经济中所需要的（50-51）。按照这一逻辑，在协调的市场经济中，企业会有兴趣支持高水平的福利事业，反之，在自由市场经济中，企业几乎没有兴趣做这些事（从资本主义的多样性观点来讨论福利国家发展的完整文献可参见Mares，2003）。

资本主义框架多样性的诡辩，在比较政治经济学领域中已经产生了磁吸效应。大多数学者现在要么把自己的研究放在此框架之内，要么反对这个框架，而且拓展或批评这一框架的文献大幅增加。那些最有益于我们研究目的的洞见来自以阶级为基础的观点的支持者，以及资本主义多样性支持者之间的辩论。瓦尔特·科比（Korpi，2006）与其他一些学者指出，总的来说，那些在协调的市场经济中的企业也不欢迎福利国家。科比认为，提倡资本主义多样性的学者“其实误把雇主们对规模扩张的赞同看作他们对此改革的一阶偏好”（171）。科比还认为，在协调的市场经济中有大量雇主反对福利国家；雇主们对福利国家的默许程度不同，不仅仅体现其偏好，也体现了他们的谈判力量。（有关这些观点的讨论还可参见Prasad，2006：203-224）

近年来，在清晰的历史证据面前，提倡资本主义多样性的学者开始从“协调的市场经济中的雇主积极偏向或选择福利政策”的主张中后退。在一篇详细回应科比批评的文章中，艾弗森和索斯凯斯（Iversen and Soskice，2009）认为，雇主们已经开始接受福利国家，而且基于阶级或权力资源的观点，无法解释为何大的福利国家似乎并没有放缓经济增长（439）。

于是，艾弗森和索斯凯斯描绘了一条路径，将各个国家在20世纪殊途各异的经济命运上溯至行会和合作社。在19世纪或者更早，某些国家因外在的原因发展出一种合作制度，而且在20世纪的前10年即正式演变为一种比例代表制。这些体制后来促进了劳工力量的加强和联合，同时也个别地促进了再分配。换言之，艾弗森和索斯凯斯认为劳工力量和再分配之间的相关性并未显示出劳工力量能够带来再分配，可能另有其他原因。促进再分配的制度增强了劳工的力量。

艾弗森和索斯凯斯的研究有一个非常强劲的企图，即深化和改进资本主义多样性的观点。它代表了比较政治经济学的理论前沿。但是其在比较政治经济学的若干方面缺乏解释力。首先，区别美国和其他国家的特征并非福利国家的大小，而是福利国家中公与私对抗的性质（Jacoby，1998；Hacker，2002；Klein，2003）。私人福利，例如公司层面的健康和养老金计划，本应该出现在协调型经济中，因为在那里，工人对企业的忠诚很重要，而这些措施可能吸引和长期留任工人。在自由主义的美国，因为其经济体系建立在一般化的技能上，工人并非是不可替代的，因此我们本不应看不到私人体制的健康和养老体系。当然，我们在美国的确看到了这种体系。其次，艾弗森和索斯凯斯认为他们主要的因变量，即“不平等”，乃工资压缩的结果。如果这是事实，那在税前和转移支付后，我们就可在协调的市场经济中看到更大的平等；然而在美国税前分配的部分却更加不平等，而无论是自由的还是协调的经济，在税前和转移支付后其不平等水平相似，所出现的差距并未走向资本主义多样性观点所预计的方向（参见图2.1）。这表明税收和转移支付而非集体谈判才是艾弗森和索斯凯斯所发现模式的主要影响因素。

图2.1　税前及转移支付后的不平等和税后及转移支付后的不平等

资料来源：Smeeding，2005：972。

此外，如果作者有关比例代表制和再分配的观点能够成立，就需要一个不切实际的假设：政府永远不能颁布有助于富人而牺牲穷人利益的政策。艾弗森和索斯凯斯认为在民主体制下的投票可以用建模的方法简化为一个三方投票的系统（下层阶级、中产阶级和富裕阶级）。在比例代表制中，有三个团体分别代表下、中、上阶级，而中下两阶级将联合起来向富裕阶级征税（452）。另一方面，在多数决的体制下，只存在中左或中右两个团体，那就可能出现一个倾向于中右的结果。我们不妨用字母L、M和H分别代表低、中、高三个阶级，艾弗森和索斯凯斯写道，在多数决的体制下，“与LM型政府向左转相比，M不用太担心MH型政府向右转。MH型政府向左转会导致较低的利益转向M，但同时也使M负担更低的税负，然而LM型政府向左转意味着对M更高的税负并使再分配收益流向L”（453）。这解释了一种不对称现象，会使比例代表制偏向中左政策，而多数决体制则偏向中右政策。但艾弗森和索斯凯斯的观点只有在税收成为决定选票的唯一政策时才能成立。如果政府能够采取那些选民认为只有助于富人而牺牲了中产阶级和穷人的政策，那么这种不对称就是不存在的——如只给大土地主的农业补贴，只有利于顶尖收入者的财富分配而威胁到中产阶级经济稳定的金融政策，对轻微犯罪行为的严刑峻法，或因收取丰厚的献金而免除环境污染法的惩罚。在这样一个世界中，即使在多数决的民主制度下，M有与L结盟以对抗这些政策的动机，因为一个MH型的政府向右转意味着一种对M的威胁。

此外，学术界都很清楚许多大型福利国家，其再分配并非按照“劫富济贫”的方式来运行。不少学者已经指出，那些较大的福利国家建基其上的税收形式似乎对低收入者的打击更大，例如工资税和销售税，而且至少到20世纪80年代的新自由主义税收改革之前，欧洲的福利国家对资本的征税比美国都要轻得多（Carey and Rabesona，2004；Mendoza, Razin, and Tesar，1994；Volkerink and de Haan，2001；Sorensen，2004；另可参见本书第六章）。从政府支出方面看，广为人知的是，福利国家偏向中产阶级和上层阶级。因为这两个阶级处于一个更好的位置，从而便于优先享受到国家补贴的高级教育和昂贵的终身医疗看护。此外，由于许多福利国家把福利与收入挂钩，于是那些较大的福利国家遵循科比和帕姆所称的“《圣经》中的马太效应，即在绝对意义上，把更多的财富给予富人而非穷人，同时，在相对意义上限制低收入者的生活目标”，这一条有利于稳定福利国家中跨阶级的福利水平（Korpi and Palme，1998：672；对于这一观点也可参见Peter Baldwin，1992）。福利国家的确致力于减少贫困和不平等，但艾弗森和索斯凯斯所依赖的罗宾汉式的设想，是一种劫富济贫的设想，这一设想已经被细致的跨国性研究消解了。用阿瑟·斯廷奇库姆（Arthur Stinchcombe，1985）的话来说，再分配的过程似乎主要发生在阶级之内，从年轻到衰老，从健康到不健康，从文盲到受教育者，而非从富裕到贫困的跨阶级式分配。

当然，资本主义多样性的观点还可能预测美国的管制不那么强，因为美国据说是一个自由主义的市场经济，在那里“放松管制通常是最有效的促进经济协调的手段”（Hall and Soskice，2001：49）——这句话有点别扭，因为它意味着此前的管制在理论上已经无法解释。资本主义多样性的观点是一个杰出的理论成就，但近年来它的局限性也日益明显。

国家文化

另外一组学者把美国存在较大贫困的原因解释为美国文化尤其偏爱市场经济。在坚持这一解释观点的学者中，最著名的要数利普塞特和马克斯（Lipset and Marks，2000），他们发展了一个理论，即社会主义之所以在美国失败，是因为美国文化的主流是资产阶级的，这意味着社会主义者一直“试图在美国文化潮流中逆流而上”（266；这一经典陈述见Harta，1955）。

然而，这些解释难以与事实证据相吻合。例如，当面对第一次世界大战期间美国社会主义运动中非常激进的马克思主义，以及发生于19世纪早期到“大萧条”期间劳工间互相交战的史实时，利普塞特和马克斯放弃使用这些证据来证明自己的理论，他们转而认为这些史实恰好证明了他们的如下论点：“美国的社会主义者之所以失败，实乃因为他们的教条主义”，他们把意识形态完全委之于毫不妥协的马克思主义（2000：195-202，272-273）。但这一根植于美国的社会主义及其意识形态中的教条主义，也许显示出美国文化——社会主义运动从此发生——中存在极端敌对资本的张力，而无论他们的策略产生何种结果。另一方面，当社会主义者的确在第二次世界大战中妥协时，他们没有修正他们有关美国社会主义教条主义的理论，而是认为，正是这一妥协导致他们必将失败，因为它在社会主义阵营中播下了混乱的种子（214）。当面对20世纪30年代民意调查所显示的支持国际化以及其他社会主义措施之结果后，利普塞特和马克斯却不使用这些证据去证明他们有关美国文化中“存在着反国家主义和个人主义”（266）的论点，而是即便在例外条件下也仅仅回应说“在那个时候，社会主义政党尚不具备这方面的优势”（267）。

和以阶级为基础的理论一样，当解释美国福利立法之特殊历史轨迹时，文化的观点同样遇到了麻烦，尤其是在20世纪早期直到“新政”的这段时期，那时美国在福利国家立法方面可是一个标杆，随后的几十年中，福利国家趋于式微（Skocpol，1995；Amenta，2000；Swenson，2002）。这些文化理论倾向于设想不变的国家文化，或从文化决定的市场模式到“大萧条”期间实用主义驱动的政府干预模式的转变（关于产业政策参见Dobbin，1993），但这种解释无法与学者们已经发现的那个早熟的福利国家相匹配，后者在“大萧条”和第二次世界大战之后才开始落后。

文化的观点受到社会科学界同仁的各色评价，而且其中一个观点已经成为众所服膺的智慧：美国的反托拉斯管制不应该被解释为一种政府干预，而应该是一种保护市场的企图。弗兰克·多宾（Frank Dobbin）认为，反托拉斯管制是“被设计为通过防止贸易限制和力行价格竞争而保护经济自由”的手段（1994：3）。这种认为反托拉斯管制有利于市场效率的解释被广泛接受。弗兰克·多宾用它来支持如下观点：“不同国家有关秩序和理性的观念各不相同”（1994：2），这使得19世纪许多国家对铁路的管制也各不相同（有关19世纪国家铁路管制的不同解释，可参考Dunlavy，1992，1994）。

但是在多宾后来的著作中，他自己强调说，19世纪时，那些最初“支持反托拉斯政策的人却开始惧怕宏大的力量；他们不再认为反托拉斯政策能够促进产业效率。只有《谢尔曼法》才被设计成促进竞争的手段，而非《州际商业法》（Dobbin and Dowd，2000：635，对此做了强调）。

最近有关反托拉斯政策之起源的研究支持了多宾后来的观点：反托拉斯立法的实施并非因为它能够促进市场效率，而只是企图驯服垄断势力。直到后来，也即20世纪早期，它才被解释为促进竞争的有效工具（Berk，2009）。至今尚有很多有关反托拉斯法起源的争论，但争论反复纠缠于反托拉斯法是否因满足消费者和小企业的需求而产生——没有分析家认真地持有其乃着眼于提高效率的观点。例如，有关《谢尔曼法》之起源的争论就分为三个阵营：一者视消费者和农民为关键；二者把小企业视为反对具有更大市场效应之托拉斯的力量；三者则把以上两者合二为一（参见Troesken，2002：275；Letwin，1956；Stigler，1985）。没有哪个阵营主张打击垄断势力是为了提高效率，反而只认为原因是垄断对小企业或农民造成了危害。小企业或农民基于其自利需求而要求立法保护他们，这有如风中之芦苇，无力据之以要求反托拉斯立法能够通过一种“政治文化”而得以执行，这种文化倾向于自由市场的“自由选择”。

的确，近来一个最佳的证据是，反托拉斯曾经是对自由市场及其效率的一次打击。迪洛伦佐（Dilorenzo，1985）认为，垄断势力实际上导致了更低的价格。这似乎也是那时的一种看法。历史学家桑福德·戈登（Sanford Gordon）检索了学术文献，并发现那时大多数经济学家都认为“高昂的固定成本使得大型企业更加经济”（1963：166）。正如乔治·施蒂格勒（George Stigler）写道：“一位细心的学习经济学史的学生也许要花很长的时间才能辛苦检索到，《谢尔曼法》在1890年7月2日被国会签署的那天……彼时曾经推荐过这一积极对抗经济生活中的共谋或垄断行为政策的经济学家是占多数的”（Stigler，1982：3；引自Hazlett，1992：274）。

小企业们都很好地意识到了大企业所钟爱的规模经济。李贝卡（Libecap，1992）认为，反托拉斯给了中小企业一条维持低效行为的出路，并使他们得以与自由市场相隔绝。小企业需要反托拉斯，不仅因为大托拉斯会反竞争，还因为在某些情况下，大托拉斯能够利用小企业们无法实现的规模效应（Troesken，2002：276）。谢尔曼（Sherman）自己曾“有意保护小而低效的企业免遭庞大竞争对手的打击，而无视消费者福利的损失”（276-277）。托思肯运用档案资料得出一个结论，即谢尔曼的“行动与他促进竞争和降低价格的理念是相互矛盾的”（291-292）。不仅如此，谢尔曼还想保护小工商业，以抗拒只有那些大型企业才能够达到的效益。这是一个完全站在小企业立场上的排他性观点，而非因为“在自由市场上的自然选择机制乃经济增长的主要源泉”，所以应该保护竞争的观点（Dobin，1994：3）——相反，此处的企图是保护低效率的生产模式，并以此抗拒更有效率的生产模式，确切地说就是抗拒自由市场的自然选择。

布德罗和迪洛伦佐（1993）的结论相同，即小企业的排他性利益推动了反托拉斯。他们把注意力转到早在国家立法之前就出现的州层面的反托拉斯立法的根源上，并得出如下结论：“某种反托拉斯立法的政治冲动大部分来源于中西部农业大州的农民游说集团，例如密苏里州。乡村的牧场主和屠夫们尤其急于法令颁布，如此就能够阻碍来自芝加哥那些新建立的集中化的肉类加工设备的竞争。此外，有关这些产业的价格和产量的证据，不足以支持一种假设，即这些产业在19世纪晚期受到垄断之害……这些产业竞争猛烈是因为相对自由的准入和快速的技术进步，如冷藏技术……反托拉斯从一开始就是一个保护主义的制度。”（1993：93）他们认为，美国的政策制定者扮演着英国政策制定者的角色，应该在多宾的框架中使企业免受市场竞争的影响。

因此，非但没有证明对“自然选择的”自由市场的偏爱，还有证据表明反托拉斯起的作用是反的，即该法体现的是对采用政府干预以对抗自由市场的自然选择的需要。尽管反托拉斯保护市场效率的解释的确在20世纪初出现过（参见Gerald Berk，2009），但多宾自己在其他场合也谈到反托拉斯的文化解释急剧变化，而这正是政策通过的结果：“反托拉斯政策的设计者们想要避免美国产业中贵族化势力的崛起——当时他们的意识中尚无一种现代经济的新型模式……但在这之后，反托拉斯政策很快被描绘为并非一种通过政府干预以避免集中性力量出现的政策，而是一种鼓励经济增长的政策……是真正的市场经济的基础”（Dobbin and Dowd，2000：653）。

正如欧洲资本家发现福利国家优长之处那样，美国的资本家也学会了与反托拉斯共存，甚至也发现了它的好处。然而，之前把反托拉斯理解为政府干预自由市场之一种工具的因素依然存在，而理解这点将帮助我们解决其他一些无法解释的现象，例如在20世纪80年代新自由主义共和党人（他们中大多数青睐自由市场）缺乏执行反托拉斯政策的热情（Davis and Stout，1992）。如果在美国有一种政治文化，即把反托拉斯政策的实施视为保护自由市场的手段，那么那些最初推行反托拉斯政策的人却不属于这一文化，而且当前那些青睐自由市场的人也不属于这一文化。

对文化观点更一般的批评是，其他一些文化也拥有亲市场和个人主义的禀性。我们不妨参考法国第三帝国时对英国《济贫法》的反应，对此蒂莫西·史密斯（Timothy Smith）从多个方面借用了文化学者们描写美国的方法：“对自由主义者而言，《济贫法》太破费了，是一种对个人主义的恐吓，而且他们还畏惧此途将把美国引向共产主义”（Smith，1997：999-1000）。他写道：“《济贫法》的形象是如此地负面，它甚至部分解释了法国社会政策发展的落后……它传递的消息很简单，但却令人厌烦——既无国家强制的公共救济系统，也无贫困的文化”（Smith，1997：999）。史密斯还认为，只有当军队体验到必须提高公众关注度从而造就充分健康的法国军队时，这种抵抗才会失败。正如彼得·鲍德温（1992）已经彻底证明的，即便在法国和德国这两个最发达的福利国家，社会福利事业也有几十年陷入低潮，因为中产阶级不情愿支持穷人；只有当中产阶级认识到福利计划也能使他们受惠时，这些福利国家才有可能成长到目前的水平（30）。美国在抵制对穷人的再分配政策方面，其文化态度并不独特；它的不寻常在于没有使中产阶级受惠的发达福利政策，其原因我们将在第六章和第九章中探讨。

种族分裂

国家文化的观点——即那些明确把因果关系归结于国家文化传统的观点——在社会学中已经衰落，它所面临的批判是其无法解释亚文化的差异，以及忽略了文化讨论及其意义的可塑性，几经变化，不同的领域有不同的政策原则，而且文化的扩散是跨越国界的。但当社会学家们放弃这些观点时，经济学家却重新发现了它们。近来有两位杰出的经济学家对国家文化的观点做了改进，将其作为解释福利国家不同形态的核心。他们认为，美国的种族分裂导致了对再分配的较少支持因而瓦解了福利国家（Alesina and Glaeser，2006；他们还指出了其他一些因素，例如社会党的重要性和政治制度的分裂，这些我们在之前已经讨论过，接下来还将继续讨论。参见Pontusson，2006对Alesina and Glaeser几乎所有观点的反驳）。其实这是对来自诸如吉尔·奎德格诺（1984，1994）、托马斯·萨格鲁（Thomas Sugrue，1996，2005）等学者更早期观点的老调重弹而已。

阿莱西那和格莱泽（Alesina and Glaeser）有关这一观点的证据是由当代的一份调查报告组成的，这份报告发现美国民众的种族态度和支持再分配之间有相关性，而横断研究也发现，在种族同质性与跨国及跨州的福利救济的慷慨度之间也存在相关性。这里的第一个问题是将社会福利支出归因于大众对社会福利支出的偏好。但我们知道公民们只有在社会福利支出投票通过之后才会增加对再分配计划的支持。正如许多学者已经论证的，福利计划很难再缩减，因为它们一旦付诸实行，就会受到公众的欢迎（Therborn，1984；Therborn and Roebroek，1986；Le Grand and Winter，1986；Pierson，1995；以及Mishra，1990：32-42）。之所以如此，是因为利益集团（如美国的AARP）崛起并支持这些计划；是因为对这些计划习以为常并缺乏负面灾难教训；是因为他们以特殊方式建构了信息流（例如，因为这些计划的利益通常高度可见，而成本依然分散和模糊）。但如果再分配计划是在其通过后才被支持的，那么将现存的对社会支出的支持和现有的种族分裂水平相联系会导致欺骗性的结果。我们不能把当前的观点解读为历史的真相，并得出结论说公众的支持乃福利国家兴起的理由；正如以上所讨论的，在福利国家兴起之前，实际上在欧洲的中产阶级中就出现了对穷人进行再分配政策的抵制。

同样，我们有理由认为，种族分裂与和跨国间的更小政府之间没有因果关系。正如庞图松（Pontusson，2009）所指出的，这种相关性在发达工业国家中无法成立。除非把若干个发展中国家包含进来。正如第三章中将要发展的观点所表明的，种族分裂和低水平的社会支出也许是不同定居模式的结果，例如种族异质化的国家，往往是那些近期才建立的国家，而那些近期才建立的国家更可能拥有更小规模的政府，这是由它们在出口市场中的角色及其所造就的独特的政治所决定的。

在州或国家中，种族分裂和社会支出之间的相关性还带来另外的问题：为何种族分裂将导致低水平的社会总支出，而非种族内的高水平社会支出？最近，埃文·利伯曼（Evan Lieberman，2003）认为，种族分裂能够导致种族内对再分配的倾向。利伯曼问道，为何种族分裂和隔离的南非能够建立起一个累进税的征收体制，而种族民主且政治一体化的巴西却做不到？他认为高收入的南非白人给人的感觉是全体种族很团结，而且他们对低收入白人有责任感，他们更愿意缴纳收入和财产税，并相信这样做能够有利于那些本族同胞。在巴西因为缺少这种种族团结，因而阻碍了累进税制的发展。但如果这一情况属实，我们就难以理解为何种族内部在税收问题上能够团结一致，而在社会支出问题上却不能。也许我们不妨设想一个限于白人且存在着广泛社会福利的国家——这是伊拉·卡茨内尔森（Ira Katznelson，2005）所指出的一个之前方案的进阶版。正如我们上文已经指出的，《1935年社会保障法案》中的养老金条款原本是把非洲裔的美国劳工排除在外的（Quadagno，1984），但尽管如此，随着时间的推移，最终还是发展成为一个慷慨且普遍化的福利供给体制（Hacker，2002）。这就引发了一个问题，即为何这一趋势最终没有发展成为一个整体性的福利国家。

我们不妨想象一个另类的政治史，其中美国沿着欧洲的道路建立了一个公共福利国家，但仅限于白人，同时基于种族团结发展出了跨阶级的团结；我们不妨想象，在20世纪后期，这一福利国家将逐渐扩展并把所有种族都合并进来，正如《1935年社会保障法案》中的养老金条款那样，逐渐发展到不但把适龄老年人口囊括进来，还向他们慷慨提供各种福利。这表明，如果缺乏产生那些相关性的历史机制的实例，那么只有简单的相关性是不足以令人信服的。正如下文将要讨论的，这种缺失的机制是，种族分裂的州都是殖民州，都拥有大量的农业生产，而这些农业州没有出现需要以政府社会支出来解决的问题；他们出现了其他的一些问题，由此导致了其他形式的政府干预。

在美国人民的生活中，种族乃如此关键的结构性原则（struc-turing principle），以至于从国家长远的奴役和种族隔离历史来看，不可能指望它没有带来任何影响。但种族分裂导致对最小政府干预的偏好，这不会是起作用的关键机制，因为公众的偏好并非欧洲福利国家发展的主要原因，种族分裂已经显示出了对进步主义政策的作用，如累进税，而且种族分裂也能促进以种族为基础的福利计划的发展，并慢慢普遍化。此外，种族分裂无法帮助我们解释美国成为福利国家领袖的那段时间，也无助于我们解释第一章中所列示的各种较大的干预实例。

本书的大多数观点都依赖于政治体制的碎片化性质，当然，这种碎片化结构，某种程度上来源于奴隶制度；殖民时期北方和南方的不同的生产模式；将迥然不同的各个部分串成一个联邦的政治努力。但这是把经济利益具体化为政治制度意义上的种族，而非人们偏向于帮助或伤害其他不同种族意义上的种族。如果我们在前者的层面上理解种族，那么种族在美国独特的政治经济路径上就有许多要讲，这是接下来我们将转而讨论的一个问题。

国家结构和历史制度主义

本书中获得来自历史考察最大支持的理论是，美国政府的碎片化性质影响着国家可能追求的政策。这一理论或一系列理论，与社会科学领域里的几个不同运动相关联，其中最杰出的运动是西达·斯考克波（Theda Skocpol）和她的合作者（Orloff and Skocpol，1984；Skocpol，1985；Evans, Rueschemyer, and Skocpol，1985；Skocpol，1995；Steinmo，1993；Steinmo, Thelen, and Longstreth 1992）发起的“把国家找回来”运动。这些学者考察了国家行动者以及国家机构是如何因为可列举的历史原因而可能部分地独立于造就了它们的社会结构的；以及这种国家结构及事先存在的政策是如何影响立法形式的。在这一复杂的观点体系中，与此处故事最为相关的就是，碎片化的国家——其政策制定的权力在纵向上被各层级的政府分享，在横向上则被若干个相互竞争且权力对等的决策中心分享——拥有与那些集权化国家完全不同的政策制定模式。

埃朗·默古特（Ellen Immergut，1990）为这一观点提供了一个最有用处的说明：在碎片化的国家中，“政治决定需要在不同的政治舞台和一系列决策链上使各种观点达成一致。立法草案的命运……取决于这一链条上否决票可能出现的位置以及数量。”（1990：396）这一“否决点”理论后来在社会科学领域产生了巨大的影响力，它还特别有助于解释美国的制衡体制——政府划分为不同的层级，权力也分散到每个层级——是如何阻止了许多政策倡议进入执行阶段。例如，这一解释替代了吉尔·奎德格诺上面的解释，而且详细说明了美国南方为何能够对《1935年社会保障法案》施加不成比例的影响（Weir, Orloff, and Skocpol，1988：24）。

虽然如此，但这一否决点理论的预测——顾名思义——在存在多重否决点时反而变得迟钝。因此，它其实可用于解释为何美国不追随其他一些国家的做法，这是因为与其他国家相比，美国拥有更多的“点”，在这些点上的“行动”能够被否决掉。然而，正如我们在第一章中已经见到的，许多情形下，美国的行动比欧洲的那些国家更加广泛。因此，仅仅运用否决点理论难以解释政府在这些领域的干预。

正如下文将看到的，真实的故事是，碎片化的权力结构以微妙的而非那么重大的方式改变立法的形式。首先，碎片化的权力结构能够使得小规模的少数派拥有不成比例的权力，在某些关键的立法上，他们拥有关键选票。但他们的偏好解释了他们将如何运用这种关键选票去抵抗某些行为，或强制实行其他不同种类的行为。此外，尽管碎片化的国家结构能够解释美国农民具有的权力，但出于不同的历史制度主义的原因，其他国家农民权力之大也不亚于美国。要理解美国农民运用其权力做些什么，以及为何采取一个特殊的方式，就需要将这一观点和其他的理论观点结合起来（因为这一阵营里的理论家都无疑会同意：没有哪个发表这些观点的学者会赞成单一因素的历史理论）。

以上所描述的各种理论，无法解释我们在第一章中所见到的现象，即美国存在较大的政府干预传统，而且在许多情况下，这些理论也不足为信；但比较这些观点的优势和劣势能够告诉我们，一种更完整的比较政治经济学理论应当如何。

首先，一种出色的理论应该解释在美国某些领域中存在较强的政府干预，而同时也存在着导致了更大的贫困和不平等的不那么发达的公共福利政府。其次，一种出色的理论也应该能够解释，为何欧洲国家几十年来都能兼顾经济增长与再分配。而一种出色的比较政治经济学理论应该能够解释美国和欧洲的发展轨迹之所以不同的缘由。同时我们还有不能做之事的警告。首先，我们不应假定政府干预总是会破坏市场。欧洲人已经开始相信福利国家乃市场资本主义不可或缺的组成部分，正如美国人开始把反托拉斯视为市场如此重要的一部分，以至于他们几乎忘记了反托拉斯本来是国家权力对抗资本权力的一种示威。而且，我们不应该忽略真实的历史。有些理论走入了死胡同（例如，来自资本主义多样性理论的那种认为工资谈判是减少不平等的主要机制的观点，或没能力看到《1935年社会保障法案》有进一步发展的观点），这种现象似乎是缺乏与历史记录持续对话的结果——今天这一记录的开发不仅仅限于历史学科，而且也为社会科学所用。

尽管这些理论皆无法独立地对上述事件做出充分的解释，但下面的观点却从每一种理论中吸收了其独特的成分。从文化理论中就接受了弗雷德里克·杰克逊·特纳（Frederick Jakson Turner）于1983年写的一篇文章《边疆之于美国历史的重要意义》（“The Significance of the Frontier in American History”，收于Turner，[1920]1996）中的重要阐述。尽管特纳在一个不足以令人信服的文化和认知方向上强调了有关边疆重要性的论点，但他把焦点放在边疆之作用方面是绝对正确的，正如我们在第三章中将要看到的。从以阶级为基础的理论中，我们聚焦于利益集团的重要性。有一点是清楚的，即利益集团有能力去定义集体的利益，以这集体利益为导向展开行动，而且偶尔，当时机成熟时能影响政策的走向。然而，正如艾斯平-安德森所做的，我们将把焦点从工人转移到农民身上，原因在第三章中将得到解释。从制度理论中，我们认识到当机会来临时——在以下故事的若干个节点上，我们将看到美国权力碎片化的核心重要性，以及它如何放大了某些利益集团的声音。最后，从资本主义多样性的理论中，我们对时间和历史都有了特殊的理解，对法团主义的劳资谈判的重要性，以及经济世界的制度首次被建立的关键的19世纪的重要性都有了相应的特殊理解。

所有这些理论所缺失的，都是与19世纪有关的重要事实：美国一直在经历和回应各种非常不同于欧洲诸国的问题。但把国家视为可比较的单位，并认为能够通过诸如劳工或雇主权力的程度不同等变量而对国家进行指数化的做法，掩盖了问题的真相。尽管这些比较在某些方面一定有助于获得部分答案（而且在本书中的相关部分也会拓展这些答案），但它们必须与不同国家在世界历史上扮演的不同角色的意识相结合。作为一个农业出口国，美国与作为进口国的欧洲国家有着显著不同的农业政治模式。在被欧洛克和威廉森（O’Rourke and Williamson，1999）称为全球化“第一”纪元的19世纪晚期，这些林林总总的贸易模式拼凑出了林林总总的政治学，之后使美国吞受了“大萧条”期间的苦果，紧接着瓦解了公共福利国家，并使美国建成为一个信贷融资的消费社会。

第三章
比较政治经济学的需求侧理论

在描述年轻时改信共产主义时，阿瑟·凯斯特勒（Arthur Koestler）写道：

有一个事件把我的愤慨唤醒到此前从未有过的程度，这就是美国为了维持农业品价格继续上升而情愿摧毁粮食库存，而这正好发生在“大萧条”的岁月里，当时数百万失业者生活在痛苦和几成饿殍的境地中……这场危机的后果对欧洲人民而言同样是野蛮和粗暴的，而且这的确是一场可怕的震荡，摧毁了他们对现存社会秩序仅存的信念。到1932年，德国拥有700万失业者，这意味着每三个赚工资的人中就有一个靠失业救济金生活。在奥地利、匈牙利以及周边的国家，境况或相仿或更恶劣。对大部分人口而言，肉类、咖啡、水果已经成为无法获得的奢侈品，即便是餐桌上的面包也被切成薄片按量配给；然而，报纸却轻描淡写地叙述着百万吨的咖啡被倒进海里，小麦被焚烧，猪群被火葬，橙子被煤油浸泡以在市场上显得更光鲜……更悲哀的是，那些牧羊人只能喂饱自己而无法喂饱他们的羊群！愤怒使我内心如熊熊燃烧的熔炉。我有时会想到自己在烟雾中窒息；另一些时候我感觉被猛击，以及被街垒中飞出的流弹击中，或被炸药筒炸飞……一百多个日子里，匈牙利社区里回声共鸣；希伯来先知书的诵声共鸣；即将来临的圣马克思的启示在共鸣；我父亲的破产记忆，饥饿的行人踉跄着走在人行道上，新鲜小麦被焚烧的气味弥漫在田野中，所有这些素材都融化在人们的感情经验里。（Koestler，1961：273） [9]

1933年9月，在罗斯福政府的价格支持计划下，600万头猪被杀，而且1/4的棉花年作物被翻耕。不单是欧洲人民闻风丧胆，与此同时，失业和饥馑也已遍布全美国。对猪的屠杀似乎是对美国公众神经的一次特别的打击，因为政策的特别取向是针对猪仔和怀孕的母猪。那些被例行公事地从农民家中围捕来的猪仔从屠宰场栅栏的缝隙中逃窜出来，这些栅栏本是为更大型动物设计的，之后它们在街道上瞎逛。与此同时，众多来自破败畜牧场的猪肉被送到救济机构，有些猪仔是那么地幼小，甚至它们的肉都无法有效地通过机器来宰割，也不能用来配种，而且会被立刻扔掉——有时被遗掷于恐怖的荒郊野外，使那里最终成为一个垃圾场。有时，加工设备超负荷运转也无济于事，只好将价值33万美元的猪肉随意丢弃至密西西比河中（Blakey，1967；《芝加哥每日论坛报》，1933a；《华尔街日报》，1933）。

白宫被洪水般抨击此政策的愤怒信件和社论所淹没。“天啊！为什么要糟蹋这些能吃的好东西？”问这话的是乔治·比德尔（George Biddle）夫妇，当时他们家“几年来连一块猪肉排骨，甚至猪身上的任何一部分都没吃过”；“当男人、女人和孩子们饥肠辘辘时，我认为无论从法律、道德或宗教的立场，都无法把无害的猪肉丢进垃圾场，”一位报纸撰稿人咆哮着说，“我告诉你们，有些东西恰好太多了”（引自Poppendieck，1995：15-16）。阿瑟·狄克逊（Arthur Dixon）写道：“我居住在美国已经70年了……在这整整70年中，我从未见过像今天有这么多愚蠢的立法。对上百万种猪和400万小猪的残杀，以及销毁棉花、小麦等行为，都是我从未见过的最应诅咒、最荒谬和最邪恶的立法。”（Dixon，1933）印第安纳州的一份报纸与阿瑟·凯斯特勒有同样一种厌恶，认为“最近以来的暴行违背了上帝和人类的每一部法律”（引自Blakey，1967：53）。这些千夫所指的行径似乎与美国农民被教导的每一项原则都相矛盾，源自世纪之交的科学农业运动所带来的每一项生产率提高计划都付诸东流：“有人问4-H猪俱乐部和大垃圾箱的价值是什么，难道它仅仅是要提高猪肉的产量然后再废弃它们？”（Jones，1933；有关早期提高农业效率的历史，参见Danbom，1979；Fitzgerald，2003；Olmstead and Rhode，2008）

当时的农业部部长亨利·华莱士对这些批评抱怨说：“他们主张每一只小猪在被屠宰前都有长大到成年猪的权利。”（引自Blakey，1967：49）即便三年之后，一位保守的民主党参议员在民主党大会上仍把这个问题作为其主旨发言的一部分：“他们为那些小猪的过早死亡抛洒热泪，似乎它们也经历过降生、受教，并立志于成为政府官员或从政。”（Blakey，1967：56）

对民主党而言，这是一个敏感的话题，他们被迫采用这一激进措施毁灭庄稼和牲畜，使得美国农民陷入绝望境地。毁灭猪群的政策表面上是针对当时形势的一个完全符合逻辑的应急反应。在20世纪20年代和30年代早期，猪肉的价格骤然下跌，且自19世纪以来就未曾见过这种跌势。那些被宰杀的猪仔价格从1919年每英担 [10] 17.85美元的峰值，下跌到1932年的每英担3.83美元（Olmstead and Rhode，2006）。类似的价格下跌沉重打击了全国的农民，因此到20世纪30年代中期，只有16%的农户的收入能达到国家收入中位数水平（Kennedy，1999：192）。

由于价格的打击，农民们无法收回他们的投资以及贷款，于是他们以暴力进行反抗。1933年1月，农业局局长即已警告说：“除非农民的某些问题得以解决，否则我们将在最多12个月内在农村看到一场革命”（引自Schlesinger，[1958]2003：27）。事态似乎证实了他的说法。从春至夏，农民们皆全身心地阻止抵押品赎回权丧失，并通过设置纠察队和路障，破坏桥梁和铁路，甚至炸毁仓库的方式阻止食品运输。4月，艾奥瓦州农民中的一些暴民差点处死一名法官，因为他拒绝放弃取消抵押品赎回权。5月，纠察队员们企图封锁牛奶运输，并与卫兵在密尔沃基城外发生冲突，之后在威斯康星州北部又如法炮制，导致许多人受伤，另有二百多人入狱。（《芝加哥每日论坛报》，1933b；Schlesinger，[1958]2003；Shover，1965）

此外，当农民们拖欠还贷时，小型银行即陷入一个缺乏抵押保险的境地，因而纷纷开始倒闭（Chandler，1970：78-84）。纷纷降低的价格也导致金融系统处于焦虑不安之中。这就是农业部推行价格支持计划的背景：不得不保持某些价格的上升，否则将在乡村引发骚乱，并且导致食品供应的中断，还会使金融系统持续动荡。因为已经太晚了，不能阻止猪的繁殖，所以这个计划不得不消灭繁殖的结果，因而供给会下降，价格会上升。

那个“荒唐而残暴的”立法隐含着一种无情的逻辑。不仅如此，它还导致了一个更大且更麻烦的问题。当美国所有的能量在十几年中都被迫用以增加农业生产率，那么眼下由此而导致的供给过剩问题又该怎么办？过剩到底是如何成为一个问题的？这里的问题不只涉及猪，还涉及棉花、小麦、玉米、蔗糖、烟草等。实际上，所有这些作物成了美国农业的脊梁，它们的价格必须得到政府计划的支持。这不仅表现为丰裕时代中的贫困悖论，更是丰裕时代反而造就了贫困的悖论。增长的供给导致价格跳水，由此导致农民们濒于破产并把更大范围的经济推至萧条。

在此背景下，我们不难明白为何一个容易被人左右的年轻欧洲会扑向共产主义的怀抱。资本主义似乎在什么地方出现了严重的错误，即便其他人并无阿瑟·凯斯特勒那样强烈的反应，然而忧虑已经扩散开了。一位观察家将其记录为“世界范围内普遍的焦虑不安，被以下思想所唤起的不满情绪：‘为何我们以更少的付出生产出空前的成果这一事实，却意味着我们必须得到更少的享受？’”（Deutsch，1935）如菲利普·伦道夫（A.Philip Randolph）这样的分析家很快认定这个问题并非字面意义上的生产过剩，因为“工人想购买，他们能够消费掉这些已经生产出来的产品。但他们却无法购买这些已经生产出来的产品，因为他们的工资不够多。”（Randolph，1933）正如一位观察家所说：“我们仍旧祈求每天能够得到足够的面包。然而市场上却有太多的面包、太多的玉米和小麦、太多的肉和食用油，以及太多的几乎能够满足人们所需的其他商品，这些商品能够维持他们的生命，还能带来物质上的幸福。问题在于我们没有能力去购买由农业、矿业以及制造业所提供的如此丰富的物品。”（引自McElvaine，1984：50）一位英国议会的参议员这样解释共产主义的诱惑：“只有当代工人才能够发现被迫偿清债务的办法就是把自己的能力大量投入到生产中去，而这才是过体面和富有生活所必须付出的。失业工人则是这个年代最荒诞的讽刺……在生产和消费之间就不能有一些计划性的关系，以避免这一经济矛盾，以及物质丰盛年代中本不应容忍的由痛苦和窘迫所造成的愚蠢吗？”（Ben Pillet，引自Randolph，1933）。马克思主义理论家们在展现的事实中发现了一个响亮的回声，那就是罗莎·卢森堡（Rosa Luxemburg）有关资本主义生产过剩危机的论点（[1913]2003）。 [11]

罗斯福总统赞同上述判断，他在一场竞选演说中表明，“我们眼下的任务并非发掘或开采自然资源，或者必须生产更多的商品。而是要冷静温和地管理好现有的资源和工厂，同时重建国外市场以推销我国过剩的产品，还要应对消费不足的问题，要让财富和产品的分配更加公正”（引自Kennedy，1999：373）。由阿道夫·伯利（Adolf Berle）、雷克斯福德·特格韦尔（Rexford Tugwell）和其他政府智囊团成员推动，当局于1933年迅速通过了若干政策以处理问题，包括《1933年农业调整法案》（Agricultural Adjustment Act, AAA），其中涉及对猪和棉花的毁害；建立商品信贷公司（Commodity Credit Corporation, CCC），其目的是支持农产品价格；《1933年全国产业复兴法案》（National Industry Recovery Act, NIRA），其目的乃力图明确建立“生产与消费之间的计划关系”，但通过鼓励诸产业建立竞争准则以及逐步使美国靠近欧洲式的法团主义，即在政府、企业和劳工之间建立谈判机制，而使其保留共产主义的一面。所有这些行动的目的，正如罗斯福所说，乃为了“避免愚蠢的生产过剩”（引自Schlesinger，[1958]2003：97），其手段为控制“过热的竞争”。若干年后，NIRA和AAA被判违宪，但AAA经过微小调整后在1938年又卷土重来，而且来自AAA和CCC的价格支持计划和农业补贴计划已经变得如此根深蒂固，甚至近年来即便在意识形态上最反政府干预的里根政府，实际上也增加了农业补贴。（Lake，1989；有关NIRA和AAA的更多概述可参见Hawley，1966；Finegold and Skocpol，1995；Sheingate，2001；Schlesinger，[1958]2003）

把生产过剩作为“大萧条”之起因的分析确实在政治学界引发了共鸣，从罗斯福的顾问到南方农业主再到马克思主义理论家，都表示赞同。保罗·巴兰（Paul Baran）和保罗·斯威齐（Paul Sweez）也许已经开始准备几十年后将发表的有关这一观点最中肯的表述，他们主张生产过剩造成的危机是垄断资本主义生产无法避免的结果，其远超出实际需求的供给只有军事开销及其他大规模的公共项目才能受纳（Baran and Sweezy，1966）。

但大多数的美国经济学家对于生产过剩这一诊断结果却嗤之以鼻，并指责其为“一派胡言”（Rothbard，[1963]2008：56）——尽管他们通常使用更加圆滑的说法。罗斯巴德认为：“在市场经济中，没有理由认为价格不能跌落至足够低以使市场出清并将所有商品全部售出。如果商人们（这里指农民）选择持续抬高价格，那么他们仅是推测市场价格即将升高……如果他们希望出售其‘过剩’的库存，他们只需将他们的价格砍到足够低即可卖出他们所有的产品”（[1963]2008：56）。有一种观点认为，农民们不能以低于成本的价格售出其产品，乃因他们是借债生产而且仰仗于某个价格以便偿还他们的债务。对此，罗斯巴德反驳说：“现在，讨论已经转移到另一个层面。我们并没有发现什么生产过剩，我们发现的是眼下产品的销售价格低于它们的生产成本。但既然成本是由期望的未来售价所决定的，这就意味着成本在此之前就被定得过高 ”（57，强调为原文所加）。这就是说，假定价格趋向下跌，农民的付出和借贷超过了其偿还能力：他们只不过是错误地预测了价格，而且他们在没有效益的事项上投入太多。 [12] 这一观点以及奥地利学派，把“大萧条”归咎于20世纪20年代不可持续的信用扩张，导致了那些农民过于热切的投资冲动。反过来，这一信用扩张又可归咎于1913年成立的中央银行。与其建立中央银行制度来消除信贷波动及其所造成的宏观经济后果，正如其在1907年银行恐慌之后所做的那样，罗斯巴德和奥地利学派认为，政府当时不如退后一步，让这场危机自生自灭。 [13] 在罗斯巴德看来，“大萧条”的最终起源乃20世纪20年代建立联邦储备系统的决定，以及联邦政府官员后来的宽松货币政策；但这些决定本身却在其解释框架之外，一个属于政策失误，另一个却是历史的偶发事件。联邦储备系统的建立乃是针对经济失调的直接回应，而非罗斯巴德故事中的一部分，且奥地利学派的观点最终必须乐观地面对在民主政体下不大可能发生的经济危机。罗斯巴德还否定了一个事实，即债务是按名义利率结算的，正如我们之后还将深入讨论的那样。此外，另一个让人不满意的地方是其无法解释当全国和全世界都需要产品时价格为何陡降。在奥地利学派看来，这表明出现了某种部门失衡，如农业部门增长比其他部门增长快许多，这也许是因为20世纪20年代农业的宽松信贷，这恐怕又是一个无法解释的政策失误的结果。但在某种程度上，这似乎只是重申而非回答了如下问题：被奥地利学派称为信贷激增或政策失误的东西，那个时代的观察家则称之为生产过剩。那么问题是，政策制定者怎会犯下如此重大的失误？

尽管罗斯巴德代表了一支非正统的经济学分支学派，仍有许多主流经济学家赞同他对生产过剩观点的否定，并指出以全国上下未被满足的需求作为一个理由是值得怀疑的，因为这个国家确实生产了超过其需求的东西。即便在那时，欧文·费雪也被限制生产的想法吓到，他写道：“我们不能因为供给了饥饿者更多的面包而毁坏掉用以生产面包的物资，同样，也不能因为给裸体者穿衣而毁坏了用以生产衣物的物资”（引自Pavanelli，2004：298）。他总结说：“之所以有生产过剩这一普遍观念的原因或原因之一是错把太少的钱误认为是太多的产品”（Fisher，1933：340）。几十年的详细阐述和数据收集已经强化了以下观点，即令凯斯特勒困惑的反常情况是由限制货币供应引起的。尽管还有许多待解决的问题，例如，如果限制货币供应是一个主要的肇因，为何利率反而没有上升呢？（Temin，1976）各路经济学家，如货币主义/新古典学派以及凯恩斯学派的经济学家们，一般都同意由米尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨（Milton Friedman and Anna Schwartz，1963）所捍卫的最著名的观点。弗里德曼和施瓦茨认为，美联储在不合适的时候限制了货币供应，使得本来正常的经济衰退变成了“大萧条”（有关货币因素在终结“大萧条”中的作用可参见Romer，1992；有关法国货币政策的效果可参见Irwin，2010；有关财政政策之作用的辩护可参见Gordon and Krenn，2010；有关当代学者针对“大萧条”的看法可参见Parker，2007，以及Bordo, Goldin, and White，1998）。

罗斯福想象中的那种“生产过剩”其实在这个概念中没有扮演任何角色。反而是按照这种解释，“大萧条”可再次归咎于联邦政府官员制定的错误政策。但是在这一叙述中，所发生的错误恰好与奥地利学派的解释相反：与20世纪20年代发行太多货币相比，20世纪30年代所发行的货币却是太少了。弗里德曼和施瓦茨问道：“为何当时的货币政策会如此无能？”彼时，美国联邦储备委员会已经知道了一个必要的知识，即“由联储系统本身于1920年圈定的政策或白芝浩（Walter Bagehot）在1873年所提出的建议，如果能在20世纪20年代推行，则可能避免这场大灾难”（407）。弗里德曼和施瓦茨把问题归咎于一个人的过早死亡，此人即纽约联邦储备银行的总裁本杰明·斯特朗（Benjamin Strong），以及他死后遗留下来的权力真空：“一个12人的委员会，每个人视自己的权力与其他人等同，而且每一个部门行政主管都强化其主管区域的独立性，因而更容易在一个顺其自然的或无所作为的政策上达成一致，而非一个共同协作的政策上，后者涉及公开承担展开果断且大规模行动的责任”（415）。弗里德曼和施瓦茨对这一解释表达了歉意，承认它似乎太“牵强”了（419），而且这多少有点事后合理化的意味。有人可能会指出，大量的研究显示，相比于个体，群体更有可能做出冒险行为（Isenberg，1986）。但以此作为“大萧条”这一严重事件的解释基础似乎过于另类了。更有近者如艾伦·梅尔策（Allan Meltzer，2003）基于对美联储内部档案的研究认为，在本杰明·斯特朗和其后继的委员们之间有更多的连续性，这超出了弗里德曼和施瓦茨的想象，而且总的来说，美联储似乎已经相信“这一系统的真正作用在这一时期被很好地展示了……‘在商业衰退之际，美联储提供了必要的新增信用并开始应对萧条期（如信用回笼）’……我们一直在萧条时期发放信贷，那时既不需要也根本无法使用，而当需要且能使用时，我们又将不得不收回信贷”（318）。美联储的想法是，在繁荣时期增加信贷是必须的，而在经济衰退时期则应回笼信贷——就是说，衰退与美联储的政策无关，它并非是由缺乏货币或信贷引起的，“改正应该通过降低生产和库存来实现……而且储蓄积累要通过厉行节约来实现”（318），这本质上是罗斯巴德的立场，以及赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）的立场。但他们为何坚信于此，仍然令人费解。而对于货币主义者和奥地利经济学家们而言，建立美联储的决定本身依然是一种外生性的解释。

虽然那时候有关生产过剩的解释中大量涌入了符合凯恩斯理论的解释，但凯恩斯自己却没有创造类似的生产过剩理论。他的观点并没有那么激进，他认为当经济形势不确定时，理性的消费者将会决定持有更多的现金储蓄，由此将导致消费下降从而危及整个商业（[1935]1964）。最近版本的对“大萧条”的凯恩斯主义解释，被更确切地描述为凯恩斯主义者和货币主义者二者解释的杂交品：尽管他们也许发现了非货币的因素，如消费的自动下滑，其被视为引发萧条的重要因素，他们同时也看到了货币因素在将一个正常的经济衰退转化为“大萧条”的过程中发挥的重要作用，而且在最终的复苏中也是如此。彼得·特明（Peter Temin，1989）也许是当代以凯恩斯理论视角观察“大萧条”的大师级代表。特明详细说明了自己的主张（修正了他此前的观点），即第一次世界大战的混乱，因对金本位毫无必要的坚持而被传递——甚至在金本位被正式恢复之前——这一混乱引发了通货紧缩的偏向，并成为经济不稳定的终极原因。特明认为这一金本位体制在国家面临经济下行带来通货压力时需要该国实行货币收缩，但在国家面临经济上行压力时却不需要货币扩张；这种不对称导致了整个体制的通货紧缩偏向。正因如此，那些最早放弃了金本位的国家经受的打击最小，且经济恢复得最快（参见Eichengreen，1992；Mishkin，1978；Bernanke and Jame，1991）。这一关于“大萧条”传播的解释同样被广泛接受，但特明并没有探究选择金本位的理由以及可能的替代方案。政策制定者之所以坚持金本位，是因为他们的想法是，如果汇率变化无常，那没有金本位的话，重建所必需的资本流动性就会消失；为何这一表面上看似乎有道理的观点最终却被证明是如此地消极（James，1990）？最重要的是，尽管金本位不需要扩张，但梅尔策（2003：275-277）认为它也不会强迫收缩；而美联储的收缩之举仍然有待解释。对凯恩斯主义者和货币主义者而言，核心的问题是来自美联储的货币供应收缩，而这依然在理论框架之外。

也许，美联储的紧缩性货币政策仅仅是无法解释的。它也许属于那些被某些学者称为决定历史进程的偶然事件，而我们最多只能讲一些细致的故事，而非掌握那些真正起作用的基础力量。但同样可能的是，我们必须拓宽分析“大萧条”的思路。一头大象，或许是一头巨大的猪站在屋子正中间，这个因素却从未被任何解释提及过；在西方世界，19世纪晚期和20世纪早期最重要的事件就是美国空前的经济增长。这是一种此前从未见过的而且也无人知道如何处理的事件——农民无法做出他们的预测，银行家无法调整他们的货币指数，欧洲诸国更纠结于其最终的结果如何。但为了解释为何这是主要问题，我们将不得不让时光倒转，从20世纪的“大萧条”回到殖民主义的时代。

在1719年和1720年，有一个聪明的苏格兰人，名字叫约翰·劳（John Law），他制订并推进了一项针对法国人在新世界投资的计划，该计划后来被证明是有史以来最大的投机泡沫之一。约翰·劳说服法国政府授予他的公司，即密西西比公司（Mississippi Company），在两个新殖民地路易斯安那州和印第安纳州排他性的贸易权，并把公司股份出售给法国公众。这一计划因引入纸币而被煽动起来，而约翰·劳早就预见到此举能够解决资源利用不充分的问题，但此计划的基础是对巨大财富的承诺，这财富则来自大量存在于新世界和东印度的矿藏和自然资源。约翰·劳分发的宣传册上强调：“土地肥沃、资源丰富……财富像西班牙在墨西哥和南美洲发现的那么多”（Webb，[1952]1980：224）。这一计划导致的疯狂都被历史学家详细地记录下来了，传说人群挤满了劳做生意的甘康普瓦大街（Rue Quincampoix），贵族家庭把他们的宝石典当后去购买公司的股票，而法裔男女们乔装打扮以便被允许参见劳并购买其公司的股票。一个有胆量的女人无法穿越拥挤人群到约翰·劳的会所去见他，只好绕着会所走了好几天，直到在街上看到劳，然后伪造了一场事故，让劳被她恰好救助。街上的暴力很普遍，而且当一位年轻贵族和两个副官联合起来对付一个成功的投机者时还出现了谋杀。许多贫穷的工人发现自己突然暴富——然而随后又突然发现自己一贫如洗，整个计划在几年内就破产了。泡沫刺激了新奥尔良的建立，而且迅速导致成千上万来自法国的囚徒和失地的德国农民移居此地，但发财的希望却不再出现。约翰·劳逃亡到威尼斯，同时法国人焚烧了他的肖像。“密西西比计划”成为一个妄想狂的案例，被收入到麦基（Charles Mackay）的《非同寻常的大众幻想与群众性癫狂》（Extraordinary Popular Delusions and the Madness of Crowds ）中，由此被写进历史，成为一个经典的误导投机案例（Mackay，[1841]2003；Kindleberger，1978；Garber，1990；Ferguson，2008）。

但最终的结果证明约翰·劳是对的。如果其在东部做生意的那部分公司永不辜负其承诺，新世界的确是富得流油，甚至足以达到为投机行为正名的程度。约翰·劳的败笔在于他的计划早了一百多年，而这一百多年正是把那些资源变成物质财富所需的时间。

詹姆斯·贝利奇（James Belich，2009）近来把注意力转向了他称为“移民革命”（Settler Revolution）的过程。从15世纪一直贯穿到18世纪，欧洲国家不仅寻求殖民并控制亚洲和非洲的领土，还试图于美洲和南太平洋的土地上建立新的殖民地，所用的手段是杀戮或转移原住民。流行于澳大利亚社会科学界的“移民殖民主义”，是一个独特的“组合”，其结果是殖民者永远居住在新土地上。贝利奇认为，美国、澳大利亚、加拿大和新西兰的历史皆可解读为这一较大历史进程的一个部分（可参见Janoski，2010；Elkins and Pedersen，2005；Denoon，1983；Veracini，2010；Go，2008；Steinmetz，2005；有关此话题早期的研究文献参见Webb，[1952]1980；一篇有关新世界资源对欧洲的影响及其与中国的比较的杰出文献参见Pomeranz，2000）。正如凯文·奥鲁尔克（Kevin O’Rourke）所指出的，移民革命决定了“接下来的四个世纪里许多伟大的主题——奴隶制、边疆拓展、自发的大规模迁徙”（1997：775-776）以及美洲原住民的种族灭绝，这些主题构成了美国历史本身。

从我们的目的出发，移民殖民主义最重要的方面乃其所引发的巨大的经济增长，尤其是在美国。长期的经济增长的比较统计数据尚未得到较好的开发。可信记录的缺乏，既枯燥乏味又费时费力的工作，鲜有嘉赏的学术劳作，所有这一切都意味着我们几乎缺乏持续的愿力，在几个世纪的时间维度上检验不同国家在经济发展方面的比较差异。幸运的是，我们还是有一些这样的成果的。最近以来，在收集优质跨国数据方面最严肃的努力来自荷兰格罗宁根大学的安格斯·麦迪逊（Angus Maddison），他长时期积累的系列数据为大多数有关长期增长的观点提供了基础依据。为了保证他的数据可跨国和跨时段地进行比较，麦迪逊采用了被称为“国际吉尔里-哈米斯元”（International Geory-Khamis dollars，以下简称国际元）的购买力平价形式，考虑了跨期价格的易变性，以及跨国的汇率和购买力。

在19世纪和20世纪早期发达国家的比较经济增长问题上，麦迪逊的数据（2006年及线上更新数据）显示这一时期乃移民国家的时代。如表3.1所示，1820年时，移民国家（澳大利亚、加拿大、新西兰以及美国）尚不如英国或荷兰富裕。到1870年，澳大利亚已经赶超了英国，而新西兰也迎头赶上；到了1950年，豪门易主，几乎所有移民国家都比所有老牌欧洲国家更富裕。1950年之后，德国一马当先，而欧洲国家和美国之间的差距虽然缩小了，却不再能够完全齐头并进。按照麦迪逊的数据，2008年人均GDP在美国是31 178国际元，相比较而言，德国是20 801国际元，法国是22 223国际元，英国是23 742国际元，瑞典是24 409国际元，略微超过25 000国际元的是加拿大和奥地利；与美国最接近的是挪威的28 500国际元。

麦迪逊的某些数据是有争议的，因为他在缺乏数据的地方做了较为宽松的假设。 [14] 然而，就1820年以后的时期以及被他定义为“发达资本主义国家”的那些国家数据而言，他的工作是尤其谨慎的（参见Maddison，1995：96-97）。有关19世纪早期澳大利亚快速崛起的分析也仍然有些存疑之处，也许最安全的方法是把我们的注意力限定在1870年以后的时期，因为那时的数据是最可靠的。即便我们把注意力严格限定在这一时期，很清楚的一点是，那些移民国家的经济增长速度也比欧洲快，而美国则独占鳌头，尽管之前受到双重经济结构以及随后国内战争的牵制。 [15]

表3.1　以“国际吉尔里-哈米斯元”计算的人均GDP

资料来源：Maddison，2006以及线上更新数据（http：//www.ggdc.net/MADDISON/oriindex.htm）。

这一结论得到了其他数据资源的支持。在比较经济统计学这一领域中，最深的宿怨发生在诸如戴维·兰德斯（David Landes）和诸如保罗·贝洛赫（Paul Bairoch）这样的学者之间。前者采用麦迪逊的数据证明欧洲在1800年时已经比世界上其余国家更富裕，而后者及其追随者们则对此加以否定。但是在先进的工业国家内部于19世纪晚期和20世纪早期这段时间相对的富裕程度这一问题上，贝洛赫的数据却支持了麦迪逊的推想。例如，贝洛赫有关1860年到1953年间人均工业化的数据显示，西欧国家虽然也在增长，但其速度不如移民国家快。在这一时期，法国的工业化增长了4.5倍，德国为9.2倍，而英国则为3.3倍。瑞典的工业更有效率，增长了10.9倍，但被加拿大和美国超过，前者为26.4倍，美国则为16.9倍（Bairoch，1982：281）。

有关长期比较经济统计学数据的另一个主要来源是布赖恩·米切尔（Brian Mitchll）的《国际历史统计》（International Historical Statistics ，1993，1998），而这一组数据也给出了相似的图景。尽管米切尔数据库的覆盖范围不如麦迪逊的广泛，但就美国、英国、法国、德国和瑞典而言，米切尔发现，在1870年到1913年间，美国的工业化以比德国和瑞典更快的速度进行着，而这三个国家的工业化进程又比英国或法国快（参见图3.1；图表相关数据请参见该书尾注1）。德国的工业化数据似乎比它的人均GDP数据要好，但美国在这两方面的数据都遥遥领先。最近的研究结果显示，此类工业化进程的比较研究夸大了法国糟糕的经济表现（Berg，1994），但还没有哪位学者能够改写美国经济惊世骇俗的增长图景。

图3.1　1870—1912年工业生产指数

注：1870年=100。

资料来源：Brian Mitchell, International Historical Statistics，1993，1998。

美国的经济增长在农业方面尤其令人印象深刻（参见图3.2）。在1869至1911年间，美国的农业产量成倍地超过若干个国家，但却只有2.5倍而已。在制造业产出上，美国同样具有很高的生产率，但斯堪的纳维亚国家的生产率却与美国齐平（参见图3.3）；而且据有些测量表明，在19世纪晚期，斯堪的纳维亚国家在其人均基础上，比世界上其他国家增长更快（O’Rourke and Williamson，1999）。

然而，人均指标和指数都无法给出一幅完整的图景，因为按照绝对产量而言，美国的规模之大足以使其他所有国家俯首称臣（参见图3.4）。

图3.2　1869—1950年农业产出指数

注：1869年=100。

数据来源：Maddison，2006。

绝对产量是一个中心问题，因为自20世纪初开始，美国的产品就已经充斥于世界市场，而其他国家却做不到这一点。美国经济的生产力对全世界而言是一个问题。尽管美国经验的许多因素也可见于每一个移民国家中，但美国可居住土地的规模之大，使其与其他任何国家相比有质的不同。不仅仅是增长率或生产率，就连美国经济活动的规模也已成为全球经济的问题，尤其当运输的发展能够迅速将丰裕的物资运往世界的每一个角落时就更是如此。这一行动规模是空前的。尽管在较早的时代，意大利的城市国家、尼德兰低地国家以及英格兰早已见证过剧烈的经济增长，但美国大陆的资源却成就了一个在质与量上皆不同的增长级。例如，麦迪逊的数据显示，在1900年的峰值时，英国的产量不到世界产量的10%（意大利和荷兰在其峰值时的产量更低，但不清楚这些较早期的数据可靠性如何）。美国于1951年达到峰值时，却生产了世界产品的25%。

图3.3　1869—1941年制造业产出指数

数据来源：Maddison，2006。

按照麦迪逊的数据，1950年美国的总体富裕程度超过了澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、瑞典、瑞士以及英国的总和。难怪约翰·劳会预见到这个新世界蕴藏的巨大财富。密西西比公司的股票价格在其泡沫达到峰值时已经10倍于其原始股的价格（Garber，1990：42-46）。但美国的GDP在1950年时却百倍于其18世纪末的水平。如果约翰·劳的投资者们能坚持到1950年，他们也许已经达到甚至超过他们当年的财富梦想。

西欧诸国目睹了这些发展，感到非常惊讶，因为它们早先的殖民地的经济发展已经超过了母国。英国、法国以及德国由此开始发狂似的努力追赶，这在一些定性资料中有清楚的记录。例如，这种日益高涨的惊讶情绪能够追溯到（有些部分则被创造于）一系列的国际博览会或“万国博览会”，这些博览会盛行于19世纪晚期，诸如1893年在芝加哥举办的世界哥伦比亚博览会，以及1900年在巴黎举办的万国博览会。这些博览会展示了来自许多不同国家生活的一些侧面，从最新的技术发明到艺术、文化、教育，甚至社会组织。默尔·柯蒂（Merle Curti，1950）查阅了欧洲官方有关美国参加这些博览会的资料，他发现人们对美国进步的欣赏日益强烈，在1893年芝加哥的世界哥伦比亚博览会上达到高潮，在这次博览会上，那些被震惊了的参观者见证了一个新世界力量的到来。紧接着很多名为诸如《美国侵略者》《世界的美国化》以及《美国的入侵》的新书出现在欧洲——这是第一次但非最后一次令世界对美国力量的崛起感到恐慌（Wright，1990：652）。

人们对世纪之交之时美国经济增长更快的原因并不完全理解，但学者们已经提出了几种可能的原因。内森·罗森伯格（Nathan Rosenberg，1994）认为，美国人的生活条件导致了一种独特的制造业，一种资源密集型的、机械化的和标准化的制造业，而且在那个时代，与欧洲那种更适于劳动密集型的制造业相比，这种制造业具备更高效的生产率。加文·赖特（Gavin Wright，1990）认为，这种机械化导致了对自然资源的加剧榨取，而纳尔逊和赖特（Nelson and Wright，1992）则认为，榨取自然资源一直都是美国工业化进程的补充。戴维和赖特（David and Wright，1997）有篇综述，讨论19世纪的制度如何确保土地矿藏能被投入生产——与俄国和大英帝国对待矿藏的态度不同。本塞尔（Bensel，2000）认为在共和党领导下，美国拥有了坚定地致力于发展的政治组织。另一个重要的影响因素是各州政府在地质测绘和勘探方面的慷慨资助；地质勘探这一欧洲的发明成了产业政策的一部分，并在增加美国的财富方面起到了核心作用（Hendrickson，1961）。艾尔弗雷德·钱德勒（Alfred Chandler，1990）认为，美国的组织能力在更早的时期即相当精巧，达到了大不列颠和德国难以企及的高度。还有人认为美国的金融体系显著地有利于经济增长（Rousseau and Sylla，2005）；作为一个统一市场，美国拥有许多机会，而这些机会对欧洲而言则必须等到20世纪其政治冲突减弱后才能够获得（Gordon，2004）；还因为美国自身的体量，能够受益于19世纪交通和通信等新技术及其所带来的规模经济优势（Gordon，2004）。在第一次世界大战期间及之后，美国的领先优势因其快速的电气化而更上一层。美国还基于德国在内燃机设计上新的进步，继而开发出私家车和商用卡车，“而此时欧洲却依然被战争和两次大战期间的经济混乱所累”（Gordon，2004：1）。

图3.4　1820—1924年国内生产总值

注：单位为“百万”，以1990年“国际吉尔里-哈米斯元”计。数据来源：M ad di so n，2006。

这些动态的变化，通过与那些由欧洲殖民者建立的国家比较后会被阐释得更加清楚。朗格、马奥尼和豪（Lange, Mahoney, and Hau，2006）认为自然资源并不比制度更重要，因为后者使得社会能利用前者的优势；那些由西班牙殖民者建立的国家就无法像由英国殖民者建立的国家那样利用他们的矿产优势。西班牙的制度与英国的制度相比不太有利于经济增长，所以在拉丁美洲那些西班牙殖民化程度最大的地方，经济发展也最慢。另一方面，所有由英国殖民并建立的国家，却分享着那些有利于经济增长的制度，由此带来的结果是，殖民化程度最高的地方发展得最好。这一研究帮助我们解释了为何美国和其他移民国家相比于那些没怎么被英国殖民的非洲和亚洲地区，经济增长更快。

总之，我们乃知自17世纪到19世纪，凡英国殖民者征服了当地原住民的地方，其就会有非凡的生产力，而且经济增长之快皆超过了所有欧洲国家、被其他殖民者建立的国家，以及没怎么被英国殖民的国家。尤其是美国，因其广袤的土地（且气候宜人，不像加拿大和澳大利亚，它们的人口至今较为稀少）和优良的制度有着令其他国家难以匹敌的物质生产水平，在世界历史上也是空前的。若干定量信息都显示了相同的现象，而定性信息则又对此做了确认。新世界资源的可获得性，加之一系列特殊的制度带来的资源的密集使用，新的运输技术带来了日益增加的规模效应回报，并将美国的生产率推向世界的每个角落，这些因素共同创造了一次爆发性的繁荣，并波及世界，创造了一个新的历史纪元。

就我们的目标而言，这一增长的原因并不比其结果重要。具有讽刺意味的是，尽管美国人在19世纪末期获得了前所未有的巨大财富，但对这一时期的描述并非充斥着流动性和享受的传说，而是充满了挣扎和悲伤。GDP数据所显示的令人炫目的崛起与真实的经验并不吻合。当统计数据表明美国的财富两倍于它20年前的财富时，一位田纳西州的农妇在1890年问道：“为何对我们这些占大多数的中产阶级而言，与20年前相比，我们真实的财产规模是如此之低？”（引自Lester，2006：19）在1892年的奥马哈讲坛（Omaha Platform）上，一开始就有人说：“我们相遇在这个国家中，而这个国家却正带领我们走向道德、政治和物质毁灭的边缘”（引自McMath，1992：161）。组织化的努力很艰难，因为成员们太穷了，甚至都组织不起来，正如1890年农民联盟一个分盟的头目写给州首脑的信中所说：“我希望知道我能为联盟做些什么？我们的会员全都那么穷，甚至无力缴纳会员费”（引自McMath，1975：119）。E.P.汤普森（E.P.Thompson）对19世纪中期英国的描述也可适用于19世纪末期的美国：“大部分人民都比其先辈‘富裕’，但是他们忍受着并将继续忍受这一等同于悲惨经历的轻微改善”（1963：212）。

19世纪晚期的许多困难可归咎于金本位制度，在生产力迅猛发展的时代，它却人为地约束了货币供应。日益加深的经济一体化已经使得西方世界诸国以金价固定其货币价值。它们希望这样能够使汇率波动得以平复，否则可能会破坏国际贸易。就理论而言，如果某一国家的生产效率比其他国家更高，那么它的产品价格就会下降，直到其他国家对这些产品的需求上升至足以重新建立均衡。但实际上，美国农民的生产效率是如此之高，而农产品的价格下降幅度又如此之大，使得美国和欧洲的农民都遭遇了破产之灾。用现代经济学严谨的语言来说，“19世纪晚期金本位时代的通货紧缩……既从积极的方面体现了总供给的增加，却也从消极的方面体现了货币供给的震荡”（Bordo, Lane, and Redish，2004：15）。在19世纪，金本位的影响还混合了美国人民希望回到战前平价标准的愿望，即要求价格降低，手段则是终止自19世纪40年代淘金热以来的黄金外流，同时从货币供给中排除内战时期的美元和其他政府发行的货币（Rockoff，1984；Bordo and Rockoff，1996；Friedman and Schwartz，1963）。在之后的一段时期，尽管并不缺乏金币，但货币当局也通常会对金币内流进行“绝育处理”，不允许引入黄金储备来增加货币供应（Eichengreen，1992；Irwin，2010）。正是金本位本身的工作机制连同货币当局的紧缩倾向使特明（Temin，1989）称其为金本位“统治”（regime），他看到，即使诸国早已放弃了官方的金本位制，但这一体制却一直维持到20世纪30年代。就理论而言，紧缩的货币供应能够通过提高货币的周转率来缓和，但是19世纪晚期正如“大萧条”早期那些年一样，皆是货币周转率下降的时期（Friedman and Schwartz，1963：640-641；Bordo and Jonung，1981），大概是由于消费者不愿意轻易地把钱花掉，因为它们很快能够增值。

于是，持续下降的价格乃金本位“统治”的主要弱点。当商品数量增加，但货币数量及货币周转率却没有同步增加时，价格会下降。卡尔·波兰尼被认为是价格波动方面最伟大的研究者，他写道：“长期来看，尽管销售价格的变化不一定影响利润，因为成本是上下相应波动的，但短期来看就不是这样了，在约定的价格发生变化之前，存在着一个时滞……因此，如果价格水平因为货币的原因在相当的时间内持续下降，那商业活动即可能陷入清算的危险，并伴随着生产组织的解散和大规模的资本耗损。因此，麻烦的是价格的持续降低，而非较低水平的价格。”（[1944]2001：201）

近年来，学者们对为何货币不是潜在现象的中性信号，而是它本身就是一个因果要素这个问题进行了扩展。如果债务以名义价格结算，那价格的通货紧缩将导致无力偿还债务。批评者通常反对说，这只不过是把钱从一个团体（债权人）转至另一个团体（债务人），而并不反映总收入的下降。但如果债权人因此无法放贷，无法去接近一个犹豫不决的项目，即便这个项目本来能够增加总的财富或生产效率（Bernanke，1983），那这些名义上的货币移动就真能够发挥影响了。通过这一因果链条，提高的生产效率却能够导致经济的衰退——即凯斯特勒悖论（Koestler’s paradox）。

剧烈的通货紧缩中有两个可以在价格序列中载入史册的插曲（参见图3.5），而且均为战时价格上升所引发的更高生产效率的结果。批发价格指数是用于衡量工商企业成本的，而非最终消费者成本；而且它衡量的是一揽子代表性商品的批发价格。消费者价格指数也显示了同样的模式。价格暴涨发生在内战时期和第一次世界大战中。在这两个时期，供应链的混乱业已导致战时价格的突然飞涨，由此更导致生产者加大投资以增加供给，最终导致战争停止时的通货紧缩。第一段重要的插曲发生在19世纪80年代，有时被称为“大紧缩”。内战时期农业的困难，当劳动力极度短缺时，遂导致价格在19世纪60年代达至尖峰。这就促进了美国农业劳动力数量的变化，部分是通过增强中西部农业的发展，以取代被破坏了的南方农业供给；部分是通过机械化，还有部分是通过使更多妇女和童工成为商业性农业劳动力（Craig and Weiss，1993；Rasmussen，1965）。一旦一切到位，这些变化在战后也不会逐渐消失。它们反而导致战后农业产量的快速增长，而且在未来几十年随着铁路网以及海运和冷冻技术的发展而更加扩大。从1870年到1913年，美国的边疆扩张和运输发展意味着新世界的谷物充斥欧洲市场，直到第一次世界大战前夕，可以说是美国人在喂养欧洲（O’Rourke，1997）。欧洲农民突然发现自己要与之竞争的是无穷供应的廉价谷物，这自然了导致农作物价格在全欧洲跳水。

图3.5　1848—1943年批发商品价格指数

注：1929年=100。

资料来源：Mitchell, International Historical Statistics，1993，1998。

类似的一系列事件在第一次世界大战中又重演了。以杀猪闻名的亨利·华莱士（Henry Wallace）总结了战后通货紧缩的原因：“第一，战时的农作物有所扩充，因为农民们基于爱国心而种植了超过4000万英亩的庄稼，为的是帮助打赢这场战争。第二，美国在战后突然由一个债务国变成一个债权国，这使得外国购买我国过剩的粮食变得更加困难。第三，马匹被汽车、卡车和拖拉机替代，因而有3500万英亩以往用于生产饲料的土地被释放出来。第四，欧洲国家掀起了一场自主生产粮食的运动，以备下一场战争来临时不会被饿死。第五，此时其他出口粮食的国家，如阿根廷和澳大利亚出现了新的农业竞赛……” [16] 战争再一次导致一系列事件的发生，其中，农民们“爱国性地扩张”农作物耕种土地（也许仅仅是对可能的更高农作物价格的回应而已，因为欧洲市场已经被战争打乱了）和提高的生产效率，却只使他们在战争结束和国外市场恢复时面对农作物供大于求的局面。尽管19世纪晚期的通货紧缩持续了更长的时间，但20世纪20年代和30年代的通货紧缩却有着更严重的短期效应；单是1921年价格的下降，就成了美国历史上最严重的单年通货紧缩，那时消费品价格下降了10%，而批发价格和农产品价格下降了40%（Lindert and Sutch，2006；Hanes，2006）。

波兰尼认为人类社会将永远不会接受由于价格剧烈波动而造成的伤害（[1944]2001）。他建议作为一条人类学的规律，人们应该不断地干预那些影响价格自由发挥其作用的障碍。他的这一评论乃针对弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）的有关论点（1944，1948），后者认为价格反映的是复杂系统的重要信息，而这些信息通过其他渠道无法收集到，因而价格的波动不可以通过立法来规避。如果价格正在下降，这就是一个信号，告诉农民转而种植其他的作物或转移到其他产业去。但这话说起来容易，做起来却很难。所有作物的价格似乎是同时下降的，而且，当任何一种作物的价格都无法保证平稳或上升时，投资新的设备开展多种经营就毫无意义；此外，在许多地区，农民干脆就没有更好的替代作物（Cochrane，2003：14）。尽管有些农民的确放弃了农业，但都市生活的不确定性却使人想起坚守务农的智慧，因为这至少可以维持生计（Woofter，1935-1936）。在留守农村和迁往都市之间做出理性选择的困难程度因如下问题而加剧了，即没人确实知道有多少农民能够做出这个选择，即便农民本身也是如此（Danbom，1979：7）。面对这一方面的选择，许多农民判定最理性的选择是待在他们曾经生活的地方，并采取波兰尼式的路径，通过集体行动的努力去推动更系统化的变革。由于偶然的干旱所导致的经济上的困难容易被理解，但天气无法解释长期的价格下降。而当农民们什么都做对了且老天爷也很合作时，如果眼睁睁看着价格下跌，这的确会令人发狂。因此，价格序列中的这两个通货紧缩的插曲之后，紧接着就是政治行动的到来，而非坐等市场自然调节过程的出现。

但是，尽管各处对通货紧缩的反应都会转向政治行动，但在不同的国家，这一政治反应却有着不同的形式。

在19世纪晚期价格通货紧缩的第一个插曲中，欧洲诸国对美国谷物入侵的反应是采取贸易保护性关税。与其他欧洲国家一样，法国并没有认真地考虑19世纪60年代的自由贸易。但在普法战争中大败后，法国的国家主义者和制造商们在农业部门中找到了一个强大的同盟，他们对新世界农业所享受的自然优势心怀怨恨。因此关税水平在19世纪80年代末和90年代剧烈上升，1892年的梅利纳关税（Méline tarrif）对绝大多数农业进口产品（原材料除外）都加征重税，并由此标志着新时代保护主义的到来。德国也是如此，在贸易一体化的实验期中，实业家和容客贵族形成了联盟，这一铁与麦的联盟，在世纪之交成功提高了关税率。在这些事态的发展过程中，很多人都观察到出现了一个分水岭，欧洲放弃了19世纪的贸易一体化而转向了贸易保护主义。意大利追随这一总趋势，葡萄牙、瑞典和挪威也是如此；比利时和瑞士也采用了关税壁垒，尽管在较低的水平上。只有英国因其减少的农业劳动力，以及丹麦和因畜牧业而受益于廉价谷物的荷兰，坚持了自由贸易以对抗保护主义潮流。一些学者已经对这一系列事件做出解释，他们的观点是，当新世界的广袤土地也参与到全球经济一体化时，新世界的发现及其土地所提供的资源必将震撼整个世界。这么多的可用土地资源突然涌现，扰乱了地主们的经济地位，而地主在不同政体中的地位又与政治上的反应息息相关。（Gourevitch，1986；Hobson，1997；Tracy，[1964]1989；Kindleberger，1951；Koning，1994；O’Rourke，1997；O’Rourke and Williamson，1999；Rogowski，1989；Swinnen，2009）正如两位学者对这一插曲所总结的：“运输成本下降导致物流的变化，它又反过来促使受损者企图把自己与国际经济隔绝起来……全球化似乎是在自掘坟墓”（Findlay and O’Rourke，2003：39）。

我们应该牢记在心的一个重点是，农业部门存在的问题比制造业更严重。虽然这两个部门都利用了新的运输和冷藏技术，但是新世界的土地资源尤其丰富，而这对欧洲来说意味着廉价的初级产品（食品和原材料）。新世界出口初级产品而进口加工产品。然而，不平衡在初级产品上的体现远大于加工产品。例如，1896—1900年之间，美国和加拿大的初级产品出口额超过10亿美元，而进口额只有5.5亿美元；同时美国和加拿大的加工产品出口额为2.4亿美元，而进口额却有3.25亿美元。在加工产品贸易上也存在着不平衡，但此逆差远比上述初级产品的逆差要小很多。而在同一时期，英国和爱尔兰出口了2.12亿美元初级产品，进口额却有16亿美元；再有，英国和爱尔兰出口了10亿美元的加工产品，同时进口额只有3.5亿美元。欧洲西北部的国家（芬兰、瑞典、挪威、丹麦、德国、比利时、荷兰、法国、瑞士和奥地利）在1896—1900年间出口了15亿美元的初级产品，但进口额达到了29亿美元；与此同时，欧洲西北部国家出口了近15亿美元的加工产品，同时只进口了区区6.85亿美元的加工产品（Yates，1959：227-230）。

以上进出口格局在19世纪70年代到20世纪20年代一直保持稳定。贯穿这一时期，欧洲国家进口初级产品而出口加工产品，与此同时，美国却相反；但初级产品贸易的不平衡要大于加工产品。一言以蔽之，这一时期新世界的初级产品压倒性地侵占了欧洲市场。尽管来自其他农业国家，尤其是俄国、阿根廷和澳大利亚的进口，同样加剧了“欧洲谷物入侵”的问题（O’Rourke，1997），但来自美国的进口仍是压倒性的。例如，与英国、德国、意大利、西班牙和葡萄牙（包括更小的欧洲国家）相比，1913年来自美国的进口份额要大得多；只有在比利时/卢森堡和法国，加上它们的海外殖民地，这种现象才为例外，即便如此，在那里美国的进口额也分别位列第二或接近第一（Svennilson，1954：177）。

在大侵略的另外一侧，即侵略者本身，美国的农民们却也遭受着价格暴跌的后果。美国同样是高调的贸易保护主义者——事实上，它诱发了19世纪晚期的那一轮贸易保护主义——但因为美国农民是出口者，而且自身的生产效率是个问题，贸易保护主义不足以解释美国农业的困境。相反，低价格带来了广泛的集体深刻反省和我们称之为民粹主义的政治煽动。

价格通缩，尤其是那些主要商品的价格通缩，乃美国民粹主义者的集中抱怨点。许多年来，学者们对民粹主义者各执其辞，而经济决定论者对民粹主义的解释则成为正统（参见Hicks，[1931]2009）。20世纪40年代起，历史学家开始质问，民粹主义者的处境是否果如他们所抱怨的那么坏。道格拉斯·诺斯（Douglass North，1966）认为，仅仅是价格通缩本身并不是问题的根源，因为当农民售卖商品作物的价格下跌时，所有其他产品的价格也是如此，包括他们的补给品和消费必需品的价格，而且事实上在民粹主义者反抗时期，其他价格跌落得更快，其速度超过了美国本土种植的那些主要商品。后来，历史学家对民粹主义重新做出解释，认为它并非经济现象，充其量是一种文化现象。安妮·梅（Anne Mayhew，1972）有一个极好的观点，即农民们要抗议的并非是下降的价格，而是由于商品化使价格对他们的生活来说突然变得很重要。另外一些学者则强调了合作运动，或文化传统及社区纽带在扩散民粹主义方面的重要性（Goodwyn，1978；McMath，1975）。

然而，更晚近的研究提供了某些缺失的环节，使得民粹主义者们的自我抱怨，因而还有对民粹主义的一种经济学解释更引人注目（参见McGuire，1981；对“民粹主义乃反对现代性和进步的观点”的彻底驳斥参见Postel，2007）。正如戴维·莱克（David Lake）指出的，首先，我们知道当经济困境在20世纪头几十年消失时，促进农业利益的激进主义也平息下来。在世纪之交，新发现的金矿增加了货币供给，导致农产品价格上升，进而“改变了农业政治的性质。农民们彻底放弃了他们的政治煽动，再一次开始在既有的政党体制中工作……伴随着良好的经济条件，农业冲突也有所缓和，而公众争论的焦点大体上转移到技术的和相对来说非政治化的问题上了”（Lake，1989：93-94）。当经济问题得到控制时，农民们也不太会受到文化转变的困扰；但我们知道这并非只是因为对文化习以为常了，原因在于，当农业经济于20世纪20年代再度陷入困境时，农业激进主义又再度升温。激进主义最紧张的阶段正好处于价格下跌的时期。

其次，最近的研究显示了信贷对移民经济的重要性。正如萨拉·奎因（Sarah Quinn，2010）所指出的，即便移民得到的土地本身是免费的，但不管如何，他们仍然需要通过借贷来筹办生产工具及其他物资必需品，以将撂荒土地转化为有利可图的农场。我们知道价格的通货紧缩使得借贷成为难题，因为农民们是以名义价格贷款的，而由于通货紧缩，偿债所花的钱比实际价值高很多。艾肯格林（Eichengreen，1984）认为，按揭贷款的利率并不比期望的高，原因是在动荡区域农耕的风险性质，同时还面临各种利率立法的变化；他还认为，因为那时候按揭贷款的期限很短（仅几年），所以价格通缩可能没有那么大的影响。但这一观点低估了价格通缩的后果。图3.6采用了艾肯格林的数据，计算了1869—1885年间的真实利率。这一价值量化了那一年在100美元的按揭贷款中，与价格一直平稳的情况下农民们应该偿还的贷款相比，以实际利率来看，农民多偿还了多少。按揭贷款在这一时期已经变成了“气球贷”（balloon mortages），借贷者只需按年支付利息，然后在借期终了时偿付所有贷款（或更有可能的是简单地举借新债偿还旧债）。因此，在借期终止时，实际利率描绘的是事实上贷款价值多了多少。一般而言，贷款的周期都很短，许多贷款期限大都为2—3年，因此实际利率一直是按2、3、4或5年贷款期来计算的。

图3.6　1869—1885年美国按揭贷款利率

注：经过通货膨胀调整。

数据来源：Eichengreen，1984。

采用这一方法，我们能够看到农民通常支付的实际利率是名义利率的2倍。也许更加惊人的是实际利率的不稳定性：贯穿整个周期的价格持续下跌，也许使按揭贷款的贷方坚信利率可能会持续降低（如艾肯格林所说），但在19世纪80年代早期，价格突然开始上涨并持续了好几年，也就是说，一个在1878年借了一笔5年期贷款的农民，支付的实际利率几乎相当于名义利率的一半。这种不可预测性可以解释为何按揭贷款的贷方会对持续降低的利率颇为谨慎。因此，那些在19世纪70年代中期或80年代早期借了款的人发现自己无法摆脱巨大的真实利率。这些价格通缩必将迫使那些在价格稳定时能够自活的农民违约。无论它们是否导致了抵押品赎回权丧失或再融资，但它们一定导致了政治性的愤慨。毫无疑问，在某些年份和条件下，农民会做得不错（如在1878年借了一笔5年期的贷款），但在大多数年月里，价格通缩的总趋势仍然使他们成为交易的输家。这就解释了为何农民会一直抗议价格通缩，即便他们购买的某些商品的价格也在下降。

杰弗里·弗里登（Jeffry Frieden，1997）认为债务本身本不是问题，因为居住在东部的债务过重的私房屋主也没有呼吁银本位制。相反，农民们为争取一个更宽松的货币政策而战，因为这样能够使得美国的作物在出口市场上更便宜。他的研究显示，如果我们控制了区域范围，那债务本身并不能与国会中对纸币的支持相关联。

弗里登认为这个发现与民粹主义的传统理解不一致，但他忽视了不同区域中不同利率的作用。例如，在南部和西部，按揭贷款的利率通常2倍于东部（Quinn，2010：62），其原因部分在于利率在东部的最高限度，也部分因为在更远的西部置地存在更大的风险。毫无疑问，弗里登发现在南部和西部纸币更受支持，即便控制了债务水平也是如此，因为在举债量相同的情况下，5.5%的利率和10%的利率相差甚远。弗里登同样忽略了争议中债务的种类，在南部粮食留置权体系（crop-lien system）难以为继，内战后土地已经贬值。尽管如此，即便弗里登低估了债务的重要性，但他对农民们同样关注出口市场的观察确实是正确的。这两种都是对经济的关心，从而支持了对民粹主义的经济解释。

修正主义的学术研究旨在显示没有人剥削农民：考虑到移居南部和西部的实际风险，利率是合理的。在这种情况下，民粹主义者一直抱怨的其实是在一块动荡土地上生活所存在的实际风险。不管这些土地是否被开发，移居于此总归要借钱，但在一个金本位体制下借钱，而且又处于一个经济繁荣期，这明显是有经济风险的；民粹主义者的抱怨即是对这一风险的回应，他们企图通过政治过程解决经济困难。

经济上的生产效率和作为结果的价格暴跌所产生的后果一直贯穿美国政治，因为农民当时处于一个关键的政治地位上：在一个碎片化的和按地理分布而构造的美国政府面前，来自农业选区的选票在决定政治经济结构中扮演了一个主要的角色。价格下降带来了严肃的反思，即“货币”是什么，以及它是如何发挥作用的，信贷在经济中又该扮演何种角色，还有财富分配对经济体系的运行有何影响。

在19世纪晚期，人们还关注垄断势力的问题，因为经济的快速增长体现在美国的企业上，它们的规模和财富超过了其他国家的企业，而且在世纪之交的兼并浪潮中变得更大（Lamoreaux，1985）。最近的研究已经显示出，在企业规模之比较的分析中出现了某些令人惊讶的现象，但所有的观点都同意的是，最大的企业在美国的体量也超过其在任何其他地方的体量。例如，甚至连金霍恩（Kinghorn）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）的修正主义研究——其对法国小企业的正统形象表示怀疑——也赞同美国有相当高的产业集中度，而且以资产或资本计，美国的企业规模皆大于法国和德国（Kinghorn and Nye，1996—美国钢铁公司和标准石油公司是如此之大，以至于二位研究者不得不把它们从图上剔除。参见该书第102页的图1）。

这些公司的财富以及拥有这些公司的人，与那些日益增多的明显贫困且集中蜗居在都市并为这些公司服务的工人，形成了极不和谐的对比。这个国家的财富也在支持着公共空间的发展，这就使得这种对比更突出也更戏剧化。这一公共空间把那些大公司描绘成无情剥削劳工、忽视安全标准以及粗暴压制小企业的形象。与此同时，这个国家的财富也支持着一个社会改革家阶层，他们献身于彻底反抗公司以及使穷人的地位得到提高的活动。（Goodwyn，1978；Cooper，1990；McGerr，2003；Postel，2007）

作为结果的反垄断政策与过去完全不同。当然，在美国从托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）开始，就一直有一种怀疑大企业的亚文化，但相似的亚文化在所有国家都存在。例如，农业的和反大企业的意识形态部分组成了19世纪有关德国工业化的争论，而且在纳粹的修辞里尤其突出（Barkin，1970；Turner，1985）。即便是法国，第二次世界大战之后也明确选择了鼓励大企业的政策，但从克米特·马斯克劳德（Comite Mascuraud）和皮埃尔·普雅德（Pierre Poujade）到乔斯·博韦（José Bové）（也可参见Nord，[1986]2009；Moss，1977），都一直持有一种强烈怀疑大企业的亚文化，以及杰斐逊式的对农业和小企业的声援。此处真正的差异不是文化层面的，而是行动层面的。

尽管企业的规模是垄断政治学出现的一个因素，但莫顿·凯勒（Morton Keller，1980）认为美国更独特的是，在用以控制垄断的政治制度形成之前，大企业已经发展起来了。但也许美国和欧洲之间最重要的区别在于，因为在出口市场上农业的地位不同，欧洲的农业有贸易保护主义的抚慰，而美国农业则没有；美国农业因而成为反抗财富集中以及对抗直接威胁其利益的产业经济的中坚力量。

这些在19世纪第一个通货紧缩期确立的先例，在20世纪20年代和30年代的第二个通货紧缩插曲期间，在一个新的政治经济环境下开花结果了。第二阶段的通货紧缩并没有被习惯性地视为民粹主义时期的延续。大多数历史观点认为，民粹主义已经在世纪之交时终结了。但本书的目的是要证明，这二者乃同一更宏大故事中的两幕，这一故事就是因美国的富裕而在世界范围内导致的经济不均衡。这两段通货紧缩的插曲被世纪之交的那数年所打断，在这段时期里，新发现的黄金储备暂时解决了通货紧缩的问题。但这只不过是一段幕间乐曲，而非最终的解决方案。通货紧缩的问题是由残存的金本位“统治”下极端的生产效率所引发的，而当新的黄金储备不再足以支撑由第一次世界大战所激发的新生产力时，价格又一次下降了，并导致了另一轮农业抗议。

20世纪20和30年代早期，19世纪90年代发生的事件又重演了，对大多数欧洲国家来说，关税成为“第一道防守线”（Tracy，[1964]1989：120-123），用以对抗美国谷物的入侵，这些国家包括法国、德国、意大利、瑞士、奥地利、瑞典和芬兰，以及关税水平稍微低一些的比利时。1931年，即便是自由贸易的坚定支持者英国，也选择了对某些农业产品征收少量关税。这些欧洲运动中有一些是在报复1930年的《斯穆特—霍利关税法案》（The Smoot-Hawley Tariff Act） [17] 。除了关税，这些国家还尝试了其他各种各样的保护主义政策，从要求购买和使用国内的原材料到设置进口配额，不一而足。只有在这些手段都穷尽后，欧洲国家才开始在农业市场上尝试其他种类的干预措施，如各种价格控制（Tracy，[1964]1989）。最终，欧洲诸国选择了价格支持计划、囤积物资以及生产控制（Libecap，1998），但对贸易保护制度和国外贸易顺差的关注，使得政治注意力一直固定在关税上。其他国家的农民还有一个出路是美国的农民所没有的，即如果条件恶化，他们可以移民到美国。例如在瑞典，那里的农业运动声势浩大，而19世纪80年代的农业危机除了导致对农产品征收关税外，也导致大量人口移居美国（Micheletti，1990：35）。

然而，在此通货紧缩的第二段插曲中，一种新的反应开始出现：若干欧洲国家的政策制定者启动了一场自上而下的行动，以革新资本主义并赶超美国。正是在这一时期，一种独特增长模式的若干个因素被确立下来，这一模式被许多欧洲国家在该世纪剩余的时间中遵循——事实上，它们至今还在遵循这一模式。这一欧洲增长模式就是“工资限制和出口增长”（Eichengreen，1996：41）。其焦点在于保持相对低的工资水平，如此，利润便可再投资于企业，使得企业能够有非常高的出口增长速度，而在战后，增长速度每年都能超过8%（41）。尽管催生这一增长模式的法团主义谈判已经被彻底考察过了，但有关法团主义的学术研究倾向于聚焦在协议达成的形式上——即企业、工人和政府的三方谈判——以及其对福利国家的重要性，而非强调这些协议中的内容是限制消费，还是像克里斯托弗·艾伦（Christopher Allen）描述德国时所说的“为产业重建所准备的供给侧政策”特权（1989：263）。工资限制政策要求推迟当前的消费，为的是把资源用于加强生产能力。

这一战略的初衷乃努力修复历次战争中被损毁的生产效率以及工业能力。1913年到1919年，人均GDP在美国稳步增长，但在比利时、德国、丹麦、法国和瑞典却下降了。第二次世界大战的后果更加惨重。1939年到1945年间，人均GDP在英国、加拿大、澳大利亚和新西兰稳步增长，而在每一个欧洲大陆国家和斯堪的纳维亚国家却下降了。与此同时，美国的人均GDP却从1939年的6561美元升至1945年令人震惊的11 709美元，年均增长率超过10%（Maddison，2006以及在线更新数据）。

第一次世界大战后，欧洲国家企图在恢复的金本位制上进行重建，但此战略却一败涂地。第二次世界大战后，若干国家转向出口导向的重建战略，其基础乃工资限制，尤其是避免鼓励消费。尽管这一模式在欧洲并不普遍，但在德国和法国这两个关键的经济体中却被强力推行，而且在战后更加强势。例如，一位名叫扬·洛格曼（Jan Logemann）的历史学家针对德国在20世纪50年代的情形写道：“人们一次又一次地关心价格稳定和通货膨胀的问题，担心它们会明显地削弱需求侧导向的增长战略。当时经济政策的核心，并非鼓励国内消费，而是为重建工业和鼓励出口提供资本支持”（Logemann，2007：82）。虽然历史学家在有关德国对“大萧条”的回应政策是否符合凯恩斯的理论这一问题上还存在争议（我们将在第八章深入讨论），但德国的需求侧刺激政策并不包括鼓励私人消费。相反，正如多位学者已经指出的，凯恩斯主义在各个国家的表现形式各异，而包括德国在内的欧洲国家选择的是“社会凯恩斯主义”的变体，其中需求侧的刺激来自公共支出（Weir and Skocpol，1985；此观点也可参见Piore and Sabel，1984：91；Logemann，2007；Crouch，2009；Watson，2010）。与此同时，在第二次世界大战后的法国，“经济状况实际上无非就是短缺……因此，那一时期主要的经济选择与凯恩斯主义所关心的问题大异其趣”（Rosanvallon，1989：189；也可参见Milward，1984）。屡次战争显示，与德国相比，法国的生产效率水平较低，而且让·莫内（Jean Monnet） [18] 及围绕在他身边的规划师们得出的结论是，对经济恢复来说，“资本投入乃是关键”（Kuisel，1981：222）。尽管被美国的消费经济所吸引，但规划师们判定法国的问题在于提高生产效率，因而“规划师们企图尽可能多地降低消费品产量，但不至于让大家反对他们的计划……规划师们选择了投资而非消费，现代化而非重建，或者说选择了未来而非当下”（Kuisel，1981：225）。但问题在于如何为这些投资筹集资金。为了给工业筹资，即使是“必需的”消费品都被给予了最低的优先生产权，因为“有人认为，如果消费能通过定量配给的手段加以控制，那么就能得到相应的金融资源。之后，个人储蓄就会积累并供应给必要的投资”（Kuisel，1981：233-234）。因此，凯恩斯主义在法国是“一条优雅地通往社会主义的道路”（Simon Nora，引自Rosanvallon，1989：190），而且采取的是法定的专家治国性质的经济管理办法，而非鼓励消费的特殊政策手段。也许法国对欧洲增长模式的最大贡献，就是通过逐渐发展起来的欧盟体制，稳步（即便不完美）驶向了更低的贸易壁垒。（Kuisel，1981；Milward，1984；Adams，1989）

在另外一些国家，工资限制和出口增长这一战略看上去强度不一。在芬兰，这一“政策模式更侧重单方面地强调供给、成本以及竞争力因素……重点在于通过财政手段来限制成本，从而满足增强竞争力的需求”（Pekkarinen，1989：322，324）。在瑞典，斯德哥尔摩的经济学家们甚至早于凯恩斯就建议推出鼓励消费的政策，但他们选择的是一种“社会凯恩斯”战略，注重公共工程而非直接鼓励私人消费（Weir and Skocpol，1985）。20世纪30年代早期的诸多政策最终被认为是不充分的，这也许是由于瑞典的国内市场太小（Gourevitch，1986：131-135）。结果是，“符合凯恩斯理论的政策建议较早地被扩展至用以处理产业结构和通货膨胀的问题，同样还有那些有关总需求的问题”（Pekkarinen，1989：319）。意大利往往是欧洲经济供给侧导向的一个例外，并也因此受难（Eichengreen，2007：113）。挪威和丹麦是混合型的，会在某种程度上接受消费导向的政策，也会重点强调供给侧的因素（Pekkarinen，1989）。

英国是欧洲经济增长模式最突出的例外者。英国对“大萧条”的反应比美国、德国、瑞典都弱，而且也没有立即出台促进需求的政策。彼得·古雷维奇（Peter Gourevitch）认为，这是因为高额财政支出设法将通货紧缩政策强加于国内市场，而规模较小且正在减少的农业劳动人口“让劳工和持反对意见的商业元素失去了……同盟，有了这个同盟他们才能挑战正统”（1986：136）。但在战后，英国的确又转向符合凯恩斯理论的政策，而且在工资约束上，一直没有做得很成功。由于英国与欧洲共同市场相分离，在重视出口导向战略上，它也没有欧洲大陆诸国成功，因为英国的邦联并不能完美替代这一共同市场，而且也因为本国衰落的出口导向产业已经被国内生产导向的新产业替代了。（Owen，1999；Musson，1978：281）然而，还有一个相同的情况就是，战时英国工业能力的毁坏导致了某些“与凯恩斯主义所关心的问题大异其趣”的问题。例如，我们将在第八章更仔细地讨论补贴住房需求的政策，这是美国应对“大萧条”政策的核心。第二次世界大战以后，英国在住房方面遇到的问题是建筑材料的供给不足，因为钢铁、软木和劳动力等都被特别细致地分配到相互竞争的用途中了（Jones，2000：110）。这些不同的问题使得即便是在英国出现的政治经济模式也会在某种程度上聚焦于战后重建和工程增长的任务上。当英国在长达半个世纪之久的时间里都困惑于为何在生产效率上一直落后于美国和德国时，它的战后政策开始在企图提高生产力和增加工资两者之间摇摆。（尽管我们这里关注的是美国和欧洲的比较，但日本为了战后重建所采取的抑制消费和鼓励储蓄政策的研究可参见Garon，2012和Park，2011。）

欧洲福利国家的发展，部分是投资导向型经济发展增长的副产品，部分也是因为明确的工资约束谈判对福利的回报，或是因为为处理这种经济增长模式所导致的不稳定性所做出的各种零散努力。当然，这些谈判已经在有关欧洲福利国家的丰富文献中得到检验，但是理解欧洲经济的焦点乃在于为生产性投资寻找资源，就会对雇主为何愿意扩大福利供给这一问题提供新的阐释。正如资本主义多样性的观点所说的，这种供给的目的不在于保持工人的忠诚，而是一种对工资限制的显性补偿，以及对个人消费的必然约束。正如艾肯格林总结的那样：

在比利时，战后首任政府选择了一种社会保障计划，作为工人们遵守1944年限制工资增长协定的回报。作为对工会承诺工资约束的回报，挪威政府通过立法规定了带薪休假并限制了周工作的时长。荷兰政府推出了失业保险和养老保险，同时扩大了社会保险的覆盖面，作为工资限制的补偿。从1955年始，瑞典政府提供了强制性的医疗保险，一项扩大了的伤残保障体系，以及一系列再培训计划，作为工人默许工资约束和固定工资等政策的回报。1956年，丹麦政府提供了一项扩大了的病假工资体系，彼时，将工资增长与生产力联系起来且在战后重建时期协商达成的协议已经显示出将被打破的信号。奥地利政府为了回报工资限制，做出了扩大税收和社会保险的让步。（2007：33-34）

即便不存在针对工资限制的类似显性补偿福利政策，增长模式的压力也会迫使政策制定者扩大福利支出，以此作为使市民服从投资导向的增长政策的手段，这甚至出现在市民对这些政策施加压力之前（Vail，2010；Allen，1989）。

本书并不呈现欧洲国家消费政策路径的完整叙述，也不会为久而久之对这一增长模式的遵守或背离的原因及其影响福利国家的方式做出解释。相反，为了将美国的发展置于比较视野之下，此处的目的仅仅是要证明，在20世纪的大部分时间中，消费政策一直都是若干欧洲国家的特色。美国所遵循的路径与之形成明显的对比。在20世纪20年代第二次通货紧缩以及随后的“大萧条”中，美国倡导的是增加消费的政策，并坚持到现在。正如一位作家在20世纪60年代所观察到的：“戴高乐总统不久前‘宣称法国经济的未来依赖于更多的储蓄、更多的投资，以及更少的消费’。相反，美国的财政部，几乎在同一时期，强调的则是近期的税收举措——《1964年税收法案》（Revenue Act of 1964）和《1964年降低消费税法案》（Excise Tax Reduction Act of 1964）——‘为消费需求提供了巨大的刺激’。美国所寻求的恰好是法国力图避免的。”（Norr，1966：390）当欧洲国家正限制消费并将自己导向为出口生产时，美国则把经济增长的模式建基于消费上。亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）在1962年就已经暗示此乃资本主义的一条普遍规律，他写道：“一个国家的经济越倒退，就会越强调生产而抑制消费……一个国家的经济越倒退，人口消费水平的压力就越严重……一个国家的经济越倒退，被设计用来为新兴产业增加资本供给的特殊制度因素的作用就越大”（Gerschenkron，1962：354）。但是若从历史的角度准确理解它是如何运作的，以及消费经济是如何在美国出现的，则需要进一步考察这一增长模式首次出现的年代——“大萧条”。

如上所见，有关“大萧条”最突出的解释最终将其归咎于若干偶然事件，尤其是20世纪30年代令人费解的紧缩货币政策。这一偶然性背后的结构性问题，乃是美国经济的增长率使得识别特定的货币政策较为困难。让我们来讨论一下股票市场的繁荣。1927—1929年之间，美国股票的价值增加了一倍（Calomiris，2010）。这些股票价格的提高是背后的基本面发生变化的结果吗？例如，通信和运输技术的收益在战后恢复了。或者这不过是投机者抬价还有放松信贷的结果？美联储认为原因是后者，并随即限制了货币供应，企图温和地缩小泡沫。但同时代的观察者们则认为高股票估值是合理的。欧文·费雪于1929年10月在一段引人注目但不合时宜的引述中说，股票价格已经达到“似乎是永久的高位”（《纽约时报》，1929年10月16日）。从那时起，费雪就一直被无情地嘲笑，但事实上，学者们最近却认为，股票价格之高企，在20世纪20年代发生的许多根本性变化的前提下是合理的。马克雷登（McGrattan）和普雷斯科特（Prescott）指出，1929年的高股价实际上与公司的基本价值是匹配的，而公司的基本价值是以有形资产和无形资产衡量的：“关于1929年股票市场的价值，欧文·费雪是对的”（2004：1003）。通过考察专利引证来衡量20世纪20年代技术和管理创新的重要性，尼古拉斯（Nicholas，2008）发现，这些创新的价值与20世纪20年代市场的冲高是一致的，而与股市崩溃后更低的市场价值不一致，这表明崩溃后的低价格——可能是由紧缩的货币供应引起的——是不合理的。其他学者用不同的测量方法得到的结论是，股票市场实际上被高估了（参见De Long and Shleifer，1991）。但如果我们在近一个世纪之后还能不断发现有利于争辩双方的证据，那么就可以原谅那个时代观察者的当局者困境——无论它是否是通过人为放松信贷而在20世纪20年代产生的人为增长，抑或是立基于有史以来空前的生产力发展之上的稳健经济增长。美国的富足所带来的是一个不确定的环境。在此环境下，美联储决定试图通过紧缩的货币政策来减小股市泡沫，以避免更糟糕的硬着陆，而这似乎并非如弗里德曼和施瓦茨所说的那般难以理解。联邦储备银行把重点放在“抑制投机浪潮”上，因为他们当时的想法是，“此乃一场虚假的繁荣并注定会崩溃”（引自Meltzer，2003：279）。而农民们没能预测价格下降这件事，看上去也并非如罗斯巴德认为的那样难以解释。

查尔斯·卡洛米里斯（Charles Calomiris）指出了，为何指望那个时代的参与者知晓今天我们（以为）知晓的东西是错误的。卡洛米里斯写道：“在美国历史上，1914—1947年是异常不稳定的三十几年。一系列巨大且异常的震荡，伴随着经济体中正在变化的经济结构，这些都不利于我们理解货币政策”（Calomiris，2010：17）。由于这些震荡和经济结构中所发生的变化的证据使预测变得困难，卡洛米里斯列举了一系列衡量指标来说明这一非常的进步，例如“‘在过去一个半世纪，也可能是两个世纪中，多种因素的生产效率增长达到了最快的速度’……在1919年，美国大约有700万辆汽车；到1929年则超过了2300万辆。电力在20世纪20年代得到广泛普及，即便在乡村也一样。收音机的年销售额从1922年的6000万美元增加到1929年的8.43亿美元……各个城市的摩天大楼以前所未有的雄心在扩张。佛罗里达州首次不动产繁荣及破产大约发生在1920—1926年，在其中人们日益意识到发展的独特机会价值”（18-20）。更令人困惑的是，在20世纪30年代总体的困难下，许多部门和产业却能赢利（Bernstein，1987），正如20世纪20年代总体的繁荣掩盖了一个时期中农业的危难和银行对抵押品赎回权的丧失，“最坏的乡村按揭抵押品赎回权丧失的后果，以及最高的乡村银行坏账已达致19世纪30年代以来的最高点”（Calomiris，2010：18）。

更仔细地研究此一不确定性的例子，能够帮助我们解释这一困惑。虽然有些人认为20世纪20年代的农业增长是过度的且得到了不合理信贷繁荣的资助，但如图3.7所示，农业产出的进步一直持续到“大萧条”之前，由此解释了为何那时的观察者也许会发现此增长是完全合理的：我们这里看到的确实是快速的增长，但这一增长似乎与自世纪之交以来总的上升趋势一致，尤其是在克服了战时的价格不稳定之后。对某些正在阅读这张图的人而言，他可能更难预测在20世纪30年代早期，农产品的产出会出现15%的下降。正如一位土地价格的观察者在20世纪20年代写道：“回顾那段时光，明显能够看出农业土地的购买者在1919年和1920年对未来的展望是如此极端地乐观。尽管如此，那时他们的乐观主义看上去也是很合理的。在战时晚期和战后初期，农业收入和农地价值异常的快速增长，标志着农业收入和农地价值稳定上升的一个较长时期内的顶点。的确，全国大部分地区的农业收入和土地价值自19世纪90年代晚期以来皆连续上升”（Johnson，1974：180）。即便在今天，某些学者还在主张，尽管存在偶然的不稳定性，但农业生产在“大萧条”之前一直显示出缓慢但稳定的增长（Fedrico，2005）。至于什么是合理的或什么是可期望的，则无人知晓。

传统的理解是，这些农业部门的困境引发了或恶化了“大萧条”。正如克里斯蒂娜·罗默（Christina Romer）总结的：“第一次世界大战期间，农业借贷的大规模扩张使美国农业部门背负了严重的债务。当1930年通货紧缩开始时，农民是最先开始拖欠债务的，而这将业务单一的乡村银行送入破产行列……20世纪20年代单一制银行和特别大量增加的农业债务之间的独特结合，使得美国的金融恐慌不但更加严重，而且比其他国家持续的时间更长”（1993：34）。

图3.7　1889—1929年农业产出指数

注：1869年=100。

数据来源：Maddison，2006。

简而言之，生产过剩曾是一个问题，尽管并非完全如许多同时代的人所设想的那般。问题并非仅仅是如当时罗斯福总统或诸如巴兰（Baran）和斯威齐（Sweezy）这类学者之后所评论的那样，是经济体所生产的超过其所能消费的问题。而毋宁是说，从19世纪末期开始，美国持续的经济增长就已经制造了世界经济的不平衡，正如在没有能力将经济增长市场化而导致的价格不稳定中所看到的那样。这一不均衡把一种通货紧缩的偏向引入到经济体系中，因为政策制定者无法完全相信经济的增长率，而且即使是在金本位被正式重启前，也不允许货币供应与经济增长率保持同步。这种史无前例的增长使得精确的预测变得不可能。美国经济的增长无法解释有关这些事件的任何问题，但它是一个主要的背景因素。由技术进步和新大陆移民所引发的农业供给的异常增长，开启了令政策制定者迷惑不解的价格不稳定性，还带来了农业国家主义。这就是那时候消费导向政策普遍化的背景。

本书的目的并非是要对“大萧条”提供一种新的解释。迄今为止，“大萧条”的概貌已经得到了很好的理解，但尽管如此，正如我们已看到的，一系列重要的谜团至今尚未解开（包括乡村银行的破产如何——或说是否——导致了总体的危机，Fedrico，2005）。相反，这一讨论的目的是阐明危机的来龙去脉和不确定性，这些构成了下一章我们将探索的政策背景，而且奠定了不同的政治经济基础。本书所关心的并非是那些事实上导致或解决了“大萧条”的各种政策，而是许多企图处理“大萧条”的政策运用所带来的其他后果，即“大萧条”的副作用。

由上所见，欧洲诸国的主导性回应是贸易保护主义，而“二战”结束后则选择了工资限制和出口导向政策，并以之作为福利保护扩展的回报。尽管美国与其他国家一样也推行保护主义——的确，《斯穆特——霍利关税法案》在这轮保护主义周期中曾经是一个中心插曲——但作为一个农业出口国，它的确受到欧洲关税的伤害。因此，一个关键的不同在于，在美国，农业对价格不稳定性的关注先是转变为对生产过剩的关注，随后就转变为对财富集中的关注。在美国，恰如他们在最初的民粹主义时期所做的，20世纪20年代商品价格的跳水，意味着对农业的毁灭性打击，最终导致了对猪的屠杀和被犁掉的棉花，使得阿瑟·凯斯特勒甚为恼怒。生产过剩这一话题引发了许多政策回应，而且带来了大量的解决方案。从20世纪20年代一直到30年代，政策制定者尝试了更高的关税，然后是更低的关税和对欧洲战时信贷的续借；道斯（Dawes）和扬（Young）则计划通过复兴欧洲经济、自愿的农业合作、削减种植面积和签署销售协议等帮助恢复欧洲对美国出口的需求，而且他们直接在麦克纳里-豪根（McNary-Haugen）提案（后被前美国总统柯立芝否决）中试图对在市场价格以下销售的农作物实行补贴，所有这一切都旨在维持价格水平。尽管这些努力在萧条结束后得到了强化，并被扩展至更广泛的经济领域，且白宫已经易主（Finegold，1982），但生产过剩这一主题和支持价格的企图还在延续着。政策制定者们通过了《古费-斯奈德法案》（Guffey-Snyder Act）和《古费-文森法案》（Guffey-Vinson Act）以支持煤炭价格；《康纳利法案》（Connally Act）则抵消了石油产业持续下滑的价格；《罗宾逊-帕特曼法案》（Robinson-Patman Act）还宣布某些形式的价格折扣为非法；《米勒-泰丁法案》（Miller-Tyding Act）旨在保护小零售商不受压价竞争的威胁，而罗斯福总统创建了商品信贷公司（Commodity Credit Corporation），以市场价为农民提供贷款并以农作物作为抵押（Finegold，1982；Lake，1989；Benedict，1966；Libecap，1998）。就在这种环境下，20世纪30年代早期发生了对谷物和牲畜的灾难性毁坏，而《农业调整法案》（Agricultural Adjustment Act）包括了许多其他种类的价格支持计划，例如国内分配和“常平仓”，亨利·华莱士（Henry Wallace）的想法是通过政府采购和储存剩余产品来保障粮食价格的稳定（Nourse，1940：923；Sheingate，2001）。当时坊间普遍流行着摆脱剩余农作物的创造性想法（参见图3.8）。对丰饶中的贫困这一判断自然导致了一个思想混乱的时期——更充分的探讨见第五章——在此期间，有关经济重建的各种各样的激进方案纷至沓来。通过这场实验，“‘新政’中的农业政策开始使国家在控制农业价格和农业产出水平方面发挥了空前的作用”（Hooks，1990：32）。尽管20世纪30年代早期是这些政策的高潮，但“第二次新政”同样以对价格稳定和生产过剩的关注为标志（Kennedy，1999：241-248；Schlesinger，[1960]2003）。

图3.8　关于如何处理过剩小麦的一个建议

资料来源：New Orleans Morning Tribune ，August 14，1931，8.Courtesy of the Collections of the Louisiana State Museum。

从这些实验中最终产生并被我们沿用至今的主要解决方案假定，货币供应必须与经济增长保持一致。这种对货币的理解是由农民们首先倡导的，而且持续主宰着美国的政治。但在同一时期提出的其他解决方法对政治经济学的发展同样重要：一个尤其产生了许多共鸣的重要判断是，农民生产出来的大量农产品无法送到那些需要它们的人手中，原因在于富人们正赶着囤积所有的货币。这同样是19世纪90年代农业民粹主义的一个主题，并在20世纪20年代和30年代早期又被农民们重新拿来使用。一些团体和运动都集中主张一个观点，即萧条是一个购买力的问题，因为财富集中于少数人的手中，对大多数人而言，其需要无法转化为有效的市场需求。即便在凯恩斯发表了为消费导向之经济政策辩护的文章之前，美国已经发展出了一种经济增长模式，且被梅格·雅各布斯（Meg Jacobs）称为“购买力范式”，而莉莎白·科昂（Lizabeth Cohen，2003）则称之为“买方消费者范式”。

在“大萧条”和“新政”期间，这些新概念皆指向一种不断增长的信念，即“国家的繁荣立基于支出，而非储蓄”（引自Cohen，2003：55）。这种想法广泛流布，在经济学圈中也不乏热衷之人，其中就有罗伯特·内森（Robert Nathan），他认为国家现在“必须增加消费并降低储蓄”（引自Garon，2012：327），同样，那些劳工代表也使用这些概念为男性工人争取更高的工资：“除非一名工人的收入能够维持他的家庭，否则我们将发现整个资本主义的建立剥夺了市场对大规模生产所能做到的一切”（引自Cohen，2003：154）。在政府内部，由哈罗德·伊克斯（Harold Ickes）掌权的国家资源委员会指出，国家“丰富的自然资源，以及将自然资源转化为有用的商品和服务的能力”需要“这个国家的消费者有能力去购买这些产业生产出来的商品和服务”（引自Garon，2012：327）。正如我们已经看到的，它已打动了罗斯福本人。尽管在第二次世界大战期间，政府本来企图限制消费和信贷，希望打败通货膨胀（在第六章中我们将详察这一行动的重要结果），如此这般的插曲皆为世纪之中的例外而非惯例，而且刺激消费及打击财富集中直接成为美国政治经济所主要关心的议题。

雅各布斯和科昂皆认为出现于20世纪美国的消费重要性，并非资本主义的自然产物，且无法体现政治的缺位。为了证实他们的论点，他们每个人都向我们展示了，代替法兰克福学派理论中那些非政治化的、冷漠的消费者的，是高度政治化的消费者，他们走上街头抗议价格上涨，写信给政策制定者抱怨买不到肉，而且手持价格清单寻找特价商品。雅各布斯认为，国家复兴管理局（National Recovery Administration, NRA）、国家劳工关系委员会（National Labor Relations Bearel, NLRB）以及物价管理办公室（Office of Price Administration, OPA）这些政策机构，最后都是受“购买力范式”之信念的驱使，将工人们手中的购买力视为革新资本主义的关键机制。如果社会主义倒塌在烤牛肉和苹果派的浅滩上，雅各布斯认为，从新英格兰和芝加哥获取这些苹果和牛肉，并在付出某一价格后端上餐桌，其价格是大多数家庭能够负担的，对此就如其他任何国家于各方面之所为，需要聚集足够多的政治努力。

然而，在政策层面，雅各布斯的研究却令人难以信服。NRA并未显著地持续很久，而且也无法被说成是在消费者经济的发展上起到过关键的影响。OPA的失败也许对封闭另一条发展之路有重要影响，但这不能解释这个国家所确实选择的方向。雅各布斯令人信服地论证，《瓦格纳法案》（Wagner Act）是靠那些相信购买力范式的人推进的，但她没有跟踪《瓦格纳法案》在发展消费者经济过程中的作用。在其他国家，工会曾很强大，甚至更强大，但也并非总是为获得更高的工资而斗争，也没有创造消费合作社；的确，正如我们已见到的，在欧洲，工会在强制工人阶级执行工资限制上是必不可少的。简单指出那些增加劳工力量的政策并无法解释我们何以进入一个消费社会。（有关购买力范式中集体谈判在美国的作用请参见Piore and Sabel，1984：80-82。）

正如其他学者，莉莎白·科昂对这些事情是信服的，并把我们的注意力转移到美国风貌的巨大变化上，这些变化促使我们关注消费。（也可参见Jackson，1985；Massey and Denton，2003）她尤其注意到联邦住房管理局（Federal Housing Administration, FHA）的重要性，其为以按揭为基础的消费经济提供了资金支持，并帮助促进了信用基础设施的建立。尽管科昂能够熟练地追踪这一政策的社会结果，然而她很少有兴趣去追踪它的起因。

有一个被这两位学者忽视的因素是农民对财富集中的关注在形成美国消费经济中所扮演的角色。正如我们在后面的章节中将看到的，来自农业州的国会议员乃两项政策的关键，而这两项政策将被证明是重要的：其一，争取累进税，这约束了相关州的财政基础，同时从比较的观点看使消费税保持低水平；其二，抵制设立分支银行，这使金融部门陷入危机，因而必须建立一个新的信用基础设施。

农民并非唯一卷入发展购买力范式的群体，而且农民的目标都没能达成；的确，从世纪之交到第一次世界大战，农民都不是很积极，很大程度上满足于持续增加的货币供给，而城市的改革者却担负了政策变革的重任。但农民尤其在这两项政策中颇有影响。借助第一波的价格变动所遗留的反垄断政策，农民们对打破财富集中有了特别的关注。正是农民将此嵌入政治斗争中，因为美国政府的条块分割特点将他们推入了权位。但这种政治斗争并非简单地打破资本集中以便市场力量自由发挥：它是一种另类的政府干预。当成长中的国家建立起自己的税收体系，在政治上占据优势地位的农民将确保征税会以一种累进的方式进行，同时不断地挫败国家的销售税以使其递减。在他们对生产过剩问题这一判断的驱使下，在政治结构中的关键角色的授权下，农民的呼声强调的是，税收体系是资本主义车轮必要的润滑剂。他们认为累进税的必要性在于把收上来的钱给予那些需要美国生产效率成果的人——如费雪一样，他们所想的是，这个问题不是有太多的商品，而是那些需要商品的人手中的钱太少，而且他们决定直接解决这个问题。其次，一系列旨在打破金融部门垄断的管制措施使20世纪30年代的金融危机恶化了，而且促进了家庭按揭融资的基础设施的发展，这一设施在很大程度上是有意使之成为金融部门满足融资需要的政策举措。

以上这项政策来自于各种政治行动，但不是雅各布斯和科昂所关注的消费者的政治行动，而是来自于农民。这些政策之所以出现，并非因为雅各布斯所主张的通货膨胀，更是由于通货紧缩这一插曲刺激了农民们付诸政治行动。而且不但没有按照它们的主要支持者所写的脚本那样发展，相反，所有这两项政策的结果常常与它们的支持者的意图相背。

其中一个无法预计且没有意识到的结果是，这两种政策有助于破坏福利国家并发展出信贷融资的消费经济，我们可以在第六、九章中追溯之。美国的福利国家同样无法像欧洲那样受益于各种工资限制约定的福利的回报。因为这些约定皆服务于经济增长这一首要目标，然而美国的首要目标“并非生产出更多的商品，而是调整生产以适应消费……把财富和产品分配得更公平些”，上述所引之句乃罗斯福总统所言（引自Kennedy，1999：373）。相反，高工资成为工人所关心的焦点，他们视之为对所有超额财富进行再分配的手段。针对为何美国比欧洲诸国拥有更多贫困这一问题，答案是美国在20世纪大部分时间中选择了一个消费导向的增长模式，而其他国家则形成了一种在今天也许被评论员称为“供给侧”的经济路径，因为后者关注出口和消费限制。美国社会的民主选择了关注消费的模式，而欧洲诸福利国家则是限制消费带来的政治后果。这两种不同的增长模式对福利国家和对贫困具有完全不同的影响。

在价格波动或导致生产过剩和价格下跌的商业周期问题上，美国没有任何独特性。实际上，亨利·华莱士的价格支持计划中常平仓的灵感，是来自中国的发明， [19] 可追溯至公元前4或前5世纪，而其他类似的政策，也于另一个时代和地方被独立地发现（Bodde，1946）。商业周期和农产品过剩是历史的常态，政府干预支持价格也一样。艾博特（Abbott，2012）甚至认为，丰饶的问题是如此普遍，以致丰饶的概念而非稀缺的概念应该成为考察社会生活的常规视角。与凯斯特勒的假设正相反，那时欧洲国家也经历过毁坏作物的计划，例如法国的酿酒业（Sheingate，2001）。

然而，那时欧洲的回应在两个重要方面与美国不相同。第一，在此特殊时刻，对欧洲而言，农业过剩大部分来自海外。欧洲各国都正努力提高生产效率，对它们而言问题在于如何应对美国的丰饶对它们市场的冲击。这些国家所选择的政策因而大部分指向解决这一外来威胁，这也是农业政治斗争的核心焦点。在法国和德国，两次世界大战似乎已经毁灭了资本主义。没有一个欧洲国家在生产效率的提高或财富积累方面做得与美国一样好。例如在法国，第一次世界大战结束时，“许多农田被毁，超过10%的活跃农业人口都死于战火”（Sheingate，2001：91）。第二次世界大战结束时，“不再有火车。运河、河路以及港口无一可用。电力线被割断。3000个港口被炸毁。每10辆汽车中有9辆完全报废，而第10辆的油已经被用光”（引自Eichengreen，1995：18）。与美国相比，这两次战争加剧了欧洲经济的困难。第二个差异是当欧洲农民被逼到墙角时，他们还可以迁移到美国。在其他国家，农业部门还有一个逃离的出口，而这在美国却是不存在的，尤其是在主要的西进运动结束后。这些差异将欧洲各国的农业政治引入了非常不同的路径上，最终使得各个国家出现了非常不同的增长模式。

我们能够把这些国家间的差异概念化为对消费的不同导向。新自由主义其中一个智慧遗产就是对社会结构的关注增强了，而这一社会结构乃提供商品和服务所必需，诸如创新的资源，有利于企业家的条件，以及大规模生产的建立。我们在各种有关资本主义多样性的丰富文献中看到了这些现象，其中存在如下疑问：需要具备何种条件，企业和生产者集团才能够创造和维持产品的供应，而且何种历史传统可以导致能够使企业和生产集团去这样做的公共政策？但另一个近来被相对忽视的重要问题与经济的“需求侧”有关，那就是公共政策和历史传统是如何生成并组织了广泛的消费的。工业化的一个结果是个人和家庭在市场之外就将无法生存。当发展中国家的人民被日益引导而对市场形成依赖时，这个问题就上升到我们将如何行动才能使得那些并无能力供给自我消费的人民得以生存。

此处有必要郑重声明，我的问题并非政府是否有必要刺激和管理需求。这一无休止争论的问题已经掩盖了同样重要的一点，即无论如何政府都有必要管理需求，它们在以往的历史中都是如此行事的。政府管理需求的手段是征税、提供补贴、设定利率，以及颁布放松或限制信贷供给的法律——货币和财政政策——而且这些政策工具都具有宏观经济后果。

当然，消费现象已经在社会科学中被广泛研究了，但大体上有关消费者和消费的研究，考察的都是在某一时间段的某一社会，而且隐性或显性地把消费和消费的组织过程看作是向现代化过渡的特征，且各国皆然（参见Aglietta，2000：23；Appadurai，1996；Cohen，2003；Slater，1997）。即便采取了比较路径的研究（参见Kuisel，1993；De Grazia，2005），仍然忽视了日益增长的制度创新的重要性，与欧洲国家限制消费的制度相比，这种制度创新在战后的美国鼓励了消费。仅在特别晚近的时期，受到金融危机的鞭策，比较历史学家们才开始探索各国间消费的不同，尤其是信用融资消费（参见Logemann，2007，2008，2012；Trumbull，2010a，2010b，2012；Garon，2012；有关“信贷文化”会议的参会人员请参见Logemann，2010）。从这一研究中显现出来的图景是，战后欧洲限制消费和紧缩消费信贷的历史，与美国同时期增加消费和增加信贷融资消费的历史之间的对立。

一个始于这些观察的比较政治经济学理论——比较政治经济学的需求侧理论——能更好地理解美国和欧洲之间的经验差异。正如我们将在下一章详细研究的那样，因为美国高出许多的增长率，需求管理在美国比欧洲变得更重要。当欧洲国家集中力量通过聚焦生产和限制消费自上而下地重建其经济时，美国倡导的却是一种所谓的“按揭凯恩斯主义”，即按揭融资成为保持经济持续增长的主要机制。这些发展回过头来引发了一种政治经济，它瓦解了公共福利国家的基础，而对以信用融资个人消费的发展来促进经济增长的模式形成依赖，这与欧洲生产导向的经济模式形成明显的对比。

简而言之，我在本书中的观点是，政治经济的比较差异最好被解释为针对需求管理的不同路径的发展，它兴起于两次世界大战之间以及“大萧条”期间。在欧洲大陆国家，问题是如何重新启动似乎被摧毁了的资本主义。然而在美国，问题在于如何驯服资本主义，它太成功了，过剩的财富甚至催生了贫困。这些不同的问题产生于这些国家在帝国工程中扮演的不同角色，或者是殖民地，或者是殖民者。为了回应这些不同的问题，各个国家建立了不同的货币和财政政策传统，且几十年保持稳定，而且影响了政治经济其他领域的发展，包括福利国家。美国企图靠管制市场和扩大信用来促进需求，而欧洲国家则聚焦于鼓励供给和限制消费。在伊丽莎白·桑德斯（Elizabeth Sanders，1999）对美国农业国家主义重要性论证的基础上，我指出美国农民非凡的生产效率和不成比例的政治势力在这一时期对政治经济具有关键的影响，其余响不尽于今。

这一观点意味着，尽管我们在第二章讨论过的每个单一的比较政治经济学理论，皆将美国列入政治光谱中“最小政府”的一端，但实际上没有一个成功的资本主义国家会有一个最小的“政府”，即便美国也自诩是一个政府高度干预市场的国家（有关这一点请参见Chang，2007；Reinert，2007）。当然，我们无法就此认为，无论如何政府都有经济上的必要性——如果没有那么多政府干预，这些国家也许会发展得更大，甚至更快。但仍然正确的是，至少在今天，资本主义随处都与大量的政府干预相伴。艾弗森和索斯凯斯指出的政府干预和经济增长之间不存在相关性的迷思，其实没有任何神奇之处。之所以不存在相关性，是因为自变量并没有任何变化。被资本主义多样性理论的学者称为“自由主义的”国家，在其他方面则是十足的干预主义者。正如卡尔·波兰尼（[1944]2001）在战后资本主义奇迹前夕所推测的，由资本主义引发的社会混乱，使得每一个地方都倾向于采取政府行动来鼓励经济增长并克服阻碍增长的各种困难。即便政府干预缺乏经济上的必要性，甚或对经济有害，但这种现象却无所不在。

本书的其余部分研究了两项政策，它们所源自的过程与今天的政治经济尤其相关。第四至六章探讨美国税收及其对福利国家的影响。第七至九章探讨美国独特的以信用为基础的经济及其后果。这两部分的叙述皆为美国农民及其国会代表在两次大战之间实施了一种在西方世界看来很特殊的干预；这一干预在战后也取得了意想不到的结果，即破坏了美国福利国家的基础，阻碍了精心设计的欧洲模式的政治经济，并使美国走上了按揭凯恩斯主义的道路。然而，这两部分对于本书观点的发展在功能上有略微的不同。第四至六章基于档案资料，带领大家展开一场彻底的历史考察，以确定美国的行动者们如何把生产过剩的问题与特别种类的进步主义干预这一解决方案联系起来。第七至九章的焦点在于更广泛和更明确的比较，旨在展示美国如何以及为何与其他国家分道扬镳，而发展其特殊的管制形态，并聚焦于信用驱动的消费之上。这不是一个系统的比较历史分析，因为我并不从细节上考察其他案例；相反，这一工作的目的只是把美国的经验置于比较的视野中，仅在有助于阐明美国发展过程的地方，才会借鉴其他国家的历史记录。第十章则从这一历史中提炼出若干政策教训。

第二部分
促进农业利益的税收管制

第四章
没有国家销售税的历史

在第一章我们游历的政府干预活动所触及的领域中，也许最令人震惊的就是税收的累进制了。斯文·斯泰因莫（Sven Steinmo，1989，1993）首先把广泛的注意力引向一种可能性，即美国税收的累进程度比任何其他发达国家都高。最近几十年来，若干新增的研究已经确定，看上去似乎最小规模的福利国家，其税收结构却最具有累进性，即便控制了税收累进制之上的不平等效应也是如此（Mendoza, Razin, and Tesar，1994；Cusack and Beramendi，2006；Lindert，2004；Prasad and Deng，2009）。此外，在拥有累进税体制的国家中，美国似乎是一个尤其特殊的另类。税收的累进度难以计算，而有关相对累进度的结论必须保留其试探性。然而，有三个理由可使人们相信美国的税收结构具有显著的累进性。第一，美国是发达工业国中唯一没有国家销售税的国家。尽管美国各州的确征收了销售税，但在一定程度上，这些州之间的竞争使税收水平低于欧洲的国家销售税，所以美国总的销售税负担，包括州和地方的销售税，合计起来也少于大多数国家销售税负担的一半（Mendoza, Razin, and Tesar，1994；Carey and Rabesona，2004；Kato，2003；Hines，2007）。销售税一般被认为是累退性的，因为低收入家庭的收入更多用于消费支出，而销售税并不将纳税人的经济状况考虑在内。有些学者认为，如果以一生为基础来看，销售税并非是累退的，但格雷茨（Graetz，2005：248-250）认为考虑到税率的波动，以一生为基础的观点是不妥的，而且销售税的政治主张确实是在累退性的假设上进行的，正如下文我们将看到的那样。也有人认为对必需品免税和对奢侈品征更高的税减轻了销售税的累退性，但贝拉门迪和鲁埃达（Beramendi and Rueda）利用并分析了OECD的数据后认为，“在工业化的民主国家，绝大部分来自于商品和服务的税收集中在普通人群所消费的产品上。因此在OECD国家中，对消费的征税实质上是累退的”（2007：621-622）。第二，在20世纪80年代推行新自由主义政策之前，美国的所得税似乎比其他国家的所得税更具累进性，尽管近些年来这是否或如何发生了变化并不十分清楚（Piketty and Saez，2007；Prasad and Deng，2009）。正如托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）所指出的：“非常高的税收针对非常富裕的人——这是美国的发明”（引自Lowrey，2012）。第三，至少直到20世纪80年代或更晚，美国对资方的征税是比较高的，而欧洲国家对劳方的征税更高（Carey and Rabesona，2004；Lindert，2004；Sφrensen，2004；Cusack and Beramendi，2006）。

我将在第四至六章分别探讨美国税收状态这三个不同的面向。本章要问的是：为何在美国没有国家销售税？我认为当国家销售税很可能出现时，首先是农民，然后是民主党阵营，都因其累退性而反对之。

为何对国家销售税说不？

普通销售税或消费税是在购买发生时对所有销售商品征收的税种。增值税（value added tax, VAT）则是一种特别种类的销售税，只对产品生产过程中每一阶段增值的部分征收；实际上，供应链中的每一个买方在销售其产品时可拿回其支付的税，使得最终的消费者承担了所有的税收。1954年，法国成为第一个采用局部增值税的国家，并于1968年做了扩展。1964年到1973年间，欧盟的成员国皆采用了增值税，因其是成为成员国的一个条件。1986年到1991年间，若干其他国家也采用了增值税，其中某些国家尽力使税收结构不那么具有累进性（一部分普通的新自由主义者企图提高资本聚集的方便度）。瑞士在1995年、奥地利在2000年都采用了增值税，这就使得美国成为发达工业国中唯一没有国家增值税的国家了（Kato，2003；Lindert，2004）。

第二章讨论的理论，对为何美国拒绝国家销售税这一问题给出的答案并不令人满意。例如，以阶级为基础的分析路径可能预测到在是否支持国家销售税上会有阶级分歧，正如我们将在下文所见，劳工反对销售税，原因是该税种的累退性，而雇主则倾向于支持它。但是这有可能导致一种预测，即在美国将出现一场异常强大的劳工运动，并能够成功地将他们的偏好强加到国家销售税上。这似乎与以阶级为基础的观点不一致，此观点认为美国的福利国家之所以不发达，原因在于劳工的软弱。资本主义多样性的路径也许会认为，为了解释国家销售税的缺失，我们应该考察雇主的作用及其偏好。但是雇主一直是倾向美国也设立国家销售税的——正如下文所示——而这种偏好也不断地受到打击。

文化角度的各种解释同样无法令人满意，因为他们的预测与我们在此处所发现的相反。例如，玛丽昂·富尔卡德（Marion Fourcade）认为美国是“一个经济学家的经济体”，其中“经济学的语言承载着最大的社会权威，在广泛的公共空间与特殊的制度设置，如公司、法院、公共政策中都是如此”（2009：254）。但事实上经济学家青睐销售税，因为销售税对工作和收入的伤害小于所得税和资本税所造成的，因而在自由市场经济中造就的扭曲更少（参见Hines，2007；Lindert，2004：235-245；Summers，1981；Lucas，1990；以及第六章中的讨论）。假若是这样，反倒是欧洲国家更加接近经济学家的教义，而美国则公然藐视了这些教义。更一般的，指向国家文化的解释难以让人信服，因为在美国，尽管销售税在国家层面失败了，但它们在州和地方的层面却很普遍。

是这些州和地方的销售税瓦解了建立国家销售税的基础吗？也许州政府珍惜销售税对收入日益增长的贡献，因而企图使之保留在州一级。但州和地方的销售税大部分是在国家销售税建立失败后才出现的。国家销售税的失败发生在1921年至1932年之间，而只有到1932年，第一个州层面的销售税才在密西西比州开始施行（Portney，1980：89—尽管密歇根州在更早之前就已经短暂地试验过增值税）。仅仅在国家政府明显无意采用销售税后，才有更多的州开始采用它们（Haig and Shoup，1934；Hansen，1983）。在1921年，联邦政府的确担心摧残州的收入来源，例如房地产税（《芝加哥每日论坛报》，1921j），但销售税还没有被作为州的特权而建立起来。若干年后，有人（包括富兰克林·罗斯福在他开始总统生涯之前）认为销售税应该保留在各州，此呼声到1932年时更加强烈了；但正如我们即将看到的，当时其他一些人认为，在各州施行销售税的先前经验显示出它也可以在国家层面被采用。州销售税的存在本身，无法解释为何被选择的是第一种而非第二种。

历史制度学家的解释带来了更多的洞见，但却难自圆其说。斯文·斯泰因莫有关税收的开创性比较研究（1989，1993）认为，美国政治体系的否决点（veto points）允许反对销售税的一方获胜。但在解释国家销售税缺失时，如果说碎片化的政体是核心因素，那么我们如何解释异常的、加诸于收入和资本的累进税的存在呢？要知道斯泰因莫也把它界定为美国税收体系的特征。似乎资方的保卫者应该对这些税种投否决票。否决点的解释必须与对其他因素的关注相结合，正如斯泰因莫自己在其著作最后一章所指出的那样。

加藤顺子（Junko Kato，2003）认为，累退税在增加收入方面比累进税更高效，而且设立新的税种与提高老税种的税率相比会招致更多的反对。因此在20世纪70年代经济危机之后，还没有采用高效的、累退的收入生成机制的各州，就再也无法采用这一选项，因而就无法维持福利政府的支出。加藤关注增值税，而且她的分析（我将在第六章深入讨论）有助于解释经济危机前后有关增值税的不同政治观点。但是增值税在大多数国家只用于对税收体制进行合理化改革，而这一税收体制已经被其他种类的国家销售税影响。到1954年，增值税首次引入法国时，国家销售税已经在以下国家出现了：德国（1918）、加拿大（1920）、法国（1920）、比利时（1921）、卢森堡（1922）、奥地利（1922/1923）、意大利（1923）、澳大利亚（1930）、荷兰（1933）、挪威（1933）、芬兰（1941）以及瑞士（1941）。其他国家也已经尝试了国家销售税，而英国则开始实行“购买税”（purchase tax），尽管仅适用于特定商品，它却构成了税入的很大一部分（Due，1955a, b；Williamson，1921；Buehler，1932；Hindman，2010）。因为增值税是一种税收的合理化改革，若聚焦于增值税，那在澄清为何有些国家采用国家增值税而其他一些国家拒绝的历史动因方面，加藤的分析助益甚微。

斯特芬·甘霍夫（Steffen Ganghof）在批评加藤的研究时认为，累退税之所以被选择，恰好是因为政策制定者期望它能使政府壮大：“各税种间的差异（在增加收入的能力层面）早就闻名遐迩并得到了重视”（2006：365）。的确，若干世纪以来，欧洲的政策制定者们似乎对这些差异早有察觉。 [20] 但在此处我们研究的案例中，把原因归于这些动机则难以令人信服，正如下文将见到的，贯穿20世纪，制造商及其政治辩护者们乃最为强硬的销售税支持者。如果在此案例上，甘霍夫对加藤的批评是正确的，那我们就不得不相信资本家和共和党人想要政府扩张并为了那个理由支持销售税。并不十分清楚的是，美国的政策制定者当时是否相信消费税在增加政府收入方面的能力，因为这并非此论争的主要方面，于是话题就转向了税收的累进性和累退性。

贝拉门迪和鲁埃达（2007）认为间接税是法团主义的一个工具；通过对劳方的再分配以及对资方的资本征低税，法团主义背景下的政府别无选择，只能转向间接税，反之在非法团主义背景下，贝拉门迪和鲁埃达则预测间接税乃党派偏见的产物。但从他们自己对相关变量的定义以及他们自己的数据来源来看，美国的左翼偏见最小（请参见他们著作中的表1），因此，他们的观点无法解释为何美国会抵制国家销售税。此外，他们的论文预测税收决策将在福利国家支出决策之后或同时做出。尽管这是工资税的情况而非销售税的情况，但美国反对销售税——而欧洲拥抱销售税——是在福利国家的重大发展之前。

埃克尔斯顿（Eccleston，2007）将增值税之失败归咎于专家的意见，虽然他们全体一致地倾向于增值税，与其他国家的专家相比，在美国的政治环境下其分量略轻。事实的确如此，但并非所有专家们同意的政策都失败了。例如，美国坚持低关税壁垒以及另外一些自由贸易政策，就得到了专家的拥护和民粹主义者的反对。如果专家同意的政策有成有败，那么肯定存在着超越专家意见的某些因素在起作用。

简而言之，此处仍然存在某些留待解释的东西。

三次失败的尝试

尽管国家销售税尚未在美国实行，但它却从未远离过政治讨论，从第一次世界大战直到最近的总统竞选都有它的存在。 [21] 国家销售税法案曾三次被提交到国会表决，分别是在1921年、1932年和1985年。在1921年，美国像其他许多国家一样，之所以考虑国家销售税是为了有助于偿还其战争债务。在国会上遭到民主党和进步的中西部共和党联盟的挫败后，这个提案被雪藏了10年之久。直到1932年，因为无力妥善处理战争债务，此提案被第二次提交国会表决，但又遭否决。部分是因为一直存在的阶层分歧，部分是因为在此期间，州政府已经开始主张销售税是它们的合法收入来源。在此后的半个世纪，国家销售税再也没被提交到国会表决，但在那些年间该议题却有两次被政客们提起。第一次是在第二次世界大战期间，当时国会和罗斯福政府尝试了多种办法欲使销售税开始运作，最终却失败了。失败的原因在于对此税种的陌生，以及来自农民和工人对该税种所谓的累退性的持续抵抗。战时的失败意味着美国要通过建立基于所得税的税收国家而从战争中摆脱出来（包括一个从薪水中扣缴税款的有效机制，讽刺的是，该机制是由一个包括了密尔顿·弗里德曼在内的小组设计的；参见Friedman and Friedman，1998：122-123）。战后时期快速增加的收入意味着所得税有能力带来大量的财政收入，这让政策制定者没有理由再去发掘新的收入来源。因此，在1979年前，国家销售税虽然偶有讨论，但一直都没有被认真对待。1979年，众议院筹款委员会（House Ways and Means Committee）的主任阿尔·厄尔曼（Al Ullman）建议设立增值税。他在1980年的失败成就了华盛顿官场的一段传奇，即他对增值税的支持导致其下台。国家销售税最后一次被提交到国会表决是1985年，但仅作为一个为环境净化筹集超级基金的机制。它之所以失败，乃因为一个针对排污者的税赋被视为几乎没有累退性而更多体现了分配正义。从那以后，增值税一直都是一个老生常谈的话题，却永远没有超出纸上谈兵的状态。

1921：里德·斯穆特诉农民——劳工集团

美国最有可能建立国家销售税的时刻是在1921年的夏秋季，当时，犹他州参议员里德·斯穆特（Reed Smoot）以参议院财政委员会首席成员的身份支持这一措施。斯穆特是一名共和党员，以支持制造业的利益而闻名，他的名字一直和《斯穆特——霍利关税法案》联系在一起。最终导致《1921年税收法案》（Revenue Act of 1921）出台的那些讨论，主要关心的是为了偿还第一次世界大战的债务而提高财政收入的需要。一开始，公共意见被认为是支持销售税的（《纽约时报》，1921b）。总统哈丁也支持，且工商企业组织一直就支持国家销售税。但代表农民立场的出版物则抱怨说：“眼下的所得税和超额利润税在任何程度上都不会困扰农民了，但他们唯一要缴的就是销售税了”[1921年《印第安纳州农民指南》（Indianna Farmer’s Guide 1921）]，而且美国劳工联合会（American Federation of Labor）也反对此税种，因为它会“把税收负担从资方转移给劳方”（《纽约时报》，1921e），还因为“政府的成本应该更多地落在那些获得利益最多的人身上，落到那些积累了巨额财富和收入的人身上……销售税与这一理论相矛盾，因为在实际运行中，它将从那些穷人和不幸的人身上捞钱”（《纽约时报》，1931a；同时参见《纽约时报》，1921k）。

总之，制造业集团和商业集团（包括商会）表示了赞成，而劳工和农民集团还有那些公用事业公司则表示了反对。表示赞成的集团有：美国税收联盟（Tax League of America）、音乐业商会（Music Industries Chamber of Commerce）、波士顿商会（Boston Chamber of Commerce）、费城贸易委员会（Philadelphia Trades Council）、费城制造业俱乐部（Manufacturers’Club of Philadelphia）、国家不动产协会委员会（National Association of Real Estate Boards）、国家制造业协会（National Association of Manufacturers）、国家零售干货协会（National Retail Dry Goods Association）、国家服装零售协会（National Association of Retail Clothiers）、国家鞋业零售经销商协会（National Retail Shoe Dealers’Association）、国家服装零售商协会（National Garment Retailers’Association）、国家汽车商会（National Automobile Chamber of Commerce）、纽约期货交易所（New York Board of Trade）、国家汽车销售商协会（National Automobile Dealers’Association），以及皮货产业等。表示反对的集团有：美国农业局联合会（American Farm Bureau Federation）、国家信用调查员协会（National Association of Credit Men）、国家电灯协会（National Electric Light Association）、国家汽油协会（American Gas Association）、美国电气化铁路协会（American Electric Railway Association）、国家工业协商委员会（National Industrial Conference Board）、国家农人协进会（National Grange）、农民国家委员会（Farmers’National Council）、人民重建联盟（People’s Reconstruction League）、农工党（Farmer-Labor Party）、国家零售杂货店协会（National Association of Retail Grocers）、美国劳工联合会、美国矿业代表大会（American Mining Congress）、美国木材制造业协会（National Lumber Manufatures’Association），以及公用事业公司代表（《芝加哥每日论坛报》，1921a，1921b，1921c，1921d，1921e，1921h；《洛杉矶时报》，1921a，1921b，1921c，1921d；《纽约时报》，1921d，1921f；《华尔街日报》，1921）。

包括E.R.塞利格曼（E.R.Seligman）和T.S.亚当斯（T.S.Adams）这些当时杰出的税务专家在内的若干专家也强烈反对这一税种，他们认为那些已经采用了该税种的国家是出于绝望才这么做的，而非因为“合理原则”，而且事实上，相比于超额利润税，销售税被更多地转嫁到了消费者身上。他们更倾向保留超额利润税而非推行销售税的观点，据说这给参议员们留下了“深刻的印象”，而且听证会结束后也未“如期望的那样在委员会成员中引发对销售税的更多热情”（《芝加哥每日论坛报》，1921f，1921g；《纽约时报》，1921c，1921g）。

由于对这一结果不满，斯穆特在8月末提交了一份全新的议案，即对制造业者征收3%的销售税，并以此作为最大的单一性国税来源（《纽约时报》，1921i）。这项提议在8月和11月之间出现了令人目眩的多次反复。首先该税率降到了1%，之后这一议案似乎在10月5日的一次深夜会议上被否决了，当时一群进步共和党人跳出来反对任何旨在建立销售税的运动：“昨晚，恰好在午夜之前，属于农业集团的参议员们在参议员卡珀（Capper）的家中采取了一项行动，实际上是为了确保税收议案无法落地，并挫败参议员斯穆特提出的替代性的销售税议案。会议的出席者大部分是来自中西部地区的参议员，此外还有参议院中共和党的领袖参议员洛奇（Lodge）……来自俄勒冈州的参议员麦克纳里（McNary）解释说，这项销售税将给农业生产者带来极大的苦难，而且所有支持这一法案的参会议员都反悔了”（《洛杉矶时报》，1921d）。

不过，斯穆特和其他支持者在11月初曾三次设法将销售税法案带回参议院进行表决，然而只盼来了三次失败，尽管有一些猜测认为那与士兵津贴有关（《芝加哥每日论坛报》，1921i，1921k，1921l；《洛杉矶时报》，1921e）。11月3日第一次表决时税率为1%。11月4日第二次表决时税率为0.5%，而当这一企图失败后，最后的挣扎则是再次恢复3%的制造业税。第三次投票没有被记录，但11月3日（税率1%）和11月4日（税率0.5%）的票型是相似的：所有的民主党议员两次都投了反对票，而大部分来自东北部的共和党人两次都投了赞成票。但是中西部的共和党议员之间出现了分歧，他们中投反对票的比例已足以否决掉这一议案（《纽约时报》，1921l，1921m，1921n）。

对共和党议员投票的进一步分析显示，尤其是中西部的共和党议员决定了共和党的投票结果（参见表4.1）。这张表只显示了共和党的投票情况，因为所有的民主党议员皆投票反对销售税。尽管东北部、南部和西部的共和党议员投票支持销售税，但大多数中西部的共和党议员投的是反对票。如果在11月3日那次表决中，12名投了反对票的中西部共和党议员中有9名——或在11月4日的表决中，13名投反对票的共和党议员中有11名——是和他们的党派投相反的票，那投票的结果才会逆转。这张表显示，在地区和投票行为之间具有统计上显著的相关性。

若干个月之后，出现了一项由哈丁总统支持的尝试，旨在通过建立销售税来为第一次世界大战中的退伍军人支付津贴。但这一努力从来也没走出过筹款委员会小组会议，该小组会议的成员“确信农民——劳工集团和民主党的投票已经足够阻止”类似的提案了（《纽约时报》，1922）。1921年的第一次尝试以此告终。

表4.1　1921年11月3日和4日共和党在国会上针对销售税的区域性投票

注：表格当中的区域定义来自美国联邦统计部门。此处Fisher确切概率是用于检验区域与投票的独立性。

*p＜0.05，**p＜0.01，***p＜0.001

资料来源：Votes from Congressional Record 1921，7254-7255，7298。

为何中西部的这些农民——劳工集团的政客们如此坚定地反对销售税？而且在这种情况下，为何民主党人也联合起来反对？我们将在第五章更细致地探讨支持累进税的理由，但是从学术的角度来看，这种性质的地区矛盾反映了各州不同的经济利益（Bensel，1984；Sanders，1999）。尽管在某些中西部的城市和州中存在大量的工业企业，但当时中西部的这些州的农业占比仍然非常大。实际上，来自这些州的国会议员有时自称或也被他人称为“农民集团”（参见O’Brien，1973）。在销售税这一尝试上，大量的抱怨集中于“‘凯尼恩——卡珀’农业集团的恐怖主义，这个集团由来自艾奥瓦州的参议员凯尼恩（Kenyon）和来自堪萨斯州的参议员卡珀（Capper）领导，据说其口号是‘敲富人竹杠’（Sock the Rich）”（《纽约时报》，1921j）。各州之间农业与工业的分歧映射了美国政府在地理结构上的碎片化，而劳方与资方的分歧却没有。

正如第三章所言，农业州应当尤其容易受到1921年谷物价格跳水的打击，要知道平均价格高达10%的跌幅依然保持着美国历史上最恶劣的价格通缩纪录（Vernon，1991）。正如那一章中所讨论的，在20世纪20年代，农业作为一个产业，严重依赖于信贷，这些借来的土地、劳动力以及补给品都要指望最终的农作物销售。当价格通缩打击了这一倚重信贷的结构时，许多农民被彻底摧毁了，由此引发了一波空前的农民丧失抵押品赎回权的浪潮[尽管这和下一个十年的丧失抵押品赎回权的数量相比是小巫见大巫了（Alston，1983）]。

这一时期的农业危难造成了许多后果。正如霍夫曼和李贝卡（Hoffman and Libecap，1991）解释的，农民及其在政府的代表第一次试图建立可能使产品从市场撤出以提高销售价格的农业合作关系（405）。当这一招无效后，他们就转向了政治活动。20世纪20年代早期的一个特征就是农业集团的崛起，一个激进而成功的联盟出现在国会之中（Hansen，1991：31-37）。正如阿瑟·林克（Arthur Link）所指出的：“通过维持一个统一战线，这个农业集团在1921年到1924年间通过了那个时候最先进的农业立法，使得在威尔逊主义支持下开始的计划圆满了。包括对农产品设立高额关税，对牲畜饲养场、牲畜屠宰加工厂、谷物交易实行彻底的联邦管制，对农业合作机构的反托拉斯法适用豁免，对农业产品出口的刺激，以及建立一套全新的联邦农村中间信贷体系（1959：845）。

林克以及其他一些历史学家已经注意到，对国家销售税的抵制也在上述清单之列。农民之所以会特别联合起来抵制国家销售税，是因为经济的地理区划意味着大部分农民得以免除所得税（该税源主要落在富裕的东北部地区），相反，销售税会提高农具和农业补给品的成本，并降低农民可以销售的产品数量（Murnane，2004）。此外，我们将在第六章探讨的销售税在增加财政收入方面更大的可能性并不是占据主导地位的议题，甚至当时可能都没人理解到这一层。在农民眼中，这并不是在以累退方式（也许支出是累进的）征收的大量税收和以累进方式征收的更小量税收之间的选择。相反，他们看到的问题是，谁应当承担税负，穷人还是富人？农民和他们的代表非常清楚地知道他们对这一问题的答案。

尽管经济因素极为重要，但中西部的共和党人是关键选民的事实，应该能警醒我们远离严格的经济决定主义的解释，因为政党结构的发展也对事件如何进展起到了关键的影响。各处的民主党人都反对销售税；但中西部的共和党有能力把农业方面的共和党员送进国会，并通过在关键时刻削弱共和党的凝聚力而在销售税问题上作文章。正如《纽约时报》指出的，为何中西部的共和党人会愿意打破政党路线，“与许多来自西部的农业部门的国会议员一道……适用了‘安全第一’的政治原则。他们认为销售税不会得到选民的欢迎，因为民主党人认为这是一种消费税，将加重那些被布赖恩先生（Mr.Bryan）称为普通百姓的人的负担。他们还认为其所在选区的选民会被引导去相信废除超额利润税（如果通过销售税就会如此）将有利于那些主要位于工业州的大企业，而这些企业皆不在密西西比河以西的美国”（1921h）。

1932：各州的反抗

1932年，销售税提案被第二次提交到国会。到1931年，美国与其他国家一样仍在处理第一次世界大战和“大萧条”所造成的债务。布莱基和布莱基（Blakey and Blakey，1932）认为，20世纪20年代的减税使形势恶化，尤其在考虑到地方和州还有联邦层面上新的支出义务所带来的新的收入需求时就更是如此。形势相当严峻，甚至在国会讨论该如何做点儿什么的几个月时间里，赤字就大幅增长。当时的财政部部长梅隆（Mellon）和财政部倾向于通过对一系列特殊商品征收消费税（excise tax）来应对财政预算的不足，但如此一来，汽车工业可能尤其会受到打击，因此令白宫相信对特殊产品征收销售税并非提高财政收入的最好途径（Blakey and Blakey，1932）。作为替代，受加拿大一项类似税种的影响，众议院开始讨论一种针对制造业的税率为2.25%的消费税（Schwarz，1964：166）。争论伊始，对这一税种的反对尽管很分散但却非常强烈。布莱基和布莱基写道：“反对派由工人和农民的代表领导，他们主张销售税无非是转嫁给了一般的消费者，而非落在那些最有能力缴税的人身上（630）。随着时间一天天过去，反对派联合并组织起来，一方是以纽约市长菲奥雷洛·拉瓜迪亚（Fiorello LaGuardia）为首，领导共和党反对阵营；另一方以北卡罗来纳州的罗伯特·道顿（Robert Doughton）为首，领导着一群由50人组成的民主党反对阵营（Schwarz：167）。3月24日，反对派赢得了最初的一场小斗争（Schwarz：167），接着在4月1日，众议院再一次以236票比160票否决了2.25%的销售税提案（170）。施瓦茨针对销售税提案写道：“这个国家从总统到两院党派领袖都主张接受这一提案。这个国家中绝大部分的权威媒体皆认为这有利于国家福祉。然而，当拉瓜迪亚和道顿向公众寻求对他们的反对意见的支持时，他们收获颇丰。”（171-172）

拒绝这一税种——该税种是领袖们解决赤字计划的核心内容——也就终结了众议院在收入法案上的影响。在参议院，来自马萨诸塞州的民主党议员大卫·沃尔什（David I.Walsh）和来自宾夕法尼亚州的共和党议员大卫·里德（David A.Read）皆为国家销售税最强烈的支持者。里德在参议院财政委员会提案要求恢复销售税，但被委员会以12票比8票的投票结果否决了（Schwarz：178）。5月30日，由35名民主党议员组成的小组提交了一份请愿书，主张：“为了加快收入法案的通过以平衡预算，并避免于此不必要的争论所导致的拖延，下面签名的人现在宣布，他们将在此对悬而不决的任何形式的普通销售税投否决票”（引自Blakey and Blakey，1932：635），与此同时，共和党人发表了一份来自20名参议员（19名共和党员和1名农工党员）的具有同样效果的声明。同时，富兰克林·罗斯福总统签署了反对意见——部分因为他倾向于保留州层面的销售税——而即使是胡佛总统在当年稍晚时候于任期结束之前亲自去参议院鼓吹接受销售税，参议院也不为所动。（Schwarz，1964：179） [22] 沃尔什提交了一份修正案，建议将销售税率改为1.75%，也在表决中以27票比53票败北。在之后的半个世纪里，销售税就再也没有被提交到国会表决了。

在这一次尝试中，区域分歧再一次明显地出现了，但这一次最强烈的趋势使得东北部投票反对其余地区。表4.2显示了4月份众议院的投票情况、请愿书签名情况以及5月份参议院的投票情况。在每一轮投票中，地区和投票行为之间都显示出了统计上显著的相关性。东北选区显示出强烈的支持销售税的倾向，而其他三个地区则程度不一，或莫衷一是或反对。甚至连东北部的民主党在此刻也开始支持销售税，但中西部的共和党在众议院中也比1921年时更加犹豫不决。但正如1921年时那样，反对派都集中在制造业发达的东北部之外的地区。1932年，共和党的反对派超出了中西部，而南部的民主党依旧反对，与他们在东北部的党内同仁们大异其趣。

表4.2　1932年国会对销售税表决过程中显示出的地区偏好

注：此处Fisher确切概率是用于检验区域与投票行为的独立性。1932年4月1日，“赞成”表示拒绝实施国家销售税；1932年，签署上诉文件意味着拒绝实施国家销售税；1932年5月31日，“赞成”表示支持征收国家销售税。

*p＜0.05，**p＜0.01，***p＜0.001

资料来源：Votes and petition signatories fromCongressional Record 1932，7324，11563-64，11664。

国会并没有为销售税这一特别问题寻找证据，所以当利益集团向国会系统地陈述时，国会不可能确认对某利益集团的支持或反对。然而，在普通税收法案的听证会上，少数证人的确会自发地陈述他自己有关销售税的观点，其他团体则是向媒体表达他们的观点，或在此问题上发起运动。青睐销售税的是克利夫兰商会（Cleveland Chamber of Commerce）、国家制造业协会、康乃迪克州的制造业协会、雷诺兹糖果公司，以及来自汽车或其他产业的大批可能会受到消费税打击的代表团。反对销售税的集团中包括美国农业局联合会、国家农人协进会、农民联合会（Farmers’Union）、美国劳工联合会、美国相关产业协会（Associated Industries of America）、国家零售干货协会、国家零售药剂师协会（National Association of Retail Druggists）、纽约商人联合会（Merchants’Association of New York City）、美国服装业协会（Associated Dress Industries）、联合妇女着装社团（United Women Wear’s League）、联合婴幼儿着装社团（United Infants’and Children’s Wear League），以及斗篷、套装和裙子制造业委员会（Industrial Council of Cloak, Suit, and Skirt Manufactures）（《华尔街日报》，1932a，1932b；《华盛顿邮报》，1932；《弗莱明》，1932b；《纽约时报》，1932a，1932b，1932c）。一种新的模式是显而易见的，零售商的代表已经站出来表示反对，但是来自一般企业和制造商团体的支持，以及来自农民和劳工的反对，仍像1921年一样。

然而，对这一问题实质性的打击并非来自利益集团，而是在国会内部。在众议院辩论期间，“对法案的攻击——尤其在销售税方面——几乎都来自有乡村选民的民主党人……普遍的呼声是，销售税乃拟议中的预算平衡计划之支柱，它不是别的，而是一项‘榨取穷人’的政策”（《弗莱明》，1932a）。因为在1921年，经济危机带来了对税收的迫切需要，而经济危机本身对那些农民也带来了极度可怕的灾难，那个时候的抵押品赎回权丧失率在“大萧条”年代的文献中可谓千古不朽。这场危机再一次呼吁一种围绕着农业利益的政治合作，尽管无法特别成功地解决其他农业问题（O’Brien，1973），但也是拒绝销售税的核心力量。[拉瓜迪亚自己实际上是众议院中唯一反对该议案的纽约代表（《巴尔迪摩太阳报》，1932）。]

这一次，危机也打击了棉花业和烟草业，因此各路反对派的领袖有可能来自于如北卡罗来纳州、路易斯安那州和堪萨斯州这样的农业州（Blakey and Blakey，1932；《纽约时报》，1931d；《华盛顿邮报》，1931；Snyder，1984；O’Brien，1973）。参议院方面，就在其宣誓就职两个月后，路易斯安那州的休伊·朗——我们将在第五章中更细致地考察他——曾公开谴责向“人民”征税，他是这样看待销售税的：“没有人会等着访客敲他们的门并带来天大的好消息，但当有人敲门，而且谦卑的农民从桌边起身去见他们已经等了很多年的访客时，他非但没有看见给这个国家的苦难处境带来必需和急需帮助的访客，相反，他竟然发现上门的是一名收税官，而且要对农民买的所有东西征收2.25%的税”[《国会议事录》（Congressinonal Record），1932b：6452]。

在这次尝试中，各州保留销售税的问题也开始被表达出来。但此时仅密西西比州开始实际执行销售税，而且这一税种的前景也完全不清晰，因为它本就是州内持续抗议的主题（《纽约时报》，1932d）。尽管施瓦茨（1964）把1932年的销售税尝试解释为各州的胜利，但促进农民利益的国会议员对消费者购买力和税收递减性的关注，有助于判断在销售税领域中各州的胜利。

1942：摩根索的牵牛花

战时融资的迫切需要使得销售税在“二战”期间一直被提上议事日程。除了战时的收入需求，一些政治精英还担心通货膨胀（考虑到当时才发生的恶性通货膨胀及其在魏玛德国的后果，这在当时是一个很大的问题），并认为征收销售税会降低公众的购买力——这是欧洲政策制定者共同担心的问题。但在欧洲国家，这种担忧占了上风，而在美国则不然。

战争年代，澄清了销售税一再失败背后动因的事件，就是美国财政部部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau）在《1942年税收法案》中提议加入累进的全国销售税。随着该法案在国会的通过，预算显然会出现短缺（Blakey and Blakey，1942）。财政部提出了一项“累进支出税”，这是一种以累进税率对支出征收的税。财务委员会在该计划提出的当天就否决了该计划；委员会接着提出了一项新的工资税，即“胜利税”（Victory Tax），该税将总收入预期提高到96亿美元（Barkley，1942）。并不是所有这些条款都通过了立法程序，但迄今为止该税依旧是美国历史上规模最大的。该法案的主要特点是降低了所得税的豁免水平——换句话说，就是将所得税的征收范围扩大到了低收入群体。胜利税还引入了从源头征税的技术。第二年，这项技术就发展成了代扣所得税，这是税收管理中最重大的变化，可能是使美国政府依赖于所得税而非销售税的原因。它“通过以小博大的方法，以‘胜利税’的形式进入了税收体系”（Blakey and Blakey，1942：1081；还可参见Zelenak，2010a）。

因此，摩根索累进支出税的失败是国家销售税失败中的一个关键事件。如果它幸存下来并成为《1942年税收法案》的一部分，它就会成为美国式税收政府的基石的一部分。

摩根索的提议由两部分混合而成：一项统一税率为10%的临时销售税，其在战后会有62亿美元的退税，以及一项以累进税率（10%—75%）征收的销售税，将带来无需退还的20亿美元的税收，该税会豁免低收入群体。它将要求纳税人在每个季度报告他们的支出。在众议院被投票表决时，据说其获得了“压倒性多数”成员的支持（《芝加哥每日论坛报》，1942b）。9月8日，据报道，大多数财务委员会成员支持销售税；但就在第二天，他们一致否决了—12票反对，0票赞成——“委员会成员一致反对财政部的支出税计划，几乎没有异议”（Trussell，1942）。在那些向媒体发表意见的人当中，有7人抱怨这一计划太过复杂：“在我任职的9年时间里，这是税务专家向参议院财政委员会提交的最复杂、最不可行的提案。它有销售税的所有缺点，却没有销售税的任何一个好处”；“如果这件事使纳税人和委员会一样困惑，我认为它不会被采纳。”“我见过的最复杂的怪物。”“纳税人不会理解的。”最积极的评论来自罗伯特·拉弗莱特（Robert LaFollette），尽管他认为该计划会降低收入水平，因而反对它，但他说：“我很感激财政部，以一种复杂的方式，试图缓冲销售税的递减效应”（MacCormac，1942）。《芝加哥每日论坛报》称它是“财政部因一项税收提案而遭受的最果断、最直接的拒绝之一”（Fisher，1942）。

事件发展的速度是最令人惊讶的。摩根索的计划已经精心准备了好几个星期，但一天之内就被否决了。评论家们称之为“摩根索的牵牛花”，因为关于它的讨论在同一天早上开始并结束（Albright，1942b）。9月8日，财政委员会主席报告说，大多数成员赞成销售税；9月9日，它因唯一试图使它更激进的（被拒绝的）企图而被驳回了。一位记者写道，在财务委员会“经过大约五分钟的正式审议”后，该报告被驳回（Trussell，1942）。它没有像1921年和1932年的销售税那样得到持续的关注，甚至连众议院或参议院的全体投票表决都没有。

20世纪40年代早期，公众舆论倾向于征税。1943年，盖洛普民意调查发现，如果有必要征税，那么会有53%的受访者倾向于销售税，而只有34%的受访者倾向于所得税（Gallup，1943；还可参见Zelenak，2010a）。1942年春天，以销售税为主题寄给参议员、参议院财政委员会主席沃尔特·乔治（Walter George）的信件中，就有大量的信件支持销售税—115封信支持，只有24封信反对。罗亚尔·斯比特尔（Royal J.Spettell）喜欢它，因为“想买东西的人会根据自己的消费能力来付钱”，而这一点也被韦妮·约翰逊夫人（Mrs.Vernie Johnson）所重申：“联邦销售税将使人们支付更多，购买更多。”一位作家喜欢销售税，因为它可以“不需要征召一群文员和一群高薪的游手好闲的人”就能征收。其他人则指出，该税种降低购买力的能力被认为可以抑制通胀。有几位记者提到，他们的州或市（艾奥瓦州、密西西比州、印第安纳州、加利福尼亚州、马萨诸塞州、纽约市）的一般或特定销售税一直运作良好，而其他人则提到在加拿大和巴西实行的一般销售税。许多人赞成用销售税来代替更重的所得税：“如果疯狂的想法和税收给下蛋的鹅背上了沉重的负担，一些腐烂的东西就会被孵化出来。”一名妇女服装工人联合会的成员声称：“尽管联合会的高层官员反对，但工会普通成员并不反对销售税。”还有一些人提出道德上的观点，即使是穷人也应该为一般防御做出贡献：“这是我们的政府，应该得到所有人的支持，无论是豪宅里的悠闲绅士，还是街上卑躬屈膝的可怜人。”“如果有三分之一的人口认为他们没有被征税，长期来看，这是一件危险的事。”“如果不幸的是我们只能从地板上得到一点面包屑，那为什么不让全体人民来支付这个伟大组织的费用呢？”埃本·亚当斯（Eben Adams）感谢参议员乔治，因其“对新的、深思熟虑的税收法案进行了勇敢果断的讨论”。 [23]

尽管写给国会的信件不能反映民意的横截面数据，但支持销售税的信件在这些文件中占据的强烈的压倒性优势表明，国会意识到了盖洛普民意调查另外揭示出的事实，即如果必须要征税，那么一般公众在情感上会支持销售税。

如果销售税的失败并非因为公众的反对，那么也许原因仅仅是该税的复杂性。班克（Bank，2002-2003）认为，一旦政策制定者试图通过取消统一税率的销售税来降低销售税的累退性，那么销售税就会变得过于复杂而难以实施。但这种解释提出了进一步的问题。1942年的税收法案的确失败了，因为创造一个混合物的企图使这个法案看上去过于复杂。但是创造这种混合物的需要从何而来？摩根索其实提出的是一项妥协的方案，因为纯粹的销售税因其累退性似乎必然要失败。其中一个原因是罗斯福反对对工人和生产者征税。这是早期的观察家在罗斯福的税收政策中看到的：“罗斯福深切地热爱着民主的税制——该税制会根据支付能力征税，将鼓励主动性、进取心以及经济自由，还会抑制垄断、投机和逃税——这种热爱成为总统推行税收政策的指路明灯”（Hellerstein，1950）。

但正如历史学家后来指出的，罗斯福并不反对所有的累退税。桑代克（Thorndike，2009）指出，罗斯福支持高度累退的食品税，这是《1933年农业调整法案》的一部分。莱夫（Leff，1983）指出，“新政”收入结构的一个主要方面，即通过工资税为《1935年社会保障法案》筹集资金，是退步的。如果政府在原则上反对累进政策，就很难解释这些情况。目前尚不清楚为何政府在此不愿像在其他情形中那样，改变累进原则。如果罗斯福因社会保障金的预期累进率或在农业调整法案中使用资金支付农民的费用而受到安抚，他同样可以将累退的销售税用于累进税的目的。如果他这样做了，摩根索就不需要把这个计划复杂化来试图减少其累退性了，这样也不会有因复杂性而产生的反对意见了。

最系统地研究“新政”税收的是马克·莱夫（Mark Leff，1984），他认为，当时的税收政策可以用罗斯福的策略来解释，罗斯福通过温和进步的象征性政策来阻止任何真正的再分配尝试。在这个论点中，罗斯福害怕吓跑企业，不想产生真正的税收；他主要采用的是累进税制的空洞符号，而不是更实质的再分配政策。但在抵制销售税的过程中，罗斯福做的恰恰是企业不想要的，但却是选民想要的。资本主义的捍卫者——制造商和他们的政治保护人——支持销售税，而罗斯福的支持者反对销售税。至少在这件事上，罗斯福站在了富豪一边。

对1942年3月和4月之前众议院以及7月和8月之前参议院的证词进行考察，我们发现，被证明是赞成销售税的团体有纽约期货交易所、纽约州商会（New York State Chamber of Commerce）、国家制造业协会、国家零售干货协会、布鲁克林商会（Brooklyn Chamber of Commerce）、美国投资者联合会（American Federation of Investors）、纽约工商协会（Commerce and Industry Association of New York）、美国零售业联合会（American Retail Federation）以及美国商会（United States Chamber of Commerce）。被证明是不赞成销售税的团体有美国电气、无线电及机械工人联合会（United Electrical Radio and Machine Workers）、铁路工人联合会（Railway Labor Executives Association）、工业组织联合会（Congress of In-dustrial Organizations）、美国教师联合会（American Federation of Teachers）、民主行动联盟（Union for Democratic Action）、美国劳工联合会、全国黑人委员会（National Negro Council）、政府雇员联合会（United Government Employees）、女性消费者联盟（League of Women Shoppers）、汽车工人联合会（United Automobile Workers）以及纽约市消费者联盟（New York City Consumers’Union）。1942年7月和8月，在对参议院金融委员会就销售税问题作证期间，赞成销售税的团体有大西洋人造纤维自治社团（Atlantic Rayon Corporation）、国家零售干货协会、美国零售业联合会、纽约州商会、美国商会、州商会联合会（Associated State Chambers of Commerce）、国家制造业协会、伊利诺伊州零售协会联合会（Illinois Federation of Retail Associations），而工业组织联合会以及美国劳工联合会则被证明是不赞成销售税的（尽管美国劳工联合会愿意接受奢侈品税）。（Dorris，1942a，1942b；《华尔街日报》，1942a，1942b；《纽约时报》，1942a，1942b；《华盛顿邮报》，1942；《芝加哥每日论坛报》，1942a，1942c，1942d；《洛杉矶时报》，1942；Albright，1942a；Hamilton，1942）

当然，众所周知，与其他国家的工会相比，美国工会更亲资本主义。但如果反对销售税是更亲资本主义的立场（因为销售税是提高实际税收的途径），那么工会似乎实际上比资方更亲资本主义。更有可能的解释是，政府之所以反对销售税是因为民主党的票仓中有着对于销售税的清晰且明确的反对——而其他累退税，因其与特定利益紧密相关，还没有引发联合的反对，销售税则引起了来自劳工、教师、政府雇员以及非洲裔美国人团体的明确和激烈的反对。该税没有在两院中的任何一个进行过投票表决，但从1942年民主党票仓反对销售税的证词来看，事情已经很清楚了；而且销售税引发了一个很有条理的回应，这一回应根植于长达20年的反对销售税的历史之中。民主党选民对该税的反对解释了摩根索试图使其没那么累退的企图，而该企图反过来又变得过于复杂，因而没能在财政委员会中得到支持。

更普遍地说，如果美国累进税只是象征性的，人们可能会认为它的象征性程度与欧洲福利国家的象征性程度相当，因为福利国家的政策也取代了更为实质性的改革。当然，在这两种方法的起源中，还不清楚哪种会对贫困和资本主义的不平等做出更深入的回应。认为累进税只具有象征性的观点，是在含蓄地将税制比作社会主义或乌托邦式的资源再分配；但在其他资本主义国家的努力范围内，累进税作为一种战略的弱点在当时是看不清楚的，我们不应该将我们现在对其的评价眼光强加到历史的参与者身上。

布莱基和布莱基（1942）写道：“《1942年税收法案》标志着美国金融业的一个新高度；事实上，它在任何国家都是一个新的高度。根据官方估计……在新法实施的一个完整年度里，与保持现有法律不变相比，它将提高50%的联邦税收，是‘一战’时最强力的税收措施的4倍。”（1069）对此法案中销售税的最终否决，确保了美国政府将会凭借一个适当的全国范围内的累进税制而进入并最终摆脱战争。1943年，销售税再次被短暂地提出，但同样的力量再次彻底击败了销售税，而且难度更小（《芝加哥每日论坛报》，1943）。

注意，在这一点上，农业群体不再占主导地位。在“新政”的价格支持计划中取得决定性的胜利后，农业政治的能量将从现在开始集中在保护狭隘的收益上，而不再支持20世纪上半叶颠覆美国政治经济的创造性反思。正如利普塞特指出的：“‘新政’计划为农产品价格设定了一个底线，并提供了作物保险和广泛的联邦政府援助计划，这就给了农民们他们想要的，进而将激进主义扼杀在摇篮里。”（1950：17）在税收政策方面，尽管在1921年和1932年农业的能量至关重要，但到了“二战”时，农民们留下的累进税制遗产却被其他群体所继承了。农业国家主义也随着农民在人口中比例的下降而消退。尽管农民们的企业继承者在维持农业价格支持方面非常有效[以及在建立诸如食品券这样的新计划时也是如此（Finegold，1988）]，但他们留下了20世纪早期更广泛的政策。农民的遗产是引入了一项政策，在这个政策中，民主党可以协调一个包括了劳工、消费者和其他团体的难以驾驭的联盟，而且该政策持续具有吸引力，即便农民作为一支政治力量已经退出了历史舞台。

战后的尝试

在接下来的40年里，国家销售税都没有在国会的议事日程上出现。朝鲜战争期间，国会曾考虑过征收销售税，而且该税的支持者认为那会有助于抑制通货膨胀，但就在此时，罗伯特·道顿（Robert Doughton）——1932年抵制销售税的普通民众反抗行动的两名组织者之一——已经升任为众议院筹款委员会（Ways and Means Committee）的主席了。他强烈反对销售税，以至于这个想法没有进一步发展，而且“倔强鲍勃”（Muley Bob）这一绰号对他来说也是当之无愧（《纽约时报》，1951；《华尔街日报》，1952）。这一次，各州也都完全反对建立依赖销售税的税收基础设施（《纽约时报》，1953）。理查德·尼克松一开始提出了一个税率为1.5%的试行销售税作为税收改革的一部分，这一改革将会削减个人所得税和企业所得税，不过这一提议很快就被劳工击垮了（Walker，1958），而后到20世纪70年代初，作为财产税的替代，这一努力因各州对财产税的管辖权而受阻（Martin，2008：81-82）。20世纪60年代和70年代的意外之处在于，关于销售税的讨论少之又少，从20世纪50年代初到70年代末，只有少数报纸提到了这一点，也没有对全国性销售税的认真尝试。但也许这并不令人惊讶，因为历史学家已经表明，在这个时代没有对新的资金来源的特别需求，因为国家的收入随着经济的持续繁荣而自动增长了（Brownlee，1996）。

这种情况在20世纪70年代发生了改变，当时普遍繁荣的时代结束，人们开始寻找新的收入来源。1979年，众议院筹款委员会主席、俄勒冈州国会议员阿尔·厄尔曼支持开征增值税。尽管有参议院财政委员会主席的支持，但该提议还是未能在华盛顿特区实现（Pine，1980a）。但在俄勒冈州，该提议得到了雄心勃勃的反对者的注意。罢免厄尔曼——这位正处于其权力巅峰并有着23年丰富国会经验的老手——本来是不可想象的。他在国会受到尊重，在重要的立法中发挥了举足轻重的作用，在家乡也很受欢迎，而且“他引起的山崩要比圣海伦斯山还要多”（Neal，1980）。然而，他的对手却把矛头指向了厄尔曼的增值税努力：“史密斯认为，增值税最终将导致企业和个人的税负增加——会伴随着更高的支出水平……他还批评该税是‘退步’的……他重复了有关增值税会引发通货膨胀的抱怨”（Pine，1980b）。他还认为，厄尔曼之所以愿意增税，是因为与该地区“失去了联系”（Pine，1980b）。

厄尔曼急忙赶回家乡，他和选民们一起喝咖啡、游览当地的工厂、拜访老人、讨好当地记者，还在当地大量分发猪肉（Rattner，1980）。他还拼命为自己在增值税上寻求退路，坚称他只是在试水，或者说那只是其他税的替代品，而且不会全面提高税负（Pine，1980b）。一切都太迟了。在1980年的反现任潮中，厄尔曼被彻底击败，这抑制了国会在未来几年尝试增值税的意愿。

20世纪80年代中期，人们讨论了增值税，这是里根政府第一个任期的财政赤字所引发的税收反思的一部分。讽刺的是，当厄尔曼和其他增值税支持者试图推动增值税时，唐纳德·里根（Donald Regan）的财政部得出的结论是，充当替代品不是增值税足够好的理由：“财政部认为，全国性的销售税如果只有减少对所得税的依赖这样的好处，那么就不足以证明这种支出水平是合理的。”财政部的报告承认，商业界因为更高的效率而支持增值税，但也抱怨新税将需要2万名额外的税务人员和7亿美元的执行成本，而且还是累退的，会引发价格的一次性提高，入侵地方政府依赖的收入领域，并使得更大的支出成为可能（Gerth，1984；Seaberry，1984）。

1985年，一项为危险废物清理筹集资金的增值税提案（“超级基金”）在参众两院的财务委员会以及参议院获得通过，但在众议院被否决（《华盛顿邮报》，1985）。也许是因为它与明确的支出目的结合在一起，所以这成了1932年以来增值税最接近被批准的一次。然而，因为有针对污染者的税收作为增值税的替代方案，因而这一事件无法与之前的案例相提并论，也无法与其他一些情况相比，在那些情况下，没有一个单独的群体可恰当地被认定要对该税负责。然而，值得注意的是，阿尔·厄尔曼的传说在国会被人显著地夸耀着，并以此作为不投票支持这项税收的理由：“问题必须是，我们是否准备好引进一种新的税收形式，即增值税？现在，如果我们向众议院前议员、筹款委员会前主席阿尔·厄尔曼先生提出同样的问题，他的回答将会是‘不’，因为如果有一件事使他失败，那就是他对增值税的支持。当他回家面对选民时，他们大声说‘我们不想要增值税’。问题是众议院或美国人民现在是否想要增值税。我认为他们不想。我认为，我们应当在对此问题投票前考虑一下。”（Del Latta，参见《国会议事记录》，1885：35610）

这一事件后，增值税一直是人们讨论的话题，但再也没有被认真尝试过。在1988年的竞选活动中，布鲁斯·巴比特（Bruce Babbitt）提出了5%的增值税，而且带有旨在减轻累退性的税收减免，但他都没能让这个提议通过初选。其他候选人，包括民主党最终的被提名人，反对这项税收，认为该税“会向中产阶级征重税”，“令富人笑呵呵地数钱”，而且是一个“共和党的主意”（Passell，1988）。增值税接着出现在1992年的竞选活动中，当时民主党人提议将10%的增值税作为医疗保险的融资手段（Rich，1992）。在克林顿就职前举行的经济首脑会议中，它得到了一些政府官员的支持（Hilzenrath，1992），但该提议从未超出初步讨论阶段。1995年，几项改革税法的计划被提出，其中包括一项直接销售税和“U.S.A.税”（即“Unlimited Savings Allowance”，无条件储蓄豁免），本质上是一种通过豁免所有储蓄来将所得税转为销售税的方式（Passell，1995）。尽管支持者从克林顿的第二届政府到小布什的第一届政府一直保有很高的热情，但这些计划在获得政治支持方面做得并不好。2004年，布什自己说，增值税是“一个值得我们认真研究的有趣想法”，但后来一位发言人澄清道：“我不认为他指的是全国性的销售税。我认为他所说的是一项税收改革，可能会减少对储蓄和投资的损害。”（Andrews，2004）2009年，有传言称奥巴马政府正考虑为医疗保险筹集资金而征收增值税，但在国会投票通过的法案中，这一税种甚至没有被提及（参见Rampell，2009）。在这篇文章中，最近的一项全国性销售税提案是由共和党初选的赫尔曼·凯恩（Herman Cain）提出的，但没有获得任何政治支持，他本人也在竞选中失败。正如劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）所言：“‘自由派认为其具有累退性，保守派则认为它是一种货币机器。’如果他们改变立场，增值税可能会发生”（Rosen，1988；有关增值税和其他全国销售税的近期讨论请参见Zelenak，2010b）。

美国没有全国性的销售税，因为从20世纪20年代到40年代——彼时许多其他国家将其作为偿还战时债务的手段而采用——全国性销售税就一再被农民和劳工的代表还有构成民主党基础的其他部分所打败。这一联盟击败了全国性的销售税，因其更大的提高税收的能力还没有展示出来，而且国家销售税的问题对他们来说似乎仅是一个谁要承担税负的问题。例如，以一生的时间来看，有关销售税是否真的是累退性质的更加精细的分析还遥不可及（针对此观点的批评请参见Graetz，2005以及Prasad and Deng，2009）。因为销售税似乎提高了消费者和工人将要支付的价格，降低了农民的销售量——而且因为所得税是由东北部的制造业负担的——所以，中西部、南部和西部的代表们努力使税收负担远离他们的选民。虽然很缺乏有关为何其他国家的劳工和农民团体不愿意或无法抵抗国家销售税的研究，但摩根和普拉萨德（Morgan and Prasad，2009）考察了法国的案例并得出结论认为，尽管销售税不受欢迎，但并没有反对它的声音，因为农民们主要关心的是贸易保护主义；还因为法国工业化的步伐缓慢，所以法国的农民并非像美国的农民那样关心累进税的问题。实际上，法国农民并不关注财富集中的问题，他们关心的是国家权力的集中，而且他们试图通过抵制直接的征税方式来抵制这一权力。

20世纪30年代的选择产生了重大影响。第二次世界大战期间，面对新的收入需求时，美国的政策制定者们又回到了他们最熟悉的税收政策上，建立了一个基于累进所得税模式的税收制度（Thorndike，2009）。美国式税收政府的不同寻常之处被确定下来。尽管这在经济持续增长的时期并不重要，但在20世纪70年代，在经济紧缩的环境下，不受欢迎的累进税催生了全面减税的政治活动，使得开征新税变得极其困难。20世纪70年代全球经济衰退之后，美国政客们无法实施任何新的税收政策，尤其是在1979年筹款委员会主席阿尔·厄尔曼遭遇惨败之后。

有两个原因导致美国一直以来都抵制销售税。在战后的30年里，政客们不需要新的收入来源。在财政宽松的时代（Brownlee，1996），税收金库可以轻松地被装满，这免除了征收新税的需要。战后日益繁荣的经济掩盖了普遍上涨的工资中的实际税收增长。纳税人同意这一更高水平的税收，一方面是因为它没那么显眼（通过代扣机制而被隐藏在了那些更高的工资中），另一方面是因为这些税收的回报是高度可见的，即一个快速发展的国家。但是，一旦这个繁荣的时代结束，政客们就不再能引入新的税源了，因为在没有持续增长的繁荣的情况下，公民们开始感受到税收的冲击并开始抗议。尽管所得税和财产税引发了最主要的抗议活动，但政客们将这些抗议活动解读为一种普遍的反税情绪，而且实施一项“不那么明显”的消费税的可能性也不存在了。战时是这样一个时刻，政客需要引入一种新的融资模式，这样的时刻也会带来更高的财政收入水平，而且纳税人也会愿意为这种财政收入提供资金。正因为如此，这些国家在战争期间采取的路径在之后的几十年里被固定了下来。（详见Kato，2003）

这一章表明，由于忽视了美国的进步主义，比较政治经济学的文献已经错过了导致资本主义国家不同形态的一个关键原因。美国政府规模更小的一个原因是，在历史的关键时刻，农民和劳工破坏了政府提高收入的能力。另一方面，历史学家忽略了美国进步主义的一个关键后果：正如第六章将指出的那样，对销售税的抵制阻碍了欧洲式福利国家的发展。

尽管对累退税的抵制是保持美国国家独特性的一个核心因素，但另一个则是对累进税的积极关注，这是第五章的主题。

第五章
过剩之地

从比较的视角来看，美国人关注累进税是一件不寻常的事。几个先行者来自南部和中西部，他们发现了累进性的税收是件受人欢迎的事。如果没有他们的努力，美国的税收体系也许将终结于类似欧洲的税制。为了考察这些先行者为何如此热衷于累进税制，本章首先大致寻踪19世纪晚期农民运动为何转向累进税制，然后转而对20世纪的一个关键人物进行详细探索。此人大名休伊·朗（Huey Long），乃当时路易斯安那州的州长和参议员。本章的目的即证明生产过剩的问题是如何导致累进税这一选择的。

累进所得税在美国的缘起

19世纪晚期，美国的工业化苦恼于圆融的政治平衡术所造就的保护性关税。几十年来，加诸于制造品的关税既有助于税收的增加，也保护了东北部的新生工业（Mehrotra，2004：167；Hansen，1990；Skocpol，1992）。南部和中西部的政治默许是通过选择性地将关税扩展至少数关键农产品上而被收买来的（Sanders，1999；Seligman，1916），但这种政治上的贿赂在工业化进程中很难站得住脚，因为机械化导致农业生产率的增加，而南部和中西部的农民发现自己能够参与国际市场的竞争。他们还发现自己被制造品高额的保护性价格所伤害。因此生产模式的部门分工，导致西部和南部各州认为税收的负担应该转移给东北部那些富有的制造商（Bensel，2000）。

美国内战时期出现了一种临时性的所得税，但永久性所得税的动机则于19世纪晚期的民粹主义政治运动中首次成形（Ratner，1942：164）。农民们把力量聚集在某些组织中，如庄园党（Grange Party）、绿币党（Greenback Party），以及南北联盟（Southern and Northern Alliances），而在1892年，平民党（Populist Party）在著名的奥马哈讲坛上正式呼吁要求建立所得税（Baak and Ray，1985：608-609）。平民党还发明了一种新奇的生产过剩理论，即不受控制的资本主义“使得卖方无法买回与他所出售商品的价值相当的劳动力，因而导致供过于求的市场出现”（Pollack，1962：73），但对所得税，他们主要在道德层面上进行辩护。在南方，这些农民由民主党人代表。但是在中西部各州，共和党的核心集团似乎是万能的，而且代表这些农业选民的共和党员们开始反对党的领导。 [24] 这些来自于农业地带的“共和党叛徒”首次开始从党的主体中分离出来，起因是银币的自由铸造（free silver）问题，最终勇敢到足以挑战党的领导权，并在关税和累进税方面与民主党站在一边。

民主党作为一个整体并非天生喜欢所得税，而且一开始就很犹豫地接受了降低关税的提议，部分原因是工会在此问题上有分歧，那些身在受保护产业中的工人是喜欢关税的（Mehrotra，2004）。直到工人领袖们开始认为工人一直承担着关税所带来的成本，这个问题才开始有所变化。尽管工人们从来没有完全地在这个问题上达成一致，但他们的领袖开始支持关税改革和所得税了（Mehrotra，2004）。19世纪80年代晚期，民主党也联合起来反对关税，出于总统克利夫兰（Cleveland）的努力（Klingard，2005）。民主党人开始支持所得税，不仅仅因为找到了一个工具去替代因关税降低所导致的收入损失，还因为他们开始明白，选举人呼吁的所得税将可能由富裕的实业家们来支付。

所得税被视为将税收负担从消费者支付的关税转移到那些高收入人群的最快路径。所得税乃“目前为止最有效的抵制财阀政策的武器……没有什么比这个更能使财阀如此惧怕了……在眼下这一关头，我可以十分肯定，没有什么能够如此有效地给那些财阀的掘金之车的车轮上加上钝齿了”（C.H.Jones，引自Ratner，1942：172）。一位州议会议员认为，所得税“将预示着美好的一天即将来临……会有更多阳光、更多鸟鸣、更多甜美音乐，以及更多因有吃、有衣、有住而欢笑的孩子”（引自Ellis，1940：239）。

因此，农民和工人们团结一致开展具有广泛基础的抵制关税的运动，并支持所得税，以此来控制因工业化而创造的超额财富，并把税收负担向上层再分配。尽管受到关税伤害的农业民粹主义者们乃所得税运动的最初动因，而且在一个关键的时刻，也是农业民粹主义者的代表在议会里提供了关键的投票，但所得税已经成了一个全国性的、广受热议的话题。

与被它取代的税种相比，所得税的确特别受欢迎。直到那个时候，中央政府的税收大部分依赖间接税，尤其是关税和消费税，而直接税供养的是地方或州政府。这两套税收体系都不受欢迎。关税和消费税因其累退性以及导致普通商品涨价而受到批评（Mehrotra，2004）。而对于由地方和州政府征收的直接税，其中大部分皆来自“普通财产税”，而这也是19世纪美国税收体系的主力（Higgens-Evenson，2003；Yearley，1970）。这是一种对所有财产征收的税（指的是所有资产，而非仅指房地产），从各方面考虑它都普遍令人厌恶，因为其税收负担在不同地方和州的差异极大，也因为工业化创造的新财富形式可以逃避此税的事实，还因为它的累退性以及许多其他方面（Yearley，1970；Seligman，1890）。这些困难导致广泛的避税或逃税现象，因此某委员会把此税种称为一种“只对无知者和诚实者征收”的税（Seligman，1890：30-31）。

在这个背景下，所得税成为一种有吸引力的替代，因为它解决了现存体制的缺陷：所得税的集中化将消除地方税负的差异，而且对所得收入的关注将捕捉到新的财富形式，因此可以解决各地方和州（直接）税收体系的核心缺陷。调查纳税人的支付能力将使得累进税率得以适用，因而可解决联邦（间接）税收体系的核心缺陷。曾经有人担心直接税有审判官似的性质，但因为其他人也会缴这个税的事实，许多人的担心都减轻了：因为该税是累进性的，它将主要落在东北部富裕的制造业身上，而西部和南部的观察者认为来自全国所得税（以及其他税收来源）的税收将减轻他们自己所承担的、经常使人难以承受的地方和州的税负（Westin，1953）。这就意味着所得税没有被视为一种中央对地方的权力运用（正如曾经在法国发生的那样，Morgan and Prasad，2009），而是作为一种从（经济）中心到本国其他地方的再分配。

这些力量引发了一场长达20年的有关所得税的斗争。1893年，众议院中南部和中西部的民主党人增加了一项联邦所得税措施议案，以此来降低关税，但最高法院宣布这一所得税违宪。投票中没有明显的压倒性的分歧。但除了一票外，所有已知的投票都沿着地理线分布：来自东北部的法官反对这一税种，而来自南方的法官则支持这一税种（Weisman，2002；Ratner，1942；Corwin，1938）。

麦金利总统的两次胜利（1898年和1900年）被共和党视为关税的政治立场正确的证明。但中西部的投票者继续把反关税的共和党人送至国会，并支持所得税，理由是所得税的再分配效果在持续增加。最终在1909年，国会中的共和党人和总统塔夫脱得出结论，民主党和共和党叛徒拥有足够的票数通过所得税议案。为了企图阻止更激进的提案，他们提出了一个能使所得税成为可能的宪法修正提案以供表决。他们预计到这一修正案会失败，可能连带着使所得税问题也会走到终点，而这也是这一措施的支持者们都有的预期（Mehrotra，2004；Ratner，1942：279）。

但令牵涉其中的所有人震惊的是，这一修正案居然在1913年以压倒性的优势通过了（Solvick，1963；Weisman，2002）。特别多的农业州支持这一修正案（Baack and Ray，1985）。 [25] 但在1909年和1913年之间，1910年和1912年的选举使民主党（以及改革主义的共和党）在全国许多个州（不只是农业州）的立法机构中掌权（Buenker，1985）。在国家层面，共和党于1910年失去了众议院的控制权，而民主党在1912年取得了对总统职位以及国会两院的控制权。在关税、涨价方面的分歧，以及开始出现的非洲裔美国选民对共和党的放弃，都促成了共和党在选举中失败。这一令人震惊的选举逆转使得上述修正案的通过成为可能——事实上，在某些州，修正案在选举前被拒绝了，只是在选举后又再次被提起，并被正式批准（Buenker，1985）。

1913年修正案一经批准，民主党的国会和总统通过所得税法的障碍就被清除了。一开始，所得税影响的范围有限，有着很高的豁免比例，几乎所有中产家庭都不用缴所得税。布朗利（Brownlee，1996：56-57）估计只有2%的家庭需要缴纳此税。因此，1913年法律创设的累进所得税，涉及人口仅占全部人口的一小部分——这也是它如此受欢迎的部分原因。

这一法律有助于为第一次世界大战中的美国军需筹集经费，但在20世纪20年代共和党掌权后就又开始降低税收水平。仅在通货紧缩的20世纪20年代和30年代，争取累进税的斗争才再次打响。斗争的发起者和我们在第四章中看到的一样：中西部和南部的活动家和立法者。为了详细研究此次斗争，本章其余部分将聚焦于一位这样的活动家和立法者，即来自路易斯安那州的休伊·朗。休伊·朗对《1935年税收法案》通过起到了关键作用，但本章的目的并非讨论休伊·朗在建立美国累进税传统方面的核心地位，正如下面将要看到的，朗的确非常有影响力，但他的影响力也依赖于累进税制所受到的广泛欢迎，而其之所以广受欢迎也是出于许多农业政客的宣传，包括明尼苏达州的弗洛伊德·B.奥尔森（Floyd B.Olson）、北达科他州的琳恩·弗雷泽（Lynn Frazier）、南加州的林·约翰斯顿（Lin Johnston）、佛罗里达州的克劳德·派帕尔（Claude Pepper），以及田纳西州的科德尔·赫尔（Cordell Hull）和戈尔（Al Gore Sr.）（Mayer，1951；Gieske，1979；Vallely，1969；Newman and O’Brien，2011）。并非所有的政客都喜欢累进税，甚至不是所有南部的民主党人都喜欢；实际上，来自密西西比州的帕特·哈里森（Pat Harrison）也是一位颇具影响力的反对者（Swain，1978）。但支持的声音普遍深入全国。本章并非主张朗在争取累进税制的过程中是一个单一决定因素，而之所以深度聚焦于朗，是为了揭示那时的行动者是如何把生产过剩的问题同累进税制的解决方案联系在一起的。朗的故事只是那个时候发生在全国的若干个相似故事中的一个——不过，他的故事也许是20世纪更加丰富多彩的政治插曲之一。

休伊·朗与累进税

休伊·朗在路易斯安那州州长的任期简直可以看成一部传奇小说，这里有赌博俱乐部里的拳斗和奇袭，一次失败的弹劾以及谋杀罪和绑架罪的指控，一次有关绿色丝绸睡衣的国际事件，一场有关“玉米面包”是否应该弄碎后浸入“咸肉蔬菜汤”的全国性争论，以及长期的政治宿怨造成的政治悲剧和闹剧——路易斯安那州一周之内出现了三个自封的州长并造成上百万美元的损失，而这都很有可能起源于关于一次激情犯罪的争吵（《纽约时报》，1927；《华盛顿邮报》，1928；《洛杉矶时报》，1929；《纽约时报》，1930；《华盛顿邮报》，1930；《亚特兰大宪章报》，1931；《洛杉矶时报》，1931；《芝加哥每日论坛报》，1931；《纽约时报》，1931b；《亚特兰大宪章报》，1929）。当时的观察者都被迷惑了。这一“轻松的政治闹剧”、休伊·朗的孩子气、对奥尔良轻佻夜晚的指控，以及立法机构里令人晕眩的场景，这些共同造就了如此有吸引力的戏剧，难怪当时的人没有注意到，通过他乖张的行为，休伊·朗正慢慢地为一个进步计划打造基础（Coad，1928；《芝加哥每日论坛报》，1929a，1929b）。

这份计划的内容很简单：用标准石油公司和其他公司缴纳的税，再加上浮动利息债券（其实是向下一代征税）去支付建设高速公路和发放免费课本的费用，这项计划通过互惠互利的安排而得到支持，建设高速公路可以提供就职岗位，满足了选民对物质利益和打击企业的双重要求。在休伊·朗被暗杀前不久写下的最后一篇社论中，他总结了自己在路易斯安那州留下的政治遗产，包括累进税和稳健的财政，还有对教育、监狱、医院和课本的财政投资，加上刚开始建设的旅游设施，其中有“世界上最美丽的国会大厦……最大的机场……一座建立于庞恰特雷恩湖（Lake Pontchartrain）上长达七英里的洗浴度假胜地”（Long，1935d）。他没能活得足够久以对取消人头税这件事自夸，这项政策的执行恰好在他被暗杀之前。

在理解休伊·朗的进步主义方面，历史学家并没有比同时代的人强多少，尽管他们大量聚焦于休伊·朗本人。有关休伊·朗的学术研究是不发达的，原因在于人们过分集中在一个问题上：休伊·朗是一个独裁者吗？（Williams，1981；Brinkley，1982；White，2006）休伊·朗设法在路易斯安那州掌握近乎绝对的权力，他的手段是整合乡村大众的诉求，并把这些诉求转变为资金赞助和资金控制，然后通过审慎而明智地使用那些赞助和资金来不断让政敌妥协让步。考虑到他的民粹主义背景以及他所处时代的国际环境，就不难理解为何历史学家们想知道他是否是土生土长的法西斯主义者了（事实上，当希特勒第一次引起美国人的注意时，一家全国性的报纸就将他形容为“没穿睡衣的休伊·朗”，Folliard，1930）。但对这一问题的关注却导致我们忽略了那些在休伊·朗短暂政治生涯中取得的细微却不乏世界历史意义的重要成就。

在国家层面，休伊·朗的进步主义的一个主要内容就是对累进税的承诺。若干证据显示，休伊·朗对促成《1935年税收法案》极为重要，这一法案作为罗斯福“第二次新政”的一部分，确立了对富人适用高税率的传统。休伊·朗在当时组织了遍布全国的“共享财富”（Share Our Wealth）俱乐部，承诺推进再分配和累进税。历史学家们认为，“共享财富”并非一个特别有生命力或重要的运动，就像我们看到的，它在休伊·朗被暗杀后很快就解散了。但无论这个俱乐部是否有强大的力量，其实休伊·朗已经获取了权力并用它去促进变化。正如阿门塔、邓利维和伯恩斯坦（Amenta, Dunleavy, and Bernstein，1994）已经证明的那样，我们是从四个证据中知道这一点的。第一，引入罗斯福累进税政纲要点的时机。尽管在休伊·朗施压之前，“第二次新政”的大部分措施已在推行之中，而且尽管管理当局本身也在推动这些政策，但1935年突然出现了一项新的提议，作为对此前政纲的最新补充，即“敲富人竹杠税”。这是“共享财富”的核心，但在休伊·朗的运动施压之前，这并非罗斯福“新政”的核心（参见Kennedy，1999：243）。休伊·朗之影响力的第二个证据是由罗斯福当局组织的一次秘密的民意测验，特别用以衡量休伊·朗的受欢迎程度；结论是尽管休伊·朗没有胜选希望，但他的存在会在总统竞选中使若干个州远离罗斯福并把它们推向共和党的怀抱（Amenta, Dunleavy, and Bernstein，1994：691）。曾组织那场秘密的民意测验的民主党委员会主席认为，休伊·朗“如果在1936年的选举中有均势的力量……那结果将意味着灾难”（引自Kennedy，1999：241）。考虑到当时民意测验的昂贵和罕见，单是民意测验的存在本身就能表明这个时候罗斯福对朗的担心，而此测验的结果也没能使他心安。第三，在罗斯福的公共事业振兴署（Works Progress Administration）投入资金最多的州中，休伊·朗的影响力最大（Amenta, Dunleavy, and Bernstein，1994：691-697），而且罗斯福通过阻断联邦资金流向路易斯安那州并让朗陷入国税局的调查来直接打击休伊·朗（Kenndy，1999：237），这一切都表明，罗斯福曾经不断地把他的资金和努力投向他担忧的地方。第四，根据罗斯福一位助理的说法，罗斯福自己也承认了休伊·朗的影响力，因为他把休伊·朗归为美国两个“最危险的人”之一。据说罗斯福曾经告诉助理，他要努力用他的政策来“抢休伊·朗的风头”（Amenta, Dunleavy, and Bernstein，1994：678；Kennedy，1999：237）。

若是从这里得出休伊·朗这个“伟人”靠一人之力就能影响历史的结论可能是不恰当的。如果休伊·朗不是代表了一个旷日持久的运动，这一运动因其所试图解决的问题之深而持续了异常久的时间，那么罗斯福可能几乎不会担心朗。休伊·朗是那时战前美国对累进税承诺的一个标志性人物。有理由认为对累进税的承诺影响了战后税收的可能性。尽管《1935年税收法案》本身并没有带来很多税收，还使那些希望有较大程度再分配的人失望了（Leff，1984），但它的确在第二次世界大战之前奠定了累进税制度的基础，这一制度至少持续到了20世纪晚期新自由主义政策开始之前（Thorndike，2009）。

然而，很少仔细探究的是为何休伊·朗对累进税感兴趣。如果休伊·朗对罗斯福施加的压力乃引入累进税的一个原因，为何这一压力没有以其他方式体现——如医保问题？从比较的视野来看，长期延缓推出国家医疗保健是美国政治经济的一个关键特征，这也是美国有着高水平的贫困和显著较低税收的原因。学者们认为在加拿大——一个在其他方面与美国最相似的国家——来自两个主要政党之外的压力对全民医疗保险的出台起到了至关重要的作用。“相反，在美国，独立左翼声音的缺失使得国家医疗改革的议程只能被限制在民主党联盟中”（Maioni，1997：414）。朗当然是一个独立的声音，但他只鼓吹累进税而非医保问题。在路易斯安那州，朗建立了一个慈善医院网，所以并不清楚为何医保问题没有成为“共享财富”计划的一部分。本章通过循迹影响休伊·朗思想发展的源头来处理这一问题。在美国，休伊·朗肯定不是唯一的累进税支持者，而《1935年税收法案》也非唯一的进步主义理念的立法体现。但研究这位独特的人物和这一独特的时刻，为我们提供了一些线索，引导我们去发现为何有关累进税的政治斗争在20世纪中期的美国会如此风行。

尽管该州以外的业余观察者把他归入南方的种族主义煽动者，但从多个方面来看，休伊·朗其实是一个非同寻常的南方民粹主义者。首先，他的确在努力改善黑人的生存境况。尽管他可能通过将他的计划限制在白人贫困人口之内从而利用了民粹主义者，但在大多数情况下，他并没有这样做，要知道在那个时代，其他南方的民粹主义者都被种族主义诉求的政治力量所束缚着。尽管休伊·朗尚未完全超越种族主义，但种族从来不是他主要关心的问题。甚至，他在路易斯安那州颇受黑人爱戴，许多孩子都以他的名字命名（其中包括黑豹党创始人休伊·P.牛顿）， [26] 要知道那时许多南方的政客都在建立强有力的种族隔离政治机器，而且滥用私刑时有发生。正如一份新奥尔良非洲裔美国人的报纸在叙述休伊·朗之死时写道：“尽管某些势力对黑人怀有敌意，而且他的行动进程也表明朗从未为一己私利而做过什么特殊的事，但那些欣赏他城府的人也很快指出，朗从来没做什么特别违反自己利益的事。然而，这几乎是必然的。令人痛惜的休伊·朗是为了大众的福祉，所有的立法都明显是为了大众的利益，而且因为黑人也肯定地被划为平民，于是他们便会从朗的工作中受益。他们共享了优质的公路、桥梁、公立学校的免费课本、债务按揭、税收减免、汽车执照，还有电话、汽油以及电费。在其州立法机关的最后特殊任期内，鉴于放贷人在大量针对黑人的小型债务上发横财，他还促成了一项会特别影响到黑人的法案通过”[《路易斯安那周刊》（Louisiana Weekly ），1935]。

朗在种族问题上的动机并不完全清楚。有些人猜测休伊·朗期待黑人最终能够获得选举权——甚或是他计划亲自赋予路易斯安那州的黑人人口选举权——而不想疏远这一潜在的选民团体。在某些观察者看来，他似乎是真诚地关心那些贫穷的黑人。也许对他的观点的最好总结见于他发表在1931年8月的《路易斯安那进步报》（Louisiana Progress ）上的一篇文章：“现在，让我们讨论一下那些穷困的黑人。路易斯安那州拥有70万黑人。他们就在这里。他们需要得到关心。别让那些会抱怨黑人工作的人影响你，别只因为你的邻居给黑人提供了一份工作而影响你们的邻里关系。那些贫穷的黑人也必须生存。如果可能的话，你也不想他们饿死。在我的一生中，我已经供养过许多羸弱饥饿的黑人，我还将继续这样做。这是一件南方白人将要做的事。在北方，他们虽称黑人为‘先生’，但并不像我们这样用心地供养他们。南方白人不做任何称呼他们‘先生’的事，如果没有别的白人将去做的话，南方白人却会去供养黑人。”（Long，1931d）这一专栏文章在报纸中很明显地靠在一篇极端种族主义的煽动文章旁边，而那篇文章因其政敌所属的俱乐部的副主席是一个黑人而展开大肆批判，这也是休伊·朗报纸中若干个议题所一直追踪的主题。“他们就在这里。他们需要得到关心”，这是朗关注的范围。然而，甚至连这一最低限度的理解——不做“任何特别不利于”黑人的事，以及不特别将他们排除在政府计划之外——也广泛而持久地导致了路易斯安那州黑人对休伊·朗的爱戴，这表明在休伊·朗之前，这些黑人所习惯的生活是多么的不堪。

在歧视天主教徒和犹太教徒的问题上，他的一位老相识证实休伊·朗没有任何宗教偏见，“但他也没有什么宗教信仰”。 [27] 有趣的是，休伊·朗在第一位赢得美国参议院选举的女性——阿肯色州的哈蒂·卡拉韦（Hattie Caraway）的竞选活动中起到了举足轻重的作用。休伊·朗并非一个明确的女权主义者——他之所以支持是因为她支持进步政策，他还憎恨哈蒂的一个政敌，而且他想证明自己的力量——但值得指出的是，他并不反对一名女性进入参议院。事实上，他的智囊团中就有一位24岁名叫艾丽斯·李·格罗让（Alice Lee Grosjean）的年轻女性，由于不可避免的流言蜚语，任命她为州政府秘书长给朗带来了无数的麻烦，但她事实上看起来有着很高的执行力（参见White，2006：153）。以他所属时代的标准来看，休伊·朗在诸如种族、宗教和性别方面都具有显著的进步倾向。

休伊·朗认为所有这些问题带来的混乱皆源自一个真正的问题：阶级。出生于路易斯安那州一个异乎寻常的进步地区（唯一曾经选举社会党候选人进入立法机构的教区，而且是少数几个投票反对州脱离联盟的地区之一，理由是奴隶制是“富人的事业”，Brinkley，1982：10），休伊·朗的第一份工作是旅行推销员——那是当时令人向往的一种职业——他在南方乡村穿梭，并吸取了有关20世纪美国早期部分偏见的教训。

休伊·朗后来靠自学成了一名律师，并开始反对那些即将要改造路易斯安那州的石油公司，最终，他凭借富人应对社会担负责任的良好理念以及深信以阶级为基础的呼吁所具有的选举潜力而在政界崭露头角。从公共服务委员会的主任到州长的快速晋升之路上，他最引人注目的就是对大企业的打击，尤其是标准石油公司。作为州长，休伊·朗主持推广了一系列的民粹主义政策，如分发免费课本给小学生。他还监督了广泛的道路建设项目，还试图向标准石油公司征税，此举导致他的反对者试图弹劾他，尽管没有成功。仅三年之后，他当选为美国参议院议员，并于1935年被暗杀者阻止之前就一直让自己以经济上的民粹主义而闻名（Williams，1981；Brinkley，1982；White，2006）。

休伊·朗在路易斯安那州的努力所带来的主要政策成果如下：一个广泛的公路和高速公路项目——一项令人惊叹的成就，使路易斯安那州的高速公路系统走在全美前列——还有在教育方面的投入，尤其是筹资建立了路易斯安那州州立大学，以及包括慈善医院建设在内的其他福利项目。所有这些都发生在公共事业振兴署将在全国采取类似行动之前。一位观察者指出，“朗主政后的三年内，该州的公共开支从2900万美元增加至8400万美元”（Jenning，1977：228），尽管其他一些学者认为这些开支并没有提升该州在全国的排名，而且大量的资金也在腐败中浪费了（Jeansonne，1993）。

然而，休伊·朗最辉煌的遗产却在路易斯安那州之外。在影响罗斯福采用累进税的过程中，休伊·朗在建构美国税收体制中扮演了关键的角色。

关于“共享财富”的起源，我们唯一知道的就是这一理念是朗在其参议院任期内一夜之间想到的。回溯朗作为旅行推销员的那些日子，他会经常在半夜醒来，并把一些点子潦草地记录在床头旁的一个小笔记本上。据说故事是这样的，1934年初，“根据这一事件的一些版本来看是某天凌晨3点左右，休伊·朗召唤他的秘书厄尔·克丽丝贝利（Earl Christenberry）以及牧师史密斯（Gerald Smith）到他的房间，并兴奋地解释说他刚刚想到了一个全国性的组织，不需要收取任何费用，并将以‘共享财富的社会’闻名；它将以一个政纲为基础而结合成一个全国性的休伊·朗政治单元，这一政纲的主要主张就是财富的去中心化”（Deutsch，1935）。

那天晚上，这个俱乐部的原则就被确定下来了。主要的目的是限制财富，以这种方式提供最低限度的收入和养老金，同时还“限定工作时间，按照能够被消费的水平来平衡农业生产，照顾所有战争中的退伍兵，为所有证明具备能从中获利的心智能力的年轻男子和女子提供学院化的职业培训”（Deutsch，1935）。

由于资料的缺乏，该俱乐部发起的故事必然是间接推测的，而且某些学者已经把焦点放在了与该俱乐部形成有关的若干事件上（尤其是1933年后期休伊·朗的政治运气的下跌），而非放在细节性的问题上，如为何休伊·朗尤其关注税收。尽管如此，我们还是有可能重构某些休伊·朗在组建“共享财富”俱乐部时所关心的问题，在他加紧推广累进税过程中要努力解决的问题，以及使得他把一般的兴趣关注转换为一些特殊计划的事件和事态。这一密切的观察将提供给我们一些迹象，有助于我们思考为何累进税而非诸如医保等问题会涌现出来。

休伊·朗对累进税的支持有赖于他背景中的两个重要资源。首先是路易斯安那州非同寻常的法律史，它被称为“民法中唯一稳固和持久的‘飞地’”（Friedman，2005：116）。路易斯安那州的法律传统对拿破仑法典的借鉴程度超过了其他州，对西班牙法典的借鉴也是如此。多少年来，在那些影响到经济竞争的领域，该州修改了自己的法典，并采用与其他州相似的法律。尽管法典的大部分都已改变，唯有一个理念从最早时期延续至今——强制继承权（forced heirship）。法国的情况与美国不同，立遗嘱之人并不能完全自由地决定谁将继承他的遗产。相反，财产的一部分必须由其子女以及较近的亲戚继承。法国人这么做的初衷是为了避免王朝财富的积聚。路易斯安那州采用了这一规则并一直遵守，尽管如今是以更多限制的方式。休伊·朗是在他接受法律教育以及从事法律工作期间了解到了强制继承权，而且似乎给他留下了深刻的印象。注意，休伊·朗在法国的影响下所明确阐述的东西，肤浅的观察者可能会引导我们将其称为一种对于巨富的美式恐惧（Grunin，2003-2004；Friedman，2005）。

另外一种雄辩的资源是“大赦年”——《圣经》中有个传统，即每过多少年所欠的债务可以被免除。休伊·朗曾经建议某个和他一样想自学法律的年轻人：“在民法和接下来的公司法有关还债期限的讨论之间，休伊·朗插入了一段冗长的、去学习《圣经》的告诫。他命令从《创世记》开始，每天读上几页，持续阅读，无论其如何枯燥冗长；对‘族谱’的记忆‘只要能够追溯到二代就可以’。但是‘当你着手仔细学习希伯来律法时要一直认真：它是所有法律的基础’。”（Williams，1981：76）希伯来律法首次出现在他与他的教授查尔斯·佩恩·芬纳（Charles Payne Fenner）之间一段很长的对话中，讨论的主要内容是路易斯安那州的强制继承权传统。无论是芬纳还是休伊·朗自己，都回想起了《圣经》中有关财产再分配的准则，与此同时，休伊·朗开始对《圣经》展开了认真的研读。“尤其使他震惊的一条戒律是，每过七年，应当有一次债务免除，而每五十年，即‘大赦年’，人们应该把所拥有的财富回报给每一个人……通过对律法的学习和研究，他的注意力被导向此前从未想过的财富再分配的问题上。”（Williams，1981：77）。

《圣经》的修辞特征常常出现在他的演讲和文章中。1931年休伊·朗写道：“上帝赐给我们法律。祂赐给我们生活的规则。祂告诉我们什么可以做、什么不可以做。祂告诉我们，如果我们持续将我们的财富分享给周围的人，我们就能够平安入睡并安居无忧。但如果我们不这样做，我们就将如死于我们之前的人那样腐化。祂告诉我们如何去处理这些事情。我们会这样去做吗？”（Long，1931b）仅仅在他1932年任参议员就职宣誓的两个月后，休伊·朗就强有力地引用了《圣经》中（或声称的《圣经》）的话，来为通过利润税而对财富进行再分配辩护：“所以主进一步说，‘如果你将这些财富分散出去，’那么《圣经》中是这么说的，‘你将在一块安全和平静的土地上安稳入眠，并居住在一块充满欢乐且无所不有的土地上。但如果你不这样做，就没有任何一个国家将幸存下来，那少数人手中所掌握的财富也将随之消散。’”（《国会议事录》，1932a：6544）他想知道为何基督徒们会有选择性地适用《圣经》规则，“我们恪守主赐给我们的律法来对治谋杀、对治偷盗，以及对治几乎所有的事，但我们却已经排除了用同一措辞并写在同一段落中的律法。这一律法的表达是如此平实，以至于最无知的人都不会看不懂，而且在《利未记》第24章到第27章都有充分的描写。它命令人们之间的竞争不该造成财富集中到少数人的手中，否则那些奢华、超奢华、放纵、巨大的快乐和狂欢都属于少数人，而大部分人却饥寒交迫。”（Long，1931c）“为何我们只看到他反对谋杀、偷盗和其他一些事的律法，而没看到他的律法中有关人类如何处理土地所带来的利润，以及对同胞的关怀方面是多么仁慈？……‘而且你们应该尊崇这第五十年，并宣布在这块土地上所有的居民皆应得到自由；它将成为大赦年，而你们应将每个人的财产返还’。”（Long，1931a）

然而，如果不是为了1931年的棉花危机，这些文化资源在休伊·朗的政治中也许只能充当装饰品。棉花乃南方经济生活的来源，那一年恰逢特大丰收，使得其价格低得超乎想象，由此导致当地的所有棉农皆陷入困境（Snyder，1984）。正如我们已经看到的那样，问题不仅仅局限于棉花，而是蔓延至许多初级商品；然而，在路易斯安那州，棉花产量仍然首屈一指，因此棉花是受影响尤其大的。正如许多观察者一样，休伊·朗被这种能够把少见的大丰收转变为一场劫难的体制震惊了：“人们饿得要死，而我们拥有的小麦、玉米、肉类、牛奶、奶酪、蜂蜜和蔬菜的数量比美国所有人能够消费的还要多，即便每个人都不受约束地去吃他想吃的东西。”休伊·朗在1930年如此写道；他准确地找到了问题，“拥有这些物品的人却缺乏推销它们的市场，因为没人有钱去买它们”，这样的情形真可谓“不可思议”。“当导致人们食不果腹、衣不蔽体的原因却是大地母亲贡献了太多的东西时，一定是哪里出了错。”（Long，1930）经过这场棉花价格的塌陷，休伊·朗开始努力去了解“大萧条”期间的生产过剩问题。

在策划“棉花假日”（Cotton Holiday）的活动时，休伊·朗发挥了重要作用，整个南方在该活动中会有为期一年的棉花休耕，而这将驱使眼下棉价上升。此“假日”乃借自20世纪30年代的农民假日协会（Farmers’Holiday Associations）（Shover，1965），但相比于任何被提出以供讨论的限产计划，这个计划更加严谨周密。本质上，“棉花假日”是使每个农民得以避免以往所面对的囚徒困境的方法——由于价格的暴跌，个别的农民们为了补偿收入而种植更多棉花，但如果每个人都种植了更多的棉花，那么价格就会降低更多——通过集体限制，农民们只可以生产符合需求量的棉花，这样做的结果将潜在地使所有棉农有利可图，但只有在无一人违背的情况下才有可能继续发挥其作用。这个计划据说起源于路易斯安那州北部的一个农民团体（Snyder，1984），或来自路易斯安那州明顿市的议会代表约翰·桑德林（John Sandlin），该市位于州的西北部[《论坛晨报》（Morning Tribune ），1931]。休伊·朗聪明地避免了减少土地播种面积具有违宪性的可能，他的理由是这么做是为了根除棉铃虫，而这显然符合宪法。通过休伊·朗的努力，限产计划离通过只有一步之遥了，而休伊·朗甚至梦想着时机成熟时在国际上推行[《时代花絮报》（Times-Picayune ），1931b]。但是限产计划因得克萨斯州这一最大棉花产区拒绝加入而失败，而休伊·朗似乎吸取了一个教训，即需要一个更加稳定的方法来广泛分配技术能力的果实。但这更加稳定的方法是什么呢？（Snyder，1984）

对休伊·朗而言，接下来的几年是一场智力上的探索过程。他没有立即转向税制。1927年，他在本州的亚历山大城有一场演讲，他只是在抱怨政府的浪费行为时提到税收：“我们缴纳的税款经常被无益地花掉了……我们应该……找到一条在任何地方都能减少税收的路子，同样的做法也必须切实可行，或尽可能地在全国的经济管理过程中推行。” [28] 曾在路易斯安那州休伊·朗的政府中工作过的一名税收官员，在回忆中想不起休伊·朗曾经有过一套系统的税收理念并资以重新分配财富，他只是抱怨休伊·朗在每件事情上都想着把税降下来。 [29]

休伊·朗是通过一系列的步骤才开始关注税收问题的，这可从他为自己的《路易斯安那进步报》[后改为《美利坚进步报》（American Progress ）]所写的文章中寻到踪迹。在这份报纸的每一期上，休伊·朗都要写一篇有关他当时卷入的任何问题的社评，从地方政治到义愤填膺地反对罗斯福。尽管这份进步报的发行时间并不固定，但它以某些方式从1930年到1940年一直存续。这份报纸有关休伊·朗从1930年开始到其被暗杀为止的相关记载，可让我们窥见其逐步形成的政治理念。

一个早期的判断是，生产过剩是因为土地的丰饶被货币机制抑制了。“农民们能够获取大量兽皮，却没钱给孩子买鞋穿。他可以相当低的价格出售棉花，却无法买回白棉布缝制的连衣裙和能够给全家人缝衣服的格子布……”（Long，1931a）1931年8月，休伊·朗曾经提议把易货贸易作为解决生产过剩危机的方法：“你还记得当你的父亲或母亲用一杯豆子去交换一杯砂糖；或你的父亲用一大袋土豆去交换一大袋燕麦；或诸如此类的事吗？好吧，现在我们已经决定要回到那个时候以防在这个国家的秋冬季节中饿死……忘记那些也许会存在于你和邻居之间略微有点过时的反感和嫉妒吧……如果你需要修建一个小工棚，那就看看你的朋友是否有些木材，而且他是否愿意用它们去交换你的一些玉米或土豆；如果你的家畜需要喂养，而你又没有饲料，那就试图用自己的某些东西去交换另一个人手中的饲料。保持一个良好的冬夏皆宜的花园吧。不要忘记那四季皆需的大头菜。记住只要随身带着咸肉蔬菜汤和玉米面包就能够走很长一段路。”他还提及了某个“由哈里·威尔森（Harry D.Wilson）出版的小的商情报告书。他在里面列出了任何你可能想交换的东西，以及其他人想要与你交换的东西”（Long，1931d）。

1932年与哈蒂·卡拉韦的旋风旅行是一个重要的转折点，在这个过程中那粒最终发芽并成长为“共享财富”之树的种子被种下了。这是休伊·朗有关“过剩”（too much）主题的第一次政治活动。 [30] 据说休伊·朗都是即兴演说，但他演说的一份速记报告被保存了下来。休伊·朗以乡土幽默开场，然后快速进入到其新的演说风格中：“为什么会这样？为什么？一边有吃不完的东西，而这边却有更多的人饿着肚皮，比干旱年头还惨；一边有穿不完的衣服，而这边则有更多人衣不蔽体；一边有许多的房屋，而这边却比之前有更多的人头无片瓦。为什么？这是一块超富裕、超丰产的土地。那么，为何这又是一块衣不蔽体、食不果腹而且到处是无家可归者的土地[原文如此]？” [31] 据大家所说，旋风之旅无比成功。选举前的一周，“卡拉韦女士痛快地承认她所在的州投给她的选票不太可能占相当大的比例……一周之后，当票数统计完毕，人们发现她所获得的票数竟比她的六个竞争对手所获选票的总和还多。后来有人画了一幅行程图清楚地展示了这次旋风之旅中休伊·朗和她所到过的州——在沿途县府总共召开了39次会议，这些县分散坐落于绵延2103英里的汽车高速公路旁——正是在这些地方她一路收获选票。在那次神奇旅程没有涉及的县里，她只收获了零星的选票，因而不足以令她获得众所周知的优势”。 [32] 多伊奇（Deutsch）写道：“‘共享财富’运动尚未诞生。但当时组织背后的理念在仅仅一周内就推翻了阿肯色州的政治结构。”在结束一场演说后，一封电报被送到了朗的一个政敌手中：“一场龙卷风刚刚席卷了这里，并正朝你吹来。路边的树被吹得东倒西歪，而且伤痕累累。” [33] 对卡拉韦而言，休伊·朗的演说意味着其成功跻身参议院；而对休伊·朗而言，这些演说证明了他利用的主题具备强大的政治力量。

在接下来的几年中，早期所欲付诸实践的易货贸易已经让位给更重大的政策建议，即债务延迟偿还（Long，1934i），以及货币供应的扩张。休伊·朗写了几篇社论支持银继续作为货币使用，并以此解决正在下降的购买力的问题：“货币应该平稳地逐步扩张，让人民手中有足够的货币来开展交易往来。”（Long，1933b）他似乎断定，钱被锁在银行里：“3月初，有那么多的银行倒闭，而之前我们已经将几十亿美元存放在银行账户里。它们不再能流通。此外，联邦储备委员会现在做的跟它之前的惯常行为并无两样，并没有放出更多的货币；我们最后听说的是它又回笼了10亿美元或更多。”（Long，1933b）

休伊·朗的斗争以及在危机中的探索，从报纸的专栏中显露出来：“我们这块土地上的货币总量大约有60亿美元。我们的正常财富则有3600亿美元，或者说60美元的正常财富对应1美元的货币。我们缺乏足够的货币来作为交易的良好媒介……当你听到有关支持或反对它们的观点或理由时你会发疯的。但我坚信，把银重新作为货币使用只有巨大的好处……而且更加确定的是，治愈各种痛苦的一剂良方就是通过累进税进行财富的再分配，如此，那十几个人就不再能控制着接近1.2亿人所需要的东西了。”（Long，1934b）

正是这后来的累进税主题成了休伊·朗长期以来的主要政策方案。休伊·朗的注意力被吸引到税制上，这是因为国家和州层面的注意力也在税制上。正如我们在第四章中所看到的，休伊·朗曾经参与了1932年企图反对国家销售税的运动。作为销售税的替代，参议院中的激进分子包括休伊·朗在内，都企图通过提高富人的税率来增加收入。这一战役增加了休伊·朗对税收的关注，而在随后几年这一关注一直在增强。1933年在路易斯安那州推行的税收改革强化了企图向富人征税的想法（《洛杉矶时报》，1933）。而对20世纪30年代中期有关富人逃税行为的一系列研究，吸引了他对税收问题的广泛关注（Thorndike，2009）。

休伊·朗转向税收改革的另一个动力来自罗斯福的国家复兴管理局（NRA），该局是《1933年全国工业复兴法案》的一部分。NRA也许是导致休伊·朗与罗斯福决裂的主要催化剂（Kennedy，1999：237）。休伊·朗反对法案确立的工资和物价限制，他认为这些做法将构成“自我输血”——这些限制对小企业的影响将超过大企业，而且这种来自于小企业的再分配无非是围绕着很少的钱打转。休伊·朗的说法是，NRA“会做一些好事，但除非财富在广大群众中扩散，否则这样的好事就无法走得更远。它标榜的是‘输血’。但血来自何方？无非来自基层的普罗大众——在普通人中间打转。它的目的是将人从泥潭中拯救出来，靠的是什么呢？仅仅是靠他们自己的力量吗？……如果我们把足够多的财富分散出去，让这过剩之地上的所有人都能被惠及——那么工商业就会得到输血，被遗忘者会被提起，我们的国家就会有希望”（Long，1933d）。

NRA之所以能吸引休伊·朗对再分配问题的关注，是因为它旨在——正如他所发现的——平民大众范围内进行再分配。而他的结论是，合理的做法是将更多的钱交到大众手中，而这些钱应该来自财富过剩的地方。休伊·朗的解释是：“总统想着把更多的钱转到群众的手中，可是群众没有钱可交给其他人。少数人集中了所有的财富，而我们只能从那些拥有这些财富的阶层把钱转到普罗大众的手中。”（Long，1933f）

最终的政策内容的焦点逐渐清楚：财富的集中之所以成为一个问题，不仅仅是出于道德的理由——正如休伊·朗一直所坚持的——还因为它剥夺了大众的购买力并且使经济陷入停滞；货币发行也许是一种解决方案，但另一个方案则是“从那些拥有所有财富的阶级手中把财富夺取过来”。而且一旦对富人征税的主张落实到位，那么接下来计划的其余部分都将付诸实施。休伊·朗一直都批判财富的集中，但在1933年末和1934年，他在报纸上的每一篇社论都更加慷慨激昂地反对财富的集中。休伊·朗认为财富再分配的事业得到过许多伟人的支持，从“托马斯·杰弗逊、丹尼尔·韦伯斯特、安德鲁·杰克逊、西奥多·罗斯福……威廉·詹宁斯·布赖恩”（Long，1933a），“亚伯拉罕·林肯……弗朗西斯·培根、托马斯·摩尔爵士、让·雅克·卢梭、托马斯·爱迪生到以医学闻名的梅奥兄弟”（Long，1934h），再到无线电的先驱伽利尔摩·马可尼、约翰·D.洛克菲勒的牧师，以及教皇（Long，1934f，1934g）。他还发现在宪法、《圣经》以及希腊哲学家们的著作中都有支持他的东西（Long，1933c，1934h）。他企图把财富再分配的斗争与美国革命联系在一起（Long，1934f）。他坚称财富再分配将最终有利于那些最富有的资本家们，因为这将使得这个体制更加稳定（Long，1933g，1933i）。他认为财富分配不公乃诸多王朝失败的原因：“希腊的衰退，罗马的陷落，埃及、巴比伦和所有逝去的帝国都走了同样的一条路，即富人寥寥，穷人遍地。国家的混乱能掩盖这一错误吗？”（Long，1933h）他把“大萧条”本身归咎于财富的集中（Long，1934a）。

1933年末，休伊·朗得出了一个最终的结论：“税收是唯一能保障财富再分配的资源。以往由底层人民来承担的税负不但应该转而由社会上层的富人来承担，而且那些巨大的财富也许应该降低到一个合理的规模，政府也会因此得以维持，普通大众也能够通过剩余的财富逐步过上平稳的生活。这种税收体制应该持续地从上层社会抽取财富，用以改善底层社会的状况，直到每一个人都过上体面的生活，并拥有足够的余裕，从而不仅仅只满足于生活必需和方便，还可平等分享较为优渥的生活。”（Long，1933e）

接着在1934年，他详细阐述了他著名的计划：“实施累进性的所得税来限制财富的规模，实施遗产税法禁止继承10亿美元的财富，规定任何人都不能在一年内赚取超过100万美元的收入——任何人都不能继承超过500万美元的遗产——任何人都不能拥有超过1亿美元的财富——把这些条款都写进法律，这样，而且只有这样，我们才能够实现国家复兴管理局没能做到的事，即繁荣将永远回归美国。”（Long，1934h）尽管税收乃其计划的核心，但“共享财富”的社会也涉及教育开支，因为教育不仅能培养年轻人，它还可以把这些年轻人从劳动力市场中移除，同时召回那些当前正处于失业状态的劳动力来做年轻人的贸易老师：“总之，这个计划是一个全国性组织；它意味着不存在更大的或沉重的开支，因为存在许多剩余的商品和产品，这正是照顾学生们所需要的，而且当它们被消费时，将立即有助于解决生产过剩的问题”（Long 1935a）。还有“与此计划相配套的针对所有超过60岁的老人的养老金计划；对参加国家战争的老兵的完整看护；对苦工作时数的限定；通过政府收购暂时不需要的农产品以备特殊年份之需的对于所有农产品的照管。由此，政府就有必要在那些作物不能种植的年头实施一定的公共工程。”（Long，1934c）

美国的富庶以及这富庶之中不可思议的贫困在休伊·朗成立“共享财富”俱乐部之前、之中和之后都是他写作的主题：“这里是我们从蛮荒之地中奋力开垦出来的，正常时期，她值4000亿美元，也许还更多”（Long，1934d）。“当我今天四下环顾这个国家时，我发现一处人们正忍饥挨饿的地方，而与此同时，食物却在另一块地上腐烂，当我看到某个州有人生活在货运车厢里时，在另一个州却有几千栋空着的房子，当我知道在我们的城市居然还有小孩子衣不蔽体时，农民们却在南方把成熟的棉花碾烂，当我看到政府在中西部屠杀了500万头猪时，在东部却同时有500万人民处于饥饿之中——当我看到所有这些事发生时，我在想我们正在走的是一条什么路，我们要走向哪里。”（Long，1934h）

20世纪30年代早期，上述现象还只是令休伊·朗困扰，但到了1934年，他就给出了一个具体的行动计划，即建设一个“共享财富”的社会：“难道我们就让那些有钱的美国大佬说他们故意制造不平等到这种程度，在一块流淌着奶与蜜的土地上，宣称人人生而平等时，出生在美国的孩子甚至会被拒绝提供维持生存的食物？……让每个人都用尽全力。让每个人都去拜访他们的邻居并邀请邻居加入‘共享财富社会’……最终，所有的美国人民将会被唤醒，他们会富有生气并保持警惕，而且只要这片土地上有食物，所有人都可以吃到；只要这片土地上有衣服，每个人就都能有衣服穿；只要这片土地上有充足的住房，那么每个人都能有个家。”（Long，1934e）

因此，累进税成为休伊·朗所关注的中心问题，因为他努力去解决的问题，正如他所发现的，乃生产过剩及其所导致的购买力扭曲的问题。休伊·朗支持累进税的大背景是他要设法使资本主义运转起来，尤其是如何使资本主义为穷人而运转。休伊·朗喜欢指出两个世界之间的鲜明对比，一个是他的童年世界，那时候家庭可以自给自足，无论是建一个庇护所还是自己生产食物，另一个则是他现在正生活其中的世界，这里有一个相互依赖的复杂网络。尤其困扰他的，正如困扰那个时代其他观察者的，就是生产过剩之谜——棉花就在田地里而孩子们却衣不蔽体。在自己试图努力适应这个世界的过程中，他吸取了自己在路易斯安那州接受的法律教育以及《圣经》中的内容，从而形成了反对财富集中的政策。他的注意力之所以被特别地引导到税收上，源于20世纪30年代早期有关如何增加收入以偿还战时债务的一场争辩，这场争辩得出的解决方案是，美国将会在第二次世界大战期间继续增加收入。累进税变成了对生产过剩的回应。尽管休伊·朗没有特别明显地讨论过诸如医保这样的问题，好像这类问题不在他的思考范围内，但仔细研究他的理念发展就能很清楚地看到，这类问题与那些消耗了他全部能量的主要问题相比都是次要的，那就是如何战胜生产过剩。

学者们一直过度刻薄地不理会朗的观点。例如，艾伦·布林克利（Alan Brinkley）认为休伊·朗利用的是几十年前陈旧的研究成果。但正如休伊·朗毫不犹豫地指出的（Long，1935b），最近的研究也支持他有关财富集中的观点，包括哈罗德·洛布（Harold Loeb）的《富饶导航图》（The Chart of Plenty ）以及《每日新闻》（The Daily News ）的一个调查：“这20年我一直致力于让美国人民注意到将财富再分配到人民手中的必要性，如此，在这片吃穿不愁的过剩之地上才不会有食不果腹和衣不蔽体的情况出现。在这20年的混乱和阵痛的尾声，我要说，冰雪已经开始消融，乌云已经开始散去；不仅出现了乌云边上的白光，更有天空中露出的点点蓝色，而它们也会一天比一天扩大。”（Long，1935c）

当然，休伊·朗并非这些理念以及他所参加过的那些争论的发明人和发起人。它们是集体性的讨论，而之所以有这些讨论则是因为全社会都在焦急地寻找经济增长的杠杆。这一插曲应该提醒我们“大萧条”对市场体制的改变程度之深，已导致形形色色的观察者和政客们开始思考经济世界中的社会建构性质。这是一个相当容易被忘记的关键点。例如，艾伦·布林克利暗示休伊·朗所看到的其周围的破坏是正常的，价格是“自行”下跌的（1982：40）。这只是在重复对该问题的传统批判罢了，即将其看成一个自然的经济现象。

不过，休伊·朗和许多美国人都试图彻底想清楚的许多一般理念最终都被证明是有道理的。休伊·朗想知道购买力的缺乏是否是“大萧条”的原因，而且尽管这一有关生产过剩的特殊观点被大多数学院派的观察者拒绝了，但对购买力的关注却在美国战后经济中占据主导地位。休伊·朗想知道限制货币供给是否是“大萧条”的原因，而弗里德曼和施瓦茨沿着这条思路得到了他们自己的结论；将“大萧条”的成因解释为过度的货币供应限制已经成了对此问题的普遍看法。休伊·朗把注意力放在那些问题上是对的，即便他所建议的解决方案并非那些具有几十年学术优势的分析家们所逐渐确定的。休伊·朗并非一个学者，而且他的方法本身也存在矛盾之处，在问题的理解上并不深刻，计算方法也有误。例如，就像布林克利和其他人所指出的，休伊·朗错误地计算了能够被富人承担并资以再分配的税收总量，而且他毫无觉察地忽视了流动资产和固定资产之间的差别。但美国的政治界仍然承认了累进税的一般原则。如果休伊·朗曾一直竭力表达的政策是不自然的，那我们就生活在那些政策所创造的不自然的世界中。

这种对休伊·朗理念的近距离评价为我们理解他那广受欢迎的吸引力提供了一条线索。休伊·朗的吸引力通常被形容为某种很难理解的东西，就像某种不可思议的、神秘的超凡魅力。超凡魅力也许能够发挥作用，但对休伊·朗的成功而言，其终极的理由在于他曾经努力地想要彻底想明白那个时代重要的经济问题。他的理念与当时对20世纪30年代的经济制度的激烈反思引发了共鸣。

休伊·朗的方法同样稳固扎根进美国政府干预的传统之中，这比我们现在意识到的还要牢固。在20世纪早期，美国所面临的特殊挑战是管理突如其来且迅速增长的财富；从比较的观点来看，美国的生产效率远高于欧洲任何一个国家。成为“过剩之地”导致了价格的多变和不稳定。美国政府许多独特的性质皆源自这些问题。当国家与这些问题做斗争时，出现的解决方案是聚焦于使用政府的集中力量以对抗资本的集中。这一传统的终极目标——在任何一个资本主义国家也是一样——便是使资本主义能够运转起来，而且使其为人民而运转。休伊·朗的企图乃整个西方世界整体企图的一部分，即借助对私有财产和财富分配观念的激进反思使资本主义运转起来。但和欧洲不同，在那里，战时所造成的破坏导致其利用政府力量，通过聚焦于出口和限制消费来革新资本主义，而在世纪之交，对具有极端生产效率的美国经济而言，其采取的手段则是为了经济增长能够使人民受益而以政府干预来分散财富。累进税就是这个故事的一个部分。

休伊·朗和累进税的故事使我们有机会反思美国历史的另一个关键因素。南方的政客们通常被视为进步主义的阻碍。但休伊·朗却是一个来自南方的民粹主义者，他发现了一条能够使民粹主义者的呼吁同样具有进步性的道路，而且这一民粹主义者的呼吁并不依赖种族。在进步主义的传统中，休伊·朗立足于一个恰当的地位。那些批判美国税制没有更具累进性的人，如果从比较的视野来看，就会发现其累进性似乎异乎寻常地高。尽管进步主义年代为累进税奠定了重要的基础，但在“大萧条”时期，休伊·朗及其同道中人利用了一种不那么常见的民粹主义重新阐释了累进税，即它不仅是一种道德商品，同时也是一种经济的必需品。

然而在我们转而庆祝休伊·朗的进步主义之前，值得指出这一故事的历史讽刺意义。正如在第六章所讨论的那样，若干学者现已认为累退税加强了每一个欧洲福利国家的基础，而累进税却使一个国家走上了创收的艰难道路。如果这是真的，那么休伊·朗的民粹主义诉求，如果没有更多，也是和其他南方政客的种族主义诉求在同等程度上瓦解了福利国家的基础，至少从长期看是这样。从短期来看，所得税变成了一个灵活且成功的提高税收的手段，为一个不断扩张的政府奠定了基础，包括新兴的福利政府。但学者们现已认为，当发达工业化国家在20世纪70年代遭遇经济危机时，累进税制的局限性就显现出来了。如果累退税促进福利国家发展的理论是正确的——这是一个我们将在第六章探讨的问题——那么通过聚焦于累进税以及坚定地拒绝累退税，休伊·朗和农业国家主义者就瓦解了美国政府长期提高收入的能力，因而会将美国带上一条与它现在所走的截然不同的道路。

第六章
累进税与福利国家

第四章和第五章分别考察了美国累进税体制的两种不同特性：销售税的失败和累进所得税的承诺。这一章将分析这些特性对福利国家的重要影响。尽管在社会科学中，福利国家是一个被广泛研究的问题，但有关福利国家的研究却通常与税收的研究相分离。这就导致了片面的政治学解释，即假定福利计划能够被理解为反映了有关穷人的流行观点，对税收的希望似乎会自动地带来税收。把政治学解释建基于政府的财政能力之上的做法带来了一幅更加现实的图景，并表明征税的方式对福利国家而言具有独立的——有时是令人惊叹的——影响。

尽管无视税收和福利支出之间的关系是主流趋势，不过一些规模很小但水平越来越高的研究工作正视了二者之间的联系。在第一批认为征税方式可能会给福利国家带来影响的学者中，就有社会学家哈罗德·威伦斯基（Harold Wilensky）。与经典的意大利公共财政理论中的“财政幻觉” [34] 类似，威伦斯基（1975）观察到，瑞典的福利国家在20世纪70年代似乎一直在增加间接税，如增值税和其他销售税。在接下来的30年，威伦斯基发展了这一观点，认为“对实际可支配收入的压榨应归咎于日益升高的价格和政府支出，在那些愚蠢到过度依赖诸如所得税和家庭房屋财产税这样痛苦的可见税（visible tax）的国家，这种压榨引发了大量的抗税行为”（2002：379）。威伦斯基以激烈程度和持续时间为指标计算了1965年到1975年之间获得政治成功的抗税运动的“反弹分数”（backlash score），并发现税收反弹和收入结构中可见税的比例之间具有相关性。他把诸如所得税、财产税、资本利得税以及遗产税和赠予税等直接税归为可见税，“就是那些从纳税人那里征收的一大笔或两大笔钱，而这些纳税人也认为他们不会收到与贡献相一致的直接利益”（715）。因此，在威伦斯基看来，令税收变得可见的机制是罕见的，而与支付规模具有同等重要性的是这类税收所获得的利益的不可见性。另一方面，销售税是通过经常性的小额支付来征收的，按照威伦斯基的理论，纳税人是感受不到这种税的，而薪酬税（直接为福利国家提供资金）之所以是可容忍的，乃是因为它们的利益是可见的。尽管威伦斯基对此没有详细阐述，但人们也许会指出，要想执行以收入作为区分对待标准的税收，政府需要纳税人收入的详细信息。这一收入信息的收集过程对纳税人来说会变成一件痛苦的例行公事，因为它把税负成本的信息直接交到了纳税人的手中，这与诸如消费税这种不以收入作为区别对待标准的税种不同。

我们在第五章曾经探讨过休伊·朗的政纲，在对其政纲的直接批评中，威伦斯基认为：“在美国左派信奉的神话中，最有误导性的是通过对商业和财产开征累进所得税可以通往平等……事实上，最平等和最文明的民主政体都建立了轻度的累退税体制以及高度的福利支出项目。”（715）

威伦斯基的反弹分数在数量上没有被重复出来，而且若干个重要的问题尚未得到解决，例如，为何是可见税的比例而非可见税的绝对水平看上去应当是相关的判断标准：当以占GDP的百分比来衡量时，可见税在发达福利国家占比很高，而只有以占税收总收入的百分比来衡量时，威伦斯基所讨论的相对排名才变得明显起来。这表明市民会根据来自政府的总收益来权衡可见税负成本，但这还没有经验证明。

尽管如此，在宏观和微观层面都有支持威伦斯基观点的证据。在微观层面上，心理实验的结果支持威伦斯基税收可见性对税收态度的重要性的观点。例如，切蒂、卢尼和克罗夫特（Chetty, Looney, and Kroft，2009）在一项现场实验中展示了，如果把销售税放在一件产品的价牌上，那么顾客就会更加注意到这项税，如此便减少了该产品的销量，虽说即使不把税放在价牌上顾客也知道价格里加了税。芬克尔斯坦（Finkelstein，2009）在一项现场实验中展示了，如果用电子方法收取车辆通行费，那么司机就很少注意到这些费用，如此便将征集的总费用增加了20%—40%。而加拉赫尔和穆诃拉吉（Gallagher and Muehlegger，2011）的研究则表明，与不那么可见的所得税抵免相比，退税对销售税减免的影响效果更大。一些针对不同税种态度的调研得出了很多不同的结果（例如，美国政府间关系咨询委员会，1993：1；Hadenius，1985；Dornstein，1987）。然而，调研方案的流程都是首先就让人想起一个特殊税种，然后再问被访者是否喜欢这个税种，而这好像不能最恰当地评估出被访者在日常生活中是否也如此思考这一特殊税种。通过实验所获得的证据似乎更加可信。

在宏观层面，历史案例研究同样发现了支持威伦斯基观点的证据。我在对美国、英国、法国和德国的新自由主义运动成败的比较研究中发现（Prasad，2006），历史的确如威伦斯基所认为的那样展开：在美国，最不受欢迎的税种就是财产税和所得税，它们引发了新自由主义者的反抗，并引起了政策制定者的注意；在英国，当面临预算短缺时，撒切尔政府预料到增加所得税不会受欢迎，转而提高了销售税；然而在德国和法国，通过使税收利益变得可见以及使政客们难以从税收削减中获取政治影响力等方法，税收便和支出绑定在一起了。

对威伦斯基研究的一个重要扩展来自加藤顺子（2003）的论证，即若在20世纪70年代的经济困难之前就已经推出增值税的话，政策制定者就可以在经济开始收缩时提高总体收入水平，反之，在20世纪70年代以前没有采用这项措施就会使政策制定者艰难地在低增长环境下确立新税。加藤认为：“增值税是一项税基较宽的单一税率的累退税，当实行这一税种时，它就会有强劲的增加收入的能量，而这是所得税所没有的。”（27）但如果一个国家在繁荣时期不推出增值税，却在20世纪70年代后才推出，那就会阻碍其变成一个成功的增收工具。如此，加藤在威伦斯基的分析中增加了一个历史因素，她认为重要的不只是税收形式，还有推出该税的时机。在第二次世界大战之后的十几年繁荣期中，最成功的税制皆立基于那些可见性较弱的税种。

彼得·林德特（Peter Lindert，2004）主张，在税收体制和福利国家之间有第二种类型的关系。在威伦斯基强调累进税政治效果的地方，林德特关注的则是其经济效果，他认为依赖累退的劳动税和消费税，与依赖累进的资本税和收入税相比，是一个更加稳固的战略，因为劳动税和消费税对经济的扭曲程度更轻：“与许多人对再分配福利国家的假定相反，这些国家的税收风格会提高GDP水平和不平等程度，与低支出国家的混合税收体制相对。在某些高税收、高预算的社会民主政体中，资本积累税实际上要轻于劳动所得税和休闲导向的成瘾商品税。”（235）斯堪的纳维亚国家尤其以低水平的资本所得税和大规模的福利国家为特征。消费税取得更大成功的一个原因是资本税会导致资本外流：“资本是在国际间流动的，而且当资本流转时，它将会带来积极的生产效率。”（241）在其发表的一系列成果中，斯特芬·甘霍夫（Steffen Ganghof，2006，2007，2008）认为，累退税与经济增长能够相互兼容的主要原因在于累退税允许资本承担较低的税收负担。（他还进一步提出，即使在累进税制下，通过区分资本收入和劳动收入，也能获得较低的资本税，但他可能低估了这么做的政治困难。）资本外流似乎还未引发税收方面的逐底竞争或许多人害怕的社会福利支出，但一些学者认为全球化已经阻止了资本税负的继续升高（Genschel，2002b），而这也许是欧洲福利国家能够保持稳定的秘诀所在。

消费税声称的另一个优势是其激励储蓄的效果：“如果没有所得税，而且从现在直到永远你只会被课以15%的消费税，那么你的储蓄动机不会受到强烈的影响……相反，所得税会对你赚来的钱课税两次，第一次是一开始你赚来那些你想要存起来的收入时，第二次是你的储蓄赚了新的资本收入时”（Lindert，2004：241-242；Hines，2007）。这将导致依赖消费税的政体有更高的储蓄，进而有更高的经济增速。因为这些原因，林德特认为，累退税与经济增长更匹配，而累进税则会扭曲经济增长。这里提到的对削减所得税和资产税的政治支持和民众支持并不是这些税种可见性的直接结果，而是它们影响经济增长的间接结果（Summers，1981；Kneller, Bleaneay, and Gemmell，1999；Picorino，1993；Picorino，1994；Jonansson, Heady, Arnold, Brys, and Vartia，2008；Jorgenson and Yun，1986；Widmalm，2001；但同时请参见Angelopoulos, Economides, and Kammas，2007）。卢卡斯（Lucas，1990）曾提出过一个著名的论点，即课征于资本的有效税率为零。

因此，现存有关税收和福利国家支出之间关系的研究，皆强调累进税负面的政治和经济后果，尤其是在20世纪70年代经济困难之后。尽管累进税瓦解福利国家基础的特殊机制仍是一个有争议的问题，但这些解释表明，近几十年来累进税政体在发展和维持福利国家方面的难度增大了。一些学者和政策制定者认为，在美国的政策环境下，无法保证更高的累退税收入会流向福利支出而不是军费或其他类似的、令人担忧的事项上；一直以来，这都是美国左翼警惕累退税的一个原因。正如斯文·斯泰因莫的一位受访者，一名自由主义参议员，在自己的立场上对国家消费税的解释那样：“没人能向我保证从美国工人杂货店账单上课的税会永远用于使这些工人受益。我要怎样才能知道税款究竟会被用于社会福利支出还是会在五角大楼里被浪费掉呢？”（引自Steinmo，1989：515）但在美国历史上，为了福利支出而在累退税上讨价还价的事情已经发生了好多次，正如我们已经在前述《农业调整法案》和《社会保障法案》中看到的那样。美国和其他国家之间被感知到的差异也许再一次被夸大了。

历史学家和以历史为导向的社会学家强调了美国与众不同的税制影响其福利国家发展的第三条路径，他们把焦点放在了更早期的时间段里。1913年到1954年间，一系列税收决定把诸如雇主提供的养老金和医疗保险这样的附加福利排除在税收之外。正在寻求降低税金办法的企业发现附加福利有利于提高实际工资，尤其是在工资冻结增长的1942年，那时更加直接的补偿金方式是不可行的。对附加福利的广泛采纳排斥了政府在养老金和医疗保险方面的作用，因为那些受益于私人福利项目的人害怕政府提供的保险金额会比当前雇主提供的低。（Quadagno，1984，1988；Stevens，1988；Brown，1997-1998；Dobbin，1992；Jacoby，1993；Howard，1997；Hacker，2002；Thomasson，2003；Gordon，2003；Klein，2003；Jacob and Skocpol，2010）

雅各布·哈克（Jacob Hacker，2002：218）告诫说，税收决定不是雇主提供的保险兴起的唯一因素（参见Jacoby，1998；Klein，2003）。而雇主提供的保险也非国家医疗保险屡屡失败的唯一原因（参见Gordon，2003；Quadagno，2004）。然而，所有的分析家都同意，税收决定是雇主提供的保险发展过程中的一个重要因素，而且雇主提供的保险也是解释不发达的公共福利国家的一个重要部分。然而，依循这一传统的分析家们所无法回答的问题是，为获取附加福利的税收优惠制度来自哪里，通常认为它是外生的。

本章下一节将回顾这些针对附加福利的税收优惠的历史，并表明税法的这些特征就恰好根植于累进税，而这也是诸如休伊·朗这样的行动者所要求的。即便在20世纪70年代新自由主义崛起之前，累进税也日显重要，因为它启动了一个新的政治世界，其以税收优惠的政治纲领为中心，由此把美国的福利国家导向了私益性而非公益性的路线上。

倾向私人福利的税收优惠的兴起

从比较的视角来看，美式税收政府最不寻常的特征之一是税收优惠的主导性地位。税收优惠是税法中的一项规定，可以减少纳税人总的纳税义务，诸如针对某些种类收入的免税、对某些行为的纳税扣除或税收减免。此优惠通常针对特殊行为方式。例如，抵押贷款利息可以作为应纳税所得额的扣除项，劳动所得税减免可使纳税人因劳动而获取税收优惠。税收优惠一般被称为税法漏洞，尽管这一用词并不准确。有些学者称其为税式支出（tax expenditures），但我却认为这一术语具有误导性（Prasad，2011），而我在此更愿意将它们称为税收优惠。

美国税法充斥着税收优惠（Howard，1997）。在美国税收国家诞生之初，税收优惠就被载入税法之中，1913年的所得税法案就包含了住房按揭利息的税收抵扣。针对附加福利而给雇主的税收抵扣和给雇员的税收豁免，通过若干场合的决定而被批准通过——在1926年、1939年、1942年到1943年，以及1954年——每一次都导致对私人医疗保险需求的小幅增加。1926年，国会通过立法正式确定了财政部针对企业年金的税收递延做法。对推动私人福利发展尤其重要的是一系列决定：1939年，美国国税局（IRS）澄清了有关哪些附加福利应被征税的不确定性；1943年，IRS的行政裁决裁定雇主向私人团体保险支付的钱适用税收豁免；到了1954年，国会把1943年的行政裁决编入《国内税收法》，终结了其能否经受法院挑战的不确定性，并将其扩展至所有的医疗保险安排，包括基于企业自筹的保险（Jacoby，1993；Dobbin，1992；Howard，1997；Hacker，2002；Thomasson，2003）。

尽管税收优惠在美国具有非凡的重要性，但它们的起源却不甚清楚。国内战争时期的税法已经承认“从事任何贸易、商业或其他活动，如仓储租赁、职员雇佣所产生和支付的必要费用”都可适用税收减免（美国国内税务署，1863），而且美国的法律遵循了英国的先例，因而允许“通常且必要”的税收减免。正是在与这一短语的定义纠缠的过程中，税法最终成为了一片混乱的荒地。最早的税收优惠，即住房按揭利息减免是“隐藏福利国家（hidden welfare state）最早的构成要素之一”（Howard，1997：49）。税收优惠跟着1913年的所得税法案一起登上历史舞台，该法案排除了“所有债务的利息，包括但不限于住房按揭利息。因此，从一开始，那些贷款买房的人和所有负债的消费者一起在税法中占据了一个特殊的位置。这种制度安排有效地扩展了对住房按揭利息减免支持的潜在基础”（Howard，1997）。原初的意图并没有特别地关注住房按揭。法律的原话是说，只有“负债的应纳税人在一年内支付的所有利息”才能被减免（引自Ventry，2010：236）。

由于在国会中缺乏清楚的辩论，因而学者们主张，这其实是一个行政必要性的问题，而且也是对简化的需要。霍华德指出，国会担心的是把商业债务——所有人都同意其应当作为必要的经营费用而从税收中扣除——与个人债务相混淆。出于简化的目的，国会将扣除原则扩展至所有债务（Howard，1997：53-54）。后来有一种观点对这种做法进行了合理化的解释，即适用于债务人的利息减免在逻辑上是必须的，因为债权人已经为利息所得缴税了，尽管如此，历史记录表明针对利息的税收减免是“偶然的”，并不是事先规划的一部分（Ventry，2010）。霍华德还推测，也许是更大的社会环境使得国会允许对所有债务的税收减免，因为“这种债务处理方式有利于……南部和西部的农业利益”（Howard，1997：53-54）。对于处在世纪之交的民粹主义者而言，债务是如此重要的一个问题，甚至各类债务的税收减免都是民粹主义传统的延续。鉴于诉讼中特殊种类债务可以适用税收减免以及家宅可免受破产清算的惯例（Mcknight，1983；Goodman，1993；Morantz，2006），毋需惊奇的是，当有利于债务人的措施被写进第一部联邦税法时，几乎没有受到什么批评。因此，虽然其缘起尚属推测性质的，但更大的政治环境暗示对债务的税收减免是党派斗争的一个交点，在此，制造业利益集团普遍想要降低税收水平（而且他们把税收减免看作是降低税负的一种方法），而民粹主义的重农派普遍想要的则是有利于债务人的措施（而且认为针对债务的税收减免是这一有利措施的一个方面）。

同样，第一次把附加福利适用税收豁免的原则纳入法律的是《1926年税收法案》的一个修正案，该修正案由来自康涅狄格州的共和党参议员乔治·麦克莱恩（George McLean）引入，但是该修正案通过时缺乏相应的讨论，这妨碍了对该立法通过之背后原因的研究。麦克莱恩说在引入这项修正案的时候，只有养老基金“和那些提供股份红利或利润共享的计划在同一个基础上”运作，这些计划已经适用了税收减免（引自Howard，1997：61）。这一修正案在议会或财政部都没有留下辩论报告，有关它的任何讨论也未见诸报端，甚至在某些关键参与者的回忆录中也没有被提及（Howard，1997）。因此，霍华德把它解释为关于税收的整体党派斗争的一部分。这一斗争发生在第一次世界大战之后的一段时期，彼时，共和党刚刚重掌大权，正设法降低所有税负，尤其是战时开征的累进税。这一斗争针对的对象则是激烈反对的民主党及共和党的叛徒（63）。有关企业年金的修正案也被一名参议员添加进来，此人是“来自东北部的一名亲工商业的共和党员，他跟梅隆一样，认为削减富人和公司的税负乃经济增长的关键”（61）。基于这些理由，霍华德的结论是，针对养老金的税收优惠源于20世纪20年代针对累进税的整体党派斗争，其中，税收优惠是降低工商业税负的一种措施。税收优惠在为企业减少税负的同时还为员工提供了更多的补偿。

接下来的一个重要决定产生于1939年，当时国会裁定附加福利不属于应税收入。《1939年国内税收法》（Internal Revenue Code of 1939）详细说明了“以下项目不应包含在总收入之内，而且依本章规定应当适用税收豁免……通过意外保险、医疗保险或依工人补偿法案规定获得的收入；因个人伤害或疾病获得的补偿金，以及从针对此类伤害或疾病的诉讼或协议中所获取的损害赔偿金”[《1939年国内税收法》第1章第22节（b）款第（5）项]。然而，这只适用于通过团体商业保险运作的项目，而不能适用于由雇主直接筹集资金的企业内项目。雇主也被允许从应税收入中扣除支付给企业年金计划的费用[《1939年国内税收法》第1章第23节（p）款第（1）项]，而且国会裁定不需要为附加福利支付薪酬税（Jacoby，1993：546）。在这个裁定出台之前，财政部曾经考虑过医疗保险福利应纳税，但自1919年以来，它已经认定一些附加福利——如餐补或住宿补贴——需要被排除在应税收入之外，只要提供这些福利是“为了方便雇主”（Simon，1984：892；Landman，1955：177）。这就造成了税法上的不确定性，一些人认为这妨碍了私企施行医疗保险计划。1939年税法澄清这一问题所使用的措辞，倾向于宣布通过商业机构提供的医疗保险福利是免税的（Jacoby，1993）。

1939的立法有助于解释20世纪40年代早期私人福利计划的兴起。哈克（Hacker）认为税收不像人们认为的那样是核心问题，这借鉴了多宾的观点（Dobbin，1992）。多宾认为对私人福利兴起的公共政策解释是站不住脚的，因为其在第二次世界大战之前就开始了。多宾认为公共政策与战时超额利润税、工资冻结和《1942年税收法案》是一样的，都没来得及对20世纪40年代早期私人福利计划的兴起做出什么贡献（1992：1419，1437）。但也许多宾使用的是当时可得到的二手资料，并未考虑到1939年的税收立法。他所使用的数据显示，在1939年之后有一个明显的增长，这与该立法效果的一个观点是一致的：例如，在1939年，有25.7%的小企业和38.3%的大企业提供医疗和意外保险，而到了1946年，小企业的这个数字就达到了53.3%，大企业则达到了67.2%（Dobbin，1992：1424）。年金计划也在同步增长，其最大的增长发生在1942年到1944年间，正好在政府决定针对高新雇员的补充养老金可免税的时候，而且这也恰好在《1942年税收法案》通过之后（Jacoby，1993：546-547）。非正式年金计划和互惠协会的减少正好赶上正式医疗和年金项目的增长（Dobbin，1992：1427）。泽莱纳克（Zelenak）认为，1939年以及更早些年的税收立法无法解释私人福利计划在20世纪40年代之前的兴起，因为大部分美国人直到1942年以后才开始缴纳所得税（2001a：194）。但此处重要的税收优惠指的是对雇主的税收减免，这些雇主彼时已经在缴纳相当高的税了，而且恰是这些雇主被允许从企业所得税和薪酬税中减免或扣除为附加福利支付的费用，无论获得这些福利的雇员是否缴纳了所得税。因此，1939年的税收立法支持如下观点，即在20世纪40年代私人福利计划骤然兴起的过程中，若干税收决定的确是一个影响因素。

几年之后，《1942年税收法案》引入了若干种新的特征，这些特征组合在一起使得私人医疗保险计划更具吸引力。它提高了那些顶尖公司的税率，同时增加了一个税率高达90%的战时超额利润税。此外，1943年IRS的行政裁决裁定，雇主为了雇员而向私人保险公司缴纳的医疗保险费用可以抵税。迈克尔·布朗（Michael Brown，1997-1998）发表评论说，这一裁决之所以受到雇主们的普遍欢迎，是因为“在战时超额利润税的背景下，85%的医疗保险费用都是为了保障收入或利润，而这些收入或利润本应被征税”（651）。这个行政裁决之所以特别有效，是因为它与战时的其他政策产生了互动，这是20世纪中叶的少数时刻之一，当时政府实际上试图抑制消费以遏制通胀。通过国家战时劳动委员会（National War Labor Board），罗斯福正阻止工人工资的增长。在总统试图通过限制工资增长来控制通货膨胀的努力和工会成员在同样的刺激下要求加薪之间，董事会鼓励工会为附加福利而斗争，而附加福利则成为工会战略的核心要素（651-657）。许多工会成员第一次缴纳所得税，并注意到免税的重要性（Stevens，1988：135）。正如布朗指出的，工会的决定不能被解释为对公共福利国家失败的反应，因为事实上，这些决定是在杜鲁门政府时期做出的，当时公共福利国家的前景看起来相当美好（1997-1998：659）。事实上，在20世纪40年代，美国有可能走上和其他国家一样的道路——在一些情况下可能还要早10年——即把私人提供福利的体制转化为国家福利体制，因为当时一些工会领袖和雇主表达了他们对现存私人医疗保险制度的不满以及对替代方案的支持（Brown，1997-1998；Quadagno，1984）。在这种历史背景下，布朗认为附加福利的兴起不妨被理解为工会和企业之间势力斗争的一个因素。附加福利是工会加强工人忠诚度策略的核心内容。

如果工会把私人福利的提供视为保持工人对工会忠诚的一个因素，而企业视私人福利的提供为保持工人对企业忠诚的一个因素：那么“战后鼓吹社会福利私有化的商人们就会倾向于把私人社会福利看作对抗国家社会主义的堡垒……企业社会效益那古老的、反对工会的理据，仍然是管理思潮和战略实践的一个重要特性”（Brown，1997-1998：648-649）。除了税法，雅各比（Jacoby）还认为，国家战时劳动委员会把医疗和养老福利从战时工资控制中排除的做法，与雇主普遍试图用附加福利来对抗工会化的做法是同等重要的。尽管企业不像工会那样希望看到针对私人福利的集体谈判，但他们的确想要私人福利制度，理由也和其他国家雇主对私人福利的期许一样——加强工人对企业的忠诚度。

然而，1943年的行政裁决同样存在模棱两可之处，尤其是有关符合豁免条件的特殊安排，而且这一裁决能否通过法庭的挑战也是个未知数（Thomasson，2003：1374）。有些企业证实受到了IRS前后矛盾的对待。例如，贝尔电话公司自世纪之交以来就有一个针对工业的家长制风格的医疗保险项目，该项目后来发展成了内部的医疗保险。1918年，IRS认为该项目可适用税收豁免，但1938年它推翻了那条裁决，并宣布该项目应当纳税；又在1941年再次推翻自己先前的决定并认为该项目是免税的；到了1943年，它又一次推翻了自己的决定，宣称这些保险金应当纳税，理由是这些保险项目是在内部运作的而非来自商业保险机构（Helm，1953）。《1954年税收法典》通过法规汇编去除了这一模棱两可之处。托马森（Thomasson）使用州层面的数据得到如下结论：单靠这一税收决定就使得团体医疗保险的购买量提高了近10%（2003：1382）。

1954年以后，税收对私人医疗保险需求的影响还不清楚，调查涉及的范围很广（参见Gruber and Poterba，1994）。但此时，正如哈克和其他人所认为的那样，政治上的考虑开始强化已被选择了的路径，因为那些拥有私人医疗保险的人开始担心公共医疗保险会导致私人项目的淡化或质量下降。

学者们继续争论在1939年、1942年到1943年以及1954年中的这些决定的确切影响，但这些政策共同为美国雇主提供了一种保护一部分员工薪酬不受税收影响的方法，这有助于私人福利体制的发展。20世纪早期和中期，这些税收政策鼓励用正式的私人医疗和养老保险项目来代替非正式的年金计划和互惠协会。

比较视野：其他国家的私人福利

在以比较的视角探索税法之前，我们短暂地绕个路，来证明实际上在19世纪晚期和20世纪早期的许多国家，私人福利乃普遍之举。我这样做是必须的，因为当代研究福利国家的学者们一直夸大美国私人福利体制的独特程度。正如金志雷（Kinzley，2006）指出的：“在19世纪，西欧的雇主们皆依赖家长制作风的雇佣关系模式……私人福利计划是用以表示处理现代工业发展的复杂性及挑战的计划和战略词汇表中一个通用的、国际化的部分”（190，205）。

私人福利在英国兴旺发达。也许最著名的案例是吉百利公司（Cadbury），它在1902年至1918年间实行了许多私人福利计划，包括疾病和养老福利以及免费医疗和牙科护理（Dellheim，1987：29）。罗伯特·菲茨杰拉德（Robert Fitzgerald，1988）查阅了自第一次世界大战开始之前的公司记录，并发现私人福利遍布英国工业：铁路、汽油、钢铁、化工、酿酒、纺织、采煤、造船、工程、电气化商品，以及食品和烟草，还有第一次世界大战后的汽车工业。许多工业领域的私人福利覆盖范围和美国完全一样，包括私人健康计划。

在铁路行业，私人福利计划有较长的历史，可上溯到19世纪30年代，那时铁路行业为工人建立了“福利基金”，用以支付疾病、养老和其他福利。在钢铁行业，自愿的疾病福利基金、医院或医务室、健康保险、病患工人俱乐部、病假工资，以及公司委派的私人医生都很普遍（84-87）。两家在化学工业中处于支配地位的企业——帝国化学工业（ICI）和联合利华（Unilever）——都具有广泛的医疗和事故保障计划。作为英国持有资本最多的企业，联合利华的福利政策在20世纪初期的英国政治经济中颇为引人注目。其中一个计划是阳光港模范村（Port Sunlight），研究美国工业家长制的学者对此应该很熟悉，一开始它有一个疾病服务的社区，到了1907年，就有了医院。这两家公司都在英国当时最重要的工业领域占据支配地位，“成为公认的包罗万象的工业福利计划的典型代表”（115）。一些较小的，甚至以使用临时工为主的英国企业也都转向工业福利事业，包括酿酒、造船、工程、电气化商品，以及食品和烟草公司（137-183）。

菲茨杰拉德认为，作为提高生产效率和降低工人流动率的措施，工业福利在英国成为“科学管理”和“泰勒主义原则”的替代方案。有时候，这些公司计划会与国家医疗保险形成对立，例如，1911年《啤酒酿造者杂志》（Brewer’s Journal ）就担心国家保险会影响公司的福利计划（142）。但最终，菲茨杰拉德认为，英国的公共福利国家产生自私人福利，尤其是通过允许企业提供满足某一最低水平的私人福利计划来“外包”公共福利计划的创新（212）。

私人福利在加拿大也很繁荣。第一次世界大战前后，为了防止此起彼伏的劳工动乱，雇主们换着法子支持私人福利，包括“企业年金计划、利润分红、医疗服务、娱乐设施和工作条件改善”（Yarmie，2003：598）。雅美（Yarmie）认为：“这两个国家（加拿大和美国）的雇主们也开始采用福利主义来遏制第一次世界大战前后的劳工运动。这一来自雇主和政府的处理劳资关系的路径同时存在的局面使任何主张美国与众不同的观点都无法成立。”（613）

内勒（Naylor）于1919年在安大略写道：“劳资关系方面的创新措施一般都来自私人企业而非国家行动。作为私人企业新方案的产物，它们都普遍地模仿了洛克菲勒的计划，而且没有给工会参与的空间……雇主们以某种前资本主义的家长制想象为指导。”（1991：165）他指出，第一次世界大战之后“有一大波措施出台，一方面向工人灌输对企业的忠诚，另一方面也在一定程度上提高工人对工作场所的满意度。这些战后的福利计划之所以值得关注，不仅仅因为新鲜，还因为给工人提供新的且更细致服务的公司数量巨大……1882年，麦克拉里（McClary）家族已经成立了员工福利协会，为工人们提供医疗保险和死亡抚恤金。1910年，这家企业转向了更普遍的福利体系……包括某些医疗服务”（166）。这些措施的一部分明显是以控制工人为导向的，例如公司雇用的护工上门服务生病的工人。战后，其他一些雇主也被卷入这一运动，且实施了相似的甚至更广泛的计划。所有这些政策组合在一起形成了一个差不多连贯一致的福利资本主义战略，体现了对劳工控制这一重大问题的回应（168）。以疾病补贴为范本的福利计划在当时是非常普遍的，而跨国企业的加拿大分支机构常会引领潮流。

私人福利繁荣于德国，德国的历史学家已倾向于把它视为福利国家的参照模板而非其替代品。麦克里里（McCreary，1968）提供了一个最戏剧化的例子，表明德国社会立法与克鲁伯（Krupp）公司的私人福利体系有直接关系，该公司是19世纪晚期德国的一家大型企业：“在国家层面，不出意外的话，医疗保险立法将会是第一个被制定出来的福利措施法，这否定了俾斯麦的明确愿望……德国率领其他工业国家进入了一般性的社会立法领域也非偶然……国民议会接受了总理的提案，因为这些提案都不是革命性的。这些提案无非是直接采用了之前自发的和私人的那些计划，所有更大的工业家对这些计划早就很熟悉了，现在只不过是通过把它们变成强制性义务，将其扩展至国家范围”（26-27，强调为原文所加）。

麦克里里指出，克鲁伯计划在该国并非首创，即使在埃森市（Essen）也不是（28）。克鲁伯计划包含一个广泛的医疗保险计划、年金计划、人寿保险、住房供给、学校，以及多种较小的福利。大量文献记录都反映了阿尔弗雷德·克鲁伯（Alfred Krupp）的动机，这些动机和全世界所有福利资本家的差不多：混合了慈善的理想以及有关工人忠诚度的冷静计算（39-41）。他在向工人灌输企业忠诚方面似乎很成功，“埃森市当地的人仍然谈论着第一次世界大战之前克鲁伯公司雇员所享受到的那种被尊重的感觉。他们不是‘苦力’、劳力，甚至也不是钢铁工人。他们是‘克鲁伯人’”（47）。为证明克鲁伯的自发计划影响了国家的强制计划，麦克里里提到，克鲁伯家族私下里与威廉一世、威廉二世还有俾斯麦都过从甚密（30），他写道：“尽管难以精确度量克鲁伯影响国家计划的程度，但鉴于该企业的规模和重要性、其福利计划的成功，以及这些私交，说这种影响确实存在似乎是合理的。”（30-31）

科卡（Kocka，1971）以及卡斯尔和穆尔（Kastl and Moore，2006）都考察了西门子和哈尔斯克公司（Siemens and Halske）提供的私人福利；贝格霍夫（Berghoff，1997）考察了德国和来公司（Hohner）。而斯威尼（Sweeney，2009）关心的是位于德国萨尔州的重工业。在德国，私人福利的提供是那么的重要，甚至在20世纪70年代，许多学者竟开始争论这种体制是否是从封建时代延续而来的，或是否是由重要的大公司推动的；其对德国工业化的重要影响也同样被考虑在内（Berghoff，1997）。在这里，这场争论的细节与我们不那么有关，但上述以及之后的学者在德国发现了足够多的私人福利，进而创造了关于私人福利在德国历史上的地位的相互竞争的理论，这一事实就与我们有关。

私人福利繁荣于日本。金家德（2006）研究了一份20世纪20年代早期的调研，该调研“由东京市政府组织，调研了233家公司，结果表明许多公司都有配备了优良医护人员的医疗诊所”（189）。在世纪之交日本最大的工业部门即纺织业中，也发现了一系列与在其他地方类似的保险和福利，包括健康计划：“1903年，日本农商省调查了123家纺织企业的福利设施，发现有65家拥有某种企业内部的医疗设施，而且大部分都声称能提供某种劳保援助”（195-196）。在另一个重要的工业领域，即铁路业，与其他福利相比，私人健康福利是最主要的（198-201）。在日本，私人福利和公共福利并不相互排斥。国家行为还通过国有企业中的福利示范以及相应的立法，来帮助推动私人福利的发展（194-195）。

私人福利繁荣于法国。例如，保罗·达顿（Paul Dutton，2002）指出，“从20世纪20年代末一直到第二次世界大战结束这段时间，依赖雇佣关系的福利计划构成了法国家庭福利和社会保险计划的核心”（11）。迈克尔·B.米勒（Michael B.Miller）在有关法国乐蓬马歇百货公司的详细历史研究中，提供了最好的私人福利调查，使用了法国学者都熟悉的“工业家长制”（industrial paternalism）概念。他认为，“当西方经济变得更加发达时，家长制却没有消失，它也不仅是更早一个时代的劳工政策的延续……在法国，它在那些最大、最有动力和最有创新性的企业中更加突出且重要，并伴随着法国经济完好地进入20世纪，还帮助这个国家与这个新时代共同成长”（1994：8）。他的结论是，家长制能够促进市民与公司的和谐（9-10）。唐纳德·里德（Donald Reid，1985）发现法国的这种工业家长制早在19世纪就存在了。正如在美国一样，公司们都把这些家长制措施视为牵制国家控制工业的方法（587）。19世纪50年代，那些印染企业已经建立了“社会团体储蓄、老年之家、公共浴室、工人宿舍、孕妇护理社区，还有许多为避免和调查工业事故而组织的协会”（Piore and Sabel，1984：34）。

彼得·斯特恩斯（Peter Stearns，1978）主持了一项有关19世纪法国工业家长制的系统研究，结论是多数大企业都有家长制作风的计划：“1848年以前，至少有461家有名的公司都开始发展家长制作风计划。鉴于没有完整的记录，这可能低估了当时的实际情况。由于在19世纪40年代雇工超过50人的工厂只有656家，所以我们谈论的大多数企业都在这个范围之内。”（1978：89）在19世纪40年代，“至少有50家大公司逐渐将其互助小组的保险拓展至包含养老金在内，但有时候只针对寡妇和孤儿，而且数额不大……但渐渐就扩展至成年男子，如果他们把自己的生命奉献给了企业的话”（95）。此外，许多公司开始提供就地的医疗服务，包括手术室甚至医院（96）。斯特恩斯写道：“并没有发生骤然的变化，但是发展的过程是清晰的。开始时不情愿地选择了这些政策，或者带有慷慨大方的自我满足感，现如今已经成为标准支出。”（99）

最近编撰的美国历史，都认为美国的福利资本主义排挤了国家福利的提供，但与此完全对立的是，法国历史学家把工业家长制视为建立福利国家可参照的基础范本。例如，达顿认为，社会保险和福利计划“源自雇主的主动行为和私人互助会”，而当国家立法出现时，私人互助会便试图对社会保险承担管理责任（2002：3）。非但没有把私人福利和公共福利视为互相排斥的两极，相反，达顿认为它们之间有复杂的密切关系，私人供给常导致公共供给，而私人计划也为公共项目担负管理责任。[这类似于劳埃德·乔治克服私人“互助会”对公共福利的抵制时所采用的策略，即在英国，赋予这些私人互助会以管理新公共计划的权责（Sokolovsky，1998）。]

达顿认为，从法国早期福利国家的碎片化和分散性质中能看到早期私人福利的痕迹：“互助会为社会福利保险提供了范本，而工厂主的家庭补助制度则成了家庭福利的原型……对互惠范本的选择也被证明对法国战后福利国家有重大影响。‘互助’会保险体系的建立使得各个行业的福利由始至终都保持着分散的特性”（2002：5）。此外，家庭福利和社会保险之所以分离，也是因为它们一开始就起源于不同的私人模式（5）。

尽管针对私人福利提供范围的定量研究在各国都很稀少，而且由于历史记录的不完整，可能永远无法系统比较被这些政策覆盖的劳动力的百分比，但这些案例研究表明，私人福利的确在每个国家都存在。 [35] 雅各比（1998）认为，私人福利尽管也存在于其他国家，但相对来说没那么重要，而且“也被欧洲福利国家的早期发展所预先制止了；相反，美国的福利资本主义却走在前面，并以重要的方式限制了‘新政’的福利计划。例如，在1939年——当瑞典的福利基础已经奠定时，美国还未确立社会保障制度——瑞典老年人口中接受公共养老金的百分比已经达到79%，与美国的5%形成对比”（164-165）。但养老金的例子似乎是驳斥而非支持雅各比的案例，因为养老金是美国在福利国家事业里没有落后的领域之一（参见Scruggs and Allan，2006：62-64，其中讨论了为何早期学者们也许低估了公共养老金在美国的重要性）。在美国，私人福利制度的早期范本没有阻止综合性公共养老金的苦心经营，就像在其他国家中已经确立的私人福利体系没有预先制止福利国家一样。分析家主张的私人福利和公共福利体系之间的对立要强于历史学家所证明的；在欧洲，福利国家的发展与私人福利体系紧密相关，前者借鉴了后者的模式，或转让责任义务给后者，在美国，一项有力的公共养老金计划甚至也是和私人福利制度一起成长的。因此，我们不能简单地认为美国的私人福利制度会不可避免地排斥公共福利，就像当前对于不发达福利国家的主张的流行解释那样。我们需要回答的问题是，为何美国在20世纪初期和中叶没能克服这些私人福利计划对福利国家的抵制，要知道，彼时其他发达的工业化国家都获得了成功。

行文至此，税收优惠的作用就清楚了。20世纪中叶，当欧洲的私人福利体系被公共福利国家取代之时，美国却颁布了一系列的税法和税收政策，通过鼓励构建正式的私人健康和养老金计划，这些法律和政策强化了美国对私人福利的承诺。在欧洲，非正式的私人福利体系导致了福利国家的诞生，而在美国，诸如互助会这样的非正式私人福利体系却被正式的私人福利体系所取代。尤其是在医疗保健方面，要知道公共计划和私人计划在这个领域可不像在养老金领域里那样容易共存（Hacker，2002：202），税法鼓励私人替代解决方案，而且还将其编入法典。在此关键时刻，美国福利国家的相对不发达开始了，这表明，要想考察美国医疗保健异乎寻常的发展过程的原因，就需要广泛理解20世纪中叶一系列税收立法的起源，并需要以比较的视角看待税收累进制和税收优惠的作用。

累进税的后果

尽管美国税收优惠起源的历史记录非常匮乏，但我们仍然可以获得一些相关的分析性观点，方法是通过考察为何其他国家在20世纪早期并没有发展出一系列与美国相似的税收政策。在各种有关税收优惠之起源的文献中没有被强调的一个因素是，在20世纪早期，与其他国家相比，美国具有结构非常不同的公司税制。由于20世纪初美国的政治焦点在于累进税，因而它拥有一套独特的公司税制是很不寻常的，同样不寻常的还有公司税制的运作方式。1913年的公司所得税税率为1%，1918年上升至12%，1940年提高到24%。20世纪30年代，股息收入免征个人所得税的规定被废止，导致了公司利润的“重复征税”（double taxation） [36] （Brownlee，2004；Bank，2010）。在20世纪早期，其他国家都没有出现这种累进税和碎片化民主政体的组合。尽管完全可比较的有关20世纪早期的税收数据难以获得，但那些的确存在的证据却表明，到20世纪中叶，美国对公司和股息所征的累进税是既高又多的。在1938年，一项有关股息税收的比较研究指出：“各国之间最令人震惊的分歧在于，美国这个国家对那些有巨大收入的公司和个人征收非常高的税……而另一方面，却对中低收入者相对温和”（《华尔街日报》，1940）。能够对公司税进行详细的跨国比较的头一年是1955年。当年，美国公司税占GDP百分比仅次于英国（OECD，1981，计算数据来自报告中的表1和表8）。10年后，在英国，公司税占GDP的比例直线下降到OECD国家的最低水平之列，但此时美国的数据仍然高企（OECD，2010b）。这反映出英国税收政策的不稳定和不连贯的特征（Steinmo，1989），也反映出这一时期美国对公司税的承诺。尽管从那时起，美国的公司税就一直在下降，而其他地方都在上升，且今天美国在公司税方面再也不是异常累进的了；然而，如果我们的目标是理解税收优惠的政治起源，那么有意义的比较就是比较20世纪早期公司税的结构，彼时税收优惠兴起并成为政治核心。（尽管在谁最终承担了公司税负方面存在争议，但此处关心的是公司税的政治结果而非经济结果。）

直到1948年，法国才有单独针对公司所得的税（Delalande，2011：382；Shoup，1955），但从1917年起，就有了针对工业利润和商业利益（取代古老的专利）的税收，而对证券收入是独立征税的。这两种税加起来构成了总收入的很大一部分，但它们的收益在两种情况下却因为惯常的估税不足而减少了（Owen，1982：348-349）。之所以不愿意适用准确的评估程序，是因为当时的法国人普遍害怕来自国家的财政稽查，那在当时是直接税的代表（Morgan and Prasad，2009）。尽管社会党在两次战争之间一直试图制定法律以对资本一次性征税，并以此偿还战争债务，但虚弱的政府和来自右翼的反对迫使其转向间接税（Owen，1982；Delalande，2011）。结果是，在1965年，法国的公司税占其GDP的比例比该税在美国所占GDP比例的一半还低。（OECD，2010b） [37] 法国的确有很长的税收豁免历史（参见Hoffman，1986），但是在这个国家累退税制度兴起的背景下，税收优惠似乎不是公司或它们的政治捍卫者所主要关心的了。纳税人没有通过税收优惠来逃税，而是通过一些政策来逃税，这些政策系统性地低估直接税涉及的价值并最终迫使其转向间接税。

不仅在那个时代，而是一直以来，瑞典都以对资本非常友好的税收体制而著称。在1938年，公司税被改革为有利于那些大型的资本密集型企业，这是一个使雇主集团与福利国家和谐共处的关键因素（Högfeldt，2005：541）。在接下来的年头里，“社会民主党政府拓宽了一套深度的税式支出，这些支出被设计为鼓励投资和储蓄，烫平商业周期波动，以及把瑞典的经济资源集中到最大且盈利能力最强的公司中去。在瑞典，与作者在其他国家看到的不同，公司利润税与盈利能力及利润规模呈负相关。换言之，一个公司的规模越大、盈利能力越强，缴纳的税反而越少”（Steinmo，1988：407）。1965年，公司税在瑞典的GDP中所占的比例仅刚超过美国相应比例的一半（OECD，2010b）。在瑞典，与工资收入相比，资本收入的征税上限也较低（Ganghof，2008：73）。税收优惠的确存在于瑞典，但它们远非如在美国那般重要（Steinmo，1989）。总之，在瑞典，资本已经被准许缴纳较低的税，以此作为经济增长换取福利的大交易的一部分，同时不再需要通过税收优惠的后门来为争取较低的税负而斗争。

在英国，尽管在战后早期有总体的累进税结构以及由公司缴纳的较高税负，但直到1965年以后才有单独的公司税率（且不说临时的战时措施，Daunton，2001：211；2002）；在此之前，公司支付的是一般所得税，而且英国采用“股东归责体制（shareholder imputation system），股东会被提供一个针对股息派发的税收扣除额。根据扣除额大小的不同，可以减少或免除第二层税收”（Bank，2004：2）。公司税的收入也随着英国不稳定的税收政策制定模式而变化，截至1965年，英国的公司税收入处于发达工业国中的最低水平（OECD，2010b）。因为公司支付的是一般所得税，因此获得公司税率的特殊豁免就是不可行的。而且税收政策制定模式也不利于税收优惠的增生扩散。在美国，国会是集中游说的场所，“在英国，税收政策来自行政机构，因而带有几分保密的色彩：预算由财政大臣编制，但只和内阁同僚有很少的讨论，反而会遵循财政部一小撮官员的建议，这些官员都坚决承诺一般所得税政策”（Daunton，2001：72）。远溯至19世纪，英国与法国比较的结果表明，“英国不存在明显的税收豁免”（7）。在世纪之交，税务局担心即使是针对慈善捐款的税收豁免也会进一步撬动更大的税收豁免，而那无疑会导致不同种类豁免的混乱压力，并最终减弱了政府的征税能力。英国税法中确实有一些税收优惠，例如，对按揭利息的税收排除，但即便如此，可以被排除的借款数额也被限制得如此之低，以至于“按揭补贴对大多数纳税人来说几乎没什么优惠”，而且由于通货膨胀，“虽然按揭利息补贴的实际价值是逐步下降的，但下降幅度巨大”（Gale，1997：352-353）。英国集中的预算编制程序使得税收优惠无法成为政治的中心议题。

德国更接近美国模式，对公司征收的税种自1920年开始就包含了对股息的“重复征税”，而且直到1977年才被废除（Genschel，2002a；Mehrotra，2010；King and Fullerton，1984：157）。尽管德国的确拥有一个本可以成为税收优惠政治斗争据点的公司税，但在20世纪中叶，德国政府来自公司税的收入要比美国低得多（OECD，2010b），因而弱化了公司迫切追求税收优惠的激励。20世纪早期农业政策的不同性质可能也已经发挥了一定作用。尽管在20世纪早期，美国和德国的劳动力皆有三分之一在农业中，但两国彼此间的一个关键区别在于，美国存在着大量的“自耕农”（Kane and Mann，1992），即那些拥有田产却不雇用其他劳动力来种田的农民，他们仍然依赖于家庭生产。尽管这些美国农民曾推动过有利于债务人的政策，并造就有利于税收优惠兴起的环境，但在德国，只有大地主才能发挥影响，而且出于第三章讨论过的原因，这些大地主当时主要关心的是贸易保护主义的问题（Kane and Mann，1992；Koning，1994）。在德国，公司既没有经历过高水平的税负，也没有遇到有利于税收优惠兴起的政治环境。

因为这些理由，其他国家的政客在20世纪前半叶并没有努力地在企业税率上做文章：有时是完全不征收企业税，或在大多数情况下税负没那么繁重，或者说由于其他一些原因，税收优惠在政治上并不可行。所有这些资本主义国家在20世纪初都制定了有利于资方的政策，但是被动员起来的农业代表团的力量却迫使美国政府对企业征收更高的税，并随后通过税收优惠的后门提供税收减免。税收优惠成了20世纪初期到中叶政治世界的关键元素，而且这也是理解附加福利税收减免的背景。相对繁重的公司税引发了一系列政治事件，并最终带来了税收优惠的增生扩散。

税收优惠这一政治主张非常有活力，并且摧毁了建立全国医疗保险制度的希望。学者们已经证明，公司和工会都极力争取雇主提供的医疗福利，而不是全国医疗保险制度，部分原因在于雇主提供的医疗福利能够享受税收减免。但这一研究至今尚无法回答的更深层次的问题是，为何税收优惠在美国如此重要。我此处的看法是，税收优惠的政治主张——因而还有医疗保险的政治主张——是与累进税捆绑在一起的。累进税在20世纪初就已经对公司和富人设置了极高的税率。鉴于将某些种类的所得排除在税收之外的传统做法，立法者便寻求各种税收优惠来回应。累进税制加上碎片化的政策制定结构，这一组合尤其具备影响力，因为这样一来，广泛的税率降低就变得困难了，因而导致寻求其他降低税负的方法。这就在资方和国家之间创设出一个特殊的关联结构，使得税收优惠成为政治活动的中心议题。这一政治过程最终导致了带来私人福利的税收优惠，该福利是由公司提供给雇员的。由于在20世纪初期大部分其他国家尚未出现如此之高的公司税，因而它们没能发展出这一税收优惠的政治主张。其他国家的强势公司不需要借助税收优惠，因为它们可以指望更低的一般公司税。而其他国家的国家医保没有因争取税收优惠的斗争而陷入混乱并最终被迫放弃，因为这些其他国家的政治结构和税收结构不会产生一开始就关注税收优惠的奇怪的好奇心。

本章业已识别了美国的税收结构与福利国家之间相互作用的三条路径。与累退税相比，累进税可能导致更多的政治抗议，因为它们有更高的可见性。与劳动税和消费税相比，所得税和资本税可能会更加扭曲经济。而且在碎片化政府的条件下，累进税造成了税收优惠的管理体制，该体制特别有利于私人福利体系的发展，并最终不利于公共福利国家的发展。当然，累进税在考察美国福利国家的发展过程中也不是唯一相关的因素，但我希望此处已经证明，那是一个重要的因素，而且，如果不考察国家的财政能力的话，那么对福利计划的考察就是不完整的。

本书这一部分考察了一个奇妙的发展过程，其中，生产过剩导致了对累进税的关注，而这又反过来限制了福利国家的发展。第三部分采取了一个更广阔也更明确的比较视角，来考察美式富足中兴起的其他的主要政策尝试——消费信贷。

第三部分
促进农业利益的金融管制

第七章
美国的对抗性管制

2007—2008年金融危机带来的一个最令人好奇的问题是，尽管20世纪90年代的金融放松管制被广泛视为这场危机的元凶，但在某些关键环节上，与欧洲相比，美国的金融体系传统上一直处于更加严厉的管制中。实际上，这一更加严厉的管制传统与欧洲相比，通常会被归咎于20世纪90年代的放松管制。而且，与欧洲国家相比，那些在美国环境下发生的放松管制也似乎具有更加显著的严重后果，在战后引发了仅次于“大萧条”的金融危机和经济危机：欧洲式的放松管制并没有在美国得到推行。这就对比较政治经济学提出了两个问题。第一，“自由主义的”美国这一典型的市场经济范例为何会有更加严厉的金融管制？第二，当美国企图效仿更少金融管制的欧洲体制时，为何其后果会比欧洲更糟糕？

令人惊奇的是，并没有太多的文献讨论比较金融管制。关于全球金融管制问题的研究在增加（例如，Herring and Litan，1995；Singer，1997；Posner，2009），但全球金融管制的体制尚处于完善过程中。眼下它只包含了针对有限几个问题的一套拼凑起来的标准。例如巴塞尔协定——其乃全球金融管制中最引人注目的——就被限制于资本充足率的问题上。它既不处理对于近期金融危机至关重要的信贷评级和资产证券化的问题，也不处理银行在多重部门中的行为以及这些行为所导致的利益冲突问题，而这正是《格拉斯—斯蒂格尔法案》 [38] 所主要关注的问题（参见Tarullo，2008对国际金融管制以资本充足率为关键的批评）。要理解当代金融动态，我们必须把注意力转移到国家层面的管制。

国家层面有关金融管制的比较文献，在银行业管制的问题上最为发达。该类文献表明，与其他国家相比，至少在20世纪90年代之前，美国的管制更严厉，而在某些领域这种严厉的管制甚至持续到20世纪90年代之后。正如安德烈亚斯·布施（Andreas Busch）所写的：“与流行的美国经济生活的概念相左，美国的银行业运行在高度监管的银行业环境中”（2009：33）；自“大萧条”以来情况一直如此。布施指出，在英国根本不存在正式的监管机构来监管银行，而德国和瑞士对“大萧条”的回应，与美国相比，是更轻的监管。

豪厄尔·杰克逊（Howell Jackson）从监管预算、人事配备水平和执行力度三个方面比较了若干个国家的金融监管力度。他发现，一个总的趋势是，“普通法国家——美国、英国，以及之前与大英帝国有联系的国家——在我已经研究的所有维度上都显示出明显高水平的监管强度”（Jackson，2007：256），而且从总的监管成本占GDP的比例以及监管人员占全部人口的比例的角度来看，与澳大利亚、加拿大、法国、德国、爱尔兰、瑞典以及英国相比，美国的金融监管成本更高。在证券执法方面，“与英国和德国相比，美国都有更多的执法活动”（283）。达菲（Duffie）和胡（Hu）比较了美国和英国后发现：“英国式的审慎监管的执法层次要比美国的低几个数量级”（2008：29）。约翰·科菲（John Coffee）进一步指出，即便美国在执法上的投入（预算和员工）与其他普通法国家相仿，其执法产出（执法行动、金钱处罚、集体诉讼、刑事执法）却比与它最接近的普通法同盟英国还要严格（Coffee，2007-2008）。

人们也许会想，是否因为美国的金融家们更可能冒险或扭曲规则，所以才需要更严格的监管和更强的执法力度。但是那些在美国被认为是破坏规则的行为，在其他地方则被认为是遵守规则的行为；在美国被视为不合法的行为，在其他国家则是合法的行为。到目前为止，最细致的有关金融管制之比较的研究是由世界银行主持的一项对于银行管制的研究（Barth, Capiro, and Levine，2001）。其结果如图7.1所示，直到1999年，与除日本之外的所有发达工业国家相比，美国的金融管制最严厉（在《格拉斯—斯蒂格尔法案》被废除之前）（参见Barth, Caprio, and Levine，2005）。在《格拉斯—斯蒂格尔法案》废除之前，那些在美国有可能犯罪的金融行为，在其他国家却完全合法。即便与那些政府在银行拥有较大所有权的国家相比，在美国，与私人银行相比，国有银行运作时受到的限制更少，这使得近期企图得出银行中政府所有权影响金融发展的结论变得复杂了（例如La Porta, Lopez-de-Slianes, and Shleifer，2002）。

图7.1　1999年前银行管制的限制

资料来源：Barth, Caprio, and Levine，2001。

既然我们在前面几章已经看到了其他领域内较重的监管，那么美国较重的金融管制情形就不该使我们震惊。并非金融体系里所有的领域都显示出这种模式；特别显著的是，影子银行在美国逃避了监管（Gorton and Metrick，2010）。但是严格的进入壁垒管制是重要的，因为它通常被当作一个放松管制的理由。从20世纪80年代后期直到20世纪90年代，观察者们一再指出，欧洲诸国从未立法将商业性的和投资性的银行分离（Canals，1997；而且欧洲银行在设立分支机构时限制较少，正如我们将在下一章讨论的）。这可以作为美国也不需要这种分离的证据。这一观点也成为出台《金融现代化法案》（Gramm Leach Bliley ，以下简称GLB） [39] 的理由，该法案废除了《格拉斯—斯蒂格尔法案》业已实施的有关商业和投资银行相分离的规定。这一观点既来自学者（例如Benston，1994；Calomiris，2000），也来自金融家自身[“今天的银行、保险公司和证券机构……必须能够争取他们的欧洲和亚洲的同行已经享受的灵活性。如果美国的金融公司想获得这种享受，那国会就得废除我们陈旧的银行法”（Komansky, Purcell, and Weill，1997）；“我想，如果你去看看欧洲或亚洲，与我们相似的组织早已存在了，在那里，银行、保险公司以及投资公司都是他们称为全能银行的组成部分”（Weill，引自“Financial Powerhouse”，1998）]。

该观点被来自两党的国会议员所引述。丹尼尔·帕特里克·莫尼翰（Daniel Patrick Moynihan）：“伦敦在做。东京也在做。为何纽约不让做……？”（《国会议事录》，1999：28357）；理查德·卢格（Richard Lugar）：“这一法案将最终摧毁保险业、银行业和证券业之间没有效率的壁垒，并使得美国的金融服务公司能在公平的基础上与他们的欧洲和亚洲的同行开展竞争”（《国会议事录》，1999：28356）；皮特·多梅尼西（Pete Domenici）：“目前，欧洲的法律更加灵活了，与美国相比，其允许遍及大西洋的金融服务公司可以更好地整合。我们的法律需要跟上。这次会议报告将允许我们把各种银行、保险、证券机构通过金融控股企业联合起来，如此，在日益增长的国际金融服务市场上，它们才会变成更加强健的竞争者”（《国会议事录》，1999：28356）。

这一观点在金融危机爆发后又在为《金融现代化法案》的辩解中被引用：“看上去很清楚的是，如果GLB是问题，那么危机应该更早地起源于欧洲，因为在欧洲从一开始就不存在《格拉斯—斯蒂格尔法案》的规定”（Gramm，2009）。

时任总统奥巴马在2009年反对重新实施将商业银行和投资银行分离的规定时，将其作为主要理由之一[“你们知道，我迄今为止看到的证据表明，尽管其他一些国家还没有发现我们曾经在金融市场上发现的某些问题，但它们并没有将投资银行和商业银行分开。”（Barack Obama，转引自Leonhardt，2009）]。就常识而言，如果欧洲国家能够以低水平的金融管制运行良好，那么美国也应该能够做到。这不是GLB通过的唯一理由，却是一个重要的理由（Barth, Brumbaugh, and Wilcox，2000）。

然而，许多人认为这一系列的放松管制是瓦解美国金融体制的一个因素。例如，尽管废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》的特殊效果尚有待更多研究去衡量，但清楚的是，针对GLB的绝对的乐观主义是站不住脚的。有11项研究考察了GLB对金融部门风险的影响。其中有四篇文章（Mamun, Hassan, and Lai，2004；Neale and Peterson，2005；Mamun, Hassan, and Maroney，2005；Yildirim, Kwag, and Collins，2006）发现GLB能够降低金融部门的风险；有三篇文章（Stiroh and Rumble，2005；Allen and Bali，2007；Geyfman and Yeager，2009）则得出了相反的结论；还有四篇（Allen, Jagtiani, and Moser，2001；Elyasuani, Mansur, and Pagano，2007；Baele, De Jonghe, and Vander Vennet，2007；Cebula，2010）则得出了一个混合的结论，或者说没有影响。此外，这些发现了更大风险的研究，也许更准确地度量了自变量：所有那些发现了GLB能够降低风险的研究是把GLB快要执行之前的时期同执行中以及执行后的效果做比较。但正如许多学者所指出的，GLB仅仅确定了规避《格拉斯—斯蒂格尔法案》限制的一种方法，而后者已经执行了许多年，这表明连续度量会更加合适；这些发现了GLB执行之后存在更大风险的研究，更有可能采用连续度量方法，因而能更精确地度量自变量。更多的研究是有必要的，但已经清楚的是，认为GLB与危机无关的乐观主义乃立基于极端靠不住的分析基础上。

废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》而加速了危机发生的机制于今开始得到理解。首先，废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》陡然增加了金融机构的规模，使得它们的健康状况对经济的影响越来越大，创造了分析家所说的“系统性风险”（Moss，2009）。其次，尽管针对金融系统整体分散风险的能力的研究得出了互相矛盾的结果，但传统商业银行的收益和股票市场业绩的不稳定性却似乎在该法案之后有所增加（Rajan，2006；Stiroh and Rumble，2006）。阿奇格比和怀特（Akhigbe and Whyte，2004）认为，尽管证券公司有能力通过将业务扩展至传统商业银行来降低风险，但传统商业银行却因将业务扩展至更有风险的证券业务而提高了风险。最后，即便在GLB之前，与金融系统的其他领域相比，银行业就已经有了更大的不确定性，这是由各种不同的信用评级机构所测量出来的（Morgan，2002）；金融系统中有更多领域承担银行业的金融风险的事实表明，这种不透明性在整个系统中扩散，由此导致信用评级机构现今普遍承认的失败。GLB在当时并非唯一重要的管制改革[《商品期货现代化法案》（Commodity Future Modernization Act）的非管制曾经具有最直接的效果]，但它是若干个管制治理改革中的一例，它们一起降低了国家制约金融的能力。投资性贷款和商业性贷款的混合导致彼此都很脆弱，因为面向商业贷款的新金融工具是从消费贷款衍生而来的，而消费贷款也受到股票市场波动的影响。

简言之，美国之所以会放松管制，部分是因为欧洲国家皆没有这么严重的管制，但那些放松的管制似乎在美国造成了更糟糕的后果。这一章及后两章便考察了为何会出现这样的情况。

在消费金融的管制上，美国与其他国家相比有三个关键的不同。第一，在20世纪的大部分时间里，美国的破产法一直对债务人更友好，这使得债务人不致陷入义务过重的境地。第二，在某种张力下，“大萧条”期间及之后，美国执行了比任何国家都要广泛的银行管制，包括《格拉斯—斯蒂格尔法案》所禁止的但在其他国家仍然实践的全能银行，还禁止其他国家允许的跨州设立的分支机构。第三，“二战”之后美国发展出一个由住房按揭融资所驱动的政治经济。

这些差异与异常依靠信贷流通的体制相结合，使得信贷更容易获得且更容易摆脱破产危机，但是提供这些信贷的银行却同样受到严厉的监管。本章以及下一章将追踪这一系列复杂管制技术的形成——我用促进农业利益的金融管制（agrarian regulation of finance）这一术语进行了总结——方法是考察对借款人更友好的破产法的起源、更大范围的管制以及对住房按揭融资的依赖。第九章将把这些观点结合起来回答之前提出的若干问题：为何“自由主义的”美国拥有如此程度的干预主义的银行管制，以及为何企图转向更少管制的欧洲方向却会导致如此消极的后果。

破产

殖民时代的美国借鉴了英国破产法，建立了债务人监狱，并执行严酷的惩罚措施，如剪耳朵或在债务人拇指上打上烙印（Mann，2002：78ff；Noel，1919：54，71）。在19世纪，债务人的境况缓慢但持续地改善。一部软弱的破产法早在1800年就出台了，但三年后即被废除（Balleisen，2001；Sandage，2005）。19世纪20年代到30年代，各州开始废除债务人监狱（Warren，1935）。1841年，第一部适用于所有债务人并允许债务人自己宣布破产的联邦破产法出台了，但仅仅一年后这部法律即被废止了（Balleisen，2001）。另一部类似的法律于1867年生效，它用华丽的词藻把债务束缚比作奴役，但在1878年这部法律也被废止了（Sandage，2005）。

到了1898年才通过了一部还有效的联邦破产法。这一年，破产法“全新开始”（fresh start）的政策开始生效，而且在2005年破产法改革之前，“美国的大多数个体消费债务人皆能享受立即无条件免除债务的权利，甚至不受相应的未来收入贡献规定的阻碍。具有针对债务人的‘自由主义’政策迹象的国家只有英格兰和英联邦国家，其中最著名的是加拿大。但是即便在这些司法管辖区内，其法律从历史上看也几乎不能被视作以债务人友好为特征的：债务人从来没能像在美国那样获得即时债务免除，相反，债务人面对的是各种限制，这些限制对债务免除强加了限制性的、有条件的以及不确定的规则”（Tabb，2005：763-764）。

债务人友好的破产法似乎违背了资本主义最主要的原则，即私有财产保护。但是一些观察家在这种针对债务和破产的态度中，发现了一种特殊的随心所欲和风险承担的美国式的资本主义。托克维尔曾经写道：“商业经营在美国就像一个巨额彩票，少数人会持续损失，但国家却永远是赢家；因此，在商业投机中，这样的民族会助长大胆的行为，并以此为荣。但任何大胆的投机都会给投机者的财富带来风险，所有那些信任投机者的人也同样有风险。美国人使商业性的鲁莽变成美德，在任何情况下美国人都无权给那些勇敢的实践者打上不光彩的标记。因此，美国发展出对破产的奇特宽容；他们的荣誉不会因破产这样的事故而受到妨碍。在这一方面，美国人的确不仅与欧洲各国相异，也与我们这个时代所有的商业化国家不同”（1840：152）。

斯科特·桑德奇（Scott Sandage）近期收集的证据表明，托克维尔有关不名誉的缺失与经济失败相关联的观点是错误的。1812年，破产法的支持者们曾一直抱怨债务人“不再是社区的一员……注定将沦为奴隶，过着痛苦和奴役的生活”（引自Sandage，2005：194）。在1867年法律通过之前的若干年间，来自债务人的大量信件表明了他们是如何看待他们的经济状况的：“我已经挨过了十年最糟糕的苦役，境况比南方的黑人还惨，更加令人羞耻和丢人的是我已经不再被当作我那些老朋友中的平等一员了”（引自Sandage，2005：202）。其他人则认为自己“比奴隶还惨”（引自Sandage，2005：190）。在19世纪的美国，存在一种与生意失败明显相关的不名誉，那时的破产法已与欧洲的先例相异，而债务人也没能享受到那种“他们的荣誉不会受损”的环境。 [40]

行文至此，值得暂停一下以考虑这些观点之间的关系，因为它们显示了为何文化观点是那么地有弹性。托克维尔认为，缺乏与经济失败有关的不名誉证明了美国体制的市场导向，桑德奇（2005）的观点则截然相反——正是与经济失败有关的不名誉——证明了美国体制的市场导向。桑德奇认为经济失败被解读为道德失败并因此可以用来规训美国人，使其行为与市场经济的需求保持一致。桑德奇没有提供比较证据来说明非市场经济或较不充分的市场化经济会把经济失败解读成道德中性的，但如果托克维尔是对的，那也会显示出市场的文化偏好，如此就更难看到任何与为何会制定那种法律的问题相关的证据了。但是，将相反的经验模式直接解读为能够证明美国存在市场友好型文化的能力，则可说明为何文化的观点依然如此重要，因为学者们会很容易地证明他们发现的任何模式都能支持他们的观点。

更深层地研究这些法律的缘起则可以发现，与其说文化异常地亲市场，还不如说1898年的破产法是商业利益集团与债务人权利倡导者之间不稳定联姻的结果，后者尤其指广大农民。制造商和资本家确实需要一个系统的破产法，因为它能够阻止债务人优先清偿受优待的债权人（尤其是家属和亲戚）。在1867年的法案被废止后，商业利益集团又持续推动了另一部联邦破产法。然而1898年破产法的特点，从比较的视角来看是不寻常的，其债务人友好型的特点是债务人集团施加政治影响的结果。斯基尔（Skeel）写道：“19世纪80年代和90年代抵制债权人导向破产法的中竖力量是农民政党和民粹主义运动，它们都出现于19世纪的后半叶，而与至今在南方仍然有影响的州权运动相重叠……破产是一个格外引人注目的问题，而来自农业州的立法者积极地宣扬他们农村选民的意识形态观点……在民粹主义的想象中，破产法通常与金本位一起，成为普通劳动者的两个最大的苦难根源”（2001：38-39）。因而一位立法者总结道：金本位是“撒在毁灭庄稼上的种子，破产法是紧随其后的收割机和打谷机，使得高利贷者得以坐享大丰收的成果”（引自Skeel：39）。农民政党成员的观点因美国的联邦结构而被放大了。来自西北部制造业亲债权人的共和党人发现他们自己被迫要与来自中西部的共和党人妥协，如此，破产法才有通过的希望。如果没有这些来自农民政党成员的压力，最后出现的破产法将与更倾向于债权人的破产法类似，如英格兰，其破产法也在同一时期被通过。因此，把破产视为“全新开始”这一奇特的美式观点，和对债务的完全豁免一样，是作为民粹主义鼓动的直接后果而在第三章已考察过的相同的改革浪潮中被引入的。

对抗性管制

尽管破产是一个重要的分歧点，但美国式管制的另一种极端异常的面向在于其对各种管制机构的依赖，而这些机构尤其与资方相对抗。由于这个特点与本书探讨的故事的关系如此之大，因而在这一小节中我们后退一步来理解美国式管制的广泛发展。

在20世纪的进程中，美国发展出一个市场管制的体系，而且非常独特地依赖于各种管制机构。这些联邦的管制机构——即大家都熟悉的政府机构首字母缩写词，如ICC（州际商务委员会）、SEC（美国证券交易委员会）、EPA（美国环保署）、EEOC（均等就业机会委员会）、OSHA（美国职业安全与健康管理局），以及更多的机构——自动形成了许多自治权，并以在其他国家很难见到的尊重法律的方式适用规则。这些机构有些设在行政部门内，而其他的则独立于政府的三个分支。这些机构的负责人尽管也受政治任命，但却有一定程度的自主性，这些自主性高到不少观察家担心它们成了美国政府的“第四分支”。在有限的政策地带，它们甚至拥有其他三个分支的权力——能够制定规则、执行规则、解释规则（Merier，1979；Smith and Licari，2006）。它们是韦伯式科层制政府的美国版。

由这些机构所执行的正式且具合法形式的管制被称为“对抗性法条主义”（adversarial legalism）（Kagan，2003）。至少在20世纪80年代新自由主义兴起之前，主流的学术观点是，这种管制与欧洲国家的管制相比，具有更多的干预主义色彩，并会对产业造成更大的伤害。在某些情况下，美国成本更高且更有政府干预主义色彩的管制没有产生更佳的管制效果，而欧洲诸国更加合作性的管制途径却更为成功。在其他情况下，如沙利度胺事件，美国的政府管制所获的成功更多体现于保护消费者免受来自各种工业品的伤害。本章首先回顾了有关“对抗性法条主义”的文献，然后转向一个案例研究，涉及首个独立的管制机构，即州际商务委员会（Interstate Commerce Commission, ICC）的崛起及其日益增加的自主权，借此考察对抗性管制的演变过程。

管制机构的形象，似乎正如某著名评论员所声称的，是美国人从未希望他们的政府成为的样子：“世界主义、专业、权威、高效、神秘、善辩、进步主义、精英、刻板、事务导向、世故、循规蹈矩以及授权制”（Wills，1999：17-18）。与19世纪的“隐形政府”不同（Balogh，2009），管制机构权力集中、官僚主义十足，并极端引人注目。这一模式的美国管制与我们通常对美国的刻板印象是如此地对立，以至于它们需要被更细致地考察。

纵贯20世纪80年代到90年代，个别学者对管制的某些特殊方面的考察导致发现了一连串更强的对抗主义，这些发现是我们在引言中讨论过的——例如，美国在气候以及健康和安全方面的管制都更加严厉（Lundqvist，1980；Braithwaite，1985；Vogel，1986；Benedick，1998；Verweij，2000；Jasanoff，1991；Kelman，1981；Badaracco，1985）。

加州大学伯克利分校的法学教授罗伯特·A.卡根（Robert A.Kagan） [41] 把这些对抗主义的案例相互联结起来进行分析后发现，与其他国家的管制相比，美国的管制更加具有“对抗性”；这是他有关美式“对抗性法条主义”研究观点的一部分，这是一种以律师为主导的治理风格，且异常依赖正式的、透明的、规则约束的以及昂贵的对抗性诉讼过程，这与在其他国家所发现的通过协商式途径进行决策并执行的路径恰好相反（Kagan，2003）。卡根认为，即便法律规定相似，但美国政策的执行方式不同，其特点如下：“（1）更复杂的法律规则主体；（2）解决政治和科学争议的程序更正式也更具对抗性；（3）法律争执形式的成本更大；（4）更强且更具惩罚性的法律惩罚；（5）对行政决策及程序更频繁的司法审查和干预；（6）更多的有关法律规则和制度的政治争论；（7）政治上更碎片化，更少密切合作的决策；以及（8）更多的法律不确定性和不稳定性”（7）。卡根把管制视为能够发现对抗性法条主义的许多领域中的一个，另外从刑事司法体系到侵权行为法，从接受福利救济者的权利到学校的财政改革的各个领域都能发现。

尽管针对20世纪80年代的研究一致发现美国存在更多的管制，但从90年代起，情势变得更复杂了，因为美国在放松管制运动中出现了对管制的激烈对抗——其中包括诸如艾滋病活动人士这种反对FDA药品时滞的消费者集团——而与此同时欧盟势力正在崛起，给欧洲带来了一个更具对抗性且更拘泥于法规的管制趋向。20世纪90年代，卡根领导了一个团队，对跨国公司在不同国家所受的待遇进行了考察。通过保持激励不变——即考察同一家公司在不同国家指挥的并行活动——卡根和他的团队试图从不同管制体制中分离出不同的性质。采用这一方法，研究者们发现美国在废弃物管理、土地和地下水污染、空气污染、员工辞退、催债行为以及专利保护等方面的管制都更加严格且成本更高；然而在药品申批程序方面已经与其他国家相仿，化学制品申报审批法律的负担也不重，尽管垃圾填埋在美国某些州较其他州的管制负担更重（参见Kagan and Axelrad，2000）。因此近来的情势是复杂的。一些学者甚至认为20世纪80年代后出现了一个“大转向”（great flip-flop），其中美国企图系统性地放松管制，而欧盟却已趋向了美国对抗性的管制模式（Löfstedt and Vogel，2001）。

在回答谁拥有更严格的管制法这一问题上，最近的尝试来自乔纳森·威纳（Jonathan Wiener）和他的同僚（Wiener, Rogers, and Hammitt，2011；Hammitt, Wiener, Swedlow, Kall, and Zhou，2005；Wieber and Rogers，2002），他们发现自1970年至今，美国和欧洲之间基本上是均势的，还有一些对“大转向”理论的较弱支持。尽管这项工作很明显是目前该领域最好的一项研究，但它只局限于考察静态的法律，而没有考察法律的适用或执行。由于以上引述过的许多案例研究反映了法律执行层面的差异，因此对法律本身的考察也仅仅是整个情势的一部分；尽管如此，他们的研究也表明在那个层面，美国的确没有显著地体现出它的管制比欧洲更少。正如威纳（Wiener）和罗杰斯（Rogers）写道：“相关预防措施上的差异更多取决于特殊的风险环境，而非国家管制体系上的宽泛差异”（2002：317）。他们指出，尽管欧洲在诸如转基因生物、牛肉添加激素以及气候变化等方面采取了一个更具预防性的态度，但美国在从药品审批到核能源，再到保护臭氧层政策以及可吸入颗粒物等领域的预防措施则更加严格（322）。

我们从这些研究中得出一个结论，即总体而言，没有证据表明美国政府在对工商业的管制中有更少的干预主义。已有某些来自案例研究的证据表明，20世纪80年代之前，总体而言，美国政府的干预主义更甚于欧洲诸国，而且其管制行为更具对抗性，然而在欧洲，管制行为则采取了更合作的方式。关于当前状况的讨论仍在继续，但直到今天也没有足够的证据支持美国更少管制的看法。无论是某些特殊范围内的干预行为，还是近期的变化，这些研究皆显示我们不假思索地假设美国有着低干预主义的治理模式。起码，与欧洲相比，在某些领域和某些时间段，美国的管制都更多；而就最大限度来说，美国则在大多数领域都存在更多的管制。认真研究比较管制的学者不会主张美国的管制符合最小政府干预主义的情况，而关于这点，我们在第二章有关比较政治经济学的理论中已经阐发了。

然而，在解释美国的这些管制从何而来这个问题时，学术研究就没那么成功了，而且我们现有的理论都无法对此提供指导，因为的确有太多强管制的例子被当成一个自由主义国家的偶然例外而被忽视。

在试图解释对抗性法条主义时，卡根引入了国家文化因素，这种文化珍视在法庭上挑战政府的自由，而且碎片化的制度使得其他形式的权威更难施行（1994）。正如前文所提及的，文化观点难以作为一个严格的分析工具，因为它会被滥用而可支持任何经验模式。例如，如果我们已经确凿地发现了相反的经验模式，文化观点的支持者必将视其为支持其主张的证据：如果我们发现欧洲国家正把市场管制的问题托付给独立的中央集权管制机构，那么文化观点的辩护者肯定会认为这体现了欧洲的国家主义、对专家意见的服从以及对正在运行的中央集权的偏好，而缺乏独立的管制机构将被视为美国反国家主义的证据。如果欧洲更加形式主义并拘泥于法规，而美国的体系则较少以规则为基础，那么这将成为证明美国体制更加民粹主义的证据。即便在美国，律师的作用举足轻重，但如果在欧洲发现了这些律师，那就会被视为是对受过高等教育的专家的顺从。事实上，所有这三类经验模式都走向了其他的方向：独立的中央集权管制机构、形式主义和法条主义、律师的突出地位。如果一种理论既可以把中央集权的韦伯主义的官僚体制存在作为美国反对国家主义文化的证据，还能将缺乏中央集权的韦伯主义的官僚体制看作反对国家主义文化的证据，那它对理解世界的益处就不大。这两类因素也许能很好地与反国家主义的文化相兼容，但若果真如此，那么我们就需要寻找其他一些因素以解释为何一个具有反国家主义文化的政体可以选择此一种而非彼一种路径呢？

尽管权力的碎片化是一个重要的因素，但却并非故事的全部，因为权力的碎片化也可以与缺乏独立的管制委员会相兼容。事实上，如果经验模式是相反的——即如果独立的管制委员会是欧洲才有的现象，且美国不存在或近来才崛起——我们就应当会看到这样一些论文，它们显示了在该政治体制中，劝服各种“否决点”一致同意建立一个独立的管制委员会是多么困难的一件事。

要想探究实际故事中这些委员会是如何出现的，我们需要把有关法律和公共政策的学问放在一边，并转向有关进步主义之缘起的辩论，这场辩论跨越了历史学、社会学和政治学。这些学科，尤其是其中那些研究美国政治发展的学者们，对那些独立的管制委员会及行政分支机构做了细致的观察。

首个独立的管制机构，即州际商务委员会（ICC），确立了火车运费的标准，并最终获得对铁路行业更广泛的管理权力。它建立在独立委员会模式的基础上，这种做法之前一直在州层面实行。州际商务委员会反过来成为所有其他独立管制机构效仿的对象，而且在发展由独立于政治并由专家组成的机构来执行管制的模式的过程中，它确立了美国的管制模式。

由于它的集中性，州际商务委员会已被彻底地考察，而且一场声势浩大的争论也在持续进行，并聚焦于关键推动者到底是谁的问题上：是要求降低铁路运费的促进农业利益的民粹主义者，还是支持这一动议并以此作为平息行业恶性竞争之彻底方法的铁路公司自己；抑或是与促进农业利益的民粹主义者持相同理由的东北部商人；或是诸如马萨诸塞州的查尔斯·弗朗西斯·亚当斯（Charles Francis Adams）那样想运用其能量为州权自治创造空间的官僚（参见如Benson，1955；Bernstein，1955；Skowronek，1982；McCraw，1984；Fiorina，1986；Gillgan, Marshall, and Weingast，1989；Berk，1997；Sanders，1999；James，2000）。尽管存在分歧，但这些看法在以下一些基本问题上可以达成一致：要对火车运费做点什么的压力来自农民政党成员；委员会的主意来自其他集团且一开始遭到农民政党成员的反对；以及州际商业法有利于短途货运承运人而使长途货运承运人付出了代价。

想要了解第一个独立管制委员会的崛起，就必须了解长途和短途承运人之间的关键冲突。铁路的资本密集性会导致这样一种情况，即几乎所有特大型城市只有一条铁路。某一农民或商人从芝加哥运送货物到东海岸——某一长途货运承运人——可以有多种选择，迫使铁路通过竞争来吸引承运人。然而，某一个农民或商人在中西部的两个城市之间运送货物——某一短途货运承运人——只有一条铁路可以选择。铁路建设的资本需求以及美国大陆地块的广袤性，导致了铁路站点之间的自然垄断。而且因为铁路被迫降低长途货运价格以争取长途承运生意，它们只好提高短途货运价格以补贴长途货运业务的亏损。此外，鉴于铁路运输的规模经济——即与运载半负荷的货物相比，运载满负荷的货物只会稍贵一点——因而铁路运营者自然试图争取越来越多的货运量，例如通过组织卡特尔（cartels，以“联合经营”闻名）。而且某些企业的庞大规模，允许它们以降低的成本运输大量的货物，在向诸如标准石油公司这样的企业返还“回扣”的做法出现以前，情况一直如此。（Benson，1955；Skowronek，1982；Sanders，1999；James，2000）

这些做法带来了价差，而价差影响了该区域内的所有部门。在铁路的终点站之间，农民们付出了更多的代价以使自家的商品进入市场，消费者要花更多钱购买这些商品，而各产业也因更高的运输成本而被限制。与此同时，芝加哥西部的农民、消费者和各产业则依赖于较低的长途货运价格。这就是学者们为何要强调紧接着发生的是地区间的而非阶级间的冲突（Sanders，1999：187；Bensel，1984）。经济史上一场长期的争论质疑民粹主义主张铁路运费的确很高的抱怨（参见Eichengreen，1984的一篇综述），但无可置疑的是，长途承运人与短途承运人相比获得了更低的运费，而且大宗商品的承运人也能够获得回扣。19世纪80年代和90年代遭遇价格紧缩时，农民极力寻找他们痛苦的原因，认为这些显见的价格歧视和卡特尔联营是问题所在，并要求对铁路进行管制。因此，对铁路进行管制的最原初需求来自农民政党成员。其影响在众议院中找到了发挥作用的出路，在那里，来自得克萨斯州的国会议员约翰·里根（John Reagan）脱颖而出，成为铁路管制的拥护者。19世纪70年代到80年代这段时期，众议院屡次提出各种法案，试图出台各种铁路管制措施（Benson，1955；Sanders，1999；James，2000）。

但是农民政党成员并没有支持委员会的这一特别想法；相反，这一想法出自参议院，不太有利于农民政党成员的利益。贯穿19世纪70年代到80年代，由众议院通过的十几个铁路管制的议案，或者恰好赶上参议院一方的迟钝，或者参议院的法案无法与众议院更加民粹主义的议案相协调。参议院并不反对铁路管制，但它更偏向铁路公司的利益，也倾向通过合法化垄断经营集团使市场稳定的管制措施。众议院对此极为厌恶，其对垄断的理解与农民一致。19世纪80年代中叶，众议院出台了一系列议案禁止垄断经营和价格歧视，以对抗参议院使垄断经营集团合法化且未提及价格歧视的相关议案。这一僵局最终于1886年被打破，最高法院判定国家层面的铁路管制违宪，使得全行业的管制都被解除了。国会则立刻行动起来协调众议院和参议院的议案版本，接着《州际商业法案》（Interstate Commerce Act）在1887年通过——众议院的版本在禁止垄断联营和价格歧视上大获全胜，但有一个附加条件是来自参议院一方设立委员会的想法。（Benson，1955；Sanders，1999；James，2000）

州际商业委员会出师不利。在19世纪90年代的一系列判决中，日益保守的最高法院成功地推翻了委员会若干企图设置运费或决定运输政策的裁定，并同时判决委员会只能通过有关运费合理性的裁定——而且在这之后，即使在委员会试图于这个受限制的领域内有所作为时，最高法院也推翻了除一项裁定以外的所有裁定（Skowronek，1982：160）。到了世纪之交，委员会被普遍看作是一个软弱无力的机构。但在新世纪，管制热情的不断高涨给它带来了光明，尤其是因为西奥多·罗斯福对垄断企业多管齐下的打击的兴起。1903年通过了强有力的反回扣法律，1906年还通过了允许州际商务委员会设定最高运费的法律。委员会也开始在农民政党成员中广受欢迎：19世纪70年代和80年代，他们一直反对设立委员会的想法，但到90年代，一系列促进农业利益的立法的司法拒绝已将农民政党成员置于对抗司法的境地。在司法与委员会的斗争中，促进农业利益的激进分子站在了委员会一边（Skowronek，1982：254）。

进步人士对公正专业知识的信仰使委员会在威尔逊总统任期内广受欢迎，美联储和联邦贸易委员会也借鉴了州际商务委员会的范本。但进步人士坚持认为，国家本身应当承担起公共利益的责任；正如赫伯特·克罗利（Herbert Croly）所指出的：“任何旨在促进这一被忽视的公共利益的立法都将受到欢迎；但是，对这些委员会的欢迎不应太热烈。它不应该比一个王国的公民对在位君主的孩子的诞生更有热情——但这个孩子却是一个女孩，不能合法地继承王位。一位女性继承人在这种情况下只能寄希望于生活得更好；所以这些委员会仅仅是善意的证据和对更好事物的承诺罢了。作为试图弥补被忽视的责任的初步实验，它们是可以被容忍的；但如果容忍的时间太长，可能会弊大于利”（Croly，引自Bernstein，1955：41）。

没过几十年，女性继承者也能够继承王位了。第一次世界大战期间，更为激进的计划取代了独立的管制委员会，但随着美国进入“大萧条”，独立的管制委员会数量却激增。“新政”的改革者发现委员会提供了美国政府管制商业的方式。当经济似乎乱了套的时候，专家管理经济的承诺一时不可抗拒。参议院对股票市场丑闻的调查导致证券交易委员会成立；自那时起，陆续成立的还有联邦通信委员会、国家劳工关系委员会、国内民用航空委员会等等。许多政客认为，委员会是防止国家权力集中于总统的一种方式（Bernstein，1955：53），但当行政部门发展出自己版本的管制委员会（如FDA）时，这一希望最终破灭了（Carpenter，2010）。

在独立管制机构崛起的每一个阶段，我们都看到了美国政府非同寻常的规模和经济增长。在比较背景下，我们需要比较三个问题：当长途货运和短途货运之间的价格歧视带来了要求对铁路运费采取措施的压力时，为何会出现委员会这种模式；为何将管制委托给委员会的做法在美国特别有吸引力；以及在西奥多·罗斯福和威尔逊的领导下，为何州际商务委员会会如此强势。在每一个阶段，不同寻常的美国国家权力形构模式导致美国与欧洲国家分道扬镳。尽管欧洲各国在经济和社会结构上存在差异，但所有欧洲国家都看到了这样一种模式：由于铁路网络更为集中，铁路公司并没有出现长途货运和短途货运之间的核心冲突；因为腐败在那里并不普遍，所以委托给委员会的做法并非那么有吸引力；独立的管制委员会并不是垄断的答案，因为欧洲既没有大的垄断问题，也没有促进农业利益的集团煽动的反垄断。

首先，虽然短途和长途货运之间的价格差异使农民们把注意力集中在美国的铁路上，但在欧洲，铁路并没有像美国幅员辽阔的长途货运所带来的规模经济。造成这种差异的主要原因是铁路公司在所有地方都是国内企业。无论它们是由私人投资还是公共投资，是由政府监管还是由独立委员会监管，它们都从未跨越国界。由于欧洲的长途贸易意味着国家之间的贸易，因此长途贸易一直都走水路。这就使得长途贸易和短途贸易变得不可比较。虽然铁路公司确实区分了不同距离的货运（Chandler，1990），但欧洲所谓的长途货运，其运输规模绝不可能与美国相同，因此也就不会产生同样的政治分歧。例如，19世纪80年代，美国拥有超过119 764英里的铁路线，而相比之下德国（世界上排第二位的铁路大国）只有18 867英里，大不列颠和爱尔兰一共有18 370英里，法国是17 194英里，瑞典仅有2 531英里；甚至连国土面积与美国大陆相近的俄罗斯，彼时也只有15 840英里的铁路，是经济发展放缓的受害者（McArthur，1884：6）。尽管在美国，运河在经济上的有效性几乎与铁路相同（Fogal，1964），但当时对此并不清楚，在内战结束后的几十年里，把国家团结在一起是一项政治任务。这使得铁路运输在运输市场中所占的份额比其他任何国家都要高[只有俄罗斯与此接近（Hannah，2008）]，并产生了这里所研究的政治分歧。

美国当时所面对的问题——即在这块土地的一部分试图脱离大陆之后的几十年里，面对快速的经济增长，把整个大陆的市场整合到一起——不同于欧洲。依靠铁路的长途贸易和长途货运价格的下降所导致的价格歧视的感觉，引发了一系列事件，并最终产生了州际商务委员会。

然而，即便问题各异，欧洲国家的确存在一些与铁路相关联的问题，诸如选址和标准化，而且人们可以想象他们会想到委员会的主意来解决问题。在美国，某个委员会的一个特别呼吁是把铁路问题置于政治之外。建立一个委员会的想法来自伊利诺伊州参议员谢尔比·卡洛姆（Shelby Cullom），他是参议院在铁路管制问题上占主导地位的议员。和其他许多州一样，伊利诺伊在州内建立了一个委员会来监督铁路运费。伊利诺伊州委员会是第一个强有力的委员会，而马萨诸塞州的阳光委员会虽然名气更大，但势力更弱，因为它只公开铁路公司的不法行为。这是执行《州际商业法案》过程中一个较强版本的委员会。反过来，州委员会从失败的铁路公共运营的试验中浮现出来。例如，佐治亚州的“西部和大西洋铁路”直到1870年之前都是公共运营的，但一直被指责为了眼前的政治利益而牺牲了经济效率，并最终出现了丑闻（Wimbish，1912：323-324）。正是对腐败的恐惧使得马萨诸塞州的查尔斯·弗朗西斯·亚当斯放弃了公共所有权的想法：“想象伊利铁路公司和坦慕尼协会 [42] 合并在一起并在政治领域内肆意作为，那么国家所有权就会实现”（引自McCraw，1984：11）。第一批大型商业铁路出现在州的基础设施建设之前，这一事实引发了人们对铁路政治运作的担忧，各州也开始尝试建立专家委员会。当最高法院否决了这些州的管制委员会时，国家的立法却复制了它们业已创造的模式。因此，彼时在人们对政治赞助越来越担忧的情况下，独立的管制委员会脱颖而出，成为政治化的公有制的替代品。在大多数欧洲国家，这并不是一个令人担忧的问题，因为在这一点上，所有的国家都建立了精英体系。尽管最近的学术研究推翻了19世纪消极国家政府或没有国家政府的理念，但彼时的美国政府还不是由精英人才组成的官僚机构，而这就导致了非同寻常的管制回应。在这种情况下，美国对政府腐败的恐惧最终会带来加强政府力量的机构。

最后，在20世纪早期，强化州际商业委员会的背景是该世纪头几十年对解散托拉斯的狂热。大型公用事业公司所产生的自然垄断，以及开发自然资源的新技术的资本密集性，使一系列组织突然兴起，在观察者眼中，这些组织拥有巨大的财富和权力。冲突的核心位于大企业和经常被大企业替代或会与之交易的小企业（包括农民政党成员的关注点）之间。劳资双方之间的冲突也不断激增。尤其关键的是，国家财富的增加使得一个正在发展的公共空间成为可能，如此便能记述和宣传这些大公司滥用支配地位的行为并动员公众舆论。到这一世纪的末期，这些进展融汇于一股广泛的反垄断力量。虽然小企业和大企业之间的冲突随处可见，但没有一个欧洲国家经历过如此普遍的反垄断热潮，这是因为美国企业的规模尤其大于其他国家的企业，而且美国的农民也无法像其他国家的农民那样被贸易保护主义收买。这些大的美国企业及其似乎无尽的财富成为公共媒体关注的焦点以及流行的风潮；铁路公司以及其他的自然垄断企业都卷入了这场广泛的反垄断热潮中（Goodwyn，1978；Cooper，1990；McGerr，2003；Postel，2007）。

因此，在这个故事的每一个阶段——最初出现的不满，委员会委托的解决之道，以及州际商务委员会的加强——在经济快速增长的背景下，美国政府形构的诸多独特属性，将政策引向了独立的管制机构。美国国土的规模连同高速的经济发展触发了长短途货运之间的初始冲突。即将星罗棋布的精英官僚体制彼时还未发展成熟，在此背景下，政治的腐败导致了独立委员会这样的解决方案。而且对于美国存在非同寻常之规模的垄断势力的担忧，导致了委员会权力的加强。

若干年后，由州际商务委员会发展起来的模式将会被政府内外所采用，诸如弗朗西丝·凯尔茜的FDA这样的行政部门的机构都向州际商务委员会的实践学习。到20世纪中叶，独立管制机构以及行政部门的下属监管机构产生了对抗性法条主义，而这正是卡根及其合作者所记录的。正是这一对抗性管制的传统，尤其是农民政党成员对财富集中现象的关心，与“大萧条”相互作用，便产生了对全能银行及其分支机构的非常激烈的反对，而且它们还导致了信贷民主化的后果，这些我们将在下一章详细地考察。

第八章
信贷民主化

金融危机已经把公众的注意力聚焦于信贷在美国人民生活中所扮演的角色上，不少分析家皆疑惑于如何解释美国经济的“金融化”。近年来一种颇为引人注目的解释是，信贷曾经给美国人民提供了一条克服20世纪70年代之经济危机的道路。格蕾塔·克里普纳（Greta Krippner，2011）给这一观点提供了最为系统的说法（参见Rajan，2010）。克里普纳认为通过转向信贷，政客们就能够避免因20世纪70年代经济危机而可能爆发的社会冲突。她还主张这些扩张信贷的企图使政策制定者得以将原本难以实现的分配决策去政治化，以及“自20世纪70年代以来这几十年的美国经济中，一系列尚未解决的再分配问题恰好潜伏在信贷扩张的表面之下”（165）。克里普纳把政策制定者视为去政治化行动的中心角色，原因是“当经济中支持有着广泛基础的繁荣条件消失时，努力把政策实施的方向从政府机构转向市场，将使政策制定者得以逃避如通货膨胀和失业等不利之事的责任”（147）。因此，政策制定者就将一个资本稀缺和长期信贷短缺的时代转化为表面的繁荣，使得针对分配问题的、紧急的社会共识变得不必要了（149）。通过允许消费者、工商业者以及政府向未来借债，他们掩盖了当时的经济问题。克里普纳警告说，当前的任务是“确定一个指导分配决策的公共哲学。我们对这项任务准备不足，因为二十多年来，分配问题被金融化所遮蔽，从而损害了集体处理经济公平问题的能力”（150）。

当聚焦近几十年来为回应经济危机而祭出的金融化现象时，克里普纳跟随着诸如纪凡尼·阿里吉（Giovanni Arrighi，1994）和罗伯特·博耶（Robert Boyer，2000）这类学者的道路。然而，如果认为金融化是对20世纪70年代经济危机的回应，那就会出现一个问题，即至1970年，与大多数国家相比，美国在若干个维度上已经更加金融化了。1970年时，在私人部门的信贷占GDP的比例（Demirgüc-Kunt and Levine，2001，以及相关数据库）方面，美国仅次于瑞士，而国际货币基金组织（IMF）的数据显示，早在1948年美国只落后于瑞士和挪威（IMF，2009，ratio of lines 22d+42d to line 99b following Djankov, Mcliesh, and Shleifer，2007）。在股票市场资本化和其他一些判断标准上，美国到1960年时就已经比法国、德国和瑞典更加金融化了（Rajan and Zingales，2003：14-15）。正如克里普纳指出的，对于究竟何种相关的测量指标应当用来判断“金融化”的程度还有争议；她的首选指标是与金融活动相关的利润增长，但是她的部分因果论证聚焦于消费信贷的扩张以及由此带来的政治和平。但家庭部门的信贷占GDP的百分比，自20世纪40年代以来就一直在上升（James and Sylla，2006a）。从比较视角看，尽管1971年有一半的美国人在使用某种形式的分期付款信贷，但只有十分之一的德国人这么做（Logemann，2008：525）。在1965年的法国，消费信贷停留在占GDP 2%的水平上，与美国的6%相对（Effosse，2010：79）。早在20世纪60年代，戴维·卡普拉维茨（David Caplovitz）就撰文论述美国的消费者对信贷的过度依赖（1963，1968）。金融是繁荣的一个特征，不仅仅是对危机的回应。

我们还知道，借钱的习惯和使之成为可能的制度创新，在20世纪70年代以前就在美国建立起来了。路易斯·海曼（Louis Hyman）认为20世纪70年代之后所发生的变化是，借款人还在继续借款，但不太有能力偿还，原因是宏观经济陷入了困难：“20世纪70年代之前以工资上涨和稳定就业为前提的信贷体系，在20世纪70年代之后却被重新调整以支撑不确定的就业和收入不平等”（2011：4）。

克里普纳和其他一些人聚焦于20世纪70年代并没错，因为并没有本质性的理由可以解释为何信贷体系在危机后应该以这种方式被“重新调整”。经济危机本可以使我们有意识地选择另一条不同的路径，而且宏观经济的麻烦也本应该使消费者改变其行为。相反，债务水平上升到了一个新的高度，但储蓄率却直线下降。然而，考察20世纪70年代之前的信贷史，将帮助我们解释为何这一特殊的信贷导向的路径会在20世纪70年代被选择——它将展示政策制定者面对的诸多权衡，以及使得某些选择变得更容易的基础结构。

本章开篇简要概述了信贷在美国的增长，尤其借鉴了路易斯·海曼、萨拉·奎因（Sarah Quinn）和玛莎·奥尔尼（Martha Olney）的研究。我关注的焦点在信贷，包括按揭贷款，而非商业性贷款，因为正是家庭债务对近期的危机尤其重要（正如我在第九章所要讨论的）。下一节从比较的视角考察联邦住房管理局（FHA）的缘起，以识别某些促成这一机构出现的因素。本章最后一节运用这一段历史，来呈现对20世纪70年代所发生之事的一种不同观点。对克里普纳而言，20世纪70年代信贷增长中的关键角色是那些试图逃避经济危机责任的政策制定者，而且他们以一种临时的方式摸索着出台了这些政策。正如我们将在第九章见到的，克里普纳正确地把我们的注意力吸引到了信贷和再分配之间的权衡上。但本章的观点是，当时政策制定者乃被那些希望更大程度打开信贷之门的草根阶层的运动牵着鼻子走。这一运动与取消对非洲裔美国人和妇女在生活中的诸多偏见的呼吁交织在一起，帮助推动了当时逐渐流行起来的放松金融管制运动。这完全不是一种偶然的和临时的策略；反之，它植根于上世纪早期使得信贷成为美国人生活中心的若干事件之中。

20世纪早期的美国信贷

长时期可比较数据的不足，使得我们很难界定美国究竟何时在对信贷的依赖上与其他国家分道扬镳，但我们却知道美国并非一直以信贷为导向。1913年，美国私人信贷占GDP的比例低于瑞士、丹麦、法国、英国以及德国（Eichengreen and Mitchener，2003：64），而且拉詹（Rajan）和津加莱斯（Zingales）还发现在1913年之际，与其他大多数工业化国家相比，在金融化的四种不同测量指标方面，美国皆处于落后状态（Rajan and Zingales，2003：14-17）。尤其在消费和按揭贷款方面，历史学家也指出在20世纪70年代之前有两个时刻见证了美国消费信贷的崛起：20世纪20年代的信贷繁荣和“新政”。

虽然商人之间非正式的信贷协议一直都被视为资本主义的一部分，但在美国，消费信贷的系统性发展却始于19世纪，当时西进的美国人需要借款去买他们的农庄（或即便土地本身是免费的，也需要垦殖方面的投资，Quinn，2010）。内战之后，南方作物留置权制度的发展以及分期付款的创新，造就了消费信贷的又一次增长（Olney，1998：409）。19世纪晚期，美国促进农业利益的左翼使“更容易获取的信贷”成为一种战斗口号，其中最著名者当属威廉·詹宁斯·布赖恩（William Jennings Bryan）的观点。

这些在进步时代撒下的种子盛开在20世纪20年代，当时的政府、私营部门以及非营利部门皆独立发展出多种关键的制度以促进信贷民主化。尽管美国各州从19世纪开始就已经参与了银行业务（Callender，1902），但国家政府仍然没有介入信用融资。然而交替出现的繁荣与萧条的循环使得观察家们坚信在国家层面上保持稳定是必须的（Quinn，2010）。国家政府成功承担信贷管理责任的首个案例是1916年《联邦农业贷款法案》（Federal Farm Loan Act），“这是一个很重要的转捩点，从19世纪临时性的信贷计划，到‘新政’之后政府系统地广泛使用直接贷款和担保”（Quinn，2010：99）。奎恩认为FFLA在因回应19世纪90年代经济衰退而组织起来的农民的驱使下，特别为已摊还贷款的使用设定了一个先例（Quinn，未注明出版日期：27-31；Quinn，2010：107），这成为“新政”后信贷暴增的一个核心因素。

私营部门在信贷市场上也有创新。随着分期付款的发展，公司开始将这种信贷协议正式化，在20世纪头十几年，分期付款越来越多地运用于销售昂贵的物品，如收割机、缝纫机、钢琴、照相机、家具，并最终推广至20世纪生活中昂贵的新式电气用具，如电冰箱（Olney，1998：409-413；Calder，1999；Hyman，2011）。1915年，汽车产业中运用分期付款的影响力尤其显著（Olney，1991；Hyman，2011）。分期付款不受高利贷法的约束，因为这种协议不被视为借款（Carruther and Ariovich，2010：94）。因此，随着1915年汽车销售开始运用分期付款，消费信贷急剧增加。通过分期付款购买主要耐用品的支出，从1898—1916年占居民收入的3.7%增加到1922—1929年的7.2%，几乎翻了一倍（Olney，1990）。到1926年，所有零售商品销售额的15%也都是通过分期付款完成的，而汽车就占了其中的一半（Cohen，1989：8），到了1930年，超过三分之二的家具和洗涤器具皆通过分期付款完成购买（Carruthers and Arovich，2010：95）。

与此同时，非营利部门反对高利贷的运动导致“小额贷款”的兴起（Carruthers and Ariovich，2010；Anderson，2008）。在信贷已为农民助力开发新土地的情况下，拉塞尔·塞奇基金会（Russell Sage Foundation）的阿瑟·哈姆（Arthur Ham）认为，信贷也为振兴城市经济所必需，刚从农村来到城市的工人再也无法依靠市场实现自给自足了。一场疾病或一段时期的失业会导致债务，但高利贷法使合法的放贷人对小额贷款持谨慎态度，由此把这个领域留给了那些在法律之外运作的高利贷者。拉塞尔·塞奇基金会推动了高利贷法的改革，并最终被大多数州所接受（Anderson，2008；Trumbull，2012）。

所有这些运动都得益于20世纪20年代美联储宽松的货币政策，而且都趋于同一个方向：使消费信贷更易于获得，尤其在20世纪20年代的繁荣时期。这一信贷繁荣可以从20世纪早期的一些债务数据中得到证明。1900年，债务占收入的比例为4.46%，在之后的20年中升降幅度都比较适中。从1920年开始，则可见到持续的增长，即从4.68%到1930年的9.34%（Olney，1991：87-90）。然而，20世纪20年代美国的信贷繁荣在发达世界中并不独特。若干个国家在此期间也出现了同样的情况，有些国家还非常显著（Eichengreen and Mitchener，2003）。甚至某些制度创新也并非独创：例如，FFLA实际上是基于德国的先例，而且直到此时，美国的信贷发展似乎与欧洲相一致（Wiprud，1921；Shulman，2003）。

从比较的视角来看，更加不寻常的是那些在“大萧条”和“新政”时期实施的信贷创新，其中一个主要的创新就是可负担的住房按揭。时至今日，按揭乃美国政治经济的核心制度之一。尽管它在美国中产阶级的生活中扮演着熟悉的角色，然而，美国的住房按揭在促进房屋所有权方面却是举世殊特。世界上所有发达国家皆有按揭贷款和按揭金融市场，但一系列特征的组合使美国的住房按揭尤为显眼。美国有高企的贷款价值比率（loan to value ratios），所以房屋所有者在买房时能贷到更多款。按揭贷款实行固定利率且期限很长，可以达到20年以上；这就使得月供的成本更低且更确定，并将房屋所有权纳入中等收入甚至更低收入的社会经济阶层范围内。提前偿还抵押贷款很方便，这意味着抵押贷款很容易再融资，而且二次抵押贷款也很普遍。其他国家也有一些这样的特征，但是没有任何一个国家能如此全面。丹麦是最接近的，但丹麦人购房时必须缴纳更多的首付款（20%，而在美国这个比例却低到3%），这就自动地把一大批市民排除在住房市场外，不仅如此，购房者的信誉度标准在丹麦要更严格。通过使债务更容易承担和管理，进而使拥有住房变得更容易，美国在这方面可谓举世无双（Green and Wachter，2005）。

这些制度创新是在20世纪中期才施行的。而在一世纪之始，抵押贷款在美国通常要求首付款达到房屋价值的50%，而且贷款期限较短，通常在10年以下，有时甚至短到只有3到5年。固定利率也很罕见，大部分的按揭贷款都是球型按揭（balloon mortgage），其中借款人在债务期内只支付贷款的利息，而且被期望在债务期结束时一次性付清本金。这种做法已经被证明对借款人而言尤其难以全部还贷，大部分借款人只是借新债还旧债，一笔接着一笔地滚动下去，实际上永远无法完成对房屋的购买。这种对新债的周期性需要使得他们容易受到银行在不确定时期不愿放贷的影响，这是丧失抵押品赎回权和经济危机加剧的主要原因。尽管分期偿还的原则——在借款期内逐笔偿还本金——在19世纪晚期被储蓄银行所采用，但当时尚未普及，而且由于它与传统的短期借款结合后导致了更高的月供额，因而并不很受欢迎。大部分的按揭贷款基本上都是以房屋作为抵押的贷款（Jackson，1985；Weiss，1989；Green and Wachter，2005；Quinn，2010；Hyman，2011）。

对当代按揭贷款而言，有许多重要的前身，诸如19世纪的储蓄银行，1916年《联邦农业贷款法案》中信贷机制的发展，还有后来陆续出台的重要立法，例如1944年退伍军人管理局的贷款计划，以及20世纪60年代金融管制结构的转变（Green and Wachter，2005；Quigley，2006；Quinn，2010）。但那些使美国按揭贷款在国际视角下独一无二的特征却主要来自20世纪30年代的经济危机。住房建设在20世纪30年代早期已经崩溃。住宅建筑的许可量从1925年近50万套的峰值下降到1933年的25 000套，而住宅的投资规模仅仅在三年内就从680亿美元下降到176亿美元（Gotham，2000：296；Hyman，2011：48）。抵押品赎回权丧失量的增加是之前的三倍多（Gotham，2000：296）。经济的若干个其他因素皆依赖于住房。例如，工业的很大一部分与建筑业从建筑材料到货运卡车的供给和服务是紧密关联的；建筑工人的家属一度占到救济名单上总人数的三分之一（Hyman，2011：48）。拥有住房可能也会对消费产生经济学所说的“财富效应”，因为拥有住房可能会使消费者感觉更富有并愿意花更多的钱。 [43]

所有这些原因，令罗斯福和许多其他的经济观察者将建筑业看作经济复苏的核心，将住房看作建筑业最重要的组成部分。由于他们认为房地产市场的崩溃已经波及其他经济部门，所以他们认为恢复住房所有权是推动经济发展的关键杠杆。当时美联储的主席马里纳·埃克尔斯（Mariner Eccles）这样写道：

罗斯福总统没有忘记能够复兴经济的住房计划的意义。他知道几乎有三分之二的失业者来自建筑业，而迄今为止，住房是建筑业最重要的部分。一项规模适当的新住房建设计划，不仅能够逐步帮助这些人返回工作岗位，还将成为带动整个经济引擎的核心动力。它将影响到每一个人，从蕾丝窗帘的制造商，到木材、砖瓦、家具、水泥和电器的制造商。仅仅是运输这些物资就会影响到铁路，反过来铁路建设则需要生产铁轨的钢厂、货运卡车等。（引自Quinn，2010：149-150；Quinn，日期不明：36；Gotham，2000：299；Radford，1996：179）

在这一点上，各路观察家的意见一致，其中包括美国劳工联合会，他们认为“住房重建为主要行业的生产和再就业提供了最广泛的单一基础。为了与其他富裕经济的计划保持一致，我们应该清理贫民窟，并为那些因收入所限而被排除在私人建筑市场的家庭提供新的住房”（引自Logemann，2007：245）。

国会和总统——首先是胡佛，然后是罗斯福——尝试了若干种不同的拯救住房供给的方法。在胡佛任内，联邦住房贷款银行系统建立了一个补充信贷制度。住房供给成为罗斯福应对“大萧条”的核心内容。第一次“新政”的住房政策试验乃业主贷款公司（Home Owners’Loan Corporation, HOLC），它是一个临时性措施，允许借款人用他们的抵押贷款换取政府债券，目的是避免抵押品赎回权的丧失，同时保证住房市场上的资金流。后来很快就迎来了公共工程管理局下属的那个并不成功的住房部门，它的目标是直接为城市贫民提供住房资金，但却落了个被批评的下场——右翼埋怨政府干预太多，而左翼则嫌政府给的钱太少——并最终陷入资金短缺。这些试验最后让路给“新政”住房政策的核心，即联邦住房管理局和联邦国民按揭贷款协会（FNMA）（Radford，1996；Green and Wachter，2005；Quinn，2010；Hyman，2011：49-70）。

《1934年国家住房法案》（The National Housing Act of 1934）使联邦住房管理局正式启动，批准了住房按揭贷款协会，并执行了一项虽小却重要的住宅改善贷款计划。这是一项显著的立法创新。它超越了传统意义上政府和市场的二元分类。既不理会那些呼吁政府直接补贴贫穷者的人，也不理会来自保守主义者让市场自我调节的告诫，《1934年国家住房法案》利用政府来刺激市场。在“大萧条”期间，这种策略在工业化国家中并不普遍，美国情况的独特之处在于这一造市行为（market making）采取的特殊形式。联邦住房管理局规范了一种特殊种类的抵押贷款——长期（10—20年）、低利率（低于5%）、高贷款价值比（接近80%），而且完全分期等额偿还——还创立了一种针对放款人的保险计划，可以赔付放款人总损失的20%。这一保险并非来自税收基金，而是来自债务本身的利息。这项保险计划意味着，只要放款人在提供贷款时不过于轻率，他们肯定都能够避免大的损失。由于《1934年国家住房法案》设想并批准了的国家按揭贷款协会没能在私营部门自行发展，因而在1938年罗斯福又建立了FNMA，被广泛称为“房利美”（Fannie Mae）。房利美为那些被担保了的按揭贷款建立了全国性的二级市场，因而它们能够被轻易地买卖。这就使得按揭贷款市场更具流动性，因为放款人能够很快地转售按揭贷款，并允许资本在全国范围内流动到最被需要的地方。正如联邦住房管理局一位官员在20世纪50年代早期所写的，“现在通常可以发现，在国内一个地方，有财产担保的按揭贷款被包含在抵押权人的投资组合中，而这些抵押权人的总部距离抵押品有数百甚至数千英里远，而且在很大程度上，一份由联邦住房管理局保险的按揭贷款‘是它自己的信使且不带任何行李’，因为它本身就说明了问题，而且实际上所有体验过按揭贷款业务的人都将立即认识到这一点。这一流动性因素相对新颖且于按揭贷款融资而言是非常有价值的资产……通过为由联邦住房管理局担保的按揭贷款提供服务，有人已经或正在获得丰厚的收入” [44] （有关联邦住房管理局及流动性也可参阅Bartke，1966-1967；Harris，2009；Quinn，2010；Hyman，2011）。

这些“新政”下的金融制度看上去的确提高了住房拥有率。较长期限的贷款降低了月供，而且高的贷款价值比率、低利率和分期偿还有助于中产阶级和工薪阶层购房者从他们的未来收入中借钱，一般而言，这是一条总体上安全和稳定的路子。对20世纪前10年而言，美国的住房自有率只在45%以下徘徊。到20世纪40年代，在美国按揭贷款的这些制度功能被执行之后，其住房自有率跃升至65%左右，之后再也没有跌落到这个水平之下。计量经济学的研究表明，固定利率的按揭贷款政策的执行至少解释了住房自有率上升的一半原因，研究还发现，联邦住房管理局对住房所有权的影响在其政策施行后的几十年里一直持续（Monroe，2001；Chambers, Garriga, and Schlagenhauf，2009）。住宅建筑动工数量（与住宅建筑物许可数量有少许差别的测量指标）从1933年的93 000上升到1937年的332 000（Jackson，1985：205）。1935年和1945年之间，由联邦住房管理局担保的住宅建筑动工数量占到单一家庭住房市场的30%—45%，而在多户家庭住房市场中这个比例则高至80%。 [45] 此外，政府支持的按揭贷款业的盈利能力吸引了私营部门的放款机构进入按揭贷款市场，直到由联邦住房管理局开创的按揭贷款担保形式成为标准，而资本市场甚至开始提供更好的条件（如30年期的贷款且首付只有3%）之前都是如此（Hyman，2011）。而且联邦住房管理局还提供了一种刺激经济的手段：1952年美国住宅资产经营公司（HHFA）的副总经理估计联邦政府对住房的援助为国民经济带来了超过500亿美元的利益，或者说对GDP有近14%的贡献，而成本仅为总预算1%的八分之一。 [46] 联邦住房管理局对家庭债务的影响被推迟了，因为在“大萧条”和战争期间，公共债务挤占了私人债务，而且信贷控制压低了借贷水平。然而，战争一结束，私人借贷就开始反弹。单一家庭住房的按揭贷款从1944年占GDP不到8%的战时低谷，跃升至1965年的30%，而且与此同时，消费贷款从低于GDP的2%升至超过GDP的12%（Sutch，2006；James and Sylla，2006b）。评论家们认为20世纪20年代的信贷泡沫到60年代已成为家用部门的正常模式。

因此，联邦住房管理局和有关“新政”立法是美国建立以信贷为基础的住房所有权模式的首选：这些按揭贷款的创新并未简单地补贴住房，或使有抱负的房主们更容易通过利息率更高的家庭储蓄账户来存钱，就像其他国家的情况那样。相反，它们使得美国人更容易和更普遍地承担了高水平的债务——高到这些政策出台前的几十年无法想象的水平。从宏观经济的角度来看，重要的不仅仅是住房拥有率，还有随之而来的中产阶级和工薪阶层债务的增加。

比较视野中的联邦住房管理局

也许对联邦住房管理局的主流解释是，它代表了罗斯福奖励商业的一个途径，即便那时正深处“大萧条”最严重的时期，因为它是当时出台的若干政策中最商业友好型的（例如Radford，1996）。的确如此，但当时所有的国家皆极力挽救资本主义而避免社会主义，而且正如我们已经看到的那样，在所有发达的工业化国家中，扶持商业都是主要目的。欧洲的情况与美国相同，“大萧条”并没有证明是资本主义的丧钟，而是运用政府力量保护资本的悠久历史的开端。但是为何美国走的是恢复信贷的道路，而与此同时那些也想挽救资本主义的国家则没有这么做？尽管联邦住房管理局的故事不绝于耳，但考虑到它在政治经济中的核心地位，令人惊讶的是，没有任何比较历史研究工作提出如下问题：其他国家为何没有出现联邦住房管理局这样的机构？如果“大萧条”是国际性的，而且如果用以振兴房地产的计划似乎对美国而言是自然而然的灵丹妙药，那么为何其他国家没有采取住房金融计划作为回应呢？

图8.1显示了建筑业于1925年至1932年间在不同国家的命运，并给出了部分答案：没有任何一个国家在这个行业受到的打击超过美国。即便是20世纪20年代见证过信贷繁荣的其他国家，如英国，也未在30年代见证过建筑业的类似崩溃。尽管图8.1中每个国家的测量指标有少许差异（如有的使用完工住宅数，其他则使用住宅建设许可数），但同一测量指标的跨时间比较则给出了不同国家危机程度的比较指标。瑞典和瑞士的建筑业在1932年实际上是增长的，英国保持平稳，但许多国家则处于衰退中。除了美国，结果最差的是加拿大、芬兰、意大利、德国和西班牙。接下来对遭受打击最大的两个国家——德国和加拿大——的回应进行分析，有助于搞清美国反应的来龙去脉。

图8.1　1925—1929年及1932年建筑业活跃指数

注：1925—1929年=100。

资料来源：League of Nations，1933：136。

德国

总的来说，德国应对“大萧条”的办法符合凯恩斯的理论，因为它似乎通过公共支出实现了较低水平的失业——正如琼·罗宾逊（Joan Robinson）写道：“希特勒在凯恩斯完成其对失业原因的解释之前就已经发现了解决失业问题的办法。”（1972：8）但绝大部分的支出都被用以支持希特勒的外交政策，直到1934年，其首要关心的还是军备的重整。即便在高速公路上投入了大量的开支，且此举也有利于国民，但它仍有重要的军事目的。而且德国应对“大萧条”而集中投资于公共工程的力度甚至比美国还大，与此同时，纳粹一直保持着对私人需求和消费的限制（Temin，1990）。尽管存在着一些例外，例如结婚贷款（Garraty，1973），但总体而言，高税率和高利率，以及其他诸种措施都在压制消费。出于这一理由，学者们（例如Overy，1996）都不大情愿认为此政策符合凯恩斯的理论，因为这些政策并没有倾向于增加消费需求；相反，那只是长期的、以军事政策为主的历史传统所产生的刺激经济的副作用。扬·洛格曼（Jan Logemann）建议我们不妨将其视为一种另类的凯恩斯主义，它通过增加“公共消费”而不是“私人消费”来实现（Logemann，2007，2012；也可参见Garraty，1973；Overy，1982，1996；James，1986；Cohn，1992；Ritschl，2002；以及Weir and Skocpol，1985）。

德国和美国的政策差异最明显地体现在农业领域：尽管阿瑟·凯斯特勒目睹了美国为力求限制产量而大量宰杀猪群，但德国却坚定地寻求农业产量增长。“直到1930年，德国每年还需要进口食物和动物饲料……由此给国际收支平衡带来很重的负担。通过爱国主义的宣传呼吁和宽松的农业信贷政策，政府得以鼓励农民增加产量”（Hardach，1980：36；也可参见Garraty，1973：921）。同样，德国的重点不是增加消费，而是增加供给。

之所以关注公共消费而非私人消费，当然是因为纳粹一心只想做战争动员（Simpson，1959），但是次要的原因乃为德国担心通货膨胀。当美国缓慢地迈向信贷扩张时，20世纪中叶的德国却千方百计地控制消费信贷的可获得性，使之成为抑制通货膨胀的一种手段（Eichengreen and Mitchener，2003）。魏玛时代令人震惊的通货膨胀已经导致了一场约束购买力的持续企图，而且在20世纪20年代，亚尔马·沙赫特（Hjalmar Schacht）领导下的德国国家银行实行了一系列严格的信贷限制，并说服各银行减少贷款（Voth，2003；Eichengreen and Michener，2003）。除了抑制通货膨胀，德国当局还关心信贷的可获得性能否支持毁于第一次世界大战中的基础设施重建，以及是否能够发展助推经济增长的出口工业。战争破坏的规模如此之大，以至于从1919年到1924年，工业生产仅为1913年的一小部分（Overy，1996：5）。重建的需求引导德国在整个20世纪上半叶努力减小消费信贷的可获得性，并把这些资金用于投资（Logemann，2007，2012）。德国的增长模式将“内需置于工业资本的需求之下”（Allen，1989：263）。历经几十年，“适度的工资使得工厂和生产设备的建设得以实现，确保了新货币的稳定性，同时也使德国通过有竞争力的出口重新回到了世界市场”（Hardach，1980：171）。尽管希特勒对军事的关注非同寻常，但对公共消费的强调和对私人消费的限制，乃这段历史所一以贯之的政策。

比较对通货膨胀的恐惧在德国和美国所扮演的角色，尤其能说明问题。如上所述，梅格·雅各布斯（Meg Jacobs，2005）的研究显示，尽管在美国已经有了自愿的定量配给和价格控制的实验，但从20世纪20年代开始，对通货膨胀的恐惧开始与以下这种观点联系起来，即问题出在把更多的购买力交到了工人手中。不但没有把通货膨胀的问题理解为钱太多而商品太少，相反，在美国这个问题被视为工薪阶层手中拥有太少的钱而难以负担美国的高效生产所带来的大量商品。鉴于现在对通货膨胀的理解，消费者认为没有足够的钱才引发了通货膨胀的批评就很难让人理解。正如雅各布斯所认为的，最好把这种批评理解为一种有关分配正义的观点，以及一种并非依赖财政政策，而是直接将利润从资方转至劳方的原始凯恩斯主义的形式。雅各布斯认为没有什么是和政治无关的。这是美国版的社会民主，它设想了一个过程，从资本家手中拿走钱并转到消费者手中，再将其花在购买包括农产品在内的商品上。尽管农业生产者与消费者偶尔会发生冲突，例如当面向农民的价格支持计划抬高了面包的价格时（Jacobs，2005：116-117），而且尽管这两种运动从未形成某种联盟，但将两者联合起来的是对修复货币机制的关注，如果可能的话就以资本家的利润为代价：“通过把对通货膨胀和收入分配的政治见解相结合，劳工进步人士和自由主义思想家将他们的批评发展成一种消费不足的理论，并认为工人不得不为了经济的繁荣而消费”（Jacobs，2005：75）。信贷的兴起乃这一鼓励消费之企图的一部分。

德国的情况截然不同。尽管德国具有按揭贷款融资的悠久历史，而且小额信贷计划的数量在某些特殊时刻激增（例如在“二战”刚结束的那段时间里，其作为一种紧急的措施使得家居用品能够进入受灾大众手中），但消费信贷在德国却从未和在美国一样重要。扬·洛格曼（2007，2008，2012）认为，与发展消费者购买力来重建其市场相反，德国人的发展路径是通过使用私人储蓄去助推生产，这些生产大部分都以出口市场为目标。公共政策补贴储蓄，因为政客们担心倒退到“一战”后的通货膨胀境地。这种对信贷有节制的依赖，得益于福利国家的日益发展。当联邦共和党非正式地与德国民主共和党在国民福利问题上竞争时，精心策划的俾斯麦模式的福利国家便迫在眉睫。尽管社会民主党的确偶然会推动信贷的民主化，但它的主要关注点却在于福利国家的扩展。20世纪50年代和60年代，信贷规模的确增长了（参见例如Stücker，2007），但到了1971年，德国人使用信贷工具的比例比美国人低很多（Logemann，2007，2008，2012）。尽管按揭贷款市场相对较大，但其把经济引向更大的金融化的能力有限（Green and Wachter，2005：103-104）。

这种信贷方式是扩大工业投资同时限制消费之更广泛努力的一部分，我们在第三章已经考察过；正如阿登纳（Adenauer）于1951年所说的：“联邦政府必须采取措施提高重工业的生产能力……要实现这一目标，只能坚决地利用那些之前已经流入到不必要的投资或过度消费的资金。”（引自Van Hook，2004：221）正是德国接受了哈耶克有关宽松信贷危险的教训，而正是美国，采纳了凯恩斯主义的消费扩张理论。

这些对消费的不同处理方式，最终由各国所面对的不同的经济问题所引导：美国正在经历快速的经济增长，与欧洲的政治冲突和经济增长放缓形成鲜明的对比。美国信贷的快速增长回应的是快速提高的生产效率，而德国抑制信贷的企图在于抑制通货膨胀和提高生产效率，部分迫于战争毁坏。事实上，纳粹在遵循此前政府对储蓄的坚持方面是非常传统的。这种把政府的财政预算和货币扩张引向公共领域的倾向——建筑、修路以及重整军备——为德国以私人消费为代价而聚焦于增加投资和强化出口部门的做法奠定了基础。一言以蔽之，德国针对“大萧条”做出的是供给侧的回应。

尽管法国没有经历过本章所讨论的建筑业的崩溃，但匆匆一瞥即可发现，其信贷历史与德国非常相似。尽管法国在汽车贷款和当铺的消费信贷方面有着良好的传统，而且20世纪中叶对信贷的支持比美国略胜一筹，但“二战”之后，其政策制定者却有意限制消费信贷的可获得性，为的是拥有充足的资本可投入到出口工业中（Trumbull，2010a，2012）。此外，特朗布尔（Trumbull）指出，当铺倒闭的原因在于，“在德军部分占领时期，未付款的比率在上升，而且政府禁止拍卖无人认领的典当品。这就导致当铺陷入破产”（2010b：33）。这一信贷制度的失败可归咎于信贷市场的战争。此外，和德国一样，法国的政策制定者担心信贷可能助推通货膨胀（2010b：34）。尽管莱昂·布鲁姆（Léon Blum）的第一届政府的确努力通过提高工资来增强购买力，但总的来说，由于第三共和国政府的短命，导致应对“大萧条”的政策不连贯且半心半意，而且没有持续关注信贷和购买力（Garraty，1973）。

法国和美国信贷管制之间原本存在的差异，因1953年发生的某些事件而在很大程度上被消除了。经济事务部部长罗贝尔·比龙（Robert Buron）提出了一项法律，以美国特有的方式为信贷提供了便利，他认为此举将使得“信贷的发展成为复兴法国经济的手段之一”（翻译自Effosse，2010：72）。这部法律从一开始就有争议，而且最终在讨论两年之后被废止；尽管它的确在使消费信贷更容易获得方面有些效果，但在1965年，法国消费者使用消费信贷的机会要比美国的消费者少得多（Effosse，2010：79）。[请注意，法国一如德国，在此期间，工业信贷的供应量颇为可观（Zysman，1983；Loriaux，1991），但是这一慷慨之举并未向消费者扩展。]

特朗布尔认为，法国和美国之间消费信贷作用的差异最终只是历史的偶然，“国家之间在管制方面的差异也许可追溯至历史性的偶然条件，在这些条件下，市场被构建成合理的”（Trumbull，2010b：1；Trumbull，2012）——美国的政策制定者偶然地发展出了信贷会促进福利的理念，而法国的政策制定者却发展出了信贷必将使经济更加恶化的坚定信念。但是，从这些决策的背景来看，它们可能来自各国所面对的各种不同的经济形势：正如德国那样，法国正努力重建被战争破坏的经济。在此背景下，政策制定者担忧的是消费信贷有可能将资源从生产部门转移。正如我们已经看到的，这并非美国所关心的事——美国担心的是生产效率将压垮传统的消费和分配机制，导致使整个经济体系陷入危机之中的价格下跌。抑制消费信贷的发展以保障生产信贷的做法，在美国并非如德国和法国那样必要。

因此，与德国和法国的比较，凸显了这些国家都共同致力于从消费中节约资金，使之流向生产部门，这与美国正兴起且持续强调鼓励消费的政策明显相左，在这些政策中，住房按揭贷款融资就是其中之一。

加拿大

与加拿大进行比较更能说明问题，因为加拿大与美国很相似。加拿大也是一个人口稀少的国家，由英国人建立且保留着政府的联邦传统。和所有移民国家一样，它经历了快速的经济增长。“大萧条”期间，加拿大甚至还发生过激进的农民运动（Lipset，1950；Ascah，1999）。但与澳大利亚和新西兰相似，受到可居住之土地规模较小的限制，加拿大人口规模也较小，这令其永远无法追上南部邻居的总生产效率，而且它的工业化依赖于美国的资本和技术（Naylor，[1975]1997）。

加拿大的“大萧条”与美国的“大萧条”有许多相似之处（Amaral and MacGee，2002；Betts, Bordo, and Redish，1996）。加拿大有意尝试复制美国式的“新政”计划，但联邦政府企图行动时却遭到州权问题的阻碍。加拿大的确采取了与美国国家复兴管理局（NRA）有些相似的做法，而且还有一场与美国主题相呼应的地方运动：艾伯塔省的威廉·埃伯哈特（William Aberhart） [47] 也认为资本主义生产的东西如此之多，但民众却无法享用。他选择的方向借鉴了C.H.道格拉斯（C.H.Douglas）的“社会信贷说”（social credit）理论，一种凯恩斯在《通论》中提及的原始凯恩斯主义的理论。当联邦政府宣布“社会信贷说”所要求的艾伯塔省对银行和金融的控制违宪时，这些努力就逐渐消失了（Ascah，1999）。

建筑业和房地产业在“大萧条”期间尤其受到沉重的打击。正如图8.1所示，加拿大建筑业在1932年的崩溃程度与美国不相上下。其间，“对20世纪30年代之哈利法克斯、汉密尔顿、渥太华、温尼伯、蒙特利尔和多伦多的大量研究显示，破败的住房条件与日俱增，负担得起的住宅单元非常匮乏，而且社会的困厄不断蔓延”（Purdy，2003：460）。正如哈彻斯基（Hulchanski）总结道：“几乎住房系统的所有方面都停止了正常的运作……例如，到1933年时，住宅建设水平下落至1929年的31%……保险、信托和信贷公司皆越来越不愿意提供按揭贷款，因为不动产和房屋租赁的价值都下跌了，而且违约数量日益增加。”（1986：21）

然而，加拿大并没有像美国那样采取大范围的政策。当美国出台了一个临时的计划以阻止业主贷款公司的抵押品赎回权丧失时，加拿大却没有出台任何类似的政策。当美国建立起联邦住房管理局并创设“房利美”时，加拿大在1935年通过了《自治领住房法案》（Dominion Housing Act），1938年则通过了《国家住房法案》（National Housing Act），但是这两个法案仅产生了轻微的影响（Hulchanski，1986）。美国在“大萧条”期间甚至试验过公共住房，但加拿大几十年来一直拒绝这样做。直到20世纪末期，加拿大的住房政策还是很顾虑政府干预；因此，哈里斯（Harris）称之为“比美国还像美国”（more American than the United States）（2000；也可参见Bacher，1993；Harris and Ragonetti，1998；以及Wexler，1996，Harris，1999和Wexler，1999之间的交流）。近年来，加拿大的按揭贷款负债已经占到其GDP的44%，相比较而言，美国是69%；加拿大人无法依赖长期固定利率的按揭贷款，或者缺乏提前还款罚金。平均而言，他们的购房借款占房屋成本的65%，相比之下，美国是75%（Green and Wachter，2005）。

加拿大在“大萧条”中政策疲软的原因至今尚未得到令人信服的探究（参见Harris，2000）。在其他政策领域，加拿大比美国更有可能转向政府干预，在某种程度上，有些人认为这两个国家具有完全不同的文化传统。西摩·马丁·利普塞特（Seymour Martin Lipset）曾经有一个著名的论断，即美国独立战争的一个后果就是创造了两个完全相反的建国神话：一方面是美国的人民主权论，另一方面则是加拿大人对此的恐惧（1990：1）。这些“组织原则”（2）于19世纪和20世纪在美国形成了不信任政府的传统，而在加拿大则形成了政府干预。我们在第一章已经看到了怀疑这一观点的理由，但更重要的是，与“大萧条”期间美国广泛的政府干预相比，这种观点无法解释加拿大住房政策的疲软。

加拿大企业对经济萎缩的反应和美国企业一样，都是直接游说政府，呼吁政府干预。1933年，加拿大建筑业协会和加拿大制造业协会，连同由工程师和建筑师的代表组建的国家建设委员会（NCC），来对联邦政府施加压力，要求出台一项住房计划（Hulchanski，1986：22）。“加拿大历史上首次……市政官员、市民组织以及一部分有影响力的商业团体，在住房问题上达成了共识——政府应该对此有所作为并尽快行动。大家就问题之所在及其最佳应对办法达成了共识，而且共同认为联邦政府应该出面干预”（Hulchanski，1986：22）。正如美国商业赞成政府干预一样，加拿大商业也赞成政府干预。但是在加拿大，政府“可以无视建筑业游说团体的建议——如引入公共住房计划以降低建筑行业的失业率”（Harris，2000：470）。

哈里斯（Harris，2000）想知道，与美国的政治制度相比，加拿大的议会制度是否没那么容易受到压力。但是从事比较研究的学者们通常认为，与美国政府相比，加拿大的议会制度使得加拿大政府受到的外界压力更多；正如我们在前几章看到的，在安东尼娅·马约尼（Antonia Maioni，1998）解释为何加拿大有医保而美国却没有时，这是一个中心因素。马约尼基于一般的制度主义者的观点，认为尽管加拿大的议会民主允许压力集团和第三团体有组织地出现，但美国赢者通吃的多数主义则避免了这种情况，此外，这种多数主义也可以使新想法在多个否决点上被否决掉。

尽管不完全清楚为何加拿大政府没有采取任何行动，但国家间的一个关键区别在于，影响美国住房政策的银行危机在加拿大并未发生。正如哈里斯写道：“加拿大的金融系统更加集中因而是稳定的，在‘大萧条’期间，加拿大几乎没有一家银行、信托或信贷公司破产。因此，总的来说对联邦政府出面干预的需求远弱于美国。”（2000：470）然而我们已经看到，“大萧条”期间的加拿大对住房有明确的需求。因此，我将对哈里斯的论述加以限制：那种拯救了金融业也拯救了建筑业的联邦干预需求，在加拿大是缺乏的。建筑业在这两个国家中皆陷入危机。但银行业却不是。

虽然加拿大在“大萧条”中受到的打击与美国不相上下，但加拿大没有一家银行破产。事实上，整个1920年至1980年间，仅有一家加拿大银行破产，只占全国银行资本的1%；相比之下，“大萧条”期间，全美国的银行中则有五分之一破产，仅在一个高峰年份，破产银行就占了全部银行资本的2.5%（Haubrich，1990；White，1984；Bordo, Rochoff, and Redish，1994）。在加拿大，农业的债务水平和美国一样高，这意味着在没有银行破产的情况下，债务不会给实体经济带来干扰（Haubrich，1990）。银行业务在加拿大的确略有收缩，其分支机构数量下降了10%，但这一比例比美国的35%要低得多，而且“不但没有如美国那样成为衰退的领头羊，在“大萧条”期间，加拿大银行业的状况反而比其他行业更好”（Haubrich，1990：250；White，1984）。

大多数比较了“大萧条”在这两个国家的不同历程的学者，都认为加拿大银行业的稳定源于分支银行——某家银行在许多不同区域开设的营业处。另一方面，美国的银行则不被允许跨州开办其分支机构，很多情况下它们甚至不被允许在同一个州或城市开办分支机构。这种制度就是所谓的单一银行制。与单一银行制相比，银行分行制一般而言被认为是更稳定的，这是因为分支银行的许多营业处能够帮助遇到麻烦的地方办事处。由于分支机构在许多不同领域发放贷款、吸收存款，它们提供的多元化经营服务会防备单纯地区性或季节性的经济条件变化，还会提供更多元化的存款基础，能够承受当地银行的挤兑（Grossman，1994：658）。另外，分支银行的规模和纵深基础给它们自身带来更多的资金，使它们能安然度过经济的小风浪，并防止它们演变成更大的经济风暴（White，1984）。除了美国外，法国也有许多小银行倒闭，除加拿大之外，瑞典和英国也同样被认为受益于多元化的分支机构（Bernanke and James，1991：54-55）。

因此，美国和加拿大之间一个关键的不同是，“由于存在一个稳定的银行分行制度，金融冲击对银行风险的影响没有被放大，因而对经济活动产生的影响也更为有限”（Calomiris，2000：102）。这似乎是对加拿大和美国“大萧条”历程的普遍共识（Carr, Mathewson, and Quigley，1995；Calomiris，2000；Haubrich，1990；White，1984：131-132；Grossman，1994；Bordo, Rockoff, and Redish，1994；也请参见他们在金融危机后的更新成果，Bordo, Redish, and Rokoff，2011）。有关令分支银行更加稳定的特殊机制仍然存在争议，例如，克里扎诺维奇和罗伯茨（Kryzanowski and Roberts，1993）认为，分支银行意味着政府对资不抵债的银行提供担保，原因是这些银行的规模大到不能轻易破产（但请参见Calomiris，2000：19），而卡尔森和米切纳（Carlson and Mitchener，2006）认为分支银行导致竞争加剧，因而可将不稳定的银行从体系中清除出去。但是各方都赞成分支银行使得银行业更加能够承受至少是美国那种地方性或区域性的冲击[即便它无法令银行远离全国性的和国际性的冲击（Kryzanowski and Rorberts，1993：374）]，而且也都赞成加拿大银行得以存活的原因是银行分行制所带来的庞大规模和多元性。尽管在20世纪早期，尤其是“大萧条”年间，加拿大出现了激进的促进农业利益的组织，尽管这些组织的确抱怨金融业的垄断并呼吁银行国有化，但金融系统的稳定令它们的主张没有得到更多的支持（Lipset 1950；Bodor and Redish，1987；Ascah，1999）。

在美国，大部分倒闭的银行都是单一制银行，而允许设立分支银行的州，其银行倒闭的情况更少且复苏更快（Grossman，1994：658；Calomiris，2000；Wheelock，1992）。的确有些例外，那些在州范围内拥有分支银行的银行也破产了，但与其他国家相比，在全国范围内拥有分支机构的银行却无倒闭的案例（Grossman，1994：658；Calomiris and Manson，2003）。

在美国，单一银行制是在《1863年国家银行法案》（National Bank Act of 1863）出台之后发展起来的，该法案禁止全国性银行设立分支机构。禁止的理由似乎是希望杜绝一种腐败行为，即银行在不知名的地方开设名义上的分支机构，以便更长期地持有钞票，进而从中获利（美联储，1932：52-61）。分支银行本身并非《1863年国家银行法案》的真正关注对象，它既没有在国会的辩论中被审议过，也不在银行家们的讨论范围内（美联储，1932：65；Southworth，1928：11）。尽管如此，这一禁令导致了单一银行制的出现。这些约束措施限制了战后重建时期可融资本的数额。尽管在这一制度确立之初的几十年里，此问题似乎并未受到特别的关注，但持续推进的工业化需要更多的资本，并且呼吁放松银行管制的声音日益增强。19世纪80年代，若干个州以放松州一级银行的管制作为回应。双重银行体制应运而生，全国性和州一级的银行开始竞争客户。大量规模非常小的银行很快就展开了游说以抵制改革。面对来自州一级银行日益激烈的竞争，全国性的银行系统开始考虑银行分行制（美联储，1932；Southworth，1928）。

大约从1990年开始，州内的银行分支机构数量迅速增长，尤其是在加利福尼亚州、马萨诸塞州、密歇根州、纽约州和俄亥俄州（美联储，1932：28，1197）。在世纪之交出现了针对分支机构的长期争论，支持者认为分支银行会更稳定、更有效率，且能够为正在设想的更大的项目筹集更多资金。反对者则认为分支银行会带来巨型的金融垄断机构，它们不会顾及地方所关心的问题及信贷方面的需求。设立分支银行的运动是由大银行和银行家协会领导的，尤其是詹尼尼（A.P.Giannini）的美国银行。争论终止于1927年《麦克法登法案》（McFadden Act），该法案强化了对州际分支银行的限制，但允许全国性银行在城市内设立分支机构，在那里州一级的管制允许它开设州一级的银行。《1933年银行业法案》（Banking Act of 1993）进一步允许在州内设立分支机构，只要州一级的管制许可，但州际分支机构直到《1994年里格尔—尼尔法案》（Riegle-Neal Act of 1994）出台才被许可（White，1982；Hendrickson，2010；Southworth，1928；美联储，1932；Langevoort，1985-1986）。尽管在《麦克法登法案》之前，美国银行业的规模一直较小且脆弱，但该法案第一个将在那之前只是实践的做法写入了法律。

当我们更仔细地审视1927年《麦克法登法案》时——第一个被明确转化为法规的政策，明确禁止分支银行——我们发现了一些熟悉的角色和事件，“共和党叛徒”及南方的民主党人构成了主要的反对派。关于《麦克法登法案》的学术研究并不多，但是至今为止零星的几位历史学家和经济学家对其进行了考察，并同意南部和中西部以及农民政党成员是反对该法案的源头。索思沃思（Southworth，1928）注意到在早期历史中，对分支银行有组织的反对来自中西部；在伊利诺伊州，一些小型乡村银行已经说服了不害怕分支银行的“卢普区银行”（loop banks），即那些位于芝加哥的大型都市金融中心卢普区的银行，并和它们一道组织起来反对该法案。普雷斯顿（Preston，1927）发现了这群芝加哥银行家一次（不成功的）企图，即试图将反对城市内部分支银行的规定纳入法案。查普曼和韦斯特菲尔德（Chapman and Westerfield，[1942]1980）指出了合法的政治交易的重要性，即支持《麦克法登法案》以换取对《麦克纳里—豪根农场救济法案》（McNary-Haugen Farm Relief bill）的支持，这是必须的，因为对分支银行的反对主要集中于与农业利益相关的区域。尽管罗（Roe，1994）更一般性地追溯了美国金融管制对民粹主义的独特性，但卡尼（Carney，2010）的研究显示驱动了这场改革的并非工人而是农民政党成员。伊克诺米季斯、哈伯德和帕利亚（Economides, Hubbard, and Palia，1996）的研究显示，反对分支银行的力量来自那些小型的和资本不足的单一制银行占支配地位的地区。以最明确的态度追溯反对派的社会经济地位的尝试来自拉詹和拉姆查兰（Rajan and Ramcharan，2010）尚未发表的论文，他们认为“拥有土地的农民利益集团强烈反对任何被认为会促进本地银行之间更多竞争的改革”（12）。然而，尽管分支银行的反对派来自农村区域，但拉詹和拉姆查兰以及卡洛米里斯（Calomiris，2000）认为，反对分支银行的区域则是那些相对富裕的农村地区。

在国会，辩论是出于对垄断的恐惧。例如艾伦·戈尔兹伯勒（Alan Goldsborough），这位来自马里兰州的民主党员于1926年1月首启争论：“有位伟大的思想家曾经说过：如果给我一个国家的信贷控制权，那么我就不在乎是谁在制定相应的法律。他本还可以说‘如果给我一个国家的信贷控制权，那么我将制定相应的法律’……我们其实没有任何办法控制信贷垄断。”（《国会议事录》，1926：2839）亨利·斯蒂高尔（Henry Steagall），来自阿拉巴马州的民主党员，他的名字将因另一个非同寻常的、有关美国管制的案例而名垂青史，他说：“分支银行乃被所有银行界的思想领袖谴责……分支银行是幕后者银行，是皮包银行。把控这些分支银行的人既不以商业方式也不以社会生活的角度来处理社区利益。他们所做的就是从投资中拿到他们能拿到的，并把获益分配到别的地方去，他们吸收社区居民的存款并随意提取，在困难时期他们会把这些存款转移到受优待的中心，这些中心是由控制母机构的少数人挑选的”（《国会议事录》，1926：2850）。

中西部的共和党人同样喧哗不止。威斯康星州的约翰·尼尔森（John Nelson）威胁说：“这一法案意味着，如果它被通过，我们独立的银行制度将不可避免地终结，取而代之的是加拿大、英国和欧洲大陆的银行分行制……没有人质疑分支银行的垄断特点。分支银行不可避免地趋向于把钱和贷款集中于少数人手中”（《国会议事录》，1926：2840-2844）。

最终通过的法案乃一系列妥协和交易的混合物。某些分支银行的反对者支持该法案，因为他们将其看作是为全国性银行争取同等的待遇，因为州银行被允许开设分行（而国会可能不得不干涉各州的事务，以防止州银行开设分行）。某些反对者被一些妥协所说服，那就是禁止分支银行跨州扩展。还有一些投票被收买用以换取对《麦克纳里—豪根农场救济法案》的支持，该法案直接有利于与农业利益相关的区域（美联储，1932；Chapman and Westerfield，[1942]1980：107）。

由于法案中的妥协，麦克法登本人称该法案是一种“反对分支银行的措施，严重限制了分支银行在美国的进一步扩展”，这种说法也合情合理（Louis McFadden，引自Langevoort，1985-1986：1267-1268）。但是大部分的分析家都认为，在一波三折的立法程序终了之时，该法案“已经再次变回当初它被引入时的样子……一个温和的亲分支银行的措施”（美联储，1932：149）。

这些妥协和交易使得基于法案投票而精确追溯分支银行的反对派的做法难以进行，但此做法的确为我们提供了一幅有关区域模式的较为接近的情况，尤其是如果我们看一看第一轮投票——在最严重的互投赞成票和政治交易发生之前——而非最终的投票。在1926年2月的投票中，我们能够发现众议院中存在区域性分歧，分支银行的最强烈反对来自南部（参见表8.1）。最强烈支持这项制度的则来自东北部。来自西部的小部分共和党议员倾向于支持它，但来自西部的更小部分的民主党议员则倾向于反对它。尽管中西部的反对派乃早期反对此法案的中坚力量，但当投票既始，许多中西部的议员却对妥协感到满意。而那些仍然坚持的反对者则成了中坚力量，任何方法都无法说服他们接受分支银行，即便是把分支银行限制在大城市区域都不行。关于这张表，重要的是记住，对《麦克法登法案》投反对票并非意味着支持分支银行——相反，正如我们从国会和其他历史资料中了解的，它意味着，即使是该法案中所包含的非常薄弱的分支银行制度都遭到了反对。几乎所有的反对者皆来自南部和中西部。尽管反对者们输掉了这场特殊的争论，但他们却赢得了更大的战役，因为跨州的分支银行在这之后的几十年里再也没有被认真地考虑过。

表8.1　1926年2月4日众议院对《麦克法登法案》投票的区域分布

注：地区划分遵照美国联邦统计部门定义。Fisher确切概率用于检验地区与投票的独立性。

*p＜0.05，**p＜0.01，***p＜0.001

资料来源：Congressional Record。

虽然反对《麦克法登法案》的滔滔雄辩是出于对垄断的恐惧，但反对分支银行使得乡村的单一制银行得以维持它们的地方垄断地位，进而抵抗那些大的分支银行可能带来的竞争威胁；许多分析家认为这些才是反对派的真正理由（Rajan and Ramcharan，2010）。对此，隐藏在反对分支银行背后的动力明显与反托拉斯背后的动力相近。某些分析家还认为，这一对银行规模的限制导致了影子银行体系的崛起；还带来了另一个后果，即与其他国家相比，股票市场在美国变得更为重要（Roe，1994）。仅仅几年后，《1994年里格尔—尼尔法案》就废止了州际分支银行的禁令。

农民政党成员对金融管制的影响于“大萧条”时期一直持续。例如，理查德·卡尼（Richard Carney，2010）证明，在《1934年证券交易法案》（Securities Exchauge Act of 1934）中，农业利益集团也起到了关键作用。《格拉斯—斯蒂格尔法案》的管制历史类似于美国对银行业非同寻常的管制后果；关于这段历史，在细节上仍然存在争论（Burk，1985；Benston，1990；Tabarrok，1998；Eichengreen，1992），但无可置疑的是，农民政党成员控制金融的企图至少要对《格拉斯—斯蒂格尔法案》负部分责任（Roe，1994；Carney，2010）。

《麦克法登法案》的讽刺意味在于，导致美国信贷民主化的一系列事件，是由比其他国家更严格的金融管制所引发的。农民政党成员对分支银行的反对导致美国的金融系统更脆弱。受到类似于建筑业的打击，加拿大的金融系统得以幸存，而美国的金融系统则需要通过创造一个更大的、新的资金流来源才能复苏。价格通货紧缩，连同银行的小规模——因《麦克法登法案》而保持的小规模——以及存款保险缺位，带来了连锁反应，其中农民拖欠贷款迫使小银行破产。当然，如果不是因为我们在第三章中考察过的美联储的行为，这一连锁反应本可以只是衰退，而不会成为萧条。但此处的重点是，这一系列事件导致罗斯福政府采取了一系列特殊的政策措施，试图复兴金融部门。与欧洲不同，这一系列历史性事件的后果，是出现了一个更加依赖于信贷的经济，还有对授信机构更强的管制——这一矛盾与那些关注诸政治经济制度之间互补性的学者的主张不符。对信贷的利用本质上是反垄断热潮的结果，而且这一反垄断热潮之所以如此强烈，原因在于美国经济日益增长的力量，以及农民政党成员在出口市场上所扮演的角色。由此产生的政治经济在世界上是独一无二的。美国发展出了一种“按揭凯恩斯主义”，其中信贷推动的住房消费成为经济运转的核心要素，也成为组织人们生活的核心要素。

信贷即正义

“二战”之后，美国联邦住房管理局的制度创新，持续巩固了日益增长的消费信贷，而且持续分拆了以相似原则运作的诸如退伍军人管理局贷款这样的创新制度。尽管家用部门的信贷规模将永远不会低于20世纪60年代所达到的高水平，但从60年代中期到70年代中期，这个数字的确没有再增长——因为信贷已经无法在整个境内均匀地增长了。“大萧条”时代的制度创新已经把信贷确立为美式生活的中心特征，而与此同时，信贷渠道仍然对许多美国人保留着限制。

其结果是，按揭贷款制度在刚刚建立起来时，就因为歧视性的放贷行为而受到批评。众所周知，联邦住房管理局在成立早期就认可了私人操作的种族限制条款，而且其他贷款机构的做法也严格限制对非洲裔美国人放贷（关于这个问题的大量文献中最著名的案例，参见Jackson，1985；Massey and Denton，1993；Sugrue，[1996]2005；Cohen，2003；Freund，2007）。少数族裔申请人面临的要么是完全缺乏融资，要么是“利率更高、资产估价更低、借款价值比更小，以及较短的分期偿还期”。 [48] 房地产经纪人会对黑人申请者进行预筛选，以使他们远离某些信贷资源，并引导他们采用本质上更贵的信贷方式。 [49] 尽管研究者发现业主贷款公司的确进行了公正的投资（Jackson，1985：202），而且20世纪20年代和30年代的政策似乎对黑人和白人的住房拥有率的影响相同（Kollman and Fishback，2011），但这些机构的目标是在种族隔离的社区中进行公正的投资。直到1949年，联邦住房管理局的第一份贷款审批指南——乃在瑟古德·马歇尔 [50] 即那时全国有色人种协进会（NAACP）的首席律师的明确干预下才得以修订——其中有如下句子：“如果有人被介绍进一个种族混杂居住的社区，而且分析显示其财产的担保价值已经或将受到不利的损害，或如果此种后果可由条件相似且可对比之区域的先例或经验所预测，那么当然，这种对估值的影响应当以与任何其他原因相同的方式予以确认”，为了回应种族歧视问题，还加上了“在没有证据的情况下，不应假定这种影响已经发生或将会发生”。 [51]

这一非洲裔美国人获得信贷资源更加困难的境况，抑制了住房所有权并且创造出一个古怪的市场后果。1962年，芝加哥人际关系委员会集中研究了芝加哥的一个街区，并注意到黑人家庭被收取的购房款要大大超过白人家庭卖出房产时的价格，同时白人投机者利用黑人家庭无法获得低息贷款的事实做了一个精明的生意：“投机者从银行或储蓄贷款协会（只向白人提供服务）获得低息按揭来购买住房，而同时以更高的利息合同转售给黑人（因为黑人无法获得利息更低的按揭贷款）……白人家庭不直接将房屋售给黑人家庭的原因（这样做能够使他们双方都节省一大笔钱）在于黑人家庭几乎没有机会获得按揭贷款融资。而白人家庭不能按合同将房屋售给黑人家庭，其原因在于白人家庭必须一次性获得此出售行为的所有资产净值，以便在城市近郊或更‘安全’的地段购买新的住宅。唯一的替代方案就是通过投机者。” [52]

民权组织，如全国城市联盟（National Urban League）企图解决这一问题。 [53] 诸如伊利诺伊州的参议员保罗·道格拉斯（Paul Douglas）这样的改革家大胆尝试放开信贷准入，但在整个20世纪50年代到60年代间，这些努力在很大程度上是失败的（Hyman，2011：182）。只有在60年代的城市骚乱中，为城市贫民开放信贷通道的努力才开始取得进展（Hyman，2011：181-190）。参议员威廉·普罗克斯迈尔（William Proxmire）主持了一系列听证会，旨在处理信贷准入问题，而且提出了多种措施以“增加用于消费、商业和按揭贷款的私人信贷流向城市和农村贫困地区，并扩大这些地区居民经营商业的机会”。 [54] 一些立法上的成功也随后跟进，包括《1968年消费信贷保护法案》（Consumer Credit Protection Act of 1968），该法案使得消费者更容易比较信贷提供者（Hyman，2011：190）。

20世纪70年代，歧视性的信贷行为最终被宣布为不合法，这是某些活动家为妇女争取信贷机会所做工作的成果。当时很普遍的一个现象是，已婚妇女如果没有丈夫的共同签名就会被拒绝提供信贷，因为妻子的收入通常被认为是不稳定的；此外，尽管妻子的不稳定收入历史意味着必须要有丈夫的共同签名，但在相反的情形下，即妻子乃稳定的收入者而丈夫却是不稳定的收入者，那丈夫仍然被要求共同签名，如此将造成这对夫妻的信用等级下降。妇女的信用等级通常在结婚及离婚后就失效了，因此一位离了婚的妇女将发现自己在最需要信用的时刻却恰好没有信用记录。 [55] 寡妇们有时会被建议以她们过世的丈夫的姓名继续保有信用账户，而新婚的妇女也偶尔被要求携带医生有关她的生育潜力或节育措施的报告，以确保她们不会因怀孕而辞去工作。 [56] 联邦国民按揭贷款协会在1971年试图将这些行为纳入法律并使之成为一个标准，即“在确定家庭信贷资格时，妇女的收入只能按一半计”，该机构放弃了这一立场，原因是来自夏威夷的众议员帕齐·明克（Patsy T.Mink）的坚持，她是妇女信贷准入问题的领袖。 [57]

之所以有这些限制政策，是因为有一种观点认为妇女的信用风险大于男人。一名信用合作社的官员写道：“在一些信用合作社中，我们发现他们在贷款给年轻的已婚妇女时都有过很糟糕的经验，她们往往在贷款后很短的时间内就怀孕了，而这笔借款也会被拖欠。她们指望丈夫帮助其还款，但在许多情况下，她们被告知她们的丈夫并没有法律责任。这种情形在信用合作社中虽非占主导地位，但它的确是一个问题。” [58] 然而，信用合作社并没有量化这些情况的风险，而是把它们作为宽泛的、武断的证据，将所有妇女列入坏风险的贷款人之列。例如，一名信用合作社的经理抱怨说，妇女会买家具、嫁人，然后就会停止还款；但当被问及“在过去五年中，他的合作社中曾遭受多少此类损失”时，在几百个贷款项目里他只能想出三四个违约的例子，而这个违约率是相当低的。 [59] 1973年，华盛顿特区超过四分之一的按揭贷款放款人在回应保护妇女合法权益基金会（Women’s Legal Defense Fund）的调查时，承认对妇女有歧视；百货公司也被发现在赊账方面对妇女有歧视。 [60] 在明尼苏达州进行的一项审计研究过程中，研究人员派了一位男性和一位女性分别去申请信贷。尽管申请相同，但一半以上的银行拒绝给女性放贷，但对那位男性则很慷慨，甚至免除了夫妻共同签名的要求（Hyman，2011：195）。

女权主义团体之所以会在这个问题上采取行动，是因为正如宾夕法尼亚州妇女地位委员会（Pennsylvania Commission on the Status of Women）的执行主任阿利纳·洛特曼（Arline Lotman）所指出的，“对信贷的拒绝并非只是一次性的行为……在我们今天这个信贷导向的经济中，它决定着一个人在何处以及如何生活，她将住在何种房屋里，她能否拥有一辆汽车，或能否获得一笔贷款把她的孩子送进大学……这些做法给少数族裔女性带来了双重困难。由于婚姻状况而拒绝贷款，这将极大地限制作为一家之主的少数族裔妇女——其中包括57%的少数族裔妇女——抚养其家属的能力”。 [61] 分居和离婚的比率在上升，而且离婚的和被离弃的妇女将突然发现自己没有信贷记录——即便她们已经被稳定地雇用了多年，而且从未中断过家庭债务的偿还——因而会经历真正的贫困。（Hyman，2011：198）

激进主义者在这个问题上有几种处理方式。一些激进主义分子创立了当地的女性友好型信用合作社，从1973年在底特律创立的女权主义联邦信用合作社（Feminist Federal）开始，其目的是“使妇女意识到并保护她们自己的权利、责任、继承权等等……而且保护会员不受其他金融机构信贷的歧视”。 [62] 紧接着就有另外三个组织在宾夕法尼亚州和纽约创立。 [63]

其他一些则企图证明，与男人相比，妇女的信贷风险并非更恶劣，例如，住房与城市发展署（Department of Housing and Urban Development）的一项研究发现，“从1966年到1970年间的纵向研究期间来看，单身妇女的收入增长及稳定程度符合行业标准——传统的、男性当家作主的单职工家庭的标准。在工作的妻子对家庭收入贡献达到40%高水平的双职工家庭中，从每种收入水平来考虑，推测的1970年家庭收入只比行业标准低10%—而且要比按揭贷款银行的估计高25%—125%，这个水平还是依照贷款审批指南对妇女收入打了折扣的结果。妇女当家作主的家庭的收入增长要比男性当家作主的家庭低8或9个百分点”。 [64]

在关于这一问题的第一拨听证会之后的两年半内，《平等信贷机会法案》（Equal Credit Opportunity Act）便成为法律。 [65] 许多人认为，它的主要成就是允许那些与丈夫分居或离婚，而且“至今几乎没有法律地位”的妇女能平等地获得信贷机会。 [66] 一年后，该议案被修正并宣布基于种族、宗教、年龄等其他方面的歧视不合法，由此最终实现了平等合法获取信贷的梦想。 [67] 紧接着，住房与城市发展署启动了历时18个月、耗资百万美元的“妇女和按揭贷款项目”，以保证符合法律的要求，告知妇女她们的合法权利，并收集有关歧视以及女性信贷风险的研究。 [68]

这一段历史表明，在一定程度上，争取信贷准入的运动既需要草根者的行动，也需要有组织团体的行动。这些团体之所以关注信贷，是因为信贷已经成为美国生活的必需品，正如前面引述过的阿利纳·洛特曼的话，它决定了“一个人在何处以及如何生活，她将住在何种房屋里，她能否拥有一辆汽车，或能否获得一笔贷款把她的孩子送进大学……抚养其家属的能力”。尽管政策制定者可能是出于自身的理由而推动了经济的金融化，但在助力消费信贷和按揭信贷的过程中，他们也效仿那些社会团体而将信贷的平等获取视为一种社会目标。在推进信贷准入过程中，这些团体皆呼吁改良而非激进的变革。由于一个广泛的信贷基础设施已经在战后建立，他们将获取信贷视为有关公平的问题，同时也是一种直截了当的用以改善那些还被排除在信贷融资消费以外之人的生活的手段。之后的几十年，这一趋势在增强，信贷增长至一个新的水平，而且共和党、民主党都加入其中，最终推动美国成为一个房主社会。有关信用卡兴起、非金融企业的金融活动日益占据支配地位，以及美国储蓄率下跌的故事已众所周知（Hyman，2011；Davis，2009；Krippner，2011）。但本章业已表明，这些发展部分是因为20世纪中叶的信贷民主化在70年代为各个政治派别的信贷获取提供了支持。记住这一点，就会对金融危机有不同的理解，正如我们在第九章将看到的。

第九章
信贷国家与福利国家之间的权衡

第七章的讨论结果认为，也许我们有理由认为20世纪80年代和90年代的放松管制在金融危机中发挥了作用。第八章则显示，由于信贷民主化已经成为20世纪中叶美国政治经济的重要组成部分，因而70年代草根激进人士把更宽松的信贷准入扩展到妇女和非洲裔美国人。这一章将汇集这些观点。第一节展示了在工业发达国家中，信贷和社会支出之间存在着权衡，而且，尽管在没那么发达的福利国家中，放松管制是信贷增长的一个因素，但在健全发展的福利国家中，放松管制对信贷则几无效果。本章的主要观点是，在诸如美国这样的国家，放松管制使得一种潜在的对信贷的需求得以满足，但那些发展良好的福利国家则几乎没有这种需求。以下各节考察了信贷放松管制对近期金融危机的影响。

各国的信贷和福利

研究破产的学者们长期以来就认为信贷具有提供福利的功能，而且在缺乏广泛福利的情况下，相对宽松的信贷以及通过消费者破产而免除债务的更简易的规则，这二者结合在一个制度之中，能够给那些需要帮助的人提供一种福利措施（Sullivan, Warren, and Westbrook，2000；Ramsay，2003；Tabb，2005；Warren and Tyagi，2004；Barba and Pivetti，2009）。克瑞普纳和其他学者还认为，政策制定者在若干种情况下直接把信贷的发展视为一种对福利国家的替代（Krippner，2011；Quinn，2010）。这些观点表明，各个国家在信贷依赖和福利国家发展之间应该存在一种负相关，结果就是对信贷的依赖程度越强，则福利国家的发展水平越低。

另一方面，也有若干因素能够缓和这一负相关。更小的福利国家意味着更低水平的税负，这将提高购买力，降低消费者转向信贷的需求。如果其福利基金投资于信贷工具，福利国家自身就能够提高经济中的信贷水平。而且按照经济学中最流行的消费理论，即生命周期假说，人们应该更愿意承担高水平的债务，如果他们不觉得有必要为自己未来的医疗和养老而储蓄的话（参见Feldstein，1974）。因为这些因素会在福利国家的支出和信贷之间产生直接的相关性，所以在信贷和福利国家之间有望看到何种相关性则并不太清楚。本章第一节对发达工业国家进行了多元分析，以确定福利提供水平较低的制度，是否系统地显示出了家庭信贷的不同水平。

这一分析建立在一个完善的研究传统之上，即对住房所有权和福利国家发展之关系的多元分析。吉姆·凯梅尼（Jim Kemeny，1980）第一个发现了在不同国家中住房所有权和福利国家发展之间的权衡关系，并解释如下：拥有住房可使市民在其生命后期获得更少的养老金，并使他们在生命早期抵制与按揭付款相竞争的税收（还可参见Esping-Andersen，1985）。近年来，房屋净值信贷额度为房屋拥有者提供了一条能够使他们自己度过困难时期的出路，而且他们可能对资助那些并不那么幸运的人更不感兴趣。卡斯特（Castles，1998）重述并发现了凯梅尼分析的强大证据，但认为因果关系可能正好相反，即市民们寻求住房作为保护是因为福利国家缺位，或福利国家所需之税收使得市民为住房储蓄更加困难。本·安塞尔（Ben Ansell）重申了这一点并更新了他的研究，方法是同时使用美国个人数据和跨国数据，结果发现在两种情况下，房屋价格的上升导致支持福利支出意愿的下降。康利和吉福德（Conley and Gifford，2006）的研究显示，这种关系即便在控制了收入不平等的情况下依旧存在。他们认为，“房屋所有权是收入保障的主要来源，尤其对那些老人而言，它还是一种有价值的可互换资产或可抵押资产”（56）。房屋所有权还是长期资源分配的关键，因为它能使用于投资和消费的代际资本积累成为可能（Conley，1999；Schwartz，2012）。在美国，房屋价格与教育质量和获取教育的渠道息息相关；正如罗伯特·H.弗兰克（Robert H.Frank）所指出的，公立学校的教育质量会随着学区房屋价值的中位数而提高（Frank，2007：44-45）。最终，随着房屋净值信贷额度的增加，住房就成为一条解决医疗问题的途径。尽管房屋所有权这一政治经济关系——以及一般而言更大的私人福利——是改善广大民众生活机会的一种方式（Howard，1997；Hacker，2002），但它无法实现再分配和风险集体化的功能，而这正是传统上所理解的公共福利国家的基本职能，因而与欧洲福利国家相比，在减轻贫困方面无法达到同样的效果（Prasad，2011）。尽管它是福利国家的政治性和历史性的替代方案，但它无法等同于福利国家。

这一研究传统的确给了我们某些理由去怀疑信贷和福利国家之间的关系。然而，由于自有住房比率可以通过一系列政策而非按揭贷款增加——诸如用于购买住房的储蓄补贴，所以这种权衡对金融系统的影响还并不清楚，而且有必要对信贷和福利国家之间的关系进行更为直接的考察。

赫尔曼·施瓦茨和伦纳德·西布罗克（Herman Schwartz, Leonard Seabrooke，2008：244）进行了一项更直接的考察，指出各个国家在抵押债务占GDP比例与福利国家类型（自由主义市场、法团主义市场、中央集权发展或家族性统治）之间存在二元关联。但是尚未有研究去检验这种关联能否控制其他可能影响信贷和福利国家支出的因素。

为了弥补这一空白，我对发达工业国家的信贷与福利的关系进行了回归分析。因变量是债务，以家庭债务减去家庭资产后占GDP的百分比来衡量。这是一个衡量信贷的指标，考虑了资产价值与债务价值之间的对比（这对我们的目标来说是合理的，因为在单个家庭资产负债表中与资产相平衡的债务，其对宏观经济的影响，不会同那些与资产不相平衡的债务一样）。这一指标来自OECD对家庭部门借贷净值的测量，其在2009年的国民经济核算中被许多国家采用。为了方便讨论，我将正负值颠倒，以使其成为衡量债务的指标，其中正值表示更大的家庭负债。

利益的主要预测指标是Socx ，它是OECD用于衡量社会公共支出总额占GDP百分比的指标，适用于1980年到2005年这段时期。在此，我没有包括强制的私人福利支出，因为在贫穷、不平等和健康方面，私人福利体系与公共福利国家相比有着完全不同的作用（Prasad，2011）；因此，没有理由期待在私人福利和高信贷水平之间有某种权衡，因为它们应能够在同一个经济系统中共存。同样，我也没有包括公立学校支出（Garfinkel, Rainwater, and Smeeding，2010），因为与传统福利国家计划相比，在贫困和不平等问题上，这些支出并不会产生相似的结果，因此，它们在此处并不代表权衡的核心。

我选择了三个衡量经济表现的指标作为控制变量（人均GDP、失业率和CPI），因为，无论福利国家状况如何，信贷可能都会随经济发展而增长，而无论福利国家发展如何，失业可能也会影响信贷需求，且信贷在通货膨胀期间可能增长，因为通货膨胀使借贷成本更低；还有两个人口统计学指标（女性劳动参与率和15—64岁人口比率），因为更高的女性劳动参与率和更大的劳动适龄人口规模会影响信贷需求。同时我加入了用于控制信贷可获得性的年度实际利率和衡量中央政府债务的指标，以测试政府债务可能吸收所有可用信贷从而挤掉家庭债务的可能性。在下面的第二个分析中，我加入了对银行部门管制放松程度的指标。如果信贷与福利是相互权衡的，我们就不应期望放松管制会在更广泛和没那么广泛的福利国家中起到同样的作用；相反，放松管制在福利国家没那么发达的情况下将会在信贷方面起更大的作用。根据第七章的讨论，管制放松程度指标跟踪了金融业市场准入限制的放宽，例如废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》。请注意，我有意识地选择了这样一个金融自由化的指标，其中美国在此次研究时期的初期，处于管制的高位，为的是衡量美国放松管制波及其他国家的影响。到1980年，美国金融在其他许多方面已经自由化了，但是，这既不能令我们衡量这期间放松管制的影响，也不能回答为什么当美国放宽进入壁垒以与欧洲的标准保持一致时会得到如此不同的结果。

除来自世界银行（2012）的实际利率指标和来自国际货币基金组织的银行放松管制指标外（Abiad, Detragiache, and Tressel，2010），所有数据均来自OECD（2010a）。更多有关所有变量的详细定义、资料来源、方法和标准差，还有数据和运算，请参见作者的网站或密歇根州大学的数据储存库。 [69]

我分析的时期是1980—2005年；尽管选择这一时期是受数据可获得性的驱使，但这一时期反映了最近金融业增长的高峰期。分析所涉及的国家是发达的工业国家（详见表9.1和表9.2的注释）；因为我们此处关注的重点是发达的福利国家对信贷的影响，所以汇集发达国家和发展中国家的分析得出的广泛结论就不那么重要了（例如Djankov, McLiesh, and Shleifer，2007）。

单根检验的结果显示，一些变量最初并不是固定不变的。因而所有变量都被进行了一阶差分，这同时可以解决自相关的问题。尽管一阶差分在本质上并不理想，因为它剔除了原序列的信息。但单根检验可能得出虚假的结论，因为历史因素会影响变量的长期演变。一阶差分是克服这一问题的最简单方法。

虽然有些双变量相关度较高，但所有模型都进行了方差膨胀因子分析，而且没有发现任何模型存在多元共线性问题。

我建立了三个不同的模型。第一个模型用普通最小二乘法估算，并用面板校正标准误方法；第二个模型采用滞后的因变量重复这一估算；第三个模型则运用国家固定效应模型。在前两个模型中，我们使用了面板校正标准误方法，因为时间点和国家的数量暗示广义最小二乘法会低估标准差的大小，进而高估重要性水平（Back and Katz，1995）。第三个模型通过固定效应分析控制国家间无法观察到的异质性。刀切（jackknife）后估计在三个模型中都有应用，而所有的结果都对排除个别数据点和排除个别国家有很强的说服力。 [70]

表9.1显示出分析结果。在所有模型中，Socx都显示出明显且稳健的负面影响。模型1表明，社会支出占GDP的百分比每增长1个百分点，债务占GDP的百分比就下降0.474个百分点。模型2在纳入了一个滞后的因变量后重复了该估计，显示社会支出占GDP的百分比每增长1个百分点，则债务占GDP的百分比就下降0.581个百分点。模型3运用固定国家的效应分析重复了该估计，其结果是，社会支出占GDP的百分比每增长1个百分点，债务占GDP的百分比就下降0.521个百分点。

表9.1　1980—2005年的信贷需求（一阶差分）

注：括号内是标准差。本次分析包含如下国家：澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国。

因变量：家庭债务扣除家庭资产后占GDP的百分比。

模型1：OLS-PCSE。

模型2：OLS-PCSE，滞后因变量。

模型3：国家固定效应法。

p＜0.001***，p＜0.01**，p＜0.05*，p＜0.1†

接着，我检验了银行部门放松管制是否会影响家庭负债状况。如果上述讨论是正确的，那么银行管制应该影响那些欠发达的福利国家，而不是那些更为发达的福利国家。为进行这一分析，需生成一个变量HighSocx ，如果一个国家当年处于Socx 指标分布的下半部分，则赋值为0，而如果处于上半部分，则赋值为1。表9.2是这一分析的结果。模型1到模型3是HighSocx 为0的情况下的估算结果，模型4到模型6是HighSocx 为1的情况下的估算结果。在各组估算中，和表9.1一样，应用了相同的三种方法——采用面板校正标准误的普通最小二乘法（OLS-PCSE），采用滞后因变量的OLS-PCSE以及国家固定效应分析。 [71]

表9.2　不同社会支出水平下放松管制对信贷的影响（一阶差分）

注：括号内是标准差。本次分析包含如下国家：澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国。

因变量：家庭债务扣除家庭资产后占GDP的百分比。

模型1和模型4：OLS-PCSE。

模型2和模型5：OLS-PCSE，滞后因变量。

模型3和模型6：国家固定效应法。

p＜0.001***，p＜0.01**，p＜0.05*，p＜0.1†。

该表显示，当HighSocx 等于0，即当Socx 指标值较低时，进入壁垒管制放松程度每变化1个单位，家庭债务占GDP的百分比就提升0.824个百分点。模型2纳入了滞后的因变量并重复了该估计，结果是，进入壁垒管制放松程度每改变1个单位，家庭债务占GDP的百分比便提升0.820个百分点。模型3运用固定效应分析重复了该估计，结果是，进入壁垒管制放松程度每变化1个单位，则家庭债务占GDP的百分比便提升0.880个百分点。另一方面，在模型4到模型6中，当HighSocx 等于1，即福利支出水平较高时，管制放松程度的变化与家庭债务提升之间并没有统计学意义上的显著相关性。

这些分析表明，信贷和福利国家之间存在关联，如我们所看到的，自20世纪80年代以来，信贷增长规模越大，则福利国家的增长就越小。这些分析还表明，放松管制在福利国家不那么发达的地方而非福利国家发达的地方才与较高的信贷需求有关。如果信贷的提升只是因为信贷更容易获得，而非出于信贷需求（例如Rajan，2010：40），那么在福利国家发达的地方，放松管制也会导致同样的信贷增长。由于并非如此，我们可以推断，放松管制使信贷和福利国家间的权衡得以出现：在福利不十分发达的国家，管制抑制了信贷，而放松管制使得商品和服务的消费可以通过信贷融资进行，在其他地方这些将会由福利国家提供。

尽管国家固定效应分析和纳入滞后因变量的估计，在得出因果关系的方向上给了一些信心，但我并没有专门控制内生性变量，而且这两个分析都有可能产生相反的因果关系。在第一种情况下，这不会表明信贷源于受限制的福利国家，而是会表明，在容易获得信贷的地方，福利国家支出的需求就会减少。这种可能性无法在理论分析和实证研究中被排除，而且因为这个理由，此处所界定的关系最好被理解为信贷和福利国家支出之间的权衡，其中反馈效果也是可能出现的。第二个分析中，在较低的社会支出情况下，日益增长的信贷可能是放松管制的原因而非结果。例如，可能出现的情况是，当信贷增长时，政治上对放松管制的支持力度也相应增加。尽管这可能会逆转因果关系模式，却有可能与一种总体解释相一致，即日益提高的信贷水平在缺乏福利国家支出的情况下与放松管制的政治支持相关。此处解释上的不同很是微妙：如果放松管制导致信贷增长，这就意味着放松管制使得被压抑的信贷需求在不那么发达的福利国家中被满足了；反之，如果信贷的增长导致放松管制，这就意味着日益增长的信贷改变了政治偏好，并加强了对放松管制的支持，而无论是否存在被压抑的需求。这两种可能性皆与如下观点相符：信贷和管制的政治活动在不同福利供给水平的国家中起到的作用不同，而这两者在产生这些结果方面可能都起了作用。

信贷与消费

是否有理由认为表9.1所呈现的关系不仅是虚假的，而且事实上美国人利用信贷购买的是在其他国家由福利国家所提供的商品和服务呢？人们通常认为，近十几年来美国人已经养成了使用住房净值信贷额度或透支信用卡去购买平板电视、出国旅游、餐厅用餐以及其他诸如此类的商品和服务的习惯。如果情况的确如此，那么以上所见的信贷增长，也许就是美国人使用信贷为其奢侈消费埋单的结果，而非因为要购买在其他国家由福利国家所提供的各种商品或服务。

但几乎没有证据支持这一看法。首先，根据美联储《2007年消费金融调查报告》（Survey of Consumer Finances ），住房净值信贷额度和信用卡消费在消费信用中的比例皆微不足道（2007年分别为6.6%和1.2%），而住房按揭贷款和其他种类的由住宅地产担保的贷款则占了消费信贷的一半以上。美国人可以仍用他们的房产来举债，同时把钱花在奢侈品上，但经济分析局（Bureau of Economic Analysis）2012年的数据显示，针对奢侈品的消费支出近几十年来所占的百分比有明显的下降。家具摆设（“家具和耐用的家居设备”）消费从1970年占个人消费支出的4.3%下降到2007年的2.8%，而2007年是信贷泡沫的顶点。服装和鞋类的消费支出在1970年占7%，而在2007年占3.4%。1970年，机动车及其零部件占消费支出的5.3%，而2007年只占到4.1%。尽管感觉上餐厅消费方面出现了激增，但1970年的“食物和饮料”消费占到预算的5.6%，而2007年的这个数据则为5.1%。出国旅游是奢侈消费服务中唯一略有增长的，从1970年占总消费额的0.8%到2007年的1.1%。[所有数据皆来自2012年经济分析局的《国民收入和生产账户》（National Income and Product Accounts ）中的表2.4.5，即“按产品分类的个人消费支出”。]

反之，美国人的消费集中于房产和医疗保健。2007年，“住房和公共设施”以18%的占比成为最大的支出类别，其中主要的增长发生在1945年到1960年间。第二大类是“医疗保健”，2007年的占比高达14.9%，其自战后就一直增长（数据来源同前）。

从比较的视角看，恰是医疗保健成了美国和其他国家之间消费模式的例外。按照OECD的《最终消费支出数据集》（Dataset on Final Consumption Expenditures ，2010c），如果把租金成本包括在内，那么实际上美国人与其他国家的市民相比，其住房支出占GDP的百分比并非更高，而且在所有其他类别中，美国人的消费支出也与其他国家的不相上下。然而，在医疗保健方面，其他国家的平均支出仅稍微高出GDP的2%，而近年来美国人在这方面的开支则占到GDP的12%。这与1970年的5.5%相比是一个很大幅的增加。这些数据资料呈现了这样一幅图景，即美国人靠房屋贷款来为医疗保健消费筹集资金。

鉴于不发达的公共卫生体系，某些医疗保健支出所购买的药品或医疗服务，在其他国家会由普通税收来提供。可以说，这一支出中的一大部分正流向异常高成本模式的美国医疗保健，有着昂贵的行政成本、积极的高科技治疗手段，以及较弱的成本控制。但这也可被视为美国医疗体系私人性质的后果，因为公共筹资建立的福利制度则被期望能限制这种增长的动机，而且这一开支的大部分都超出了消费者的选择能力或控制范围。简而言之，我们有理由认为，医疗保健方面的私人消费支出——其构成了美国和欧洲支出模式之间的主要差异——肇因于一个不发达的公共卫生系统。美国消费者并非透支享受奢侈品，而是因为医疗保健的成本而捉襟见肘。

尽管从消费角度看，医疗保健显然是个例外，但在美国还有其他一些理由令其接受信贷，其中就包括教育。我们来思考一个有关詹姆斯·劳斯（James Rouse）的故事，1930年，因为“大萧条”的打击，他失去了双亲。为了能进法学院，他说服马里兰大学法学院院长招收了他，他可以先缴一笔100美元的首付学费，然后每周再支付5美元，这5美元是劳斯代人泊车赚来的：“于是，我回到家乡伊斯顿，拜访了伊斯顿国家银行的总裁，他的名字叫詹姆斯·狄克逊（James Dixon），他的儿子是我的朋友，我们两家也知根知底。于是我告诉了他我的故事。我说：‘我需要借100美元。’当然，我甚至无法签署一份合法借据，而且也无人能够替这份借据担保，虽然他一开始建议我这么做。我说：‘没人能为我提供担保。’所以他就安排银行在我签名后借给我100美元。这就是他们所做的。而这是一项非常重要的金融交易。用这100美元和那每周的5美元，我就可以上法学院的夜间课程了。”劳斯最终成为联邦住房管理局的行政职员，这很合适他。 [72] 信贷为美国人的教育、交通、医保以及福利提供了资金。在发达的福利国家，教育和医疗保健至少部分是由税收来筹资的，而买房也并不是为了追求高质量的教育。

信贷与危机

在部分由高水平之消费债务导致的经济危机之后，信贷驱动的体制所存在的问题似乎明显地呈现在我们面前，但这些问题在信贷体制发展的过程中未必有那么明显。尽管常识似乎是，有息贷款到期后必将最终减少购买力，但有关信贷的观点是，富有成效地使用信贷将带来经济增长，如此一来，债务将由变得更富裕之后的借者来偿还，对此人而言，此时的债务可就便宜多了。如果信贷的使用方式有助于家庭向上流动——进入好学校、应付那些会使家庭致贫的紧急情况、商业投资、通过购置房屋积累资本——而且如果信贷在宏观经济层面被用于有效的投资，从而使经济增长，那它就能够提高购买力并因更高的经济增长而被偿付。一旦利率足够低，而且教育和投资的回报足够高，那信贷就会有效。借者其实乃向未来更富裕的自己借贷——一个未来因为其所借资金而更加富裕的自己。这是有关经济增长之基本洞见的私有化版本，同时也推动了凯恩斯主义思想的发展。温菲尔德·里夫勒（Winfield Riefler）是分期摊还按揭贷款的开发者，同时也是《联邦住宅法案》（Federal Housing Act）的起草人之一，他给那些质疑联邦住房管理局的人一个确切的回应：“如果参议员们之所以质疑里夫勒的计划是因为增加了‘另外15亿美元的国家债务’，那我里夫勒的反应则是呼应了这个时代的新经济思想：任何增加就业的措施，都将增加财富，并因此可以偿还债务”（Hyman，2011：55）。

当然，这一设想只有在经济的确增长时才会起作用。罗伯特·柯林斯（Robert Collins，2000）将美国对经济增长的依赖追溯到了“新政”。查尔斯·麦尔（Charles Maier，1977）阐述了美国在整个战后时期是如何依靠“以经济增长取代阶级冲突”的（629），他甚至还将这一战略的起源追溯至“新政”之前。但归根结底，福利国家也只有在经济增长时才有效。在经济衰退和就业不足的条件下，福利措施很快变得无法负担，因为依靠福利救济的人数增加了，而纳税人数却减少了。福利国家的逻辑——有效的公共投资将导致经济增长，因而可自给自足——与信贷的逻辑并无不同。因此我们应该小心地避免一种有关信贷和福利国家权衡的目的论解释，因为如果我们尚未掌握目前有关金融部门波动的知识，那么并不清楚的是这些措施中的哪一个——来自未来的再分配或来自当下的再分配——会最有效。在这一分析中，信贷是分配问题的一种解决方案，它来自有关经济增长的洞见，而这种洞见同样助长了凯恩斯主义。福利国家和信贷也许都可被理解为20世纪版的互惠合作社，不仅仅标志着社会行动者之间的互惠，还有与更繁荣之未来的互惠。

把信贷理解为再分配的一种替代形式，使我们能够理解放松管制政策的另一令人费解的特征：为何美国的左派如此拥护20世纪70年代的放松金融管制。在第八章中我们已经看到那些为非洲裔美国人和妇女争取放开信贷通道的团体的持续努力。还有一个情况是，《1980年存款机构放松管制与货币控制法案》（Depository Instituations Deregulation and Money Control Act of 1980）也在民主党控制白宫及国会两院时被通过了，而该法案取消了利率管制。即使消费者权益倡导者拉尔夫·纳德（Ralph Nader）也向国会证实，“大萧条”年代的管制现在已经不那么重要了，因为美国（彼时已是1973年）“确实是一个信贷导向的分期付款经济，买房子靠分期付款，家用电器和家具也是如此。的确，消费者甚至在度假、衣物以及几乎任何东西上都依赖分期付款。所有这些都表明，在可贷资金的需求超出了我们的供应能力的意义上，我们也许已成为一个资本赤字国家……信贷的影响，以及最重要的信贷拒绝的影响……在当今的世界上是如此地巨大”（U.S.Congress, House，1973：467，469）。同样，本世纪头十年末那场危机爆发的一个主要原因乃房屋按揭贷款的证券化使一种新型的贷款分配模式得以产生，在这种模式中，贷方对贷款的质量越来越不关心（Purnanandam，2009）；尽管证券化自19世纪以来一直以某些形式展开，但按揭贷款支持的证券最初是由政府在《1968年住房法案》（Housing Act of 1968）中发展出来的，目的是满足1966年信贷危机中明显表现出的对信贷的需求（Sellon and VanNahmen，1988；Quinn，2010；Hyman，2011）。

这些例子表明，美国金融部门的管制放松，至少部分是因为来自各个政治派别的集团联合起来支持它。他们支持放松管制的理由同他们支持弱势群体也能够更便利地获取信贷的理由一致：从“大萧条”和战后时期的制度创新开始，信贷已经成为确保福利的主要机制。放松管制并非独由商业利益集团驱使，也不是政策制定者政策实验的临时结果。它是一种体制的逻辑结果——在这个体制中，福利需求要通过信贷来满足——也是这一体制在20世纪70年代宏观经济困难时期所受到的限制（有关放松管制的更广泛的政治主张的讨论，请参见Prasad，2006）。

当然，我们现在已经意识到了某些事情，而这一体制的开拓者当时还没有很好地理解。不仅以信贷为基础的模式在处理贫困问题上表现很糟，人们可能还想知道此处探讨的相关性在近期的金融危机中扮演了何种角色。具体来说，如果日益增长的家庭信贷是危机的一个因素，而且如果不发达的福利国家（underdevelopecl welfare state）是日益增长的信贷的一个因素，那么我们能够得出不发达的美国福利国家是金融危机的部分原因吗？

尽管人们对始于2007年的金融危机仍知之甚少，但一些主要的因果线索还是有定论的。遍及世界的经济增长，尤其是中国，在世界范围内增加了储蓄。金融市场的放松管制吸引这些资金来到美国。一种新的金融创新乃证券化的加速，其于20世纪80年代和90年代愈演愈烈。远期坏账出售的可能增加了贷方接受风险更高之贷款的意愿。规则变化还使得企业能获得更大程度的杠杆率，而信用评级机构从他们所评级的公司得到报酬，并持续对金融产品进行高评级，但实际上这些金融产品风险很大。另外，当利率下降至历史低点时，住房按揭贷款市场上的泡沫就开始出现，但当住房价格开始下降时，投机性质的住房投资就失败了，泡沫也破裂了。这又同步引发按揭贷款支持的金融产品的失败，而失败的方式在既有模型中没有见到过。当企业开始亏损时，对于任何一家企业在按揭贷款支持的金融产品上的投资有多深这个问题缺乏清晰的认识，导致整个金融部门的流动性放缓。这又导致支出减少、投资减少，并最终导致失业增加。（Tomaskovic-Devey and Lin，2011；Mackenzie，2010；Prasad，2009；以及参见Lounsbury and Hirsch，2010）

公共领域随即展开了一场争论，共和党人试图指责提高穷人住房拥有率的企图，并认为这是一个核心问题，而民主党也寻机指责金融部门的放松管制（要么将其看成一个根本原因，即允许金融部门承担超额的风险，要么将其看成一个直接原因，即允许世界范围内的储蓄流向美国，而非流向发展中国家的金融投资和消费。参见Prasad，2009）。这两个因素都有责任，但民主党的观点忽视了一个事实，即民主党本身也支持金融部门的放松管制，正如这一章和第七章所探究的；放松管制并非外生于这一体制，也并非仅被金钱利益所驱使。它们是体制的产物，在这一体制中，由于信贷在政治经济中的核心作用，对其的监管没有必然的拥护者。由于信贷是应对贫困的一种机制，所以放松管制赢得了所有政治阵营的支持。

另一方面，保守观点的问题是，它没有提供可替代的方法以处理贫困问题。归根结底，企图通过扩张信贷准入来解决贫困的做法，可视为一种市场友好型的机制。这就是为何它能得到如吉米·卡特和比尔·克林顿这样的民主党人支持，以及诸如乔治·布什这样的共和党人的支持。克林顿说过：“扩大住房所有权将巩固我国的家庭和社区，巩固我们的经济，并扩大这个国家中伟大的中产阶级。重新燃起美国工薪家庭房屋所有权的梦想，能够使我们的国家准备好拥抱来自21世纪的丰富可能性。”（引自Rajan，2010：36）乔治·布什评论道：“我认为拥有某些东西是美国梦的一部分……我认为当某些人拥有自己的房屋时，他们就在实现美国梦。”（引自Rajan，2010：37）两届政府都采取措施扩大了居者有其屋的梦，而这一做法也没有遭遇明显的反对。

正因为如此，我们才有理由认为不发达的福利国家的确是金融危机中的一个因素，因为它导致了一种政治局势，其中所有的行动者都支持金融部门的放松管制，以及增加信贷融资购买住房的机会，而这也是导致危机的直接原因。

20世纪早期出现的金融管制包含了三个特征，而从比较的视角看这三个特征很独特：破产不受约束，广泛的银行管制，以及信贷民主化。宽松的破产和宽松的信贷相互作用，增强了美国人对信贷的依赖；然而更严厉的管制，诸如《麦克法登法案》和《格拉斯—斯蒂格尔法案》又与此相冲突，因为与其他国家相比，它们使金融机构更小也更不稳定——这与强调制度互补的理论家们所建议的恰好相反，这两种特征在相反的方向上起作用，《麦克法登法案》和《格拉斯—斯蒂格尔法案》阻止了信贷的进一步发展。美国发展了一种聚焦于信贷的经济，与此同时，在“新政”时期也率先制定了一系列的法律，旨在限制信贷的可得性。

“二战”后三十年的繁荣将这些紧张局势隐藏在普遍提高的收入流之下，使信贷的需求和供应皆缓慢而稳定地增长，当储户为了对抗通胀而在其他地方寻求更高的回报时，令人恐惧但罕见的信贷紧缩却中断了这一过程（Wojnilower，1980）。但在20世纪70年代，整个局面都瓦解了，那十年的衰退和经济放缓意味着对信贷的需求超出了可获得的信贷，触及了“新政”管制的上限。当然，金融服务业认为商业银行和投资银行的分离妨碍了该行业的进一步发展，并阻止了该行业满足对于信贷的明显且广泛的需求（例如Peek and Rosengren，1995）。但正如我们已经看到的，左翼激进分子也支持拓宽信贷准入。正是这种来自各个政治派别的对信贷需求的认可激发了快速放松管制的热情。在受到各方攻击的情况下，监管当局被指责阻挠开放信贷通道且并不产生任何显见的利益，美国传统上更为严厉的银行管制开始土崩瓦解。金融界则开启了一个令人眼花缭乱的、长达十年之久的创新时代（Miller，1986；Coval, Jurek, and Stafford，2009）。而放松管制运动进入了一个新的阶段，当时想象的显著的放松管制成功导致了更大程度的放松管制，包括《1994年里格尔—尼尔法案》（Riegle-Neal Act of 1994），该法案解除了设立分支银行的限制；还有《1999年金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999），它废除了《格拉斯—斯蒂格尔法案》；以及《2000年商品期货现代化法案》（Commodity Futures Modernization Act of 2000），阻止了对场外衍生品交易的管制。

尽管一些学者指责这些带来了金融创新的放松管制，但这些放松管制的潜在理由却似乎在于美国对信贷的无尽需求。这些早期放松管制的成功感，以及销售这些新金融工具的明显能力带来了这样的看法，即“新政”时期的管制已被证明是没有必要的，而且即便是发生在20世纪80年代的储蓄和信贷危机也不能阻止信贷准入的普及。

简而言之，信贷的核心作用以及信贷驱动的房屋所有权给美国人带来的福利，意味着战后大量的美国人愿意承担相当于其收入许多倍的债务，并越来越多地需要借贷。这就导致了20世纪70年代的信贷紧缩和持续的信贷危机，由此导致了放松金融系统管制的实验，这些实验得到了政治界各方参与者的支持。

对第七章提出的两个问题的回答是，美国有更严格的金融管制，因为美国根本不是一个自由主义的政治经济体，而比较政治经济学忽视这一点是有危险的。不仅如此，美国还是一个对抗性的政治经济体，其中沉重的政府管制通过反托拉斯、对抗性管制、资本税和其他措施不断限制资本主义企业。在战后导致美国发展出一个受到严格管制的经济，而同时又有对信贷的高需求，而在欧洲其却导致日益增强的福利国家。然而，当各国进入20世纪70年代的经济衰退时，美国对信贷的需求导致了对放松管制的呼吁。但由于缺乏严格的管制，对信贷的需求在美国创造了金融泡沫，并导致我们已在近期目睹的后果。欧洲式的金融管制在美国不起作用，因为美国对信贷的需求要远高于欧洲。这个故事的根本教训在于，依赖信贷的经济需要严格的管制以维持经济平稳，但对信贷的需求则导致对放松管制的呼吁；结果是，一个有着更广泛福利国家的经济乃一个金融更稳定的经济。

正如赫尔曼·施瓦茨（2009）所解释的，美国信贷驱动的模式还对经济增长具有重要性。施瓦茨的研究显示，美国和与美国具有相似性住房体制的国家，与其他国家相比，在20世纪90年代皆维持了较高的经济增长。施瓦茨认为房地产刺激了经济增长，因为在一个反通货膨胀的环境下，房产所有者通过再融资或住房净值贷款来利用更低的利率，因此，以一种不依赖信贷的国家不可能实现的方式释放了购买力。

具有讽刺意味的是，尽管在欧洲范围内（20世纪90年代早期的芬兰和瑞士也许是例外，参见Gylfason, Holmström, Korkman, Söderström, and Vihriälä，2010），其管制体系良好运行了十几年，但欧洲国家也被卷入到2007—2008年的危机中，其程度不亚于它们受到美国金融系统的影响。关于欧洲近期的经济危机存在一种普遍的误解，对其进行澄清很重要。最近几年，两个独立的进程于欧洲发生：首先，那些受美国金融系统影响的国家——或效仿这一系统的国家，诸如爱尔兰和冰岛——皆因这种影响而受到了惩罚；其次，且分别地，经济一体化的进程在较弱的欧洲经济体中产生了泡沫，并因此陷入债务危机（Hardie and Howarth，2009；Shirai，2009）。这些进程相互关联，因为救助那些有麻烦的银行使预算赤字问题恶化了。但这些结果并非管制结构所造成的。欧洲近期的危机不应该掩盖根本问题，即一种在欧洲国家良好运行几十年的管制计划在被引入美国后，却遭受了巨大的失败。

最后，尽管本章展示了信贷和福利之间的权衡，但值得强调的是，这两个替代方案对于贫困而言具有非常不同的影响。尽管一种建立在信贷基础之上的政治经济也许能够为那些有能力借贷的人提供某种措施以减轻负担，但它却让那些没有能力借贷的人得不到保护。在瓦解福利国家基础的过程中，美国的信贷民主化路径使一部分民众走向贫困。此外，如果本章建立的若干关系是正确的，那么一个更加发达的福利国家将能够限制美国信贷的增长，并进而限制美式消费的增长。由于许多年来世界经济一直依赖美国强大的消费，我们并非没有根据地得出如下结论：全世界近几十年来的繁荣乃建立于美国部分人口的贫困之上。

第四部分
结论

第十章
按揭凯恩斯主义：总结与政策建议

我试图在本书中做四件事。第一，要注意美国在许多方面偏离了自由主义或自由放任主义的理想状态，这些标签正在损害学术。第二，展示新世界的财富是如何从19世纪晚期开始在世界经济中造成不平衡的，这对每个国家的政治经济发展都有显著影响。虽然美国的经济力量是有目共睹的，但它对政治经济的影响却未被探讨过，我们所有的比较政治经济学的主要传统都在继续，就好像美国和其他国家之间的这种实质性差异并不存在一样。地缘优势并非如命中注定地那般具有决定性意义，它需要一套特定的社会结构来将地理资源转化为经济财富——在其他资源丰富的大型国家没有这一社会结构——但本书最终还是支持地缘相当重要的观点。第三，我试图扩展伊丽莎白·桑德斯有关“农业国家主义”的话题，并表明美国农民的政治势力——由新世界财富的增长所促成，并因美国的政府架构而成为可能——一直持续到“大萧条”和“新政”初期，进而带来了这里所列出的更强大的政府干预的许多方面。美国政府的干预主义始于促进农业利益的干预。然而，这种干预的传统一旦确立，就远远超出了农民特有的问题：例如，消费者保护的根源可追溯到通过独立管制机构实行的对技术的干预，这种干预源自农民对铁路的不安。但消费者保护在今天影响了所有的美国人，包括数以百计甚至是数以千计的那些直接被弗朗西丝·凯尔茜拯救的人。第四，我试图展示战后那些促进农业利益的干预措施的意外结果，由于累进税制切断了通往欧洲式福利国家的道路，金融的分散导致了信贷的民主化和以私人消费为基础的经济。本书因此把当代福利国家的命运同19世纪末期“第一个”全球化时代贸易的政治经济联系起来（O’Rourke and Williamson，1999：4），并展示了全球化的第一个时刻是如何为在两次世界大战之间的岁月中逐渐成熟的政治经济奠定模式的。美国更加贫困的故事是说，在20世纪早期被实行的一系列进步的干预措施却产生了明显的非进步结果。

本书的理论观点是，一个国家对待消费的方式，是其会否发展出一个能减少贫困的、广泛的公共福利国家的最佳预测指标。尽管我只深入地考察了一个案例，但在该案例中所考察的关系的逻辑却产生了理论预测，即更高的贫困率，是因为政府关注的重点在鼓励消费而非投资。鼓励消费的国家将会发展为不那么广泛的福利国家，而限制消费的国家将被迫发展更广泛的福利国家。当然，一个国家的消费方式并不是凭空产生的。它是一系列复杂因素的结果，包括一个国家过去在有关经济增长和通胀方面的成就，在地缘政治和战争中的角色，还有金融的结构及金融在经济中所扮演的角色。一个国家对待消费的态度并不是外生因素或最终的决定性因素，而是一个时刻，在这一时刻，以消费为结果的因果链开启了一个新的、以福利国家为结果的因果链。这是针对历史社会学中有关在历史中因果链要追溯多远这一问题的一个涂尔干式的回答。历史产生了一系列事件，其中的现象变得自成一类，即不再可以简化为使它们存在的事件。这些时刻应当是我们因果关系的起点。无论产生某种特殊消费态度的因素为何，一旦确立了这种消费态度，它就会独立地影响福利国家的发展。回应选民需求的政客和使得这些需求为人所知的选民共同推动了福利国家的影响后果。尽管本书的确在故事中发现了路径依赖的一个要素，其中，之前的决策影响了未来的决策，并使得某些结果不太可能发生，但它不支持最强版本的路径依赖，那种路径依赖设想了若干紧急关头，在那之后是一系列事件，其中若干进程被“锁定”且无法改变（Mahoney，2000，2001；Pierson，2000）。我们没发现那种设想所需要的紧急关头，因为这里没有任何意外与此事件有关：通过考察那些试图按照自身利益行动的团体，世界各国对由美式富足所引发的不平衡的回应已被很好地理解了；即使是引发了一系列前后相继事件的地理上的偶然，也可以从结构性的角度被理解为人类向更新土地的迁移。在19世纪90年代到20世纪30年代的几十年间，我们也找不到任何的关键节点。正如其他人所认为的，路径依赖的强烈愿景并没有很好地对应到流动的历史进程上（Thelen，2004）。但我们在故事中的确发现了路径依赖的较弱版本。例如，到目前为止，美国还没有接受全国性的销售税。在战后之初，没有理由偏离这一路径，因为所得税被证明是一种有效的提高收入的机制。20世纪70年代的经济危机之后，当人们有理由转而开征新税时，他们却没有能力这么做，因为在经济危机的条件下，公民不太能容忍开征新税的提议。正如加藤（2003）所指出的，这是路径依赖的一个例子，在“一战”前选择的路径被证明在随后的几十年里都无法改变，即使关于关键节点和偶然的更强的论点没有得到支持。此外，在两次世界大战之间确立的消费态度，从那时起就在每一个国家占据了主导地位——这解释了德国在当下危机中对需求侧政策的抵制。也许这方面的主要教训是历史上意想不到和不可预见的后果的重要性。即使在群体和行动者打算理性行事的地方，社会行动系统也过于复杂，以至于无法预测他们的互动，至少在人类目前的理解水平上是如此。

本书的实证论点是，新世界财富的经验推动了发达工业国家以不同方式对待消费，进而推动了不同福利国家的形成，如图10.1所示。在19世纪和20世纪早期，欧洲国家在金本位制下回应美式增长引发的价格暴跌所采取的的方式是提高关税壁垒——这一发展可能加剧了它们之间的冲突（Hobson，1997）。这些保护主义势力所参与的冲突进一步削弱了它们的经济能力，在每个国家，政治当局都拼命试图提高产量。福利国家是战后重建的一个要素，它是为换取工资限制而与劳工达成的协议，同时也是让公民与自上而下施加的经济增长战略达成和解的一种手段。农民在欧洲国家通常也很强大，但鉴于他们融入出口市场的方式，对他们来说，价格下跌是由外国谷物造成的，因而他们还加入并加强了保护主义联盟。

贸易保护对美国农民来说是不够的，因为是他们自己的生产效率造成了这个问题，因此在美国，19世纪90年代和20世纪20年代的价格波动引发了一个长期的政策制定过程。休伊·朗和其他像他一样的人无法理解，为什么在一个拥有如此之多且能生产如此之多作物的土地上，人们仍然忍饥挨饿、无家可归。他们的结论是，成功生产和消费能力之间的分配机制出了问题。正如我们考察过的，那一热烈且富于创意的反思时期带来了一些观点，即货币供应需要更快增长以跟上经济日益增长的步伐，而且过度集中的财富需要被分散，如此，土地的生产力就可以在经济中流动。特别地，正如梅格·雅各布斯和其他学者所探索的那样，这一时期见证了一种“购买力范式”的发展，它指导了20世纪中叶美国的政治经济学。通过曲折的政治进程，这些见解以两种特别重要的方式成为政策。第一，美国政客试图通过一种不同寻常的、相对进步的税收结构来打破财富的集中。第二，对打破财富集中的关注也导致了一系列旨在使银行保持小规模的法律。这些政策肯定不是唯一的结果，但对美国政治经济的后续发展有着非同寻常的影响。这种保护消费者和供应商不受大公司权力影响的政治尝试，在很大程度上是由农民和他们的代表推动的，他们在世纪之交直至20世纪30年代的决策过程中处于关键地位。

图10.1　本书的观点

这种独特的政府干预形式破坏了公共福利国家。累进税似乎只是一种政治上更容易带来收入的税收形式，而且在经济上也可能不那么有效，因此，美国人对累退税的抵制切断了欧洲国家找到的那种简单的收入来源。而且因为亲债务人的政策制定模式已经导致了税收优惠的传统，因此公司避免高税率的一个方法就是给予附加福利，并以此来享受税收优惠待遇。这些税收优惠被编入法律并促进发展了美国的私人福利制度，反过来又使公共福利国家得不到支持。这个解释使我们更容易理解，为什么雇主在世纪末开始改变他们的偏好。在20世纪80年代和90年代，企业税率被下调，降低了因提供附加福利而获得的税收优惠的价值，使得雇主们不太有理由支持那些越来越昂贵的附加福利。到了90年代，企业开始谨慎地倾向于采取有利于全民医保的措施，而工会也不再为私人福利条款而战（有关医保政治主张改变的全面考察请参见Hacker，2002；Jacobs and Skocpol，2010；Daschle，2010）。

美国的政府干预方式也导致了以信贷为基础的政治经济。“大萧条”期间，促进农业利益的金融管制导致了金融崩溃。为了复苏金融——进而振兴经济——罗斯福政府开启了信贷民主化的进程。与此同时，“大萧条”时期出台的金融管制规定，通过限制银行规模及其活动来限制信贷。虽然这一矛盾在战后几十年的经济发展中并不是主要问题，但在20世纪70年代世界进入衰退之际，各个政治派别的观察员开始鼓吹更宽松的信贷准入，带来了一段放松管制的时期。这些放松管制的措施发展出它们自己的动力，最终导致了危机。

军事财政模式（military fiscal model）在国家形成的研究中占主导地位，战争是历史的主要结合点（Tilly，1985）。在此处所讲述的故事中，战争在两个方面具有重要影响：世界大战造成的破坏是市场重建协调计划的重要动力，而市场重建是欧洲国家在20世纪早期就着手进行的；引发了一系列事件的美国经济的富足也与内战和“一战”紧密相关，这两次战争都促进了美国经济能力的发展。从这个意义上说，本研究扩展了而非挑战了军事财政模式。但值得注意的是，战争主要改变了政治经济的规模，而非形式。例如，“二战”是美国税收政府历史上一个关键的转折点，因为它将财政收入水平提升到了此前从未有过的高度，且此后再也没有下降过（Campbell and Allen，1994；Jones，1996；Sparrow，2008）。但战争没有改变美国政府对所得税的依赖，也没有改变其对国家销售税的拒绝，它在战争前就存在了，并在战争中幸存下来。同样，信贷民主化中的主要事件是经济危机，而不是地缘政治危机，而且也是在“二战”前发生的。与美国相比，欧洲的相对经济衰退要早于两次世界大战，而且如果战争加剧了衰退，那么衰退及其所导致的保护主义同样可能促成带来战争的冲突气氛。战争与国内政治经济制度相互作用的方式导致无法轻易地确定所有这些因素中哪个是首要的。

我之前在《自由市场的政治学》（The Politics of Free Markets ）一书中探讨了这些不同政治经济模式对于20世纪70年代和80年代在美国和英国兴起的新自由主义的影响。在美国，这场政治运动与罗纳德·里根的总统任期有关，在英国与玛格丽特·撒切尔的政府有关。里根的新自由主义采取了持续的减税和解除管制的形式，其中许多政策一直延续到今天。撒切尔采取了大规模私有化的形式，这种私有化现在也没有逆转。但是，尽管法国和德国的保守派领导人在相似的时期上台，并都承诺减少政府在市场中的作用，但在这两个国家，新自由主义都不是很广泛。

与一些著名的解释相反，新自由主义不是由商业或经济学家的影响造成的（Prasad，2006；Prasad，2012）。相反，新自由主义在美国和英国比在法国和德国更强大，因为美国和英国的税收结构在这一时期比法国和德国的税收结构更加进步；美国的监管对商业更具对抗性，特别是在成本高昂的环境监管领域，而在这个领域中，德国公司被允许自行监管；英国的国有化公司以充分就业为目标，法国的国有化公司以效率为目标；虽然美国和英国的福利国家给穷人的钱比给富人的多，但法国实际上有一个反向的再分配福利国家，它给富人的钱比给穷人的多。这些政策为美国和英国的新自由主义奠定了基础，因为在战后，大多数美国人和英国人经历了前所未有的生活水平的提高。这意味着，在较早时期中赢得选票的对抗性政策（美国“敲富人竹杠”的累进税制和英国的亲工会政策）对选民的吸引力越来越小，尤其是在20世纪70年代的滞胀之后。相反，右翼政客们发现减税（在美国）以及反劳工和亲房主政策（在英国）已经成为拉选票的好手段。

然而，故事并没有以保守党的胜利而结束，因为选举的胜利并没有如此容易地转化为政策的胜利。撒切尔政府上台时的主要承诺是货币主义。但当政府实际上采取行动实施货币政策时，却发现没人知道“货币”是什么。定义货币的不同方式集中决定了政策的内涵。在这种不确定的情况下，通过将货币主义等价于平衡预算的方式来定义货币，财政部维护了自己的权力——这一过程是货币主义的支持者所强烈反对的。这以一种如此微妙的方式破坏了政策，以至于连主要的参与者都不知道到底发生了什么。里根执政期间也发生过类似事件，当时左翼解除管制的事业以同样惊人的方式转变为右翼的事业。（有关这些事件的详细资料，请参见Prasad，2006。）

简而言之，在20世纪70年代的经济危机之后，更强的干预造成了反弹。这就是第一章所记录的更强的政府干预被表1.1所总结的非常不同的当前政治经济模型所取代的原因，在这些模型中，美国看起来与欧洲大陆大不相同（英国处于中间地位）。欧洲国家的干预是由对商业投资进而鼓励经济增长的总体关注驱动的，因此更容易挺过20世纪70年代的经济危机。

我认为有关美国和欧洲之间差异的优秀解释应当符合三个标准：它必须能解释美国在某些领域内更严格的政府干预，同时能够解释导致一国更大程度贫困和不平等的不那么发达的福利国家的现象；它必须能解释为何欧洲国家能够在几十年里将经济增长同再分配结合起来；还必须能解释美国和欧洲不同轨迹的起源。我在本书中已经说过，20世纪上半叶，促进农业利益者在政治中的角色解释了对农民来说很重要的领域的政府干预，这些政府干预持续破坏了公共福利国家。由于促进农业利益者对累退税的抵制，美国从未采用经济扭曲程度较低的税收，而这些税收则支撑着欧洲的福利国家并使欧洲得以加强经济增长和再分配。这种分歧的最终原因是美国经济的爆炸性增长，这一爆炸性增长是由引入到北美广袤土地之上并在19世纪开始结出果实的英国制度引发的。

本书还认为，美国的资本主义模式和欧洲的资本主义模式之间的差异几乎与文化、雇主偏好、工会势力无关，也与美国资本主义不寻常的生产力及其在两次战争之间和“大萧条”时期所引发的危机无关。在任何发达的福利国家，公共动员或对福利政策的支持都不是政策产生的主要因素。虽然系统的投票数据在整个时期都无法获得，但历史研究表明，我们现在看到的更大的支持是在政策实施后出现的。同样，雇主在福利政策最初被提出时通常会反对，后来才默许。而且劳动强度和动员的模式并不符合美国福利国家的特殊轨迹。

相反，我在这里提出的解释基于这样一个原则：资本主义可以通过考察经济的需求侧来进行分析，具体来说就是国家是鼓励还是抑制消费。这一视角进而肯定了国际经济环境的重要性，在这一环境中，美国与欧洲国家相比发挥了非常不同的作用，因为美国的富足从19世纪开始便在世界经济中制造了不平衡，而从那时开始，世界只是缓慢且以极大的代价在恢复着。

虽然这里给出的许多解释都是针对发达工业国家的，但也有一些因素可以被归纳成一种更一般的解释，可以在目前的发展中国家进行检验。首先，正如卡尔·波兰尼告诉我们的，通胀以及更值得注意的通缩，是历史上最不稳定的因素。如果没有金本位制度，而且存在央行和完全不同的管理国际汇兑的机构的话，那么今天的货币问题将不同以往。但仍会有价格波动的时期，审视这些时期是进入政治经济的良好切入点。经济上的不满很少足以解释历史事件的进程，但我们可以这么说：价格波动会发生；当价格波动发生时，政府会干预；但政府会如何干预则是由其他因素决定的。本研究的第二个更一般的结论是，促进农业利益的政治对福利国家的重要性。福利国家在历史上是随着社会开始工业化而发展的，当时农业阶级在政治上仍然很重要。艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）很清楚地看到了这一点，但他并不看好农业政治可能会走的复杂道路。农业政治的一个特别重要的特点是农民的生产力和他们与出口市场的结合。在反竞争的农业市场中，农民可以被保护主义收买。但是，农业市场的反竞争性也许是整体经济缺乏竞争性的一个征兆（保护主义可能加剧这一态势）；在这种情况下，福利国家可能是试图通过抑制私人消费和将储蓄用于投资来刺激经济增长这一战略的一部分。另一方面，在农民是出口商的地方，保护主义不足以平息他们在价格下跌时的激进主义做法。尽管这种激进主义的结果难以预测，但农业行动的一个自然目标是工业化带来的财富集中。

20世纪20年代和30年代的政治给美国投下了长长的阴影，在接下来的八十年里，美国将变成一个福利更少，而贫困和不平等程度更高的国家。这里所记录的那个时代的阴影如此之长，以至于在我写这本书时，它为世界正在经历的经济危机带来了一些明确的政策建议。本书是一本历史的而非政策的手册，所以我把这些观点的充分发展留给其他场合，但我在这里会提出一些初步的想法。

1.考虑降低储蓄税。美国拒绝征收国家销售税，这一独特性一直是“财政社会学”学者们讨论的话题（参见Martin, Mehtortra, and Prasad，2009）。许多学者得出的教训是，美国应该效仿其他所有工业化国家，采用增值税（详见Zelenak，2010b）。例如，安德里亚·坎贝尔（Andrea Campbell）提出的税率为10%的增值税方案，可能会“在相对宽松的政治和经济条件下大幅增加收入——同时也会谨慎地减弱增值税的累退性”（2010：55），他还提出了一些设计特征，诸如生活必需品豁免，为低收入家庭提供税收返还，还有征收更高税率的奢侈品税。

本书所讨论的历史应和了对增值税进行谨慎考虑的呼吁，增值税在欧洲国家试图限制消费、促进投资和资本积累，在尽可能为一个国家减少贫困提供资助方面也已成为一个重要元素。本研究的观点还表明，除了要应付累退性的问题，这些建议方案可能还需要缓解各州的担忧，它们认为国家增值税会削弱它们的财政收入基础。一项成功的增值税可以在州销售税的基础上增加增值税，也可以取代州销售税，并明确地将增值税的一部分用于州。

然而，如果哈罗德·威伦斯基是对的，那么增值税的主要政治好处在于，使税收变得不那么明显。采用一种机制恰恰是因为其低可见性，这与近几十年来美国政治的一大特点，即提高透明度的趋势相矛盾。另一种近年来很受欢迎的方法是提高总体税收，同时降低储蓄税。这种方法在避免政治问题的同时，也能获得消费税的一些好处。这在经济上等同于增加消费税，有助于提高美国的储蓄率，从而促进经济增长。这样的政策可以逐步推行，如此低收入的纳税人就可以获得大部分的好处，实际上，为最低收入的纳税人省下的钱也可以得到可退还的税收减免，就像过去在短期内所受到的诱惑一样。这种措施的唯一问题是要避免税法过分复杂化。

2.简化税法。税法的简化似乎是一个抽象的和技术性的问题，即良好的政府不能造成太多的刺激。但税法的复杂性解释了今天美国政治中的许多重要问题。其中一个就是，这种复杂性为企业利益开了一扇后门，使它们可以制定免税条款。许多美国人由此得出结论，公司在政治体系中拥有压倒一切的权力。但是，这种公司幕后操纵和交易的最终结果也只是将企业税率降至与其他国家类似的水平。也就是说，今天美国纸面上的公司税率是非常激进的35%，与其他OECD国家大约25%的税率形成对比。但实际上，实际的公司税率——公司实际缴纳的——并没有那么高（Avi-Yonah and Lahav，2011）。

这就引出了一个明显的问题：为什么不一开始就将企业税率设定在与其他国家相同的水平上呢？如果税率最终会在其他国家开始的地方结束，为什么会有这么多游说者和复杂的豁免呢？这种奇怪的事态发展的一个原因可能是这样做有利于政客。这为他们带来了象征性的利益，允许他们宣称公司的税率很高，也给他们带来了实质性的利益，因为公司必须以竞选捐款的形式向政客支付税款，以使税率降至其他国家的水平。麦卡弗里和科恩（McCaffery and Cohen，2005-2006）认为，这是政客们的“敲诈”。这种情况并没有给企业带来真正的好处，它们必须换取其他国家的企业认为理所当然的税率，也没有给整体经济带来总体的好处，因为很多卓有成效的努力都被浪费在了游说和立法上。但它们在没有明显降低企业税率的情况下为政客带来了竞选资金，这或许可以解释为什么尽管做出了努力，如《1986年税收改革法案》（Tax Reform Act of 1986），但这一制度仍然是艰难的。然而，这类事件最有害的影响，或许是它在公众中造成了疏离，公众对由此产生的腐败感到厌恶。税收优惠政策也会导致无法预测或无法控制的后果——事实上，福利国家本身也陷入了复杂的税法，导致企业和劳工都更喜欢私人福利支出，而不是公共福利支出。

3.不要只规范信贷供应；还要考虑对信贷的需求。在美国，对金融危机的主要反应是呼吁加强金融监管（Schwartz，2012；Rajan，2010）。当然，监管是答案的一部分，对信用评级机构的监管似乎是任何可行金融系统的必要关键。但监管所做的是减少信贷供应。它们通过限制银行和金融机构的信贷供应量，从而加大了获得信贷的难度。另一种方法是研究对信贷的需求：为什么人们一开始就借贷这么多？为什么他们很容易受到掠夺性放贷人的蛊惑？我们看到，在福利国家发达的地方，放宽信贷的准入门槛并没有像在美国那样增加家庭债务，这意味着发生了一些管制范围外的事情。我们也看到，在美国，放宽信贷准入的压力来自各个政治派别，包括边缘化的支持者和商业利益的支持者。这两个特征表明，美国缺乏可持续的福利制度，导致了对信贷的潜在需求。由于缺乏普遍存在于欧洲的福利制度，信贷成了美国人的生存方式。这就意味着，如果我们限制信贷供应，就是在制造困难，人们就更难满足医疗保健需要或更难将住房作为担保和社会流动的手段。这保证了各方都会呼吁放宽信贷准入。20世纪70年代，女权主义者、非洲裔美国人团体、民主党人和消费者权益倡导者支持更宽松的信贷获取和金融监管放松。如果我们限制信贷供应，而不考虑人们为何首先转向信贷，肯定会看到历史又将重演。在对信贷需求缺乏关注的情况下，金融部门的监管无法发挥作用。

4.金融不是答案。战后世界一直生活在一种消费秩序下，最终导致美国大规模的信贷融资消费。这种消费使其他国家的出口导向型增长成为可能，而美国消费者则从低价商品中获益。但这一秩序正显示出它的弱点，因为建立在信贷融资私人消费基础上的制度可能会成为金融泡沫的牺牲品，而金融泡沫会摧毁整个体系，在目前的发展中国家，这一秩序无助于促进最需要的消费。

美国政府对摆脱金融依赖没有多少热情。例如，美国财政部部长盖特纳（Timothy Geithner）设想了一个未来，美国金融将更加发达，而美国的相对优势将是高度发达的金融业。盖特纳表示，美国金融业将吸收世界上迅速崛起的中产阶级的储蓄，这将是美国经济增长的主要来源。美国将成为世界银行。盖特纳认为，审慎的监管将避免我们所见过的那种危机，但他不希望监管损害金融业。“我没有任何热情把……降低金融系统在我们经济中的相对重要性作为改革的测试，因为我们必须考虑一个事实，即我们是在更广泛的世界中运作的。……这对微软公司或其他任何事情来说都是一样的。我们希望美国企业能从中获益。……尽管现在金融企业因为风险而有所不同，但可以通过监管来控制风险”（Scheiber，2011：17）。

但有几个理由让我们对这一愿景保持谨慎。首先，把金融放在经济体系的中心位置意味着每个人——从消费者权益倡导者到代表穷人的团体，再到大企业——最终都会希望金融不受限制。在金融驱动型经济中，没有哪个社会群体会当然地支持并推动监管，因为金融似乎在提供利润的同时满足了人们的需求。或许，将资金从美国输送到发展中国家的监管规定，可以在不减少金融业规模的情况下，减轻美国对金融的依赖；但鉴于金融的中心地位，这些规定难以实施。在这种情况下，盖特纳认为必要的那种监管或许是不可能的。

其次，金融业正进入一个未知领域。经济学家经常认为，金融的发展对经济有利，这是基于金融发展与经济增长之间的历史相关性（参见King and Levine，1993；Rajan and Zingales，1998），但目前尚不清楚这些历史相关性是否适用于当代美国正在达到的那种金融化水平。一些研究发现，近几十年来，非金融部门的金融化实际上损害了资本积累（Stockhammer，2004；Orhangazi，2008）。许多观察人士指出，金融不仅在消耗资源，还在消耗受过高等教育的劳动力。最近的危机表明，这些人才中的很大一部分可能被浪费在了毫无价值甚至有害的金融创新上。

或许盖特纳的愿景是最危险的，因为它把民主党内部所有其他关于经济增长的愿景都推下了舞台。几十年来，共和党人一直提出一个连贯的计划，即降低税收，减少监管，以此作为维持经济增长的手段。这一计划是对20世纪70年代经济放缓的真诚回应，以一种能在民主多数派中获得好感的方式（Prasad，2006；Prasad，2012）。这些政策的问题已经得到了充分的探讨，但由于民主党没有提供一个明确的替代方案，该计划持续引起人们的共鸣。民主党确实有一个促进经济增长的替代国家建设计划，包括在教育、交通、可再生能源、研发和控制医疗成本方面的投资。但是，没有哪位民主党政客能把这些问题表述成一个政治上引人注目的议程，比如降低税收和减少监管，这或许是因为像财政部部长这样的民主党人已经像共和党人一样被金融所困扰。

5.对美国来说，减贫是一个增长战略。福利国家影响金融系统，反之亦然。如果本书的观点是正确的，那么福利国家的一个意想不到的好处就是它可以稳定金融系统。如果信贷是公共福利国家的替代品，那么发展公共福利国家将会减少对信贷的需求，从而降低金融的波动性。非但不应攻击住房所有权（如取消针对住房所有权的税收优惠，或使房屋按揭贷款更难获得，而后者只会使美国人更难为自己提供福利），相反，我们需要做的是解决背后导致美国人关注住房所有权的那些安全需要，诸如医疗保健成本、寻找好学校，以及寻找能够抵抗经济低迷的资产。扩展公共福利国家并进而限制公民通过依赖信贷来满足其福利需求，这一做法的主要好处之一就是会限制金融业。

一个更加发达的福利国家将会减少美国政治经济中对按揭贷款和信贷的需求。它非但不会损害美国的经济增长，反而会为其铺平道路，因为随着对金融需求的减少，对金融业的回报也将会减少，而其他生产力更高、不那么倾向泡沫的行业将会吸引资源和熟练工人。对美国来说，减贫是一个增长战略。

作为此项研究对学术之影响的总结，本书旨在证明，美国在许多方面都具有与任何西欧国家一样激进的政治传统。虽然美国和欧洲的资本主义有许多不同之处，但美国历史的核心是对不受约束的资本主义的批判，以及对政府干预的强烈信念，尤其是在利用政府权力对抗资本的力量方面。

这一调查研究表明，分析人士过早地否定了“工业主义逻辑”的观点——波兰尼和其他学者所提出的工业化带来了政府干预的观点——他们观察到这一理论无法解释各个福利国家的不同形式和出现的不同时机。这是真实而重要的；但是，如果我们把注意力从福利国家扩展到更广泛的政府干预，很明显，没有一个国家能够在没有政府大力干预的情况下成功地实现资本主义。事实上，美国根本就不是一个自由放任或自由主义的政治经济体，而且从来都不是。

我们的比较政治经济学理论非但没有把我们的注意力吸引到美国式干预的丰富历史上，反而使它变得模糊不清，因而无法帮助我们了解美国的过去或当代的发展。为了全面研究这一不寻常的政治经济发展轨迹，学者们将不得不把“弱”美国的虚构故事抛诸脑后，并在发展我们的理论时考虑到实际的历史。

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致谢

这一研究项目一直得到美国国家科学基金会（National Science Foundation, NSF）的资助，基金代码为0847725，该笔基金来自美国学术团体协会（American Council of Learned Societies, ACLS）的伯克哈特研究员基金（Burkhardt Fellowship），同时我还得到了美国西北大学的支持，校方允许我在此项工作的关键时期获得研究性休假。本研究所获得的所有结论和解释皆属于我自己，并不一定被NSF或ACLS所认同。

我感谢芝加哥大学出版社，以及我的合作者金伯利·摩根（Kimberley Morgan），他们允许我复制《税收体制的起源：基于法国和美国的一项比较研究》（The Origins of Tax Systems：A French-American Comparison）一文，该文最初发表于《美国社会学学刊》（American Journal of Sociology ），构成了本书第125—129页（参见页边码）之内容。

我已在如下一些讨论会上陈述了本书观点论证的某些部分，包括政策历史讨论会（Policy History Conference）、美国社会学协会讨论会（APA Conference），以及由美国社会学协会比较历史学部举办的主题为“过去与现在”（Past and Prensent）的小型研讨会，在加利福尼亚大学洛杉矶分校、加拿大英属哥伦比亚大学、布朗大学、芝加哥大学、弗吉尼亚大学、纽伯瑞图书馆（Newberry Library）举办的讨论会，还有多次由社会科学史协会（Social Science History Association）召开的学术年会。我非常感激现场参会者，他们提出了许多建议，尤其是弗吉尼亚大学的赫尔曼·施瓦茨，以及在“过去与现在”研讨会上遇到的玛丽昂·富尔卡德，她给出了非常有益的评论。迈克尔·阿伦森（Michael Aronson）、迈克尔·伯恩斯坦（Michael Bernstein）、布鲁斯·卡拉瑟斯（Bruce Carruthers）、格蕾塔·克里普纳、迈克尔·兰辛（Michael Lansing）、扬·洛格曼以及萨拉·奎因对我手稿中的某些部分给予了通彻的批评，同样的批评者还有贾森·贝克菲尔德（Jason Beckfield）、戴维·布雷迪、李喆升（Cheol-Sung Lee）以及安德烈斯·比利亚雷亚尔（Andrés Villarreal），他们还在统计数据方面给予了帮助（当然，他们与本书可能存在的任何错误无关）。

我非常感激通读了本书初稿的人：史蒂夫·罗森堡（Steve Rosonberg）、哈姆扎·耶尔马兹（Hamza Yilmaz）、加里·赫里格尔（Gary Herrigel）通读了我那杂乱无章的第一稿，在给予我鼓励的同时还提出了若干批评建议，这些都是我需要提升的部分；吉姆·马奥尼（Jim Mahoney）、阿特·斯廷奇库姆（Art Stinchcombe）、路易斯·凯恩（Louis Cain）和阿贾伊·梅赫罗特拉（Ajay Mehrotra）为我从四个不同的社会科学方面提供了专业的指导，让我去参考相关文献并尽力把我从若干错误中挽救出来；艾萨克·马丁（Issac Martin）几乎写了一章篇幅的内容来回应我的手稿，为我修正书稿提供了指导。哈佛大学出版社匿名审稿人（后来得知是伊丽莎白·桑德斯和理查德·拉赫曼）做出的毫无保留的评论对本书的改进和提升大有助益，他们的意见使本书焕然一新；另外，布鲁斯·雷伯恩（Bruce Raeburn）和朱迪·博尔顿（Judy Bolton）则分别在杜兰大学和路易斯安那州立大学给予了无私的帮助。在西北大学，社会学系、政策研究室以及比较历史社会科学工作坊都是我的思想源泉，为我提供了良好的思辨氛围。

我的父母和兄弟姐妹一直都在鼓励我。我的母亲在她七十多岁并与癌症作斗争期间，仍然骑着马穿越喜马拉雅山去拜见维什纳夫戴维女神。这种勇气贯穿她的一生，她是我的英雄。随着我年龄增长，我也越来越意识到是父亲那乐观向上的生活信念，把他从印度的一个小村庄带到了地球的另一端，他永远都是我的榜样。

这本书是特别献给斯特凡·亨宁（Stefan Henning）的，他编辑了我的整部手稿，还提供了远超一位宗教人类学家应该掌握的税收历史知识。他未曾想到，在安阿伯（Ann Arbor）四月的那个晚上，一场意想不到的谈话如何改变了我俩的人生。从那以后的九年是我个人最丰饶的财富。

译后记

当同事们都大干快上，大力投入伟大创新工程的研究时，我却因缺乏创新精神，加之近年来身体欠佳，只好以读书为主，同时选译国外一些优秀的经典著作以度时年并勉强提供“学术成果”，不至于年终考核时太过羞涩。

好在老朋友北京世纪文景文化传播有限责任公司愿意给我机会出版一些翻译著作，比如《管制与市场》《人的行动》《经济学的著名寓言：市场失灵的神话》，以及我主编的“政府管制文丛”（已出版《美国公用事业的竞争转型：放松管制与管制契约》）等。

今年继续合作，翻译本书。本书关注的是新政治经济学领域中的话题。关于作者和本书的主要内容介绍，我请了该领域的专家兼老友顾昕教授专门撰写了代译序，洋洋洒洒近万言，且对本书作者做了详细的介绍。联想2013年我翻译出版《人的行动》时，也请了左大培和杨春学先生两位大家作代译序，增色不少。在下如今依然强烈建议，当读者诸君有缘得握此书之际，一定要先拜读顾昕教授的代译序。

我还要感谢中国社会科学院研究生院工业经济系的钱贵明硕士研究生，他协助我完成了“致谢”和“索引”两部分的翻译。

余晖

2018年5月23日

[1] 作者顾昕，现任浙江大学公共管理学院教授，博士生导师，浙江大学民生保障与公共治理研究中心专职研究员。本文首发于《读书》杂志2018年第1期，收录本书时略有修改。——编注

[2] 多年之后，研究人员发现该药还用于其他方面，包括麻风病和癌症，而且它已经以此为理由获得了注册批准和市场销售权。尽管有很多警告，反对它应用于孕妇，但它仍再一次导致新生儿先天畸形，尤其在巴西（Brynner and Stephen，2001；Fraser，2004；Gorman, McCluskey, and Mondi，1994）。

[3] “Briefing Statement for Secretary，”December 11，1962，Frances Oldham Kelsey Papers, Box 34，Folder 2，Thalidomide Miscellaneous 1962，Manuscript Division, Library of Congress.

[4] 20世纪80年代，当艾滋病活动家对迟迟不批准治疗艾滋病的药物感到失望时，事态突然发生了变化，他们开始把这个问题戏剧化。拉里·克莱默称FDA是“美国官僚历史上最令人费解的瓶颈——一个实际上延长了死亡名单的瓶颈”（Daemmrich and Krücken，2000：514）。1988年，艾滋病活动人士在FDA总部发起抗议，他们躺在假墓碑前，上面刻着“被FDA的惰性杀死”“小母鹿死于等待药物批准”“作为有色人种的儿子，我免于药物试验”“我得到了安慰剂”（Daemmrich and Krücken，2000：515；Duggan，1988；Epstein，1996）。德国没有出现此类抗议，因为那里已经加快了艾滋病药物的审批（Daemmrich and Krücken，2000：517）。面对一连串的批评，FDA对药审时滞问题变得非常敏感，并努力加快审批程序。到20世纪90年代，有研究称美国不再有药审时滞（Kessler, Hass, Feiden, Lumpkin, Temple，1996）。

[5] 加布里埃尔·科尔科（Gabriel Kolko）是美国出生的加拿大历史学家，以研究美国资本主义发展史而享誉学界。其主要学术贡献是开创了“公司自由主义”（corporate liberalism）学派，并将精英商业主导的“军事—工业复合体”视为外交政策制定的最重要的经济基础。——译注

[6] 1358年法国北部农民的暴动。——译注

[7] 厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair）的著作《屠场》和《危险地带》分别曝光了芝加哥肉类加工业的种种恶心内幕，以及某工厂发生火灾致使多名工人死亡的故事。——译注

[8] 胡克斯和麦奎因（Hooks and McQueen，2010）认为美国的军事霸权与福利国家有关，因为它削弱了民主党的力量。虽然福利国家是他们声称要解释的，但他们的模式仅仅是测试军事霸权对民主党成功的影响；他们想当然地认为党派对福利国家的影响是既定的，因此，就像其他基于阶级或权力资源的论点一样，它们对某些领域更严格的监管问题也无话可说。还要注意的是，美国的军事霸权最终是这本书中讨论的经济实力上升的结果。

[9] 凯斯特勒记得这些事件发生在1931年和1932年；他可能记错了年份，或者他可能把犹豫不定的胡佛政府的尝试与罗斯福时期大规模屠杀猪和破坏农作物的做法混淆在一起，把所有这些都视为一个灼热的整体的一部分。

[10] 1英担约等于50.802千克。——译注

[11] 但请参见Sweeay，1967的有关综述，及其对卢森堡之观点的批评。

[12] 威尔·罗杰斯（Will Rogers）对此表示赞同，他对农业生产过剩的诊断是：“那些农民们一点都没有动自己的脑筋，而且他们中的一些人更没有使用任何人的脑筋。”[《时代琐闻报》（Times-Picayune ），1931a]

[13] 对信贷扩张乃“大萧条”之一因素的观点得到一些人的支持（如Eichengreen and Mitchener，2003；Wicker，1980），但是在一个基于金本位的稳定经济中，与另一个更富有却不与金本位挂钩而是得到政府干预支持甚至偶尔遭受危机恐慌的经济之间进行取舍，却不是一件一目了然的事。

[14] 格雷戈里·克拉克（Gregory Clark）用最强烈、最生动的语言说道：“在1820年之前的数年里，麦迪逊估计的所有数字都是虚构的，其真实程度和欧洲中世纪时随处兜售的古董纪念品差不多。针对1820年、1870年以及1913年的许多数据也同样虚假。”（Clark，2009：1156-1157）在最初的几年里，克拉克引用了人类学和生理学的证据，使麦迪逊的假设变得可疑。从1250年到1820年，克拉克引用了麦迪逊没有涉及的经济历史学家的研究成果。的确，麦迪逊的数据充斥着对1820年之前那段时期的推测：例如，他简单假设法国的经济增长与比利时是等速的（245），或曰爱尔兰的增速只有英格兰和威尔士的一半（246）。但克拉克也没有给出任何1820年后可能出现问题的例子。

[15] 贝利奇（Belich，2009：196）认为，对人均GDP的比较低估了移民国家的爆炸性增长，因为面对人口增长了几倍的移民，即使是稳定的人均GDP水平也表明经济有很大的增长。

[16] Henry A.Wallace，“How Permanent is the Farm Program?”December 5，1939，Center for Legislative Archives, Record Group 46，Records of the U.S.Senate，76th Congress, Box No.185，Papers Relating to Specific Bills and Resolutions, Sen 76A-E6，H.R.10413-H.R.10683，Folder H.R.10413，National Archives and Records Administration, Washington, D.C.

[17] 该法案于1930年6月17日签署，将两千多种进口商品的关税提升至历史最高水平。当时在美国，有1028名经济学家签署了一项请愿书抵制该法案；而在该法案通过之后，许多国家对美国采取了报复性关税措施，使美国的进口额和出口额都骤降50%以上。——译注

[18] 让·莫内，法国政治家，第二次世界大战后欧洲统一运动的“总设计师”，享有“欧洲之父”的美誉。——译注

[19] 中国古代政府储粮备荒以供应官需民食而设置的粮仓，以稳定粮食的市场价值。在市场粮价低的时候，适当提高粮价大量收购，反之则适当降低价格进行出售。这一措施，既避免了“谷贱伤农”，又防止了“谷贵伤民”，对平抑粮食市场和巩固封建政权起到了积极作用。——译注

[20] 沃波尔（Walpole）曾经说过，直接税的缴纳者是一碰就会尖叫的猪；间接税的缴纳者只是一只绵羊，会让自己在沉默中被薅下羊毛（Bark，1944：57）。

[21] 在这一节中，我使用了三个来源来确定实施全国销售税的主要尝试。首先，我在《纽约时报》上对关键词sales tax（销售税）或其他同义词（consumption tax, expenditure tax, v.a.t.，value added tax, turnover tax, cascade tax, tax on sales, tax on consumption 或tax on expenditures ）还有从1857年至2016年在引文和摘要中的关键词ways and means 或finance committee 进行了关键词检索。那些关于消费税（对特定商品而非一般商品征收的销售税）、奢侈品税或其他国家的销售税的文章被排除在结果之外。我还考察了《国会议事记录》中记载的有关参众两院的唱名表决（roll call vote）指数，尤其是从1919年到1984年冠之以“赞成或反对”标题的指数（从1971年开始这个标题就变成了“参众两院表决”）以及律商联讯（Lexis-Nexis）数据库对1984年以后唱名表决数据的记录。最后，我查阅了有关税务历史的二手资料。在确定了主要的销售税尝试之后，我用媒体观点、《国会议事记录》和档案材料进行了调查。这些方法偏重于在政治舞台上取得了一些进展的尝试，因为一些小的意外（如某位国会议员对销售税的呼吁没有得到其他人的响应，或一群经济学家对销售税的推进未被全国性的媒体报道）也许并未见诸报端或学术研究之中，也不会在《国会议事记录》的唱名表决指数中被记录。对一些小型尝试的进一步研究也许会限制本章提出的若干结论，但不可能推翻总体的结论。

[22] 布莱登伯（Blydenburg，1971）认为，由于人们普遍反对任何税收，1932年的法案受制于投票的悖论，而最后提出的任何一个提案都将获胜。然而，根据他自己的计算，反对销售税（236票反对）比反对所得税（211票反对）或消费税（187票反对）更强烈。布莱登伯的演示表明，在头对头的竞争中，任何一项提案都获得了最终的胜利，这是令人信服的，但最终，最不受欢迎的提案（即税收减免）确实取得了胜利。

[23] 赞成和反对的投票计数及所有引用均来自Records of the Committee on Finance 1901—1946，Committee Papers H.R.7378，77th Congress，2nd Session, Box 149，“Sales Tax，”National Archives, Washington, D.C.。

[24] 来自中西部州的共和党议员并不完全反对关税，但他们反对保守派共和党人出于政治动机而征收的高额关税，只支持对真正需要保护的行业征收“科学”关税（Sanders，1999：223）。

[25] 巴克和雷（Baack and Ray，1985）认为，不情愿的州被说服通过使用军事养老金来支持所得税修正案；他们指出，军事养老金和军事开支与所得税的支持有关。但是，桑德斯（Sanders，1999）指出，军队的养老金是由共和党人分配的，目的是保护关税。换句话说，退休金和所得税选票之间可能存在关联，但如果是这样的话，那是因为共和党人试图将目标对准那些支持该税的州，而且不需要把钱花在那些反对该税的州。

[26] 用“休伊”给孩子取名的做法已经变得如此普遍，以至于朗的办公室建立了一个例行程序，让父母给他写信，让他们把刻有“休伊”名字的银杯送给他（Huey P.Long Papers, folder“Baby Cups，”Mss.2005，Louisiana and Lower Mississippi Valley Collections, LSU Libraries, Baton Rouge, LA）。至少有一个女婴在他就任州长的那天出生，并以他的名字命名（Ken Burns，Huey Long ，October 15，1986，Arlington, VA, Public Broadcasting Service）。

[27] Harvey Peltier interview, Oral History Interviews, March 3，1960，T.Harry Williams Papers, Mss.2489，2510，Louisiana and Lower Mississippi Valley Collection, LSU Libraries, Baton Rouge, LA.

[28] Huey P.Long，（speech），Alexandria, LA, August 3，1927，Scrapbook#9，Huey Long Scrapbooks, Mss.1666，Louisiana and Lower Mississippi Valley Collection, LSU Libraries, Baton Rouge, LA.

[29] “Cooper，”Oral History Interviews, July 16，1963，T.Harry Williams Papers, Mss.2489，2510，Louisiana and Lower Mississippi Valley Collection, LSU Libraries, Baton Rouge, LA.

[30] Hermann Deutsch，“The Incredible Heterocrat”（draft），n.d.，340，Hermann Bacher Deutsch Papers, collection 130，Box 20，Louisiana Research Collection, Tulane University, New Orleans, LA.

[31] Huey P.Long，“Huey Long speech for reelection of Senator Hattie Caraway，”n.d.，“stenographic report of extemporaneous speech[not prepared]delivered in Arkansas, for the reelection of Senator Hattie W.Caraway”，Hermann Bacher Deutsch Papers, collection 130，Box 20，folder 130-20-3，Louisiana Research Collection, Tulane University, New Orleans, LA.

[32] Hermann Deutsch，“The Incredible Heterocrat”（draft），n.d.，339，Hermann Bacher Deutsch Papers, collection 130，Box 20，Louisiana Research Collection, Tulane University, New Orleans, LA.

[33] Hermann Deutsch，“The Incredible Heterocrat”（draft），n.d.，339-340，Hermann Bacher Deutsch Papers, collection 130，Box 20，Louisiana Research Collection, Tulane University, New Orleans, LA.

[34] 财政幻觉指的是，现有财政税收制度使得纳税人在财政选择过程中出现幻觉，或使他们认为所要缴纳的税收低于他们的负担，或使公共产品的受益者认为政府所提供的公共产品的价值高于实际价值。财政幻觉主要有以下几种形式：税收和支出分离导致的财政幻觉、筹资方式导致的财政幻觉、复杂的税制和间接的支付结构导致的财政幻觉、公共收入获取形式导致的财政幻觉。——译注

[35] 有关瑞典私人福利的英文文献很少，但不妨参见Swenson，1999。

[36] 有些人质疑这个术语是否恰当，因为所有的税收在某种意义上都是双重甚至多重的——例如，工资可以在支付给员工时和员工花掉这些工资时都被征税。这里的重点不是术语，而是比较实践。

[37] 这似乎并不是由美国公司利润高得离谱造成的，至少从历史上对最富有的1%人群财富的衡量来看是这样的，这显示出彼时美国与法国、英国的测量结果是一致的（Piketty，2007：48）。

[38] 《格拉斯—斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），也称作《1933年银行业法案》，乃20世纪30年代“大萧条”后的美国立法，将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，保证商业银行避免证券业的风险。该法案禁止银行包销和经营公司证券，只能购买由美联储批准的债券。它是由民主党参议员卡特·格拉斯和众议员亨利·B.斯蒂格尔提出的。——译注

[39] 该法案于1999年在美国颁布，用于控制金融机构处理个人信息的方式。这项法案包括财产保密条例、安全措施条例和托辞供应三部分。该法案还要求金融机构给顾客一个书面的保密协议，以说明他们的信息共享机制。——译注

[40] 一些学者认为，破产的耻辱在20世纪末开始减轻。例如，埃弗拉特（Efrat，2006）发现，从20世纪60年代开始，报纸上的文章显示了对破产债务人更有利的态度。但这很可能是针对美国穷人和受压迫的人的普遍态度转变的一部分，而不是美国支持自由市场的具体例子。另一方面，沙利文、沃伦和韦斯特布鲁克（Sullivan, Warren, and Westbrook，2006-2007）认为，最近破产的耻辱似乎越来越严重。（特别是看看他们著作中有趣的脚注16，是有关那些使用同义反复推理的学者们的，这些学者认为与破产相关的污名较少。）

[41] 不要将其同记者和历史学家罗伯特·卡根（Robert Kagan）相混淆，后者是《天堂与实力》（Of Paradise and Power ）的作者，我在引言中引用过。

[42] 坦慕尼协会（Tammany Hall），也称哥伦比亚团（the Columbian Order）。后来成为纽约一地的政治机构，并且成为民主党的政治机器。美国历史上的坦慕尼会也就成为了坦慕尼协会（因其总部而得名）。19世纪曾卷入过操控选举丑闻，备受争议，于1934年垮台。——译注

[43] 例如，在20世纪80年代，经历了房屋增值的家庭并没有改变他们的消费行为，但是经历了房屋价值损失的家庭却大幅减少了他们的消费（Engelhardt，1996）。如果这一机制在20世纪30年代能起作用，也许会发生另外一种由住房产业转向更大范围产业的经济发展路径。

[44] Curt C.Mack，“What FHA Means to a Real Estate Broker Today，”September 13-15，National Urban League Papers, Box I：C9，Folder Federal Housing Administration 1951-1955，General, Manuscript Division, Library of Congress.

[45] “Future of FHA：Background，”n.d.，Patricia Robert Harris Papers, Box 37，Folder Briefing Books：Welfare Reform；Subsidized Housing and Welfare Reform 1977，Manuscript Division, Library of Congress.

[46] B.T.Fitzpatrick，“Remarks of B.T.Fitzpatrick, Deputy Administrator and General Counsel, Housing and Home Finance Agency, Before the Annual Conference of the National Associate of Housing Officials，”October 15，1952，National Urban League Papers, Box I：C14，Folder Housing and Home Finance Agency Miscellaneous 1952—1959，Manuscript Division, Library of Congress.

[47] 威廉·埃伯哈特（1878—1943），以其直言不讳的浸礼会教友之名声而得“《圣经》比尔”（Bible Bill）之绰号。他曾是加拿大的一名政治家，以及艾伯塔省的第七任省长（1935—1943）。他是艾伯塔社会信贷党的发起人和首任党魁，该党相信“大萧条”是由于普通民众缺乏足够的购买力。因此他认为政府应该每月给每一个艾伯塔省人25加元，并通过他们的支出刺激经济发展。他还建立了政府所有的连锁银行（“艾伯塔国库分支”），并留存至今。

[48] B.T.McGraw，“The Neglected Tenth in Housing and Home Finance，”July 19-24，1948，NAACP Papers, II：B81，Folder I, Housing and Home Finance Agency 1947-1949，Manuscript Division, Library of Congress.

[49] “Equal Credit Opportunity and Arrangers of Consumer Credit，”n.d.，FTC Staff, Leadership Conference on Civil Rights Papers, Box II：13，Folder 12，Task Forces-Housing-Equal Credit Opportunity 1977-1978，Manuscript Division, Library of Congress.

[50] 瑟古德·马歇尔（1908年7月2日—1993年1月24日）乃美国法律界人士。1967年至1991年间担任美国最高法院大法官；他是第一位担任此职的黑人。——译注

[51] Philip B.Perlman to B.T.Fitzpatrick, June 3，1949，and draft letter Roy Wilkins to Harry S.Truman, December 16，1949，NAACP Papers, Box II：B72，Folder 1，Federal Housing Administration General 1949，April 1955，Manuscript Division, Library of Congress.

[52] Bill Moyer，“An Analysis of the System of Housing Negroes in Chicago，”American Friends Service Committee, February 18，1966，Leadership Conference on Civil Rights Papers, Box I：96，Folder 3，Government Agencies Housing and Home Finance Agency 1964-1969，Manuscript Division, Library of Congress.

[53] See, for example，“Mortgage Financing for Properties Available to Negro Occupancy，”January 1954，National Urban League 1954，National Urban League Papers, Box I：C21 Folder“Mortgage Financing for Properties Available to Negro Occupancy Miscellaneous，”Manuscript Division, Library of Congress.

[54] William Proxmire to Marvin Caplan, June 9，1969，Leadership Conference on Civil Rights Papers, Box I：115，Folder 8，Community Credit Expansion Act 1969，Manuscript Division, Library of Congress.

[55] “For Release Sunday, March 25，1973，”Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[56] “Special Report：Sex, Credit, and Credit Unions，”Credit Union Magazine ，July 1974，Patsy Mink Papers, Box 58，Folder 5，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1971-1974，Manuscript Division, Library of Congress.

[57] “Statement by Representative Patsy T.Mink Before the Hearing on Availability of Credit to Women of the National Commission on Consumer Finance at Washington, D.C.，May 24，1972，”Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[58] Frank R.Kahookele to Patsy T.Mink, December 17，1971，Patsy Mink Papers, Box 58，Folder 5，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1971-1974，Manuscript Division, Library of Congress.

[59] “Special Report：Sex, Credit, and Credit Unions，”Credit Union Magazine ，July 1974，Patsy Mink Papers, Box 58，Folder 5，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1971-1974，Manuscript Division, Library of Congress.

[60] William H.Jones，“Lenders’Bias Hits Women，”Washington Post ，October 13，1973，E1，E6，Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[61] “For Release Sunday, March 25，1973，”Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[62] “‘Feminist Federal Credit Union’Chartered in Detroit，”August 31，1973，Patsy Mink Papers, Box 58，Folder 5，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1971-1974，Manuscript Division, Library of Congress.

[63] “Special Report：Sex, Credit, and Credit Unions，”Credit Union Magazine， July 1974，Patsy Mink Papers, Box 58，Folder 5，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1971-1974，Manuscript Division, Library of Congress.

[64] “Women in the Mortgage Market，”March 1976，11，Patricia Robert Harris Papers, Box 29，Folder“Women and Mortgage Credit Project，”Manuscript Division, Library of Congress.

[65] Morrigene Holcomb，“Credit：Availability to Women，”January 9，1975，Congressional Research Service, Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[66] Lynn Langway，“Now, Women Will Get Equal Credit，”Chicago Daily News, October 23，1974，Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[67] “Equal Credit Opportunity Act Amendments，”May 16，1975，Patsy Mink Papers, Box 56，Folder 7，Banking and Currency Credit Unions Sex Discrimination 1972-1976（1 of 2），Manuscript Division, Library of Congress.

[68] “Women and Mortgage Credit Project，”n.d.，Patricia Robert Harris Papers, Box 29，Folder“Women and Mortgage Credit Project，”Manuscript Division, Library of Congress.

[69] http：//www.sociology.northwestern.edu/people/faculty/monica-prasad.html；或http：//www.icpsr.umich.edu/ICOSR/。

[70] 在单独的分析中，我还使用了Socx和撤销管制之间的一个交互项来估计这个模型（用Socx 来划分放松管制，以捕捉在放松管制上升但Socx正在下降的情况下，不断上升的信贷的动态）。该行为项在第一个模型（OLS-PCSE）中具有重要意义，如果不考虑异常值，则在使用国家固定效应时具有重要意义。这些估计可以在数据和计算中得到。

[71] “Interview with James Rouse by Dr.Morton J.Schussheim, March 14，1995，”p.7，Pioneers in Housing, Box 3/2，Rouse, James W.1991-1995，Manuscript Division, Library of Congress.

[72] 一些人怀疑，这场危机是否真的可以归咎于这些优惠的自有住房政策，因为商业地产也存在泡沫。但在商业地产领域，泡沫似乎要小得多（Bureau of Economic Analysis，2012，National Income and Product Accounts， table 1.1.5），而且非住宅建筑价格的上涨可能是由住宅行业对建筑产品和劳动力的竞争推动的（Mulligan，2010）。

THE LAND OF TOO MUCH：

American Abundance and the Paradox of Poverty

By Monica Prasad

Copyright©2012 by the President and Fellows of Harvard College

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